Новости. Обзор СМИ  Рубрикатор поиска + личные списки

Страсти по воде

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2009

В.К. Белозёров – к. полит. н., сопредседатель Ассоциации военных политологов. Автор ряда публикаций по проблемам обороны и безопасности.

Резюме Многие эксперты сходятся во мнении, что после эпохи борьбы с терроризмом в ближайшие десятилетия последуют вооруженные конфликты за ресурсы и вода станет одним из главных объектов противоборства. К сожалению, компетентная позиция российской стороны по данной проблеме пока не прозвучала.

Тема борьбы за нефть и газ, которая стала особенно актуальной в предшествующие годы ценового бума, отодвинула на второй план в общественном сознании проблемы дефицита других природных ресурсов. Между тем ситуация с водой чревата разнообразными конфликтами уже в среднесрочной перспективе.

ВОДЯНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЛАНЕТЫ

Из всех запасов воды на нашей планете для питья пригодны лишь 2,5 %, да и те распределены крайне неравномерно. Так, в конце 2006 года 80 стран, на территории которых проживает 40 % всего человечества, заявляли о том, что испытывают дефицит воды. Если на каждого жителя Земли в среднем приходится 7,5 тыс. кубометров воды, то в Европе – 4,7, а в Азии – всего 3,4. Расход воды в расчете на одного человека сегодня существенно различается даже в развитых странах, а между Европой и США – в разы. ООН оценивает дефицит пресной воды в 230 млрд кубометров в год, к 2025-му он увеличится до 1,3–2,0 триллионов. По некоторым расчетам, через четверть века нехватку живительной влаги будут испытывать уже две трети землян.

Ежегодно приблизительно 6 млн гектаров земной поверхности превращаются в пустыню. Из-за неудовлетворительных гигиенических условий, вы-званных дефицитом воды, ежедневно в мире умирают около 6 тыс. человек. На более чем 20 % суши антропогенная активность вышла за пределы емкости естественных экосистем, которые служат лишь для обеспечения потребностей человека и уже не обладают свойствами естественных объектов.

Ухудшается и качество воды. Каждый год из грунтовых вод человек отбирает 160 млрд кубометров, и до 95 % жидких промышленных отходов сливаются в водоемы абсолютно бесконтрольно. Кислотные дожди во многих странах давно не редкость. Если же загрязнения примут необратимый характер, то вода может стать невоспроизводимым ресурсом.

Секретариат ООН по водным ресурсам создан еще в 1978 году, 2003-й был объявлен Международным годом пресной воды, период же с 2005 по 2015 год провозглашен Десятилетием воды. В течение Международного десятилетия питьевой воды и санитарии в 80-х годах XX века удалось повысить соответствующую статью снабжения населения городов на 2 %. На сей раз численность людей, живущих в условиях дефицита питьевой воды, планируется сократить вдвое.

Сложность состоит в том, что почти на порядка 50 % суши влага подается из речных бассейнов, принадлежащих двум или более государствам, порой готовых обвинить соседей в дефиците воды. В этих условиях установление контроля над ее запасами все чаще становится причиной международных конфликтов, тем более если соседи исторически враждовали и одна из стран в состоянии ограничить водоток. В схватку за жизненно важные источники вступают группировки экстремистского и криминального толка, особенно там, где власть коррумпирована либо присутствуют признаки «падающего» государства.

Однако спектр проблем в сфере национальной и международной безопасности, так или иначе связанных с водой, гораздо шире. И рассматривать их следует в комплексе.

Лишение водоснабжения является проверенным способом уничтожения противника в ходе военных конфликтов: устраиваются плотины и перегораживаются реки, засыпаются и травятся колодцы и т. д. В пустынной местности источники воды оказываются в фокусе борьбы. Неудивительно, например, что практически при каждом обострении отношений с Южной Осетией грузинская сторона ограничивала подачу воды в Цхинвал.

Организуя антитеррористические мероприятия, уязвимым развитым обществам приходится принимать во внимание вероятность разрушения гидротехнических сооружений с катастрофическими последствиями. Поражение таких объектов предоставляет террористам возможности асимметричного противоборства. Несколько десятилетий назад немецкий социолог и юрист Карл Шмитт писал, как это может произойти на самом деле: «Я могу себе представить, что здесь, в Зауэрланде… объявится самый настоящий подрывник под видом детского врача, отправится за ближайшую гору и оттуда разрушит все плотины, перегораживающие поймы рек Зауэрланда и ближайшей местности, – эффект будет таков, что вся Рурская область превратится в болото».

Уже в ноябре 2006-го спецслужбы России предотвратили намерение экстремистов осуществить серию взрывов на гидротехнических сооружениях юга страны. «В случае проведения на одном из них диверсионно-террористической акции могут возникнуть катастрофические последствия, в том числе парализация жизнедеятельности целого района, большие человеческие жертвы, серьезные экономические потери», – заявил тогда глава ФСБ России Николай Патрушев.

ГРЯДУТ ЛИ ВОЙНЫ ЗА ВОДУ?

Даже самые первые конфликты между политическими субъектами в истории человечества, по всей видимости, происходили из-за рек и источников. Тогда, за две с половиной тысячи лет до Рождества Христова, в Месопотамии, в шумерской цивилизации, велась острая борьба за право пользования водами Тигра и Евфрата.

Сегодня же многие эксперты сходятся во мнении, что после эпохи борьбы с терроризмом в ближайшие десятилетия последуют вооруженные конфликты за ресурсы и вода станет одним из главных объектов противоборства. Наиболее активно тревогу поднимают представители экспертного сообщества и политики на Западе, в то время как компетентная позиция российской стороны по данной проблеме пока не прозвучала.

Еще в 1995 году вице-президент Международного банка реконструкции и развития Исмаил Серагельдин выразил уверенность в том, что войны следующего столетия будут вестись не за нефть, а за воду. На саммите, посвященном проблеме изменения климата (Найроби, ноябрь 2006 г.), тогдашний министр обороны Великобритании Джон Рейд предупреждал, что насилие и политические конфликты станут вероятнее по мере превращения водных бассейнов в пустыни, таяния ледников, отравления водоемов. По его мнению, всеобщий водный кризис превращается в угрозу глобальной безопасности и британская армия должна быть готова к участию в разрешении вооруженных столкновений, возникающих в связи с истощением источников водных ресурсов.

Рейд не одинок в таких прогнозах. Фактически в одно время с ним Мишель Альо-Мари, в ту пору глава оборонного ведомства Франции, заявила: «Завтрашние войны – это войны за воду, энергию и, возможно, за пропитание». Ее слова заслуживают особого внимания на фоне продовольственного кризиса, охватившего планету. Бывший ректор Университета ООН Ханс ван Гинкель также указывал, что «международные и гражданские войны из-за воды угрожают стать основным элементом политической жизни XXI века».

Исследовательские структуры в Соединенных Штатах все более склонны увязывать проблемы гидроресурсов, от которых зависит стабильность во многих странах – экспортерах нефти, с энергетической безопасностью. В докладе, подготовленном Центром морских исследований и направленном в апреле 2007 года президенту США, отмечено, что сокращение водных ресурсов представляет «серьезную угрозу» национальной безопасности. Группа отставных адмиралов и генералов предупреждает руководство страны, что когда-нибудь Соединенные Штаты будут втянуты в ряд жестоких войн за воду. Близкие к администрации Буша экспертные структуры были не менее категоричны в своих выводах: «Водный вопрос критичен для национальной безопасности США и является интегральной составляющей в поддержке американских ценностей в гуманитарном и демократическом развитии».

Не дожидаясь обострения ситуации в глобальном масштабе, Соединенные Штаты готовятся с помощью оружия единолично распоряжаться близлежащими водоемами, до сих пор находившимися в совместном пользовании с соседями. В 2006-м американское правительство объявило о намерении использовать в составе сил береговой охраны Великих Озер, которые угрожающе загрязняются и уровень которых неуклонно падает из-за чрезмерного роста в прилегающей зоне численности населения и промышленности, патрули на судах, вооруженных пулеметами. Для тренировок вдоль берегов было создано 34 стрельбища, проведены многочисленные учения, в каждом из которых в сторону озер были выпущены тысячи боевых патронов.

ВОДА КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТ

Вода может быть использована и как мощный инструмент реализации национальных интересов. Подобным образом поступают Китай, некоторые другие страны. Наиболее же ярким примером того, как в полной мере прагматично и рационально используются гидроресурсы и природно-географическое положение, является Турция.

Страна имеет опыт продажи значительных объемов питьевой воды, однако интерес представляет не только коммерческая сторона проблемы, поскольку власти Турции активно прибегают к «водным» рычагам политического воздействия на соседей. Максимальные выгоды извлекаются из того обстоятельства, что на территории страны находятся верховья Тигра и Евфрата, где к 2010-му планируется воздвигнуть 22 плотины, 19 гидроэлектростанций и водохранилищ.

Вследствие малого количества осадков страны, расположенные в бассейне Тигра и Евфрата, вынуждены прибегать к искусственному орошению сельскохозяйственных земель. Если намеченные Анкарой планы воплотятся в жизнь, значительно сократится количество воды, попадающей в Сирию и Ирак, которые находятся ниже по течению. Турция получает возможность дозированно выделять соседям воду, объем которой зависит от их сговорчивости. Кстати, в 1990–1991 годах, накануне войны в Персидском заливе, Турция – по договоренности с Сирией – уже оказывала давление на режим Саддама Хусейна посредством ограничения объемов отпускаемой воды.

Водный фактор используется Турцией и в отношении Сирии. В 1987-м оба государства подписали соглашение, регулирующее вопросы водоснабжения. Условием турецкой стороны стало требование к Сирии не оказывать поддержку Курдской рабочей партии. Характерно, что свои гидросооружения Турция строит как раз на территории проживания курдов, борющихся за создание собственного государства.

Любопытна ситуация вокруг поставок турецкой воды в Израиль. В августе 2002 года между обеими странами был подписан договор о поставках 50 млн кубометров воды в год, что обеспечивает лишь 3 % потребности Израиля. Стороны остановились на доставке воды по трубопроводу, что дороже по сравнению с использованием танкеров. При этом возможности трубопровода в 4–6 раз превышают первоначально предполагавшиеся объемы поставок танкерами. В то же время это обойдется гораздо дороже строительства в Израиле опреснительных установок, себестоимость же опресненной морской воды значительно ниже, чем турецкой.

Чтобы разобраться в ситуации, следует учитывать не столько экономическое, сколько политическое значение соглашения. В последние годы Турция превратилась для Израиля в стратегического партнера, подписан договор о расширении сотрудничества в области безопасности. Возможно, секрет кроется в том, что от подписания договора о поставках воды зависели перспективы закупок Турцией вооружения, произведенного в Израиле. «Нас интересует не только покупка воды», – недвусмысленно пояснил при обсуждении проекта документа министр национальной инфраструктуры Израиля Йосеф Парицкий. То есть соглашение о доставке воды по трубопроводу было выдвинуто Анкарой в качестве условия для расширения двустороннего военно-технического сотрудничества.

ПОТЕНЦИАЛ КОНФЛИКТА В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И КИТАЕ

Конфликты различной остроты, предметом которых является пресная вода, имеют место на всех континентах. Сосредоточимся на ситуации, складывающейся вблизи России, а именно в Центральной Азии и Китае.

В Центральной Азии коллизии вокруг источников воды происходили и во времена СССР, однако тогда их удавалось сдерживать. Сегодня ситуация постоянно ухудшается в силу ряда причин. Так, ожидается, что через 15–20 лет водные ресурсы региона сократятся, как минимум, на треть.

Во-первых, в регионе остро ощущается изменение климата. Вот уже несколько лет в Ферганской долине стоит засуха, западные области Узбекистана практически полностью обезвожены.

Во-вторых, усиливается антропогенная нагрузка на экосистему. Регион отличается высокими темпами роста населения, ощущается нехватка продовольствия, ввиду чего невозможно сокращение посевных площадей. Между тем полив полей до сих пор производится архаичным способом, по арыкам, в результате чего на выращивание урожая тратится влаги в несколько раз больше, чем при применении современных технологий.

Особенно показателен печальный пример Аральского озера-моря, площадь которого за каких-нибудь пять десятилетий сократилась более чем на половину вследствие «холодной войны» стран региона за воды впадающих в Арал Амударьи и Сырдарьи. А ведь когда-то полноводное и богатое рыбой море было четвертым по величине озером мира.

В-третьих, не урегулированы межгосударственные отношения касательно использования водных ресурсов.

Наиболее острые противоречия возникают в связи с режимом работы Токтогульского водохранилища в Киргизии. В нем содержится примерно 40 % всех запасов пресной воды региона. Самой республике достаточно и десятой части всего годового стока влаги. Однако из-за недостатка средств Киргизия уже несколько лет вынуждена отапливаться электричеством, вырабатываемым на собственных гидроэлектростанциях. В итоге зимой воды сбрасывается больше, чем требуется Казахстану и Узбекистану; летом же сброс ограничен, хотя потребность в воде в это время года намного выше.

Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан заключили рамочное соглашение об использовании гидроресурсов Нарын-Сырдарьинского бассейна рек. В нем предусматривается ежегодное принятие соответствующих четырехсторонних документов с последующим заключением двусторонних соглашений. Однако в течение ряда лет узбекская сторона уклоняется от их подписания.

На саммите Шанхайской организации сотрудничества в августе 2007 года вновь обнаружились различия во взглядах на решение водно-энергетических проблем в регионе. В частности, президенты Таджикистана и Узбекистана обменялись колкостями по поводу планов Душанбе по строительству плотины Рогунской ГЭС. Ташкент опасается, что слишком высокая плотина позволит Душанбе регулировать стоки воды, орошающие узбекские долины. Хотя руководство Таджикистана и опровергло такие опасения, но трения усугублялись. В начале 2009-го заявление президента Российской Федерации Дмитрия Медведева, сделанное в ходе его визита в Узбекистан и истолкованное таджикской стороной как поддержка позиции Ташкента, вызвало дипломатический конфликт с Москвой и чуть было не привело к отмене визита президента Таджикистана Эмомали Рахмона в Россию.

Нурсултан Назарбаев высказал на саммите ШОС-2007 ряд претензий к Китаю. Астана испытывает серьезные опасения в связи с осуществлением Пекином ряда водных проектов. Президента Казахстана можно понять, если учесть, что его страна занимает последнее место в СНГ по обеспеченности водой.

Руководство же КНР нацелилось на ускоренное освоение Западного Китая, одного из наиболее отсталых регионов страны. В Синьцзян-Уйгурском автономном районе завершается строительство канала, по которому часть вод из верховьев Иртыша будет перебрасываться на предприятия Карамайского нефтяного бассейна и для орошения сельхозугодий. Планируется увеличение забора воды в верхнем течении трансграничной реки Или, которая обеспечивает 80 % притока воды в озеро Балхаш. В настоящее время объем забора воды из Или в пределах КНР составляет 3,5 тыс. кубометров в год, увеличение объема до 5 тыс. вызовет обмеление и засоление озера Балхаш. Иртыш же является крупнейшим притоком Оби, одной из главных рек России, и питает озеро Зайсан в Казахстане. Реализация планов Пекина значительно сократит поступление воды в восточную и центральную области Казахстана, под угрозой водного голода окажутся города Усть-Каменогорск, Семипалатинск, Павлодар, канал Иртыш – Караганда, а уровень Иртыша в районе российского Омска может понизиться на 60 см.

В самом Китае дефицит качественной воды ощущается почти повсеместно, 70 % ее нельзя использовать даже в технических целях. Загрязнение рек самыми опасными отходами стало обычным явлением, а очистные сооружения на предприятиях практически отсутствуют. В большинстве случаев Пекин скрывает масштабы аварий и катастроф, что затрудняет оценку их последствий и принятие соответствующих мер соседями. Вдоль пограничной с Россией Сунгари стоят сотни промышленных предприятий, не оснащенных экологосберегающими сооружениями, а вода из реки прямиком попадает в Амур. Для ликвидации последствий загрязнений Россией уже привлекались и воинские формирования.

ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ

Мод Барлоу, автор книги «Голубой договор» (Blue Covenant), выделяет три основные причины водного кризиса в мире:

истощение запасов пресной воды,

несправедливый доступ к водным источникам,

корпоративный контроль над водными резервами.

Все это, по его мнению, составляет «главную современную угрозу планете и нашему выживанию». Автор предлагает начать с глобального договора – «завета» – о воде, который должен включать в себя три обязательства.

Первое – о сбережении воды, что требует от людей и государств защищать и сохранять мировые водные ресурсы.

Второе – о водной справедливости между мировым Севером, в достатке обладающим соответствующими источниками, и мировым Югом, который испытывает дефицит гидроресурсов.

Третье – о водной демократии между всеми правительствами, которые должны признать, что право на воду является фундаментальным всеобщим правом людей. Наряду с этим правительствам следует согласиться с тем, что граждане других стран также имеют право на воду.

То, что Барлоу предлагает обеспечить абстрактным «всем» беспрепятственный доступ к воде любого государства, мягко говоря, смущает. Ведь ответ на вопрос, у кого воды достаточно и кому, напротив, она так нужна, не является секретом Полишинеля, компенсация же владельцам воды не предусматривается. Скорее всего, в условиях обострения глобальной борьбы за ресурсы такой подход найдет заинтересованных последователей. Сегодня мировой общественности уже пытаются навязать мысль о том, что природные ресурсы России есть достояние всего человечества. А если быть точнее, то ими должны свободно пользоваться те, кто в них нуждается. Словом, если отбросить казуистику и называть вещи своими именами, то странам, богатым пресной водой, к числу которых в первую очередь относится Россия, по-хорошему предлагают «поделиться».

Положение России уникально. Достаточно сказать, что 23,6 тыс. кубических км воды Байкала – это не только более 80 % российских запасов пресной воды, но и порядка 20 % мировых. В целом же наша страна располагает третью мировых ресурсов и находится по данному показателю на втором месте, уступая лишь Бразилии. При этом Россию отличает более выгодное географическое положение – близость к странам, испытывающим дефицит воды.

Трудно сказать, в чем состоял изначальный замысел организаторов V Всемирного водного форума, состоявшегося в Стамбуле (март 2009 г.), но его тема «Устранение границ, разделяющих воду» с учетом сказанного выше звучит, мягко говоря, неоднозначно. Эпоха всеобщей любви, благоденствия, равных возможностей, полного умиротворения и воцарения гуманизма наступит еще не скоро. Реалии же таковы, что в международных отношениях по-прежнему господствуют прагматизм и политические субъекты отстаивают национальные интересы (как правило, за счет других), а дефицит природных ресурсов растет со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В любом случае Россия быстро приближается к той точке, когда придется делать выбор. Хотелось бы, чтоб он был не спонтанным, а сознательным и подготовленным, с просчитанными последствиями.

НУЖНА ПРОДУМАННАЯ ГИДРОПОЛИТИКА

Все ли благополучно внутри самой России? В стране до сих пор немало городов и населенных пунктов, где вода подается лишь на несколько часов в сутки. Руководство государства правомерно обращает особое внимание на ее низкое качество, из-за чего в последние годы участились случаи массовых отравлений, вспышки инфекционных заболеваний. Без качественной питьевой воды не приходится говорить и об улучшении демографической ситуации, так как от нее напрямую зависят здоровье и продолжительность жизни россиян.

Наша страна занимает седьмое место в мировом рейтинге чистоты воды, что объясняется скорее ее огромными общими запасами. Самые грязные регионы – Урал, Западная Сибирь, Амур. На заседании Совета безопасности РФ 30 января 2008-го глава государства отметил, что в некоторых регионах от 35 до 60 % питьевой воды не удовлетворяют санитарным нормам. При этом «не удается остановить загрязнение целого ряда бассейнов рек в европейской части страны и Сибири, а наиболее высокими темпами оно идет вокруг российских мегаполисов и крупных городов». Владимир Путин упомянул «трансграничное загрязнение территории… в бассейнах рек Амур и Иртыш», указав, по сути, прямо на Китай. А Дмитрий Медведев в своем выступлении сообщил, что порядка 40 % поверхностных и 17 % подземных источников питьевого водоснабжения в стране не соответствуют санитарным нормам. На заседании был определен ряд мер по улучшению ситуации. Наведению порядка в использовании водных ресурсов должен способствовать и новый Водный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 1 января 2007 года.

Принимаются меры и по экономии воды, что приносит результаты. Например, сегодня среднестатистический москвич расходует 280 литров в сутки, а еще несколько лет назад потреблял 380 литров. Как сообщил, выступая на конференции министров V Всемирного водного форума в Стамбуле, министр природных ресурсов и экологии России Юрий Трутнев, за последние 5 лет удалось почти вдвое снизить использование воды на единицу валового внутреннего продукта.

Ситуацию в сфере российских водных ресурсов требуется оценивать всесторонне, просчитывая вероятные сценарии, в том числе самые неблагоприятные, и готовиться к адекватному реагированию.

Назрела необходимость в комплексной, целостной, концептуально оформленной водной политике (гидрополитике), которая связала бы воедино как внутренние, так и внешние аспекты. Целями ее следует определить: бережное отношение и защита имеющихся запасов; открытие новых ресурсов; рациональное использование наличных запасов; воздержание от загрязнения воды; удовлетворение насущных потребностей в воде с учетом их роста в будущем.

Россия, будучи столь щедро наделена полноводными реками и водоемами, неизбежно окажется в эпицентре разворачивающейся борьбы за водные ресурсы. Поэтому требуется внятная официальная позиция, посылающая четкие сигналы нашим зарубежным партнерам. Для этого было бы целесообразно подготовить самостоятельный документ в сфере гидрополитики. В любом случае соответствующие положения должны стать существенным элементом концепций и доктрин, определяющих подходы к развитию России и обеспечению национальной безопасности. В сложившейся обстановке следует внимательно рассмотреть перспективы создания альянса государств, богатых гидроресурсами, чтобы скоординировать усилия по распоряжению ими.

Нужно предусмотреть комплекс мер по защите водных ресурсов России от террористических атак, а также от посягательств со стороны других политических субъектов. Обострение борьбы за ресурсы занимает все более важное место в системе факторов, определяющих содержание государственной политики в области обороны и военного строительства. Нельзя исключить вероятность силовых сценариев, диктующих необходимость использования потенциала Вооруженных сил РФ для защиты национальных интересов в данной сфере. Поскольку водная система страны относится к числу критических инфраструктур, важно наличие системы сбора и обработки информации, использования научно обоснованных методов, позволяющих своевременно вскрывать потенциальные угрозы.

Антитеррористическая составляющая может быть пояснена на примере Москвы. Город в силу своего статуса и символического значения, а также ряда других факторов и без того представляет собой привлекательный объект для террористов. Между тем услугами столичного водопровода пользуются в общей сложности 14 миллионов человек, то есть примерно 10 % российского населения. При этом мегаполис и окрестности занимают лишь 0,3 % территории России. Высокая концентрация населения резко повышает вероятность террористических актов на гидросооружениях Москвы.

Кстати, Департамент внутренней безопасности США, созданный после событий 11 сентября, стал в 2002-м ответственным за безопасность водной инфраструктуры. На соответствующие нужды единовременно выделялось более 0,5 млрд долларов, в последующие годы финансирование только увеличивалось.

Поскольку вода имеет конкретную – и все более возрастающую – стоимость, то распоряжение гидроресурсами имеет и коммерческую сторону. Дефицит пресной воды ограничивает социально-экономическое развитие целого ряда государств, в том числе сопредельных с Россией, что делает ее достаточно востребованным товаром. В развитых странах Европы цена кубометра воды приблизилась к трем евро. Стало быть, есть прямой смысл определиться с экспортной ориентацией водных ресурсов.

В 2008 году на встрече министров и губернаторов с фракцией «Единая Россия» председатель Госдумы Борис Грызлов предложил превратить воду в третью по доходности статью экспорта после нефти и газа. Нельзя не упомянуть и периодически реанимируемую идею переброски части стока сибирских рек в Центральную Азию с целью продажи воды.

Эту идею в течение многих лет последовательно поддерживает мэр Москвы Юрий Лужков, направивший еще в 2002-м соответствующую аналитическую записку на имя президента РФ Владимира Путина. Подробно история вопроса и аргументы в пользу реализации этой идеи приведены в его книге «Вода и мир», вышедшей в 2008 году. Лужков считает, что Россия получит и ощутимые политические дивиденды.

Вернуться к обсуждению отвергнутого когда-то проекта призывал на саммите СНГ в Санкт-Петербурге в мае 2007-го президент Казахстана. Заявления Нурсултана Назарбаева и его коллег на международных форумах свидетельствуют о серьезности ситуации с водой в Центральной Азии и содержат намек на то, что конфликты, связанные с водными ресурсами, способны выйти за пределы региона.

Россия может и иными способами участвовать в коммерческих проектах. Так, предприятия оборонной промышленности располагают перспективными наработками в сфере создания уникальных опреснительных установок, которые позволяют получать дистиллированную воду из морской в промышленных объемах. По оценкам экспертов, мировая потребность в таких установках уже сегодня составляет 5–7 млрд долларов в год.

При взвешенном и разумном подходе к использованию имеющихся гидроресурсов Россия сможет отстоять свои национальные интересы и извлечь определенные выгоды из складывающейся, пусть и весьма непростой, ситуации

Россия. Весь мир > Армия, полиция. Экология > globalaffairs.ru, 5 июля 2009 > № 2851541 Василий Белозеров

Глобальный кризис, право и права человека

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2009

В.Д. Зорькин – председатель Конституционного суда Российской Федерации.

Резюме Финансовый кризис убедил тех, кто верил в простоту и однонаправленность глобализации, что все не так просто и не так однозначно.

В декабре 2008 года минуло 60 лет со дня принятия Всеобщей декларации прав человека. В этом универсальном международном акте государства мира впервые согласовали, систематизировали и провозгласили основные права и свободы, которые должны быть предоставлены каждому жителю планеты Земля.

На торжественном пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, посвященном 60-летию Всеобщей декларации прав человека, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун назвал этот документ, подготовленный в период страшной разрухи и лишений после Второй мировой войны и Холокоста, отражением стремления человечества к процветанию, уважению достоинства всех и мирному сосуществованию.

«С тех пор мы прошли долгий путь. Однако реальность заключается в том, что мы не оправдали надежды, закрепленные в декларации, – по меньшей мере, всё еще не оправдали», – отметил Пан Ги Мун. Он обратил внимание на грубые нарушения прав человека во всем мире, а также на чрезвычайную нехватку продовольствия и глобальный финансовый кризис, крайне негативно влияющие на возможность человека реализовать свои права, включая право на развитие.

УГРОЗЫ, СВЯЗАННЫЕ С КРИЗИСОМ

Многие эксперты обоснованно полагают, что мировой финансово-экономический кризис обернется новыми вызовами и угрозами. Прогнозируется ускоренное расширение потоков незаконных мигрантов из стран Африки в Европу. Ведь в результате кризиса под угрозой прекращения оказались гуманитарные программы продовольственной и медицинской помощи голодающим и жертвам региональных конфликтов. Рост нелегальной миграции всегда сопровождается увеличением объема торговли людьми. Причем в условиях спада она может принимать самые бесчеловечные формы.

Кризис будет способствовать обострению всех территориальных, межэтнических, межконфессиональных конфликтов в регионах, где катастрофически не хватает продовольствия и пресной воды.

Неизбежен рост преступности в странах Европейского союза, СНГ и в США. Очевидно, что часть людей, привыкших в период экономического бума к определенному уровню комфорта, постараются сохранить его, добывая недостающие материальные и финансовые ресурсы незаконными способами.

Возникшие проблемы имеют интернациональный характер. Они требуют разработки и внедрения новых «критических технологий» в политике, экономике и праве. Именно по этой причине Россия предлагает изменить глобальную финансовую архитектуру, пересмотреть роль действующих международных институтов и создать новые, включая адекватное правовое регулирование на основе гармонизированной системы международных и национальных стандартов деятельности участников финансовых рынков.

Строительство новой финансовой архитектуры потребует принятия принципиально новых правовых решений, многие из которых могут выглядеть непопулярными в общественном мнении. С позиций защиты прав человека придется взглянуть и на многие привычные правовые и экономические категории.

С точки зрения экономиста, мировой кризис – это прежде всего результат нарушения законов экономики. Но он также свидетельствует о деформации принципов права как в законодательстве, регулирующем экономику, так и в правоприменительной практике финансово-экономической сферы. В первую очередь речь идет о неадекватной реализации формального равенства (или правовой справедливости) и вытекающего из него юридического эквивалента в качестве универсальных императивов права. Последовательное применение этих универсальных регулятивных принципов придает экономике правовой характер. Очевидно, законодатели не смогли заранее обеспечить надлежащие юридические формы (включая и меры ответственности), рассчитанные на такие кризисы. В свою очередь политики, экономисты и юристы не проявили должного профессионализма, чтобы своевременно предусмотреть и предотвратить нынешний кризис.

С юридической точки зрения реальная угроза финансово-экономической пандемии – результат различных отклонений от принципа верховенства права в экономике в отдельных государствах и на глобальном уровне. Это и неэффективные нормативные правовые акты, и непрофессиональные, неправомерные действия чиновников, должностных лиц и корпораций, включая сомнительные и незаконные финансовые пирамиды – как внутригосударственные, так и транснациональные. Все вместе взятое привело к тому, что правовые принципы в должной мере не применялись к сфере регулирования современной экономики и финансов. Следствием стала деформация прав и обязанностей субъектов экономических отношений, включая государства и международные финансовые институты.

Особенные опасения вызывает обеспечение социально-экономических прав граждан. В условиях кризиса практически невозможно добиться положения, при котором все категории населения будут удовлетворены политико-экономическими решениями правительства. Государство призвано гарантировать разумный баланс и соразмерность между решениями, принимаемыми в целях выхода из кризиса, стабилизации финансов и экономики, и фундаментальными правами и свободами граждан, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, а также в Конституциях отдельных стран.

Кризис обнажил несостоятельность классической либеральной доктрины права, которая предусматривает формальное равенство между деянием и воздаянием перед единой для всех нормой свободы. В сфере социальных отношений это не предполагает какого-либо правового корректирования с учетом социальных и биологических различий людей как субъектов права. С данной доктриной связано представление о том, что социальные права не являются правами в строгом смысле, а социальной политика – это лишь основанная на политической целесообразности благотворительность и вспомоществование бедным со стороны государства за счет богатых.

Между тем формальное равенство в его двух аспектах – как справедливости уравнивающей и справедливости распределяющей – логически предполагает преодоление исходного фактического неравенства путем создания равенства стартовых возможностей в использовании прав и свобод. Эта идея находит все большее понимание в условиях современных глобальных процессов, когда стало ясно, что традиционных – либеральных – прав, гарантированных человеку, недостаточно для реализации его способностей как разумного существа, обладающего свободой воли.

По смыслу российской Конституции, социальная политика, основанная на принципе социального государства, – это не произвольная по своей природе благотворительная деятельность, движимая нравственным чувством сострадания к социально незащищенным слоям. Это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых прав, что соответствует основному принципу распределяющей (или пропорциональной) справедливости. Она предполагает правовую всеобщность и формальное равенство.

Исходя из этого, общество (в лице государства) с помощью соответствующих компенсаторных механизмов обеспечивает наиболее слабым своим членам равенство стартовых возможностей в реализации основных прав и свобод. Данная деятельность предполагает в случае необходимости и законодательное ограничение более сильных субъектов (в том числе посредством налоговых инструментов), но она не должна быть произвольной и продиктованной лишь соображениями политической целесообразности либо моральным чувством сострадания и взаимопомощи.

В противном случае преимущество более «сильных» возрастает не вследствие собственных усилий и предприимчивости, таланта и заслуг, а за счет доставшихся им ресурсов (эффект «накопленного преимущества»). Тем самым искажению подвергается действительный смысл и распределяющей справедливости, и справедливости уравнивающей, то есть юридического равенства в целом как основного принципа всего правового регулирования. В конечном итоге общество попадает в «ловушку неравенства». Такое регулирование не гарантирует эффективной защиты интересов людей и не способно обеспечить выживание и развитие цивилизации.

Ныне конституционно-правовая доктрина и практика призваны обеспечить истолкование и реализацию принципа юридического равенства применительно к сфере социальных прав с учетом конкретных социальных условий, вызовов и угроз.

Истолкование положений о социальном государстве, юридическом равенстве и справедливости (как уравнивающей, так и распределяющей) в регулировании, обеспечении и защите социальных прав позволило Конституционному суду РФ выработать правовые позиции, имеющие существенное значение для законодательного регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты и проведения единой социальной политики.

В ЗАЩИТУ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА

Острота событий предопределяет применение адекватных правовых методов и доказывает несостоятельность формалистической (коренящейся в юридическом позитивизме) трактовки права, согласно которой право отождествляется с законом. Как показывает исторический опыт, на практике это порождает убеждение, будто любое повеление власти, облеченное в форму закона, становится правом. В регулировании экономики такое пренебрежение принципами права приводит к волюнтаризму.

В период кризиса стали очевидны издержки и практические последствия доктрин, трактующих право как «чистую» форму в отрыве от ее содержания и не учитывающих взаимосвязь юриспруденции и экономики как прикладных наук. Это ведет, по существу, к игнорированию системного подхода как методологической основы профессионализма.

Есть профессиональные рамки, которые надо уважать. Выход за такие рамки – любимое занятие дилетанта. Профессионал, будь то экономист или юрист, отвергает дилетантизм и ценит высокую профессиональную компетентность. Но представим себе, что начинается извержение вулкана. А вы живете в Помпее, то есть прямо под этим вулканом. Вы ощущаете подземные толчки и понимаете, что нечто задевает вашу личную судьбу, судьбу вашего любимого города. Вы обеспокоенно спрашиваете, что происходит. А вам отвечают: «Это вас не касается – данная проблема находится в компетенции вулканологов».

Есть мировые процессы, имеющие определенную динамику. Можно говорить, что они цикличны, и описывать конкретные циклы. Кто-то считает, что все развивается только по закону циклов. А кто-то верит в великую новизну, приносимую историей. Лично я склоняюсь ко второй версии с ее верой в провозвестие и истину. И именно эту версию считаю и научно достоверной, и отвечающей чувству великой правды, свойственному верующему человеку.

Но каковы бы ни были процессы, они предполагают ритм, в котором спокойствие сменяется беспокойством, стабильность – потрясениями. Китайская мудрость гласит: «Не дай бог жить в эпоху перемен». Но у каждого – свое время. И кому-то предначертано жить в эпоху перемен, «в минуты роковые», как говорил великий русский поэт и политический деятель Фёдор Тютчев.

Эпоха стабильности характеризуется определенными разграничениями между прерогативами различных профессий. Нестабильность же, не отменяя самого разграничения, придает ему совершенно другой характер.

Юриспруденция эпохи нестабильности и юриспруденция эпохи стабильности по-разному подходят к проблеме профессиональной компетенции. Юрист, следящий за правовыми нормами, соблюдаемыми в острой фазе того или иного переходного процесса, перестав отдавать себе отчет в том, что он имеет дело с определенным процессом, перестает быть юристом. Он превратится в никому не нужного буквоеда, не способного помочь людям решить их проблемы, смягчить потрясения, заклясть хаос, погасить дух распри, воспылавшей в человеческих умах и сердцах. Здесь невольно всплывает образ «игры в бисер» как доведенный до гротеска способ жизни касты рафинированных профессионалов, созданный в известном романе-утопии Германа Гессе.

Можно любить право и даже поклоняться ему. Но никогда нельзя забывать о том, что не человек существует для права, а право для человека. Если в мире разворачиваются острые процессы, то в подходе к правовым нормам и механизмам мы должны, как минимум, учитывать их и рассматривать в качестве контекста для нашего законодательного действия. А как максимум – включать сам процесс в диалектику осуществляемого законотворчества.

Та нестабильность, в рамках которой нам предстоит вершить правовые деяния, порождена мировым финансовым кризисом. Она уже вносит коррективы в наше профессиональное самоощущение. Где сейчас проходит разумная и функционально обоснованная граница между профессиональным и человеческим, понятийным и общесистемным, частным и общим, корпоративным и мировоззренческим?

ПРЕОДОЛЕТЬ КРИЗИС ДОВЕРИЯ

Нынешний мировой финансовый кризис уже назван кризисом доверия.

В прямом и буквальном смысле слова речь идет о доверии вкладчика к банку. Ни один банкир не может вести дело в условиях, когда все его вкладчики одновременно требуют вернуть деньги. Если распространить слух (пусть и абсолютно лживый, но убедительный), что банк завтра лопнет, так и произойдет. И тогда банк обязательно лопнет. Такова буквальность кризиса. Но вряд ли мы можем ограничиться таким объяснением доверия.

Глобализация побудила нас к юридически формализованному доверию. Где-то на другом конце света неизвестные нам люди выпускают акции. И есть рейтинговые агентства, профессиональная обязанность которых – объективно их оценить. А мы обязаны доверять рейтинговым агентствам. Мы не знаем людей, выпускающих акции. Не знаем их человеческих и профессиональных качеств. Но мы верим, что есть инстанция, которая обладает такими знаниями и поделится ими с нами. Эта вера создает глобальную интеграцию. Человек начинает ощущать себя своим в любой точке земного шара. Мир опасным образом унифицируется, и при этом он фантастически расширяется, обещая совершенно новые возможности.

Потом оказывается, что верить рейтинговым агентствам нельзя. Чему начинает доверять человек? Тому, что он знает лично. Своим знакомым, друзьям, своей реальности, которая тут же схлопывается, превращаясь чуть ли не из всемирной в узкорегиональную. Дело уже не в том, что такой-то банк по таким-то абстрактным оценкам является наилучшим. А в том, что в маленьком и далеко не лучшем банке работает твой знакомый, которого ты знаешь как облупленного. Ничему формальному доверять нельзя. Можно доверять только конкретному.

Финансовый кризис убедил тех, кто верил в простоту и однонаправленность глобализации, что все не так просто и не так однозначно. Будет крайне прискорбно, если, разочаровавшись в прописях глобализации (финансовой, юридической и не только), человечество откажется от идеи схождения, симфонии, взаимообогащения. Если в результате мир снова начнут растаскивать по маленьким и затхлым квартиркам. И это обязательно произойдет, если мы не научимся понимать суть процесса. И обязательно скажется на всем, что касается права.

Право – не косное монолитное целое, способное существовать в качестве неизменяемой данности. Право – это живая сверхсложная система, чувствительная к культуре и религии, к политике и экономике, к социальной жизни и техническому прогрессу. Любое другое понимание права превращает нас, отвечающих за человеческое доверие к данному институту, в догматических жрецов, не способных хранить огонь в потухших, мертвых светильниках.

Если глобализация будет развиваться дальше, то конституционное и вообще национальное право окажутся в итоге продуктом синтеза с правом всечеловеческим. Рухнет глобализация – частное возобладает над общим, национальное – над общечеловеческим. Раньше или позже это оформится в совершенно другую систему международных институтов, к чему нас уже призывают, говоря об архаичности ООН и необходимости организации мира по принципу Венского конгресса.

Внимательное наблюдение за этими призывами и апелляциями к Realpolitik не может не увязываться в нашем сознании с кризисом доверия ко всем и вся, породившим в итоге конкретный кризис доверия к финансам. Человеческий мир устроен намного сложнее, чем это казалось людям, считавшим, что деньги окажутся мерилом всего, окончательным регулятором, эквивалентом общемировой власти.

Алан Гринспен покаялся в том, что он преувеличивал значение рыночных регуляторов. Но почему не каются те, кто говорил об альтернативной упрощенной глобализации, которая в итоге отменит разницу между единичным, особенным и всеобщим, лежащую как в основе нашей культуры в целом, так и в основе философии права? А ведь именно философия права является мировоззренческой и в этом смысле стратегической доктриной всей юридической практики.

Либо – либо… Либо мы откажемся от глобализации вообще. Откажемся всерьез и надолго. И что тогда? Разве тогда фундаментальнейшим образом не изменятся правовые нормы, не перестроится в корне иерархия общечеловеческого (то есть всеобщего) и национального (то есть особенного)? Разве при этой трансформации не окажется задет индивидуум как единичное? Но это же не может не произойти в рассматриваемом прискорбном случае...

Доведем до конца логику тех, кто призывает к Венскому конгрессу, и спросим себя: при чем тут, в этом печальном и пока еще не взявшем нас за горло сценарии, права человека и декларации ООН вообще? Если возобладает «Венский конгресс», то рухнут не только существующие институты, не только глобализация, но и международное право. А то, что возникнет вместо него, станет качественно иным. Если же это качественное изменение запоздает, то на руинах подорванного мирового доверия возобладает звериное право сильного со всеми катастрофическими последствиями.

Но в чем альтернатива? Не в том же, чтобы отмахиваться от потрясений, напастей, порожденных недоверием, которое пришло к нам, уверен, не из финансов, как таковых, а из недр политики и культуры.

Альтернатива в другом. В том, чтобы усложнить модель глобализации, превратить ее из унификации в нечто совершенно другое – сложное, богатое содержанием, многомерное явление, способное возвратить подлинное доверие во все сферы человеческой жизни. В политику и культуру, в религию и философию, в финансы и право.

Осознав, насколько опасны возобладавшие на сей момент упрощения, мы, я верю, сможем прийти к новому, гораздо более адекватному пониманию соотношения единичного, особенного и всеобщего. А через это – к новому культурному, а следовательно, и правовому синтезу.

Если мы не хотим, чтобы мир сорвался в пропасть, то любое наше правовое действие должно, оставаясь профессиональным, становиться философско-правовым. А значит, мировоззренческим.

Тогда мы изгоним демона недоверия из разных сфер нашей жизни. И обеспечим будущим поколениям мир подлинно гуманистический, открытый и целостный.

Россия. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 21 февраля 2009 > № 2911796 Валерий Зорькин

Танцы с драконом

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2009

О.В. Буторина – д. э. н., профессор, советник ректора, заведующая кафедрой европейской интеграции МГИМО (У) МИД России. Член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме России следует максимально воспользоваться возможностями, которые открываются в ходе острой фазы кризиса, для того, чтобы перевести в новое содержательное качество ее международное сотрудничество в финансовой сфере. Ситуацию следует использовать как отправную точку для решительного прорыва в финансовой интеграции стран СНГ.

Нынешний финансово-экономический кризис сравнивают с Великой депрессией 1930-х годов, хотя, будем верить, он не перерастет в гуманитарную катастрофу. Сегодня в странах, охваченных кризисом, уровень жизни населения неизмеримо выше, чем 80 лет назад; им не угрожают тотальная безработица и нищета. Мировой ВВП не упадет на четверть, «марши голодных» не двинутся на Вашингтон и другие столицы, а бесчеловечные танцевальные марафоны останутся историческими кадрами из фильма Сидни Поллака «Загнанных лошадей пристреливают, не правда ли?».

Общее у двух кризисов то, что их эпицентром стали Соединенные Штаты, а катаклизмы в финансовой сфере быстро перекинулись на реальную экономику и в большинство регионов мира. Главная же общая черта – это начавшаяся ломка рыночных механизмов. В 30-х годах прошлого столетия ее обусловила первая волна глобализации. На рубеже XIX и XX веков кардинально изменился характер производства, произошел скачок в развитии транспорта и связи, появились и окрепли транснациональные корпорации. В результате отдельные национальные и колониальные экономики были заключены в общую систему мирохозяйственных связей. Крах на Нью-Йоркской фондовой бирже 24 октября 1929 года отчетливо показал, что без активного участия государства рыночные силы не справляются с мировой экономикой.

Причина нынешней перестройки рыночных отношений – завершившееся формирование глобальной экономики. В последние 10–20 лет мы были свидетелями сразу нескольких процессов, изменивших облик мира. Бурное развитие информационных технологий, распад биполярной политической системы и распространение капитализма на все регионы мира, либерализация движения капиталов и стремительный рост финансовых рынков – все это перевело мировую экономику в новое качество. Уровень взаимной зависимости отдельных стран, регионов, рынков и процессов резко повысился. Асимметрия торговых и финансовых потоков приобрела глобальный масштаб.

Сейчас, как и во времена Великой депрессии, государству надлежит заново определить свои отношения с рынком – образно говоря, сначала укротить дракона, а затем снова затанцевать с ним вместе в такт мировой конъюнктуре. Задача осложняется тем, что каждой стране, региону и группе стран предстоит разучить и исполнить особенный танец.

РОК-Н-РОЛЛ, СТЕП, БРЕЙК

События, приведшие к нынешнему кризису, удивительно напоминают ситуацию 20-х годов прошлого столетия. Тогда в течение пяти лет (1925–1929) стоимость акций на Нью-Йоркской фондовой бирже выросла почти в три раза. Миллионы американцев играли на бирже. В первые годы XXI века стремительно дорожали не только фондовые активы, но и недвижимость. При этом исторически низкие процентные ставки усилили конкуренцию среди банков. Чтобы привлечь клиентов, банки понизили требования к заемщикам. Их реальными доходами банки почти не интересовались, рассчитывая, что взятые в залог дома поднимутся в цене, а кредиты будут легко возмещены из их новой стоимости. Другими словами, банки и их клиенты играли в большую финансовую пирамиду. Как и в 1929-м, настал момент, когда она рухнула.

Данный кризис справедливо назвать не кризисом перепроизводства, а кризисом перепотребления. Чрезмерное, не связанное с экономическими реалиями потребление стало для США и ряда стран Западной Европы последним средством, с помощью которого рынки пытались отсрочить надвигавшуюся на них системную трансформацию. В массовое перепотребление было вовлечено всё: население, компании, банки, государство. На протяжении последних лет средний государственный долг Соединенных Штатов и 27 стран Европейского союза составлял около 60 % ВВП. В 2006 году уровень задолженности домашних хозяйств в США и Великобритании приблизился к 150 % их располагаемого дохода. В Германии и многих странах ЕС он достигал 80–100 %. Понятно, что ни одна семья не может полтора года не есть, не покупать лекарств и не платить за электричество. Сейчас американские семьи направляют на выплату долга в среднем 18 % чистого дохода. То есть задолженность в 150 % может быть выплачена за восемь – десять лет. О необходимости затягивать пояса столь длительное время рядовые граждане общества потребления до недавнего времени всерьез не задумывались.

Многие поверили, что глобальная экономика способна производить виртуальные деньги, на которые можно приобретать реальные товары и услуги. В течение последних лет фондовые индексы росли как на дрожжах. Дорожавшие ценные бумаги охотно принимались в обеспечение кредитов. То есть одни обязательства – акции и облигации становились основанием для возникновения других обязательств – банковских займов. Эмиссия виртуальных денег частными структурами (компаниями и банками) превратилась в отдельную отрасль хозяйственной деятельности, весьма прибыльную и практически неподотчетную. Ключевую роль в данном процессе сыграли новые финансовые инструменты, макроэкономические последствия использования которых не были понятны ни государству, ни конечным потребителям, ни – полностью – даже их создателям.

Однако повсеместный и продолжительный рост цен на недвижимость, золото, фондовые активы и биржевые товары фактически являлся искаженной формой общемировой инфляции. Разбухавший дефицит текущего баланса Соединенных Штатов и постоянное снижение с 2002-го курса доллара по отношению к большинству валют мира заставляло инвесторов вкладывать средства в любые альтернативные активы. При статистически низкой инфляции в развитых странах (до 2–3 % годовых) инфляционное давление выплеснулось в сферы, недоступные монетарным властям, – на товарные и фондовые площадки. В итоге закамуфлированные инфляция и эмиссия составили классическую кризисную пару.

Еще одной причиной нарушения рыночных механизмов стали информационные потоки, вернее, их изменившаяся роль в процессе создания материальных ценностей. В последние 10–15 лет информация превратилась в такой же фактор производства, как труд, земля и капитал. Но если трудовые, земельные и денежные отношения регулируются обширным, веками создававшимся правом, то отношения по поводу информации находятся в пубертатной стадии дикого капитализма. Газеты и журналы, равно как аналитические, рекламные и рейтинговые агентства, прямо воздействуют на спрос, предложение и цену рыночных продуктов – от простых товаров и услуг до сложнейших финансовых инструментов. Однако никто из них не несет ответственность, хоть сколько-нибудь соизмеримую с создаваемыми отклонениями денежных потоков.

Сейчас у многих складывается впечатление, что эпоха монетаризма, связанная с именами Рейгана и Тэтчер, уходит в прошлое, а ей на смену идет модифицированная версия кейнсианства. Действительно, выступления первых лиц ведущих стран мира, равно как и декларации международных экономических организаций, насквозь пропитаны кейнсианской риторикой. Национализация долгов, массированная помощь банковскому сектору, усиление контрольных функций государства – все это инструменты из кейнсианского набора. Вместе с тем пока нельзя утверждать, что во главу новой модели будут поставлены именно кейнсианские цели – достижение полной занятости и стимулирование внутреннего спроса.

Новая экономическая политика (независимо от названия, которое ей дадут в будущем) должна решить две основные задачи – восстановить нормальное функционирование рыночного механизма и вернуть государству утраченное им место в хозяйственной системе. На первый взгляд эта миссия кажется внутренне противоречивой: неоклассической и кейнсианской одновременно. Но она исходит из здравого смысла и сложившихся реалий.

То, что рыночные механизмы разбалансированы, видно невооруженным глазом. Резкие перепады цен на фондовые активы, недвижимость, топливо и продовольствие свидетельствуют о том, что рынок перестал быть тем главным мерилом, с помощью которого определяют общественно обоснованную стоимость того либо иного продукта. Раз так, то и аллокативная функция рынка (отвечающая за рациональное размещение ресурсов) дает сбои: капитал идет не в реальную экономику, а в спекулятивные операции. Это мешает реализации еще одного предназначения рынка – содействовать технологическому процессу и росту производительности труда.

Нарушение адекватного взаимодействия спроса и предложения особенно заметно на денежном рынке, или рынке межбанковских кредитов. Когда в сентябре 2008 года американские банки из-за внутренних неплатежей сократили объем текущих кредитов европейским банкам-партнерам, в Европе разразился настоящий кризис ликвидности. Долларов остро не хватало для проведения ежедневных торговых и конверсионных сделок. В этой ситуации каждый коммерческий банк решил придержать наличные и перестал выдавать ссуды другим банкам-партнерам даже под высокий процент. Чтобы спасти рынок от коллапса, а платежеспособные банки – от разорения, национальные правительства и Европейский центральный банк (ЕЦБ) пошли на беспрецедентные спасательные меры.

Банковская паника была предотвращена, но вновь запустить денежный рынок не удается до сих пор. Крупные коммерческие банки, имеющие достаточный запас наличных, кредитуют только узкий круг привилегированных партнеров. Подавляющему большинству других европейских банков остается брать в долг у национальных центральных банков, что делает такие операции менее удобными и более дорогими. С денежного рынка исчез самый ходовой прежде товар – необеспеченные суточные ссуды. Базовые рыночные ставки (LIBOR, EURIBOR, EONIA), которые для операторов служат точкой отсчета стоимости кредитов, по сути, превратились в теорию. Их репрезентативность упала из-за резкого сокращения объема фактических сделок.

Деформация рыночных механизмов таит в себе еще одну опасность. Если рыночные сигналы перестают ежеминутно передаваться от одних операторов к другим и таким образом формировать общую конъюнктуру, то государственная денежно-кредитная политика перестает работать. Например, чтобы вывести экономику из рецессии, центральные банки обычно понижают ставку рефинансирования. Подразумевается, что финансовые посредники – коммерческие банки – тоже понизят ставки, по которым они кредитуют друг друга и своих клиентов. Но в ситуации, когда рынок межбанковских кредитов стоит (как это происходит сейчас в Европе), бизнес и население могут не получить дешевые кредиты. Так, в октябре и ноябре ЕЦБ понизил ставку рефинансирования в общей сложности на 1,0 %. Однако к декабрю стоимость кредитов населению и предприятиям практически не изменились.

Особенность текущего кризиса состоит в том, что он начался в условиях низкой инфляции и низких процентных ставок. В четвертом квартале-2008 темпы инфляции основательно замедлились, в том числе благодаря снижению мировых цен на нефть и на продовольствие. Однако инвестиционный спрос, увы, с места не сдвинулся. Согласно прогнозам, в 2009-м развитые страны в лучшем случае покажут нулевой рост, а в худшем испытают одно- или двухпроцентный спад. Это означает, что западный мир рискует попасть в ловушку дефляции (депрессии при низкой инфляции) наподобие той, из которой уже более десятилетия не может выбраться японская экономика.

Зло дефляции состоит не только в том, что она ограничивает внутренние инвестиции и способствует уходу капиталов за рубеж. Денежные власти лишаются главного рычага, при помощи которого можно ускорить экономический рост, – возможности понижать процентные ставки. Причем опасность дефляции в первую очередь касается зоны евро. Европейский бизнес привык к эволюционной и умеренной политике денежных властей, ставки ЕЦБ меняются редко и в узкой амплитуде. Американские предприниматели, напротив, давно приспособились к агрессивной и порывистой процентной политике Федеральной резервной системы, поэтому США сумеют выбраться из дефляции. Евросоюз же рискует в ней увязнуть. Согласно январскому прогнозу Европейской комиссии, в 2009 году инфляция в зоне евро составит 1 %, что, по определению ЕЦБ, вдвое ниже нормального уровня. В Великобритании индекс потребительских цен упадет и вовсе до 0,1 %.

САЛЬСА, ЧАРДАШ, ГОПАК

В 2009-м страны с формирующимися рынками дадут 100 % прироста мирового ВВП, который в целом не превысит 1 %. Согласно прогнозам, их экономики вырастут на 1–3 %, тогда как ВВП развитых стран сократится на 1,5–2 %. На протяжении 2004–2008 годов средние темпы прироста ВВП в развивающихся странах составляли ежегодно от 6 до 8 %, что в три с лишним раза превышало показатели развитых стран – соответственно 2–3 % .

Несмотря на сохранение положительной динамики, молодые рыночные экономики переносят кризис весьма болезненно. В течение последних нескольких месяцев Международный валютный фонд (МВФ) одобрил выделение экстренных кредитов Белоруссии, Венгрии, Исландии, Киргизии, Латвии, Сербии, Украине на общую сумму 40 миллиардов долларов. Тревожные выводы сделали миссии фонда, побывавшие во Вьетнаме, Казахстане и Узбекистане. Кризис ставит перед странами с формирующимися рынками почти невыполнимую задачу: модернизировать рыночные механизмы и укрепить позиции государства в экономике, притом что их экономическая система априори деформирована, а международные практики и стандарты игнорируют факт этой деформации. Если западным государствам предстоит усмирить одного дракона – рынки, то развивающимся странам приходится иметь дело сразу с двумя «чудовищами» – вышедшими из-под контроля рынками и встроенными дефектами переходной экономики.

Одна их часть связана с догоняющим типом развития – относительно низким уровнем жизни населения и высокими темпами роста ВВП. Как следствие, почти все макроэкономические показатели имеют более широкую амплитуду, чем в странах с развитой рыночной экономикой. Другими словами, перепады рыночной конъюнктуры в Венгрии и Мексике оказываются гораздо более выраженными, чем в Германии и США. Такая «качка» является естественным следствием быстрого хозяйственного роста и недостаточной устойчивости экономической системы в целом. В итоге любые неблагоприятные изменения на мировых рынках (внешние шоки) переносятся развивающимися рынками хуже, чем развитыми.

Так, взлет мировых цен на энергоносители и продовольствие привел к росту инфляции в азиатских странах с формирующимися рынками с 4 % (2007) до 8 % (2008). Для сравнения: в зоне евро среднегодовой индекс потребительских цен поднялся с 2,1 до 3,3 %. Причина такой разницы – высокая энергоемкость ВВП, а также значительная доля продуктов питания в структуре расходов домохозяйств в развивающихся странах. В целом же инфляция – больная тема для данных государств. Ее невольно порождают высокие темпы роста экономики, а также быстрый рост зарплат, характерный и обязательный (с социальной точки зрения) для догоняющего развития. Кроме того, инфляцию может разгонять бюджетный дефицит, возникающий вследствие обширных государственных расходов на модернизацию производства, технологическое развитие и социальные программы. При высоком уровне инфляции невозможны низкие ставки банковских кредитов, которые в свою очередь порождают инфляционные ожидания. Так образуется замкнутый круг, выйти из которого довольно трудно.

Согласно прогнозу журнала The Economist, в 2009-м инфляция составит в России, а также в Аргентине, Боливии, Вьетнаме, Казахстане, Турции, Узбекистане, Украине от 10 до 15 %. В Венесуэле она может подняться с нынешних 30 до 40 %. В Мексике, Болгарии, Бразилии, Индии, Индонезии, Латвии, Литве и Эстонии цены вырастут на 6–7 %.

Вторая часть проблем проистекает из того, что глобализация влияет на развивающиеся страны иначе, чем на развитые. Однако мировые правила игры определяются интересами и практикой именно развитых стран. Здесь полезно вспомнить, что на Западе формирование национальных рыночных систем проходило в условиях более или менее открытой торговли, но закрытых финансовых рынков. А государства, вступившие на путь капитализма в 1990-х годах, такого периода безопасности не имели. Они (кроме, пожалуй, Китая) провели моментальную либерализацию внешнеэкономических связей и оказались де-юре в равных, а де-факто в подчиненных отношениях с главными финансовыми центрами и валютами мира.

Неудивительно, что многие важнейшие экономические взаимосвязи приобрели совсем иной вид, чем у их западных партнеров. Возьмем, к примеру, валютный курс. В течение последнего десятилетия большинство стран с формирующимися рынками испытывали активный приток иностранных капиталов, особенно краткосрочных. Это и понятно: высокие темпы роста трансформировались в высокую доходность фондовых активов, что привлекало инвесторов из медленно развивавшихся западных стран. Поскольку финансовые рынки молодых экономик невелики, повышенный внешний спрос на их ценные бумаги интенсивно толкал их валюты вверх.

По данным Банка международных расчетов, с 2000 года до середины 2008-го российский рубль в реальном выражении (то есть с поправкой на инфляцию) подорожал к большинству валют мира на 90 %, чешская крона – на 70 %, венгерский форинт – на 60 %. За это же время валюты Бразилии, Индии и Польши набрали примерно по 40 %. Однако с осени прошлого года, когда на рынках образовалась нехватка ликвидности, инвесторы бросились переводить средства из «экзотических» валют в доллары. Повышение уровня инфляции и общее ухудшение экономической обстановки в странах с формирующимися рынками только ускорили выведение коротких денег. Как следствие, за несколько последних месяцев 2008 года бразильский риал подешевел на 26 %, мексиканский песо, индонезийская рупия, южнокорейская вона и польский злотый потеряли по 15–20 %, а чешская крона и венгерский форинт – по 12 %.

Привязанные к евро денежные единицы трех прибалтийских государств пока держатся в заданном коридоре. Однако их запас прочности, как и резервы центральных банков, тают на глазах. Особенно сложная ситуация в Латвии: в истекшем году инфляция там составила 15 %, а прогноз на 2009-й показывает спад ВВП почти на 7 %. Если полученные страной кредиты от МВФ и Евросоюза не спасут лат от девальвации, то под прессом окажутся валюты Литвы и Эстонии.

Еще одна особенность переходных экономик состоит в том, что власти вынуждены одновременно бороться за стабильность цен и за стабильность курса. Развитые страны данные задачи никогда не совмещают, поскольку они противоречат друг другу. Так, Европейский центральный банк всегда подчеркивает, что его единственной и главной целью является стабильность цен, а курсом евро он не занимается. В странах с формирующимися рынками все иначе. Там население может легко уходить из национальных валют в доллары или евро, поэтому без стабильного валютного курса невозможно нормальное развитие экономики. При падающем курсе происходит быстрое расстройство национальной денежной системы, более стабильные иностранные валюты начинают вытеснять национальные деньги из обращения, что еще больше разгоняет инфляцию, сокращает инвестиции и обесценивает местные деньги. На сегодня мировое экспертное сообщество этим вопросом всерьез не занимается, и международные организации не дают соответствующих рекомендаций развивающимся странам. Каждая из них решает проблему на собственный страх и риск, как правило, в режиме ручного управления.

Огромная разница между развитыми и развивающимися странами заметна в области денежно-кредитной политики. Описанная выше схема (Центральный банк дает деньги коммерческим банкам, а те выдают ссуды предприятиям и населению) в переходных экономиках существует только теоретически. Да, Центробанк устанавливает ставку рефинансирования, от которой должны «плясать» ставки на межбанковском рынке и конечные клиентские ставки. Но только коммерческие банки не берут ссуд у Центрального банка, отчего задуманная цепочка не возникает. Причина проста: процентные ставки в развивающихся странах всегда выше (из-за инфляции и быстрого роста), чем в развитых. В условиях глобализации местным коммерческим банкам незачем брать у Центробанка кредит, например, под 10 % годовых, если в зарубежном банке можно взять вдвое дешевле. То есть ножницы ставок в развитых и развивающихся странах, по сути, парализуют механизм рефинансирования в последних. В итоге государство лишается важнейшего инструмента управления экономикой.

Таким образом, развивающиеся страны, часто обвиняемые в чрезмерном государственном регулировании, на самом деле имеют гораздо меньшую свободу макроэкономической политики, чем ведущие страны Запада. Пользуясь сокращенным набором инструментов, они сталкиваются с задачами, которые никогда не возникали перед их более сильными партнерами и которые не имеют адекватных решений в современной экономической практике.

УПРАЖНЕНИЯ У БАЛЕТНОГО СТАНКА

Многие считают, что данный кризис будет стимулировать неординарные, смелые решения и приведет к радикальному пересмотру действующих правил. По словам главного исполнительного директора Deutsche Bank Йозефа Аккермана, «в историю 2009-й войдет как год, когда произошло полное переформирование мировой финансовой системы». Директор Европейского департамента МВФ Марек Белька добавляет, что «кризис может подтолкнуть к глубоким реформам, которые были бы невозможны в нормальные времена».

Кризис показал, что ни национальные, ни международные органы не смогли корректно оценить риски, возникшие в последнее время на финансовых рынках. Кризис не был предсказан, соответственно не были приняты своевременные меры для того, чтобы ограничить его глубину и масштаб. В методах мониторинга финансовых рынков выявилось несколько существенных упущений. Сейчас системы банковского надзора имеют национальный характер, тогда как финансовые рынки окончательно стали глобальными. Доля иностранных средств в общем объеме привлекаемых банками ресурсов постоянно увеличивается, а размах их международных операций растет.

Инвесторы теперь могут легко выбирать, в какие ценные бумаги вкладывать средства – в национальные или зарубежные. То же касается предоставления и получения банковских займов. Как следствие, процентные ставки по государственным облигациям и фондовые индексы разных стран становятся всё более взаимозависимыми. Если раньше замедление экономического роста в США приводило к аналогичному торможению в Европе не сразу, а спустя несколько месяцев, то на этот раз никакого временнЧго лага не наблюдалось. Высокая степень зависимости развивающихся стран от экспорта в Соединенные Штаты и другие страны Запада, а также от мировых цен на сырье и от международного движения капиталов не позволила им уберечься от кризисных явлений.

Теперь усилия мирового сообщества направлены на то, чтобы выработать международные правила, которые позволили бы предотвратить повторение подобного кризиса в будущем. С этой целью 15 ноября 2008 года в Вашингтоне собрались лидеры двадцати крупнейших стран мира. Итоговая декларация начиналась словами о готовности «совместно работать над восстановлением мирового роста и провести необходимые реформы мировой финансовой системы». В этом документе говорилось о необходимости кардинально улучшить международное регулирование финансовых рынков, повысить их прозрачность, улучшить международное регулирование трансграничных потоков капиталов, а также реформировать международные финансовые институты, в том числе при участии стран с формирующимися рынками.

Накануне данной встречи МВФ и Форум финансовой стабильности (ФФС), созданный после региональных кризисов 1997–1998 годов, опубликовали совместное заявление о разграничении сфер ответственности. Было подтверждено, что главное предназначение МВФ – осуществлять наблюдение за международной финансовой системой в целом, а задача ФФС – разрабатывать международные стандарты финансового надзора и регулирования. Вместе оба института будут выстраивать механизмы раннего предупреждения. При этом МВФ займется оценкой макроэкономических и системных рисков, а ФФС – оценкой рисков функционирования финансовых систем.

Кризис продемонстрировал явную нехватку знаний о важных экономических процессах и взаимодействиях. Например, в последние годы были разработаны весьма сложные методы тестирования банковских систем с использованием самого современного эконометрического инструментария. Соответствующие стресс-тесты проводились (2005–2007) в большинстве стран Европейского союза. Все они показали высокую устойчивость банковских систем, что сразу же опроверг начавшийся мировой кризис. Оказалось, что данные тесты не учитывали психологических факторов, а также не принимали в расчет системного поведения финансовых институтов. Более того, теперь уже очевидно, что в преддверии кризиса рыночные операторы повсюду действовали проциклично. В стадии бума банки и инвестиционные компании ориентировались исключительно на получение максимальной прибыли и не делали ничего, чтобы ограничить свои будущие потери. Иначе говоря, они только усугубляли ситуацию.

Тот факт, что острая нехватка ликвидности на финансовых рынках случилась после многих лет усиленного накачивания денежной массы, говорит о слабой изученности механизмов денежного обращения в условиях глобализации. Так, первые лица ЕЦБ признают, что и процессы инфляции при низких ставках и особенно процессы дефляции осмыслены явно недостаточно. В еще большей степени это относится к специфике экономических процессов в странах с формирующимися рынками. Есть все основания полагать, что кризис даст мощный толчок к развитию экономической науки и усилению международного сотрудничества в этой области.

Еще одно направление действий – развитие регионального финансового сотрудничества. В Евросоюзе уже широко признана необходимость усилить взаимодействие надзорных органов разных стран и выработать общие принципы контроля финансовых рынков. Денежные власти ряда стран, особенно небольших и открытых, упорно высказываются в пользу создания единых для ЕС органов надзора. В условиях кризиса стало понятно, что Европейскому союзу нужно совершенствовать законодательство, регулирующее трансграничную деятельность банков. Например, в Финляндии, где две из трех основных банковских сетей принадлежат шведам, с конца прошлого года стали возникать опасения, что принимаемые в штаб-квартирах антикризисные программы будут в первую очередь нацелены на сохранение материнского бизнеса. Между тем дочерние банки являются для Финляндии системообразующими и их закрытие нанесло бы удар по всей экономике страны.

Кризис серьезно осложнил положение небольших и открытых экономик стран Евросоюза, не входящих в зону евро. В Швеции и Дании специалисты заговорили о том, что в составе валютного союза их финансовые рынки и денежные единицы не испытывали бы столь негативного воздействия внешних сил. Сложное положение, в котором оказались экономики прибалтийских государств из-за проблем в банковском секторе, только укрепили их стремление как можно скорее добиться приема в зону евро.

Необходимость усилить региональную интеграцию широко обсуждается в Азии. С 1990 по 2007 год доля внутрирегиональной торговли во всей внешней торговле тринадцати стран Восточной Азии (АСЕАН + 3 – Китай, Южная Корея, Япония) увеличилась с 43 до 54 %. Страны АСЕАН создали зоны свободной торговли с Австралией, Индией, Китаем, Новой Зеландией, Южной Кореей и Японией. В ответ на финансовый кризис-1997 в регионе была сформирована сеть кредитных линий, которая позволяет бороться со спекулятивными атаками на валюты участвующих стран. В конце ноября 2008-го в Бангкоке состоялась международная конференция «Будущее экономической интеграции в Азии». Выступавший на ней управляющий Банком Таиланда Тариса Ватанагасе отметил, что «экономическая интеграция в Азии существенным образом помогает ряду экономик нашего региона противостоять этому огромному внешнему дестабилизирующему воздействию». Теперь на повестке дня стоят вопросы либерализации рынка финансовых услуг, гармонизации стандартов финансовой деятельности, в том числе отчетности. Главной же целью является создание в регионе глубокого, ликвидного и устойчивого финансового рынка.

РОССИЙСКИЙ ДИВЕРТИСМЕНТ

России следует с целью перевода ее международного сотрудничества в финансовой сфере в новое содержательное качество максимально воспользоваться возможностями, которые открываются в ходе острой фазы кризиса (предположительно до второй половины 2009 года).

Первое. В рамках запланированного на апрель саммита G20 целесообразно вместе с несколькими партнерами из Содружества Независимых Государств (СНГ) и/или Шанхайской организация сотрудничества (ШОС) поставить вопрос о формировании международного центра изучения макроэкономических процессов и политики в странах с формирующимися рынками. Функционирование такого центра под эгидой одного из ведущих международных финансовых институтов позволит: 1) привлечь внимание международного экономического сообщества к проблемам переходных экономик; 2) поднять уровень знаний о закономерностях и характере экономических процессов на переходной стадии; 3) разработать лучшие методики проведения денежной, валютной и в целом экономической политики в данной группе стран; 4) учитывать особенности формирующихся рынков при выработке международных стандартов финансового контроля. В общем и целом мера будет способствовать движению к многополярности в рамках глобального экономического диалога и встреч G20.

Второе. В отношениях с Европейским союзом целесообразно внести вопросы антикризисного регулирования и кризисного предупреждения в повестку дня ближайшего саммита Россия – ЕС в середине 2009 года. Данная тема является политически нейтральной и имеет важное, никем не оспариваемое практическое содержание. Тот факт, что ряд стран Евросоюза, в том числе бывших социалистических, оказались сейчас в весьма сложном экономическом положении, будет способствовать развитию конструктивного диалога между Россией и Европейским союзом в данном направлении. Следует принять во внимание и то, что с июля место страны – председателя ЕС займет Швеция, имеющая одну из лучших в мире экономических школ с сильными позициями в вопросах денежного обращения, финансов и валютных курсов.

Третье. Ситуацию кризиса необходимо использовать как отправную точку для решительного прорыва в сфере финансовой интеграции в рамках СНГ. До сих пор эта область сотрудничества не дала осязаемых результатов, хотя кризис-1998 в России быстро распространился по другим странам Содружества, которые ныне испытывают серьезные экономические трудности. Между тем в регионе имеются все возможности для активного использования опыта АСЕАН и Евросоюза в таких сферах, как стабилизация курсов национальных валют, интеграция национальных фондовых рынков, гармонизация финансовых стандартов, развитие и объединение трансграничных платежных систем.

Вопросы о противодействии кризису и развитии международного сотрудничества в данной области необходимо поставить в качестве центральных на ближайших заседаниях руководящих органов СНГ. Результатом этих обсуждений должно стать принятие четких программ действий, отвечающих лучшим международным практикам. Для этого России (самостоятельно или вместе с другими инициативными партнерами, например Казахстаном) следует предварительно согласовать вопросы технической поддержки будущих проектов международными группами экспертов в частности из Европейского центрального банка, который осуществляет такую деятельность в ряде третьих стран.

Россия. США > Финансы, банки > globalaffairs.ru, 21 февраля 2009 > № 2911754 Ольга Буторина

Новая Антанта

© "Россия в глобальной политике". № 6, Ноябрь - Декабрь 2008

С.К. Дубинин – доктор экономических наук, профессор.

Резюме Многополярность является для России не стратегической победой, а новым стратегическим вызовом: она несет в себе и многие риски, и «многие печали». Мир вступает в период пересмотра старых догм, перегруппировки существующих союзов и формирования новых альянсов.

Развеялись гарь и дым спалённых в войне кавказских городов и сел, в зоне конфликта постепенно налаживается мирная жизнь. Россия признала независимость Южной Осетии и Абхазии. Подписаны документы об оказании этим государствам экономической и военной помощи.

Вполне очевидно, что итоги столкновения на Кавказе выходят далеко за пределы данного региона. Внимание российского общест-венного мнения было все это время сосредоточено не столько на проблемах отношений с Южной Осетией, Абхазией или Грузией – нас интересовало и интересует, как недавние события повлияли на отношения России с Соединенными Штатами и Европейским союзом. Резкое обострение риторики заставило многих говорить о начале новой конфронтации. Но если отвлечься от сиюминутных эмоций, станет понятно, что объективно необходимость сближения с Западом вплоть до обязывающего союза только возросла.

ПРОБЛЕМА «ГАРАНТИРОВАННОГО УНИЧТОЖЕНИЯ»

Российский аналитик в области международной безопасности Павел Золотарёв писал на страницах этого журнала: «Фундаментальным фактором взаимного недоверия является высокая готовность стратегических ядерных сил сторон к применению из-за сохранения задачи взаимного ядерного сдерживания. Оба государства оказались заложниками средств, созданных в период холодной войны, прежде всего межконтинентальных баллистических ракет наземного базирования, которые не могут быть переведены в состояние пониженной готовности к пуску без нарушения штатного режима эксплуатации» («Россия в глобальной политике», т. 6, № 3, май – июнь 2008, сс. 134–135).

Наиболее важная, я бы даже сказал, экзистенциальная проблема, которая разделяет Россию и США, – это стремление Вашингтона лишить Москву ракетно-ядерного паритета, унаследованного от советской эпохи.

Такое желание вполне объяснимо. Россия – единственная держава в мире, способная в прямом смысле уничтожить Соединенные Штаты. И хотя никто не собирается начинать ядерную войну, само наличие такой возможности оказывает огромное влияние на политическую ситуацию и восприятие сторонами друг друга. Так, именно существование паритета позволило Российской Федерации сохранить за собой место постоянного члена Совета Безопасности ООН, помогло ей еще в период экономического упадка стать равноправным участником «Большой восьмерки».

Одновременно тот же фактор сыграл решающую роль в политике расширения НАТО на Восток, а также развертывания элементов национальной системы ПРО США в непосредственной близости от российских границ. После завершения дискуссий на саммите Североатлантического альянса, а также на встрече в верхах Россия – НАТО в Бухаресте (апрель 2008 г.) Дмитрий Медведев и Владимир Путин высказывались в том духе, что для НАТО было бы более целесообразно заняться поисками возможности достичь соглашения с Москвой, чем форсировать дальнейшее расширение за счет вступления в альянс Украины и Грузии. Однако этот вполне обоснованный призыв не был услышан, точно так же как ранее были проигнорированы и многие иные предложения России. Вашингтон отвергает и все ее инициативы о совместном создании и коллективном управлении силами противоракетной обороны.

Возьму на себя смелость предположить, что происходит это именно потому, что российские предложения включают в себя в качестве обязательного условия сохранение ракетно-ядерного паритета между Россией и Соединенными Штатами. Администрация Джорджа Буша в текущем десятилетии выбрала для себя иную стратегию – изматывания Москвы как в ходе конфронтации в области стратегических вооружений, так и в бесконечных противостояниях по периметру российских границ. Сегодня, когда авторитет нашей страны в мире вырос, Соединенные Штаты, по сути, пытаются навязать России новую гонку вооружений, которую она заведомо не сможет выиграть, как когда-то не смог ее выдержать Советский Союз. Логика, видимо, в том и заключается, чтобы Москва пошла на неприемлемо высокие затраты бюджетных, интеллектуальных и человеческих ресурсов.

Именно исходя из этих расчетов, Соединенные Штаты вышли из Договора по ПРО. В 2009 году истекает срок действия Договора СНВ-1, затем придет черед и ряда других соглашений, ограничивающих число ядерных боезарядов сторон (сегодня оно установлено на уровне 1700–2200) и носителей ядерного оружия. В том же ряду размещение на территории Польши и Чехии американских средств противоракетной обороны, способных контролировать активность российских стратегических сил на всей европейской территории нашей страны и в акваториях Белого, Баренцева и Карского морей.

Нет оснований надеяться, что со сменой американской администрации в 2009-м политика США радикально изменится. Приостановка сотрудничества по линии НАТО – Россия и общее обострение отношений с Вашингтоном в результате недавних событий в Южной Осетии означают долговременное свертывание всяких переговоров по проблемам ПРО на двустороннем уровне.

Через десять-пятнадцать лет мы сможем реально оценить, удался ли американцам прорыв в средствах противоракетной обороны и космических вооружений, который они запланировали. Вероятность того, что средства уничтожения ракет-носителей на активных участках полета и боевых блоков на пассивных участках будут созданы, испытаны и начнут развертываться, очень высока. Еще несколькими годами позже Россия, видимо, утратит ракетно-ядерный паритет с Америкой.

Разумеется, Россия по-прежнему будет мощной ядерной державой, способной осуществить доставку и взрыв на территории любого противника нескольких ядерных боеприпасов. Но мы станем лишь одной из многих таких стран. У Соединенных Штатов может возникнуть опасная иллюзия защищенности и безнаказанности в случае применения ими первыми своего оружия.

Оставаясь в ранге «потенциального противника», наша страна будет обоснованно опасаться американской агрессии. Как США, добившись после изнурительной гонки вооружений доминирования в сфере стратегических наступательных вооружений и противоракетной обороны, распорядятся этим достижением?

После того как самолеты НАТО бомбили Белград, непросто убедить кого-либо в нашей стране, что такое никогда не произойдет с Москвой и Санкт-Петербургом. Мы нуждаемся в надежной защите от подобного рода угроз. Но в какой именно?

В момент осознания невозможности поддержания на долгий период ядерного паритета с Вашингтоном у Москвы останется не очень богатый выбор альтернатив.

Во-первых, немедленная атака «пока не поздно». Надеюсь, Бог не лишит российское руководство разума и этого не случится.

Во-вторых, заключение союза с противниками Соединенных Штатов, чтобы разделить с ними затраты по созданию «контр-ПРО». Едва ли это станет эффективным ответом на усилия всех стран НАТО, вместе взятых, но такие действия будут крайне дорогостоящими, приведут к новому изданию холодной войны. Впрочем, как в России, так и в США, вероятно, найдутся желающие развернуть новую гонку вооружений.

Эскалация военно-политического противостояния, в том числе и в ядерной области, потребует сосредоточения всех сил на военном строительстве, что, собственно говоря, и делал СССР после Второй мировой войны. Втянуться сейчас в такую конфронтацию – значит подвергнуть себя военной угрозе без надежды на успех и обречь Россию на растрату материальных ресурсов, остро необходимых для решения социально-экономических проблем.

Наконец, в-третьих, Москва может инициировать переговоры с Вашингтоном о новом modus vivendi. Но переговорные позиции окажутся к тому времени заведомо слабее, чем сегодня. К тому же и российская, и американская стороны затратят колоссальные средства на реализацию военных программ.

Самое разумное – начать эти переговоры уже сегодня. Предлагаю назвать такой путь «новой Антантой», поскольку он подразумевает поиск возможности для заключения военно-политического союза с теми, кого традиционно привыкли считать историческими противниками. Так, в конце ХIХ – начале ХХ века правительство Российской империи сделало выбор в пользу союза с Францией, а затем с Великобританией, посчитав его более выгодным и перспективным, чем альянс со старинным и традиционным «другом» – германским кайзером. Сегодня же решением проблемы на долгосрочную перспективу стало бы заключение союза России с Соединенными Штатами.

ЗАЧЕМ НУЖЕН СОЮЗ С АМЕРИКОЙ?

Боевые действия на Южном Кавказе в августе 2008 года резко осложнили для России выбор в пользу «новой Антанты». Российскому обществу очень трудно понять и принять позицию Соединенных Штатов и их европейских союзников в отношении конфликта в Южной Осетии. И все же президенту и правительству России необходимо проявить стратегическое видение на перспективу не одного избирательного цикла, а на 25–30 лет вперед. И в этом свете оценить плюсы и минусы данной альтернативы, равно как и последствия отказа от нее.

Однополярной системы, в которой доминирует Америка, больше не существует. Но и многополярность является для России не стратегической победой, а новым стратегическим вызовом: она несет в себе и многие риски, и «многие печали». Мир вступает в период пересмотра старых догм, перегруппировки существующих союзов и формирования новых альянсов. Речь, без сомнения, пойдет не только об экономических, но и военно-политических блоках. Для гарантий безопасности в этих условиях России нужны сильные союзники. Как показали недавние события, сейчас их нет и Москва получила неприятные (и почему-то для нее неожиданные) свидетельства неспособности обеспечить поддержку своих интересов и действий на мировой арене.

Совсем недавно многие в России утверждали, что отсутствие недвусмысленных взаимно обязывающих отношений с теми или иными государствами является сознательным выбором и явным преимуществом российской позиции. Коалиции якобы могут гибко меняться от случая к случаю по мере потребности и по ситуации. И вот страны СНГ, ШОС, ОДКБ и даже Белоруссия как часть единого с Россией Союзного государства весьма «гибко» отказали в поддержке. Мы заслужили в лучшем случае «понимание».

Нынешние российские власти не готовы платить за присоединение к Западу сколько-нибудь значимую цену. Пока мы согласны сотрудничать с западными структурами на наших собственных условиях. Только вот отечественная элита пока оказалась неспособна четко сформулировать желательные для России правила такого сотрудничества. Еще более сложной оказывается задача стабильно следовать ранее провозглашенным подходам. Волюнтаризм и ad hoc пересмотр ранее принятых решений разрушительны для любых альянсов.

После того как иллюзия однополярного мира, в котором одна великая держава, Соединенные Штаты, может определять течение международных событий, рассеется окончательно, мы окажемся перед реальностью хаоса. В целом ряде взрывоопасных регионов Земли уже сегодня царит соперничество между двумя-тремя региональными «сверхдержавами», которые одна за другой встают на путь гонки вооружений, включая ядерное оружие.

Позиция ведущих ядерных держав вызывает все большее недоверие основной части стран – участниц Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Они видят, что провозглашенные ранее цели дальнейшего сокращения и полной ликвидации оружия массового уничтожения, по существу, отброшены. Число государств желающих обзавестись собственным ядерным арсеналом, будет непрерывно возрастать.

В непосредственной близости от границ России уже находятся как реальные ядерные державы – Китай, Индия, Пакистан и, очевидно, Северная Корея, так и потенциальные – Иран. В случае превращения последнего в ядерную державу «эффект домино» в регионе практически неизбежен. Готова ли Россия к ядерной гонке вооружений, в которой ей придется учитывать совокупный потенциал всех этих государств? Можем ли мы позволить себе соперничество с западными ядерными державами в то же самое время?

После двадцати лет вооруженных конфликтов на Юге с вполне определенным противником – исламским экстремизмом (Афганистан, Таджикистан, Чечня) мы всё еще готовимся к войне вовсе не там и не с теми. Настоящий противник отступил, но не разгромлен. Завтра исламисты могут перейти в наступление не только где-нибудь в Ферганской долине. После признания поражения США в Ираке и вывода оттуда американских войск они попытаются взять под контроль ядерное оружие и ракетную технику в Пакистане либо Иране.

Необходим реальный прорыв в определении национальной стратегии. Уже сегодня России нужно сделать выбор, с каким сообществом обладателей оружия массового уничтожения сблизиться, с кем сотрудничать в военной сфере, с кем заключать союзы. Убежден, что здравый смысл возобладает и руководство страны пойдет на сближение с сильнейшей группировкой, которую принято называть «Западом». Как патриот своей Родины я убежден, что нашему государству необходим политический и военно-оборонительный союз с Соединенными Штатами. Но не вступление в НАТО, а прямой договор о совместной обороне и военно-техническом сотрудничестве Россия – США.

Несомненный плюс альянса с Америкой – возможность сосредоточить силы и средства на модернизации Вооруженных сил и обеспечить их подготовку к такому характеру противостояния, которое наиболее вероятно и на тех направлениях, где угроза выше. Союз с Соединенными Штатами позволит сэкономить огромные средства на одном стратегическом направлении, но, увы, не гарантирует, что на другом не придется создавать крупную военную группировку с участием ряда союзных стран. Разве не будет это легче сделать вместе с США, чем без их участия?

Конечно, между дипломатическими и военными элитами обеих стран существует глубоко укоренившееся недоверие. Наследство холодной войны живо, да и период после ее окончания совсем не способствовал взаимопониманию. Однако властям двух стран предстоит в ближайшие годы произвести переоценку многих ценностей. Пора дать себе отчет в том, что кроме вчерашних проблем уже имеется масса сегодняшних. В глобальном плане у России и Соединенных Штатов гораздо больше общих интересов, чем спорных вопросов. Потенциальный противник у них тоже общий. Разброд и шатания в многополярном мире станут нарастать. Москва и Вашингтон будут нуждаться друг в друге. Кстати, военные действия на Кавказе продемонстрировали всему миру, что российские Вооруженные силы могут быть ценным союзником.

Обеспечить приемлемое для России содержание союзнического договора – дело, безусловно, не простое. Главное в нем – взаимные гарантии того, что в случае нападения какой-либо третьей страны на одного из союзников агрессору совместно будет нанесен удар, обеспечивающий его разгром. Это необходимо распространить и на ядерный, и на неядерный акты агрессии. Договор должен содержать такие меры доверия, которые обеспечивали бы подготовку общих действий и исключали бы саму возможность использования ракетно-ядерного оружия друг против друга.

Желательно предоставление аналогичных гарантий со стороны обоих участников договора и странам-союзницам, то есть европейским государствам – членам НАТО, а также бывшим республикам Советского Союза, при условии, что они захотят получить такие гарантии.

Сама возможность заключения подобного договора будет определяться достижением соглашения между США и Россией по стратегическим вооружениям. Выход из противостояния на основе паритета должен быть четко спланирован и скоординирован с созданием коллективно управляемой системы ПРО. Она будет сочетать в себе национальные элементы, управляемые с участием военных специалистов союзников, центры обмена данными между участниками договора, станции слежения, а также противоракеты наземного и космического базирования, размещаемые в оптимальных точках.

ОТВЕТЫ РОССИИ

Антанта начала ХХ столетия победила в войне на европейском континенте, но России не оказалось среди держав-победительниц. В силу внутренних слабостей она не выдержала испытание войной и погрузилась в пучину еще бЧльших бедствий вследствие социальных революций и Гражданской войны 1917–1922 годов. Россия оказалась «слабым звеном». Чтобы новая Антанта принесла нам успех, Россия должна быть сильной современной державой.

Теоретически есть два варианта реагирования на происходящее сегодня в мире, в том числе и на финансово-экономический кризис.

Первый – попытаться самоизолироваться. По существу, это сыграет на руку нашим открытым противникам, облегчит им осуществление всевозможных антироссийских мер. Но сторонники такой позиции имеются, их аргументы громко звучат в отечественной дискуссии. Им мнится возможность повторить сталинскую индустриализацию в условиях государства, закрытого от мира. «Изоляционисты» стараются не вспоминать, что сталинский «эффективный» менеджмент базировался на эксплуатации дармовой рабочей силы в колхозах и в ГУЛАГе. Как только советское руководство отказалось от этого ресурса, плановая государственная система обнаружила свою низкую эффективность. Может быть, господа-товарищи «изоляционисты» честно скажут, кого теперь они предложат массово «стереть в лагерную пыль»?

Второй вариант – активное участие в глобализированной экономике. Развитие событий в мировой финансовой сфере оставляет глубокий след в любой национальной экономике. В период экономического роста речь чаще всего шла о положительных эффектах глобализации. Казалось, что любой масштабный инвестиционный проект может быть профинансирован за счет мобилизации ресурсов на мировом рынке. IPO российских компаний сопровождались переподпиской инвесторов на их акции. ОАО «Газпром» удалось «поднять» деньги совместно с ENI и построить газопровод «Голубой поток» по дну Черного моря. Не было сомнений и в том, что средства найдутся для других «потоков» – северного и южного направлений. Многие российские компании получили кредиты на хороших условиях под залог собственных акций. Говоря шире, все экономические успехи последнего десятилетия основаны на международном разделении труда и экономическом росте в открытой экономике благодаря присоединению к мировому финансовому рынку.

Финансовый кризис демонстрирует негативные стороны глобальной экономики. Стало очевидно, что подключение к международным товарным и денежным потокам требует от национальной финансово-экономической системы зрелости и прочности. Выяснилось, что российская экономика не готова к таким испытаниям в полной мере.

Инвестиционное сообщество оценивает Россию как страну с «формирующимся рынком», повышенными экономическими и политическими рисками. По сути, так наша экономика оценивалась всегда. Но подчеркнуто громкая публичная конфронтация с Западом в ходе и после войны в Закавказье усугубила ситуацию. Инвесторы побежали с нашего рынка быстрее, чем в предшествовавшие месяцы кризисного года. Кризис вскрыл слабости модели глобализации в целом и российские проблемы.

России необходимо осуществить массовое обновление основных производственных фондов и добиться качественно нового уровня развития человеческого капитала. Руководители страны это ясно понимают и открыто говорят о неизменности курса на международное сотрудничество и открытую экономику. Российская экономика стала рыночной и быстрорастущей, но она не стала эффективной. Без современных технологий переход в новое, постиндустриальное качество и вовсе может не состояться. Нам нужны современные технологии, а их реальными носителями являются иностранные инвесторы. Масштаб необходимых инвестиций таков, что национальному капиталу не справиться с этими задачами даже с подключением государственных бюджетных средств.

Мы не можем позволить себе и остановку важнейших социальных программ. В ближайшие 15 лет перед российской экономикой стоит задача обеспечения гражданам достойного уровня пенсий. В недалеком будущем на одного занятого в экономике будет приходиться один пенсионер, чего в истории страны никогда еще не было.

Для решения поставленных задач российская экономика нуждается в кардинальном снижении того, что принято называть «политическими рисками». Грубо говоря, если мы угодим в состав «оси зла» и наши враги добьются введения реальных экономических санкций, то с надеждами на модернизацию экономики и международную конкурентоспособность российской продукции придется проститься надолго.

И не надо «сказок для взрослых» о передовых достижениях отечественных ученых и конструкторов на всех направлениях. В современном мире такой тотальный охват всех отраслей научно-технического прогресса не способна обеспечить ни одно государство. Вспомним лучше о возвращенных из Алжира боевых самолетах, авионика которых не дотягивала до современных требований. Подумаем, что нам делать с газовыми турбинами ГТ-110 для электростанций производства фирмы «Сатурн», которые она не может уже десять лет запустить в серию и чертежи которых украинские соавторы и партнеры, видимо, успешно продали в Китай. Там уже производят машины, которые совершенно аналогичны ГТ-110. Кстати сказать, китайские руководители отказались и от закупок российской боевой авиационной техники, предпочитая ее бесплатное копирование на собственных предприятиях.

СССР не сумел создать эффективную экономику и распался под грузом проигранной гонки вооружений. А ведь масштаб затрат на военные и научно-технические разработки он позволял себе такой, что ресурсов на молоко и мясо (в том числе даже куриное) для собственного населения не хватало. Мы рискуем сегодня повторить эти «успехи». Нам это нужно? Нет. Президент страны Дмитрий Медведев ясно заявил, что Россия не позволит повторно втянуть себя в эту изматывающую гонку.

ПРЕДЕЛЫ ВОЗМОЖНОСТЕЙ США

А нужен ли союз с Россией Соединенным Штатам?

Еще вчера заносясь в гордыне в качестве единственной страны-гегемона, американцы пренебрегали мнением не только потенциальных партнеров, в том числе и России, – они наплевательски отнеслись к предупреждениям действующих союзников, в частности Германии и Франции. Сегодня и республиканцы, и демократы в США активно обсуждают механизмы коллективных действий на мировой арене.

В ходе кризиса на Южном Кавказе не только Москва, но и Вашингтон столкнулись с очевидными свидетельствами ограниченности своих возможностей. Притязания американской элиты изначально были явно шире амбиций российского истеблишмента. С приходом в Белый дом администрации Джорджа Буша-младшего во властных структурах воцарилась уверенность в том, что единственная сверхдержава способна одновременно выдерживать конфронтацию и побеждать в соперничестве с любым количеством противников во всем мире.

Соединенные Штаты явно внушили президенту Грузии Михаилу Саакашвили собственную уверенность в том, что никто, включая Россию, не решится противодействовать стране, которую Вашингтон публично называет своим важнейшим партнером. Тбилиси, «инфицированный» этими фантомными «гарантиями», предпринял военную авантюру в Южной Осетии. Однако оказалось, что США не обладают реальными рычагами влияния и способностью контролировать ситуацию и действия российских властей.

Необходимость пересмотра позиций Соединенных Штатов стала особенно очевидной для их собственной элиты на фоне масштабного финансового кризиса, начавшегося как американское потрясение, но быстро ставшего общемировым. Американские финансовые институты обслуживают в настоящее время мировой оборот капитала, когда этот капитал принимает денежную, финансовую форму. Трансформация сбережений в инвестиции протекает во всем мире по новой, «глобализированной» формуле: национальные сбережения накапливаются, выходят на мировой финансовый рынок и, только пройдя этот международный этап, вкладываются в ту или иную национальную экономику.

К числу самых общих проблем, от которых страдают не только Соединенные Штаты или какие-либо другие страны, но и весь международный рынок, относится отсутствие адекватного регулирования мирового финансового рынка. Попытки американских регулирующих властей ужесточить требования к раскрытию информации и регистрации игроков и участников на рынках США привели к переносу операций в иные юрисдикции. Развитие инновационных операций с производными финансовыми инструментами разорвало связь финансовых сделок с базовыми реальными активами.

Видимо, национальное законодательство сможет быстро сделать в этой сфере только одно – ввести запрет для национальных юридических лиц иметь на своем консолидированном балансе определенные виды рисковых активов. После этого предстоит договариваться, как оценивать риски активов по единой методике и регулировать работу с ними общими усилиями многих стран. А в течение переходного этапа наиболее рисковые операции будут продолжаться в офшорном «Лас-Вегасе». Односторонние меры для преодоления кризиса и регулирования мировой финансовой сферы недостаточны, даже если затраты на эти цели будут определяться многими сотнями миллиардов долларов.

Пришло время обсуждать методы международного регулирования. Объективно в условиях кризиса американская сторона заинтересована не в нагнетании военно-политического соперничества на мировой арене, а в конструктивном взаимодействии, в том числе и с Россией.

Россия. США > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 14 декабря 2008 > № 2899032 Сергей Дубинин

Возобновляемая энергия и будущее России

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2008

Тоби Гати – старший советник по международным вопросам юридической фирмы Akin Gump Strauss Hauer and Feld LLP. Занимала должность специального советника президента США и старшего директора по России и Евроазиатским государствам в Совете национальной безопасности, а также должность заместителя государственного секретаря по анализу и сбору информации в администрации президента США Билла Клинтона.

Резюме У России нет серьезных экономических стимулов сокращать зависимость от ископаемого топлива. Вследствие этого, а также в силу недофинансирования опытного производства и скудности инвестиций в нетрадиционные источники энергии в данной области хромает конкурентоспособность выработки.

Президент России Дмитрий Медведев, судя по всему, намерен выдвинуть серьезную инициативу, дабы принять меры против расточительного использования энергии и поощрить энергосбережение. В соответствии с указом, подписанным главой государства 4 июня 2008 года, правительству дано поручение до 1 октября представить в Государственную думу законопроект, который предусматривал бы стимулы для внедрения экологически благоприятных и энергосберегающих технологий.

Проект федерального бюджета-2009–2011 также предполагает выделение средств на возобновляемую энергетику и субсидирование специальных проектов. Эти шаги могут стать предвестием более обширной энергетической политики, которая выходит за рамки использования углеводородов. Все это происходит в то время, когда Россия ясно дает понять: она намерена играть большую роль в международных усилиях по противодействию изменению климата и глобальному потеплению.

Новая линия Москвы – прежде всего появляющийся интерес к альтернативной энергетике – особенно интересна, ведь Россия не только крупнейший экспортер энергоносителей (первое место в мире по природному газу и второе по нефти), но и третья держава по объему выбросов парниковых газов (после Китая и США).

Важно еще и то, что неудовлетворение расточительностью российской промышленности и недостатком экологически благоприятных технологий Дмитрий Медведев связал с необходимостью повысить конкурентоспособность России на мировом рынке и разработать технологии, обеспечивающие успех инновационной стратегии.

Со временем более диверсифицированная энергетическая политика может открыть перспективы для предпринимательской активности, а также для партнерства с энергетическими секторами, которые в США и Европе растут наиболее быстрыми темпами.

Россия добывает огромное количество нефти, газа и угля и располагает колоссальными запасами этих полезных ископаемых, но она может преуспеть и в производстве возобновляемых энергоносителей. Существуют технологии использования солнечной и ветряной энергии, которые позволят решить проблемы отдаленных регионов, не подключенных к единой энергосети. В то же время биомасса нескончаемых лесов и полей, многочисленные реки на востоке страны, приливы в Белом и Охотском морях и геотермальные источники на Северном Кавказе и полуострове Камчатка могли бы стать хорошим дополнением к ныне используемым источникам энергии.

ЗАЧЕМ РОССИИ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫЕ ИСТОЧНИКИ ЭНЕРГИИ?

В 2005 году возобновляемые энергоносители в России составляли примерно 3,5 % от суммарного предложения первичной энергии (СППЭ). В мире же это самый быстрорастущий источник энергии, на который приходится 13,5 % мировых поставок (если исключить гидроэнергетику, доля возобновляемых источников энергии в России составляет всего 1,2 % СППЭ, а к 2010-му она может вырасти лишь до 1,9 %).

Колоссальные запасы углеводородов, низкие внутренние цены на энергию, слабые экономические стимулы и отсутствие необходимой юридической базы – вот лишь некоторые причины, объясняющие, почему Россия не входит в число 25 ведущих стран, которые создают благоприятные условия для инвестиций в нетрадиционные источники энергии и наращивают ее использование. В то же время в этом списке присутствуют такие богатые энергетическими ресурсами государства, как Норвегия и Австралия.

Отчего в России столь медленно пробуждается интерес к возобновляемым энергоносителям? Низкий уровень государственной поддержки, иные приоритеты, как, к примеру, безотлагательная необходимость модернизации существующей инфраструктуры, и почти полное отсутствие общественных дебатов и понимания роли нетрадиционных источников энергии – таковы главные факторы. Экономика опирается на гигантские запасы нефти и газа, а на развитие альтернативных энергоносителей выделяется мало бюджетных средств. Первостепенное внимание направлено на инвестиции в приоритетные «национальные проекты», государственные корпорации и стратегические отрасли.

Частный бизнес, скорее всего, не решается рисковать миллионами, вкладывая их в те отрасли промышленности, которые государство не находит достаточно привлекательными. Предприниматели предпочитают дождаться более благоприятных политических и законодательных условий. Испытанный на Западе путь инновационной деятельности – разрабатывающие новаторские технологии, малые предприятия, которые затем укрупняются и становятся ведущими корпорациями, – нелегко перенести на российскую почву, о какой бы отрасли ни шла речь.

Стимулы, которые могли бы способствовать развитию возобновляемой энергетики в России, не столь очевидны, как в США, стремящихся снизить зависимость от ближневосточной нефти, или в Европе, которая пытается уменьшить зависимость от российского газа на фоне недавно возникших опасений в надежности поставок. Однако, учитывая повышение внутренних цен на энергоносители и возможную нехватку сырья для удовлетворения нужд внутреннего рынка, более широкое использование возобновляемых источников энергии помогло бы российскому ТЭКу сэкономить дорогостоящие углеводороды. Использование альтернативной энергии способно повысить экспортный потенциал России, хотя и не очень ощутимо.

Бурный рост этой отрасли в мире объясняется озабоченностью загрязнением атмосферы и глобальным потеплением. Сегодня российское общественное сознание гораздо менее чутко реагирует на эту проблему, чем западное. Однако Россия расположена близко к тающим ледникам Северного полюса, а обширные области в Сибири и на Дальнем Востоке представляют собой зону вечной мерзлоты. В недавно опубликованных статьях анализируется угроза, которую глобальное потепление создает для малых народностей Дальнего Востока, а также неблагоприятные последствия таяния льдов, например, для животного мира. Использование возобновляемых энергоресурсов может благоприятно сказаться на экономике и окружающей среде, но не является решением более острых проблем, таких, в частности, как эффективность использования энергии.

ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ РЫНОК ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ВОЗОБНОВЛЯЕМОЙ ЭНЕРГИИ

В 2003-м примерно 10 млн жителей отдаленных регионов России, не подключенных к единой электросети, зависели от дорогостоящих поставок ископаемого топлива. Так, в самом большом субъекте Федерации, Республике Саха, примерно 75 % всех коммунальных расходов в 2006 году пришлось на долю поставок горючего. Стоимость его транспортировки в эту республику в 2007-м оценивалась в 1,2 млрд рублей. Приведенные цифры дают примерное представление о возможностях рынка возобновляемых источников энергии в отдельных российских регионах. Нужно лишь увеличить инвестиции в альтернативную энергетику для использования, например, силы ветра.

Самый большой потенциал энергии ветра сосредоточен на Крайнем Севере и на востоке России. Ветрогенераторы можно эксплуатировать на северо-западе страны (Архангельская и Калининградская области, Республика Карелия), на Северном Кавказе (Астраханская и Ростовская области, Краснодарский край, Республика Дагестан, Республика Калмыкия), в Сибири (Новосибирская и Тюменская области) и на Дальнем Востоке (Магаданская и Сахалинская области, Хабаровский край).

Международное сотрудничество в этой сфере уже началось. Например, Дания в 2002 году помогла построить ветроэлектрическую станцию в Калининградской области; в 2005-м норвежская фирма Troms Kraft объявила о планах строительства ветроэлектрической станции на Соловецком острове в Белом море; чешская компания Falcon Capital планирует построить ветровую электростанцию в Калмыкии к 2010 году; в Краснодарском крае при содействии испанской Ibredrola Renewables ветровая электростанция появится к 2011-му; голландская Windlife Energy намерена создать ветроэлектрические мощности в Мурманской области. Российская компания ГидроОГК также участвует в реализации нескольких проектов. В частности, она планирует увеличить ветроэлектрические мощности в Калмыкии с 1 мегаватта в 2007 году до 9 мегаватт к 2010-му. Эта компания разработала пробную инвестиционную программу до 2010 года и видит большие возможности, открывающиеся перед российскими производителями оборудования для ветроэлектрических станций.

Значительный потенциал имеет использование биомассы. Она представляет собой отходы лесной промышленности и сельского хозяйства, а также твердые городские и канализационные отходы. Из них можно производить биогаз, бутанол, этанол и другие продукты. Так, за последние пять лет число производителей топливных брикетов, гранул и плит на северо-западе России выросло на порядок. Финская корпорация Vartsila уже начала поставлять биоэнергетические котлы деревообрабатывающим компаниям (прежде всего в Иркутской области) для производства тепловой энергии.

Агропромышленный комплекс России проявляет некоторую заинтересованность в проектах, связанных с производством биологического топлива. Многие из них получают поддержку региональных властей. В 2007-м российское правительство сообщило о намерении с 2008 по 2012 год инвестировать 4,6 млрд рублей в увеличение посевных площадей рапса для поддержки производства дизельного биотоплива. В марте 2008-го премьер-министр Виктор Зубков объявил о том, что правительство окажет финансовую поддержку строительству 30 новых заводов по производству биогорючего, а также вложит средства в модернизацию существующих производственных мощностей. Если программа будет реализована, производство биоэтанола в России может возрасти до 2 млн тонн в год. В различных регионах есть планы создания предприятий по производству биоэтанола.

В настоящее время подобные проекты часто ориентированы на экспорт, поскольку при нынешней политике российских властей в области акцизных сборов экспорт биологического топлива выгоднее его продажи на внутренних рынках. Согласно оценкам, себестоимость производства российского биоэтанола для транспортных нужд находится в диапазоне 7–8 рублей за литр, однако к этому прибавляется акцизный сбор в 26 рублей, что делает производство для внутреннего потребления нерентабельным.

Таким образом, стимулом для российского бизнеса служит растущий спрос на биоэтанол, дизельное биотопливо на основе рапса и древесное горючее в странах Европейского союза. В России до сих пор нет единых стандартов дизельного биологического топлива. Национальная биотопливная ассоциация провела второй международный форум по биотопливу на основе этанола в апреле 2007 года, а третий – в апреле 2008-го.

Наибольший потенциал выработки солнечной энергии сосредоточен на юго-западе России, на Черноморском побережье и в Каспийском бассейне, а также в Южной Сибири – в Республике Алтай. В 2006 году экс-президент СССР Михаил Горбачёв призвал лидеров стран «Большой восьмерки» создать в течение 10 лет Всемирный фонд солнечной энергии с капиталом 50 млрд долларов. Пока конкретные действия в этом направлении не предпринимались, но частные инициативы успешно реализуются.

Так, американская компания Solar Night Industries, Inc. недавно открыла в Москве свое представительство, которое призвано содействовать исследованиям солнечной энергии и освоению технологий по ее производству. Компания Nitol Solar, российский производитель кремния для солнечных батарей, объявила о планах разместить акции на Лондонской фондовой бирже и выразила заинтересованность в развитии солнечной энергетики и ее практическом применении.

Тройку лидеров по производству электроэнергии из геотермальных источников в 2007-м составляли Соединенные Штаты, Япония и Исландия. Россия не входила даже в первую десятку. Между тем значительные геотермальные ресурсы расположены в сейсмически активных областях на полуострове Камчатка, Курильских островах и Сахалине. Две действующие геотермальные электростанции в районе вулкана Мутновский на Камчатке уже существенно увеличили предложение электроэнергии на местном рынке. В 2006 году власти Исландии проявили интерес к сотрудничеству в строительстве геотермальных установок на российской территории.

Россия использует примерно 20 % имеющихся у нее экономически жизнеспособных гидроэнергетических ресурсов. Причем если в европейской части страны осваивается около 48 %, то в Сибири – только 25 %, а на Дальнем Востоке – всего 3 % (для сравнения: США, Канада, несколько государств Западной Европы и Япония используют от 50 до 90 % своих ресурсов). Бóльшая часть гидроэнергетического потенциала России сосредоточена в Центральной и Восточной Сибири, а также на Дальнем Востоке.

Россия считается второй в мире (после Бразилии) страной по уровню ежегодных речных стоков. Согласно амбициозному плану ГидроОГК, предполагается вложить около 65 млрд дол. в проекты, связанные с возобновляемыми источниками энергии, а к 2020-му компания собирается удвоить мощность электроэнергетических установок. Уже к 2010 году ГидроОГК намеревается соорудить до 20 мини-гидроэлектростанций на Северном Кавказе.

Ожидая скорого принятия новых законов в области возобновляемой энергии, российские и зарубежные инвесторы изучают возможности капиталовложений в гидроэнергетику. Например, японская Mitsui и норвежская Statkraft рассматривают предложения по строительству на Северном Кавказе гидроэнергетических установок. Кроме того, федеральные власти готовы оказать финансовую помощь ГидроОГК в сооружении приливной электростанции в Мезенской губе Белого моря в дополнение к действующим приливным электростанциям Тугурская (Охотское море) и Кислогубская (Баренцево море).

Несколько российских инвестиционных компаний, включая группу «Онэксим» Михаила Прохорова, стремятся к реализации проектов в сфере водородного топлива. В 2006-м «Интеррос» и «Норильский никель» приобрели 35 % акций американской компании Plug Power Inc. для развития технологий производства топливных элементов и водородного топлива. В 2005 году создана национальная инновационная компания «Новые энергетические проекты» во главе с Борисом Кузыком, которая развивает в России водородные технологии. Некоторые из них способны существенно улучшить работу солнечных генераторов и ветродвигателей. Компания подчеркивает важность индустрии возобновляемой энергии.

Заглядывая в будущее, российский министр промышленности и энергетики Виктор Христенко объявил о планах использовать автобусы на водородном топливе в дни зимней Олимпиады-2014. Европейский исследовательский центр технологий и инвестиций в Голландии собирается поставить к Олимпийским играм в Сочи конверсионные технологии для оснащения автобусов, работающих на бензине и дизельном горючем, водородными двигателями. Этот центр планирует также реализовать проекты по производству водородного топлива в Иркутской области. В октябре 2007-го местная администрация подписала с голландской компанией инвестиционное соглашение о запуске в ближайшем будущем установки по производству альтернативного топлива на базе каменного угля.

ЧТО НУЖНО ДЕЛАТЬ?

Чтобы создать благоприятные условия для выработки возобновляемой энергии, необходим прорыв на четырех основных направлениях.

Во-первых, политическое руководство России должно четко сформулировать национальные приоритеты в этой области.

Во-вторых, нужно принять новое законодательство, которое создаст более прочный фундамент для субсидирования этой отрасли и стимулирования инвестиций в производство нетрадиционных энергоресурсов.

В-третьих, требуется проявлять бóльшую заинтересованность со стороны российского общества.

В-четвертых, необходимо развивать партнерство между российскими компаниями и международными корпорациями, призванное дать импульс развитию жизнеспособного рынка.

В целом спрос на возобновляемую энергию быстрее всего растет в странах, сделавших ее использование одним из приоритетов национальной энергетической политики, поскольку такое решение – это значительный шаг на пути к повышению уровня привлекательности капиталовложений. Важно также обозначить минимальный процент возобновляемой энергии в общем производстве энергии в данной стране, в том или ином регионе. Такие плановые показатели служат обнадеживающим сигналом для рынка. Они свидетельствуют о том, что инвестиции в альтернативную энергетику приветствуются и будут вознаграждены. Например, компания «Ренова» готова участвовать в проектах по производству солнечной и ветровой энергии, но ждет государственных субсидий.

В России политические сигналы значат много, но и экономические приобретают все большее значение. Если руководство по-прежнему будет делать акцент на добычу нефти и газа, а государственный бюджет – полагаться преимущественно на налоговые поступления от этих отраслей, у российского бизнеса не появятся стимулы для инноваций в области крупномасштабного производства новых источников энергии. Однако в будущем по мере того как внутренние цены на газ будут расти, а стоимость генерации возобновляемой энергии станет падать, ее доля в общем производстве должна увеличиться. Кроме того, поскольку международные компании начали вкладывать средства в альтернативную энергию, высока вероятность того, что их примеру последуют ведущие российские компании.

Некоторые из них в настоящее время делают первые шаги, инвестируя в западные высокотехнологичные производства. Выше упоминались «Интеррос» и «Норильский никель».

«Ренова» обнародовала в 2007 году проекты производства солнечной, ветровой и биологической энергии на итальянском рынке, а в этом году она увеличила до 39 % свою долю в швейцарской технологической компании Oerlikon, выпускающей оборудование для создания солнечных элементов. В начале 2008-го филиал независимого российского производителя газа «Итера» объявил о намерении инвестировать в строительство двух биотопливных установок в Соединенных Штатах, а также в аналогичные проекты, реализуемые в России и в СНГ.

Российские компании могут также привлекать иностранный капитал для осуществления проектов в области возобновляемой энергии ради получения льгот за сокращение выбросов и последующей перепродажи квот на мировых рынках. Правительственная комиссия, созданная под эгидой Министерства экономического развития и торговли, начала принимать заявки на подобные проекты в марте 2008 года. Но если процесс принятия решений будет слишком сложным и забюрократизированным, российский бизнес не сможет в полной мере воспользоваться механизмом совместных проектов, предусмотренным Киотским протоколом, чтобы привлечь дополнительные источники финансирования программ эффективного энергопотребления. Темпы технологической конверсии отчасти зависят от создания в России благоприятных рыночных условий.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ

В России предпринималось несколько попыток ввести в действие законы, стимулирующие развитие возобновляемой энергии. В свое время президент Борис Ельцин наложил вето на законопроект «О государственной политике в области использования нетрадиционных, возобновляемых источников энергии», принятый Государственной думой в ноябре 1999-го.

Администрация Владимира Путина, озабоченная решением других неотложных задач, не внесла документ для повторного обсуждения, и в октябре 2003 года он был снят с повестки дня Госдумы.

В январе 2005-го парламенту был предложен другой законопроект – «Об альтернативном топливе для двигателей». Он предусматривал федеральные субсидии регионам, производящим нетрадиционные энергоносители, а также государственно-частное партнерство для осуществления масштабных инвестиций в производство биотоплива для нужд транспорта. Однако в сентябре 2007 года правительство отозвало документ на том основании, что в нем отсутствуют четкие формулировки и он плохо проработан.

Весной прошлого года Совет Федерации и Министерство сельского хозяйства объявили, что в ближайшем будущем на рассмотрение в Госдуму будет представлен законопроект «Об основах развития биоэнергии в Российской Федерации». В этом документе предлагалось снизить акцизные сборы на топливный этанол и предоставить льготное налогообложение нефтеперерабатывающим заводам, смешивающим бензин и дизельное горючее с этанолом.

В конце ноября 2007-го президент Владимир Путин поручил министру сельского хозяйства Алексею Гордееву создать «благоприятные условия для бизнеса, занимающегося производством биотоплива». Некоторые руководители предприятий пошли еще дальше, предложив законодательно обязать производителей добавлять биоэтанол и биологическое дизельное топливо в моторное горючее и внести соответствующие изменения в налоговое и таможенное законодательство. Однако, несмотря на то что в стране имеется 20 млн гектаров неиспользуемых пахотных земель, критики высказали озабоченность по поводу влияния производства биотоплива из зерновых культур на рыночные цены зерна в России, а также растущей конкуренции между западными производителями биотоплива и призвали не спешить.

Министерство промышленности и энергетики неоднократно заявляло о необходимости расширить применение нетрадиционных энергоносителей. В начале 2006 года министерство в сотрудничестве с РАО «ЕЭС» подготовило законопроект «О поддержке использования возобновляемой энергии». В конце прошлого года был принят новый федеральный закон о реформировании РАО «ЕЭС», который может способствовать выделению государственных субсидий для коммунальных предприятий, использующих возобновляемые источники для генерирования электроэнергии.

* * *

В западных странах высокие цены на энергоносители являются мощным стимулом для развития технологий получения солнечной и ветровой энергии, создания топливных элементов, приливных и геотермальных электростанций, производства возобновляемой энергии из биомассы, равно как и других подобных технологий.

У России нет серьезных экономических стимулов для того, чтобы снижать зависимость от ископаемого топлива. Вследствие этого, а также в силу недофинансирования опытного производства и недостаточных инвестиций в нетрадиционные источники энергии она отстает в развитии конкурентоспособного производства в данной области.

Правда, в последнее время правительство начало уделять больше внимания технологиям генерации возобновляемых энергоресурсов. В январе 2008 года на совещании Совета безопасности президент Владимир Путин заявил, что «у России имеются финансово-экономические возможности для более широкого использования чистых технологий». После этой речи, посвященной экологической безопасности страны, бывший вице-премьер Дмитрий Медведев выразил мнение, что Россия «должна быстро действовать, чтобы застолбить себе место» на мировом рынке технологий производства чистой и возобновляемой энергии.

Но чтобы это стало реальностью, нужны соответствующие политические, экономические и юридические условия, а также использование значительного научно-технического потенциала России.

Россия > Нефть, газ, уголь. Электроэнергетика > globalaffairs.ru, 20 июля 2008 > № 2906388 Тоби Гати

Зачем уходить из ОБСЕ?

Андрей Загорский, Марк Энтин

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2008

А.В. Загорский – к. и. н., ведущий научный сотрудник Центра исследований проблем войны и мира Научно-координационного совета по междкнародным исследованиям МГИМО (У) МИД России. М.Л. Энтин – д. ю. н., профессор, директор Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России.

Резюме Для восстановления баланса и исправления перекосов в деятельности ОБСЕ достаточно активизировать мероприятия по приоритетным для России темам, в особенности таким, как противодействие новым вызовам и угрозам европейской безопасности.

В 1986 году некоторые представители американского политического истеблишмента ставили вопрос о выходе Соединенных Штатов из Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) – предшественника нынешней Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Их аргументы звучали просто и привлекательно для многих. Баланс хельсинкского процесса был нарушен. В 1975-м при подписании Заключительного акта совещания СССР добился признания нерушимости границ, а обещанная Москвой либерализация политического режима оказалась поверх-ностной и временной. Десять с лишним лет спустя многим уже казалось, что движение повернуло вспять.

На этом основании в Конгрессе США раздавались призывы к американскому президенту выйти из хельсинкского процесса. Прорабатывая данный вопрос, юристы Госдепартамента и Библиотеки Конгресса пришли к выводу, что технически это сделать несложно. Достаточно отозвать подпись президента под Заключительным актом, уведомив об этом все государства – участники совещания. Однако Комиссия (Конгресса и правительства) Соединенных Штатов по СБСЕ сочла подобный шаг опрометчивым и рекомендовала воздержаться от него. Среди доводов против выхода фигурировали, в частности, следующие.

Во-первых, покинув СБСЕ, США не аннулируют Заключительный акт и не остановят хельсинкский процесс, но добровольно откажутся от возможности влиять на его развитие и позволят Советскому Союзу занять в нем доминирующие позиции. Это обстоятельство вряд ли расстроило бы Москву, с самого начала стремившуюся к налаживанию общеевропейского процесса без участия Америки.

Во-вторых, отказ от участия в СБСЕ дал бы негативный сигнал союзникам Соединенных Штатов в Европе, а также нейтральным и неприсоединившимся странам, которые, скорее всего, интерпретировали бы данный шаг как ослабление интереса и внимания Вашингтона к европейским делам.

Наконец, в-третьих, выход США из хельсинкского процесса мог привести к тому, что вопрос о правах человека в СССР и Восточной Европе переместился бы на периферию отношений между Востоком и Западом. Но ведь именно этого американские критики СБСЕ и хотели избежать.

Комиссия предложила терпеливо и еще более энергично добиваться реализации целей Соединенных Штатов в рамках хельсинкского процесса. Официальный Вашингтон в конечном итоге последовал этим рекомендациям. Заметим, что уже к 1989-му в обсуждении правозащитной проблематики и политического плюрализма наметился принципиальный прорыв. В решениях Венской встречи представителей государств – участников СБСЕ (1989) практически полностью были сняты вопросы гуманитарного сотрудничества, споры по которым не затихали с момента подписания Заключительного акта.

Двадцать лет спустя Москва, похоже, поменялась ролями с Вашингтоном. Сегодня российские политики сетуют на дисбалансы в деятельности ОБСЕ: географический (работа организации сосредоточена в основном «к востоку от Вены» – в странах бывшей Югославии и бывшего СССР) и тематический (с точки зрения России, сложился неоправданный перекос в сторону защиты прав человека в ущерб другим направлениям – в сферах безопасности, экономики и экологии).

Москва недовольна автономностью ряда институтов ОБСЕ, и прежде всего Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), осуществляющего мониторинг выборов. Российское руководство открыто обвиняет независимые институты ОБСЕ в предвзятости, в применении двойных стандартов и, по существу, говорит о том, что они «приватизированы» государствами Запада, в первую очередь Соединенными Штатами. Теперь уже в России заявляют, что такая ОБСЕ нам не нужна, все громче звучат призывы выйти из этой организации.

Ситуация, конечно, не совсем зеркально отражает период 1980-х годов. Да и ОБСЕ сегодня существенно отличается от прежней организации. Теперь это уже не просто серия совещаний и встреч экспертов, а система постоянно действующих структур и институтов.

Впрочем, не вполне ясно, чего добивается Москва. Хочет ли она, чтобы ОБСЕ активизировала свою деятельность «к западу от Вены» или чтобы сократила ее масштабы на востоке континента? Чтобы организация больше занималась вопросами безопасности в Европе или сокращала работу в области прав человека? Можно предположить, что Россия желала бы, чтобы ОБСЕ меньше занималась правами человека и больше – вопросами безопасности, вызывающими озабоченность Кремля.

Однако, хотя ситуация 1986-го не повторяется буквально, выбор, перед которым стоит ныне Москва, во многом аналогичен тому, который более двадцати лет назад должен был сделать Вашингтон: уходить из ОБСЕ либо более настойчиво добиваться того, чтобы в ее деятельности принимались во внимание интересующие Россию проблемы. При этом важно учитывать не только те аспекты, которые в последние годы стали объектом острой критики со стороны Москвы, но и более широкие тенденции в развитии организации, которые часто остаются за рамками публичной дискуссии в России.

Речь идет, в частности, о постепенном сокращении масштабов деятельности ОБСЕ, а также о все более заметном прямом взаимодействии США и Европейского союза с расположенными «к востоку от Вены» государствами – участниками организации. На этом фоне вопрос о целесообразности выхода России из ОБСЕ выглядит не столь просто, как кажется на первый взгляд.

МАСШТАБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБСЕ СОКРАЩАЮТСЯ

Тезис о том, что работа ОБСЕ (главным образом в виде миссий и различных центров и бюро) сосредоточена исключительно на востоке континента, в целом справедлив, но он нуждается в существенном уточнении. Главным регионом «полевой» работы всегда была Юго-Восточная Европа – страны бывшей Югославии и Албания. Постсоветское пространство практически никогда не было зоной сколько-нибудь масштабного присутствия организации. На балканские миссии в нынешнем десятилетии уходила добрая половина бюджета ОБСЕ. На проекты в странах бывшего СССР – около 20 % (см. рис. 1). Аналогичное распределение характерно и с точки зрения численного состава миссий. В страны Юго-Восточной Европы направлялось от 79 до 81 % всего международного персонала, работавшего на местах.

При этом пик активности полевых миссий пришелся на конец прошлого и начало текущего десятилетий. Сейчас же можно констатировать абсолютное и относительное сокращение финансирования миссий ОБСЕ на местах: со 184 млн евро в 2000 году до 118 млн в 2007-м и с 87 % до 70 % от сводного бюджета ОБСЕ за тот же период. Соответственно снижается и численность международного персонала. Причем как всплеск, так и нынешнее уменьшение размаха «полевой» деятельности совпадали главным образом с развитием ситуации на Балканах. Масштабы присутствия в странах бывшего СССР менялись мало. Правда, в последнее время они тоже сокращаются.

Так, самая крупная миссия ОБСЕ была развернута в 1999 году в Косово. В 2000-м в нее входили 649 международных сотрудников. В 2007 году их насчитывалось уже только 283. Миссия в Хорватии достигла максимальной численности в 1998-м, когда в ней работали 280 человек. В 2007 году, накануне закрытия, их было всего 30. В Скопье в 2002-м в миссии ОБСЕ по предотвращению распространения конфликта было 300 сотрудников. В 2007 году их осталось 82.

Тенденция к сокращению масштабов деятельности на местах в последние годы усиливается и набирает темпы – прежде всего за счет свертывания присутствия на Балканах. С 2008-го закрылась миссия ОБСЕ в Хорватии. Вместо нее в Загребе создано небольшое бюро. Под вопросом остается продолжение работы самых крупных на сегодняшний день миссий – в Косово, а также в Боснии и Герцеговине. В обозримой перспективе их функции в значительной мере либо полностью планирует взять на себя Европейский союз. Сходит на нет активность ОБСЕ в Македонии.

С учетом этой тенденции можно уверенно прогнозировать дальнейшее сокращение масштабов деятельности ОБСЕ в государствах-участниках. Закрытие или даже просто сокращение числа сотрудников миссий в Косово, в Боснии и Герцеговине равнозначно уменьшению бюджета «полевой» деятельности ОБСЕ почти вдвое, а международного персонала – более чем в два раза. При этом сворачивание работы организации на Балканах не компенсируется сколько-нибудь существенным наращиванием присутствия в странах бывшего СССР (см. рис. 2).

Самая крупная миссия ОБСЕ на постсоветском пространстве располагается в Грузии. На нее приходится примерно треть всех расходов этой организации в странах бывшего СССР. Однако после прекращения мониторинга российско-грузинской границы именно данная миссия подверглась наиболее существенным сокращениям. За последние пять лет ее бюджет уменьшился вдвое, численность персонала снизилась – со 148 до 64 человек (включая лиц, прикомандированных отдельными государствами-участниками).

Объем деятельности ОБСЕ в других постсоветских республиках – в Восточной Европе, на Южном Кавказе и в Центральной Азии – весьма скромен. Самые крупные по бюджетам и численности персонала – центры ОБСЕ в Киргизии и Таджикистане. Но их совокупный бюджет сопоставим с бюджетом относительно небольшой миссии в Сербии. Численность же международного персонала ОБСЕ в Сербии в полтора раза больше, чем в Киргизии и Таджикистане, вместе взятых.

Тенденция постепенного снижения активности «к востоку от Вены» подкрепляется и заметным – особенно с 2007 года – уменьшением внебюджетных (либо сверхбюджетных) средств, выделяемых государствами-участниками для реализации различными миссиями тех или иных целевых проектов. Больше всех внебюджетных средств на нужды ОБСЕ урезали США – в два с лишним раза в 2007-м. Сделали они это не столько из-за разочарования в эффективности организации, сколько из-за необходимости изыскать дополнительные средства для реализации иных проектов в других частях света.

Приведенные данные необходимы не для того, чтобы дать оценку деятельности ОБСЕ. Вопрос не в том, нужно ли было в условиях хаоса, практически с нуля проводить регистрацию и составлять списки избирателей в Албании и готовить местный персонал для самостоятельного ведения этой работы. Не в том, эффективно ли финансировались проекты по сбору легкого и стрелкового оружия в Таджикистане, или насколько полезным оказались программы повышения квалификации киргизской полиции. И даже не в том, следует ли ОБСЕ оказать содействие в составлении списков избирателей, скажем, во Франции.

Не так уж важно, будем ли мы позитивно либо негативно оценивать работу ОБСЕ «к востоку от Вены». Главное – пик ее активности позади. Масштаб деятельности организации, прежде всего на Балканах, неуклонно снижается. Каким-либо оживлением работы в странах бывшего СССР указанное снижение не компенсируется. Кстати, после закрытия миссии ОБСЕ по содействию в Чечне и отказа от мониторинга российских выборов в 2007-м эта организация не осуществляет практически никакой деятельности в Российской Федерации. Так что и здесь жаловаться на дискриминацию не приходится.

Если российская критика преследовала цель добиться сворачивания активности ОБСЕ «к востоку от Вены», то сегодня это происходит само собой. Если же задача состояла в том, чтобы расширить деятельность на Западе, то решается она иными способами.

НЕТ ОБСЕ – НЕТ ПРОБЛЕМЫ?

Неизменное присутствие в повестке дня ОБСЕ таких вопросов, как верховенство закона, формирование и развитие демократических институтов, соблюдение прав человека, проведение свободных и честных выборов (в Белоруссии, Узбекистане и ряде других стран), часто воспринимается как попытка проникнуть «в чужой монастырь со своим уставом». Это вызывает раздражение политического класса, рассчитывающего жить по своему уставу и впредь. Вплоть до порой нескрываемого желания выйти из организации, если она не предлагает взамен каких-либо ощутимых выгод. Неудивительно, что такие мысли посещают и российских политиков.

Опять-таки вопрос заключается не в том, насколько рационально это желание, а в том, является ли выход из ОБСЕ решением проблемы и сделает ли он жизнь российской политической элиты более комфортной.

Выход Москвы вряд ли приведет к развалу этой организации, в которой так или иначе заинтересованы практически все соседи России. Казахстан должен председательствовать в ней в 2010 году, и он интенсивно готовится к выполнению этой миссии. Даже для Белоруссии и Узбекистана, оказавшихся в политической изоляции на Западе, присутствие в ОБСЕ, несмотря на все издержки, остается важным символом вовлеченности в общеевропейский процесс. Впрочем, издержки не столь уж велики и в любом случае контролируемы, поскольку уровень, масштаб и качество взаимодействия с организацией и ее институтами (характер миссий, их численность, характер осуществляемых проектов и т. д.) определяются прежде всего самими государствами-участниками.

Отношение к ОБСЕ может измениться разве что со стороны Тбилиси, где она сегодня воспринимается не иначе как инструмент российской политики. Если Россия, выйдя из этой организации, перестанет влиять на принятие решений о деятельности миссии ОБСЕ в Грузии, официальный Тбилиси будет только приветствовать такое развитие событий.

Так что даже в случае выхода России из ОБСЕ та никуда не денется и будет продолжать свою традиционную деятельность, хотя, возможно, в более скромных масштабах, чем в настоящее время. При этом Москва уже не будет участвовать в определении политики этой организации и окончательно утратит рычаги влияния на взаимодействие ОБСЕ с соседними странами. Не способствуя существенному сокращению диапазона деятельности «к востоку от Вены», в том числе в гуманитарной сфере, Россия вряд ли добьется активизации ОБСЕ на западном направлении (если мы этого, конечно, хотим). Москва утратит даже возможность выступать с критикой в адрес организации и требовать проведения ее более глубокой реформы, тогда как ОБСЕ сохранится и, наверно, еще в большей степени, чем сейчас, станет инструментом продвижения политического и иного ноу-хау по линии Запад – Восток.

Принцип «нет ОБСЕ – нет проблемы» на практике не работает. Гуманитарная тематика является сегодня составной частью повестки дня многих международных организаций, в том числе в их сотрудничестве с Россией и странами, образовавшимися на постсоветском пространстве. В случае же ослабления ОБСЕ и существенного сворачивания ее деятельности в постсоветских республиках, скорее всего, просто ускорится формирование других механизмов западного политического влияния в рамках прямого сотрудничества ЕС и США с новыми независимыми государствами. Ныне эти механизмы находятся в рудиментарном состоянии, но их становление скажется на отношениях соответствующих стран с Россией.

Все государства – участники ОБСЕ, за исключением центральноазиатских, являются членами Совета Европы, в центре деятельности которого находятся именно вопросы укрепления демократических институтов и защиты прав человека. Стандарты Совета Европы в этой сфере не ниже, а в чем-то и выше требований ОБСЕ. Совет Европы, без сомнения, будет готов взять на себя и функции по наблюдению за выборами, которые в настоящее время осуществляются главным образом ОБСЕ. Совет Европы, очевидно, примет стандарты и технологию не любимого Москвой БДИПЧ, а возможно, и просто возьмет эту организацию под свое крыло.

В последние годы активизируется и приобретает более определенные контуры политика Европейского союза в отношении соседей России. Страны Восточной Европы (Белоруссия, Молдавия, Украина) и Южного Кавказа (Азербайджан, Армения, Грузия) являются сегодня объектами «Европейской политики соседства», в рамках которой они сами выбирают темпы и направления более тесной интеграции с Евросоюзом, не получая перспективы присоединения к нему. В 2007-м ЕС принял стратегию и в отношении государств Центральной Азии, предлагая им выстраивать механизмы прямого политического взаимодействия. Все страны региона, включая Узбекистан, не преминули воспользоваться такой возможностью.

Вопросы верховенства закона, демократических институтов, свободных выборов и прав человека – одно из приоритетных направлений политического диалога Европейского союза с восточными соседями и со странами Центральной Азии. В повестке дня сотрудничества Брюсселя с государствами Центральной Азии значатся и такие традиционные для ОБСЕ вопросы, как реформирование и переподготовка сотрудников правоохранительных органов, современные методы и технологии пограничного контроля, противодействие наркоторговле, организованным преступным группировкам, коррупции, террористической и экстремистской деятельности.

Иными словами, Евросоюз уже сейчас постепенно вступает на поле ОБСЕ во взаимодействии со всеми постсоветскими странами, не исключая России. В отношениях с Москвой Брюссель стремится также институционализировать диалог и сотрудничество по проблемам прав человека и верховенства закона. Соответствующая запись включена в мандат Европейской комиссии на заключение нового широкоформатного соглашения с Россией и рискует стать одной из непростых тем на только что начавшихся переговорах.

Конечно, справедливо замечание о том, что эта деятельность ЕС пока плохо оформлена и малоэффективна. До сих пор Брюссель, финансируя около 70 % расходов на работу ОБСЕ в постсоветских государствах, предпочитал действовать не самостоятельно, а через эту организацию. Но и в Европейском союзе все громче звучат голоса тех, кто считает, что пора взять на себя решение задач, с которыми, судя по всему, ОБСЕ не справляется. Подкрепление же предлагаемого Евросоюзом стандарта «надлежащего управления» выгодами экономического сотрудничества (ЕС – главный торговый партнер практически для всех стран СНГ) и финансирования проектов в самых разных областях способно сделать Европейский союз вполне влиятельным фактором развития в регионе. Ведь ОБСЕ все последние годы не хватало именно самостоятельного экономического веса для того, чтобы стимулировать заинтересованность государств-участников в сотрудничестве.

Эту картину следует дополнить и тем, что вопросы реформы сектора безопасности и обеспечения демократического контроля над ним являются одним из элементов и условий взаимодействия НАТО с новыми независимыми государствами. Значение этого аспекта сотрудничества не стоит преувеличивать, поскольку интенсивность участия постсоветских государств в натовской программе «Партнерство ради мира» очень разная. Но данная тема неизбежно выходит на первый план для стран, которые ищут сближения с альянсом и тем более стремятся в него вступить.

Поэтому уход России и даже развал ОБСЕ, по сути, не снимает ни одну из проблем, от которых хотелось бы избавиться Москве. Он не снимает их ни в том, что касается деятельности ОБСЕ и других европейских и евро-атлантических структур на постсоветском пространстве, ни в отношениях самой России с этими организациями. Трансфер западного политического ноу-хау на постсоветский Восток продолжится. Масштабы же и характер такой деятельности в отношениях между западными странами и соседями России в Восточной Европе, на Южном Кавказе и в Центральной Азии будут определяться в данном случае без участия Москвы. При этом уменьшатся возможности России добиваться того, чтобы организации, принимающие участие в этом процессе, проявляли бЧльшую активность «к западу от Вены».

Результат такого решения может быть только один: выйдя из ОБСЕ, Россия самоустранится из названных процессов и утратит последние возможности влиять на них.

КАК СФОКУСИРОВАТЬ ОБСЕ НА РОССИЙСКОЙ ПОВЕСТКЕ ДНЯ?

Во время визита в Германию 5 июня этого года президент Российской Федерации Дмитрий Медведев предложил провести общеевропейскую встречу на высшем уровне и подготовить новый «пакт о европейской безопасности». Идея поиска нового консенсуса участников общеевропейского процесса витала в воздухе на протяжении по-следнего года. Ее продвижение, безусловно, важно, но оно не должно отодвинуть на задний план решение ряда практических вопросов, от которых зависит дальнейшее функционирование ОБСЕ.

Программа глубокого реформирования этой организации, с которой до последнего времени выступала Россия, была сосредоточена на проведении ряда институциональных, юридических и процедурных преобразований.

Российская Федерация настаивала на нижеследующем.

Во-первых, на осуществлении институциональной реформы ОБСЕ, в результате которой ее главные структуры, действующие автономно на основе собственных мандатов (БДИПЧ, Представитель по свободе СМИ, а также достаточно самостоятельные в своей работе полевые миссии) были бы поставлены под более жесткий контроль со стороны работающего в Вене Постоянного совета ОБСЕ. Решения в нем принимаются на основе консенсуса, и все государства-участники обладают правом вето.

Такое нововведение предполагало бы необходимость единогласного утверждения основных решений, сегодня самостоятельно принимаемых отдельными институтами организации. Речь идет, в частности, и о фактическом запрете миссиям ОБСЕ по наблюдению за выборами обнародовать какие-либо оценки до обсуждения в Постоянном совете.

Во-вторых, на усилении политического руководства и контроля со стороны Постоянного совета над деятельностью миссий, имея в виду в том числе проверку выделения им внебюджетных средств на реализацию конкретных проектов и расходования этих средств (включая практику прикомандирования сотрудников миссий государствами-участниками). Речь идет о постепенном отказе от развертывания миссий в отдельных странах в пользу создания «тематических» миссий, действующих во всех государствах-участниках. Активность «тематических» миссий сосредоточивалась бы на совместном противодействии новым вызовам безопасности (террористическая деятельность, незаконный оборот наркотиков и оружия, торговля людьми и пр.).

В-третьих, на упорядочении деятельности и внутренних процедур управления организацией, зачастую формировавшихся спонтанно на основе решений Совета министров иностранных дел и Постоянного совета. С этой целью предлагается, в частности, наделить ОБСЕ правосубъектностью, принять Устав организации (проект документа распространен Российской Федерацией летом 2007 года), унифицировать стандартные процедуры управления различными операциями ОБСЕ и ее институтами. Соответствующие функции должны быть сосредоточены в Секретариате ОБСЕ в Вене. С этой целью необходимо провести реорганизацию Секретариата, укрепить его, как и полномочия генерального секретаря, одновременно сохранив их подотчетность Постоянному совету. Предлагается также изменить кадровую политику и увеличить представительство стран, расположенных «к востоку от Вены», в центральных структурах, основных институтах и миссиях. Следовало бы пересмотреть шкалу взносов в бюджет ОБСЕ и привести ее в соответствие с основными показателями платежеспособности государств-участников, что предполагало бы, в частности, сокращение взноса России.

За последние годы в организации сформировалась широкая коалиция сторонников ее реструктуризации и совершенствования управления в интересах повышения эффективности деятельности ОБСЕ. Обсуждение этих вопросов принесло плоды в виде существенных, хотя и недостаточных перемен.

Однако для многих государств неприемлемы требования Москвы, которая фактически предлагает надеть на автономные институты ОБСЕ жесткий «корсет» политического консенсуса, что поставит ее дееспособность в зависимость от успеха или неуспеха политического торга между Россией и ее партнерами по ОБСЕ. Это отбросило бы организацию в не самый успешный период ее развития – в 80-е годы прошлого века.

Такое направление реформирования ОБСЕ представляется нам и малоперспективным, и непродуктивным одновременно. Более разумно было бы обратить внимание на то, каким образом имеющиеся, по нашему мнению, на сегодняшний день недостатки могут быть обращены в преимущества.

Повседневная деятельность миссий и институтов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, осуществляемая независимо от хода политических переговоров, открывает немало возможностей для реализации проектов, представляющих интерес для Российской Федерации. Для восстановления баланса и исправления перекосов в деятельности организации достаточно активизировать проведение мероприятий по приоритетным для России темам, в частности и в особенности таким, как противодействие новым вызовам и угрозам европейской безопасности. Подобным мероприятиям необходимо придать систематический характер и ориентировать их на подготовку конкретных практических выводов и рекомендаций, которые затем могут быть положены в основу решений Постоянного совета и Совета министров ОБСЕ.

Для организации такой работы с привлечением всех заинтересованных государств-участников сегодня не требуется (во всяком случае, не всегда) достижение предварительного консенсуса. Опора на Секретариат и его подразделения позволит осуществлять эту работу на основе внебюджетного финансирования. Если в России сформировалось понимание необходимости усилить те или иные аспекты деятельности ОБСЕ, то для этого достаточно выделить необходимые ресурсы и прикомандировать своих сотрудников. При этом можно быть достаточно уверенным в том, что инициативы Москвы встретят позитивный отклик, а также вызовут готовность присоединиться к финансированию у многих государств-участников.

Выправить либо изменить баланс деятельности ОБСЕ можно, не особенно настаивая на свертывании того или иного направления ее работы: она сокращается в последнее время сама собой. Этой цели следует добиваться, инициируя такую деятельность ОБСЕ, которая, с точки зрения Кремля, больше отвечает его интересам и в большей степени отражает его представления о целях организации.

Собственно говоря, по подобному пути год назад пошел Казахстан, отстаивая свое право на председательство в этой организации. Астана предложила программы, направленные на содействие развитию других государств Центральной Азии, а также выдвинула инициативу взять под эгиду ОБСЕ проекты оказания содействия Афганистану в борьбе с наркотрафиком.

Москва сможет подправить баланс в деятельности ОБСЕ ровно настолько, насколько она готова финансировать необходимую для этого работу. Но нужна политическая воля. Если же не очень хочется, то, как говорится, не очень и получится.

Рис. 1. Расходы на деятельность в Юго-Восточной Европе и бывшем СССР, % от сводного бюджета ОБСЕ

Рис. 2. Бюджет миссий ОБСЕ в Юго-Восточной Европе и бывшем СССР, млн евро

Россия. Евросоюз > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 20 июля 2008 > № 2906334 Андрей Загорский, Марк Энтин

Поле битвы – ОБСЕ

Аркадий Дубнов

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2008

А.Ю. Дубнов – обозреватель газеты «Время новостей».

Резюме Казахстан не претендует на то, чтобы изменить формат ОБСЕ. Астане в соответствии с ее геополитическим весом вполне достаточно извлечь собственную выгоду, Москва же ставит перед собой цель переписать правила игры, что заведомо сложнее. Впрочем, и рычагов воздействия у России несопоставимо больше, чем у Казахстана.

В 2010 году общеевропейский процесс, старт которому был дан на хельсинкском Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в августе 1975-го, отметит очередную годовщину – 35-летие. Принимать поздравления от лица «именинника» будет, скорее всего, страна-председатель – Казахстан. У руля ОБСЕ впервые окажется государство не только азиатское, но и имеющее, мягко говоря, неоднозначный послужной список в области демократии и прав человека. А ведь данным темам традиционно отводилось заметное место в повестке дня этой международной структуры.

Как говорит бывший министр иностранных дел Киргизии, ныне президент бишкекского Института общественной политики Муратбек Иманалиев, вступление центральноазиатских стран в региональную европейскую организацию в 1992 году стало «историко-политическим капризом, обусловленным событиями начала 1990-х и определенными пристрастиями ведущих держав».

Путь Астаны к руководству крупнейшей европейской структурой был извилист. И он отражает не столько вехи становления казахстанской государственности, сколько, с одной стороны, соперничество России и Запада за энергоресурсы Каспия и Центральной Азии, а с другой – конкуренцию между Москвой и Астаной за позиции на энергетическом рынке и на постсоветском пространстве.

«КАВАЛЕРИЙСКАЯ АТАКА» РАХАТА АЛИЕВА

В феврале 2003 года посол Казахстана в Австрии и при ОБСЕ Рахат Алиев на заседании Постоянного совета ОБСЕ попросил от имени руководства своей страны рассматривать Казахстан в качестве претендента на председательство в организации в 2009-м. К Алиеву, зятю президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, конечно, относились не как к рядовому диппредставителю, но всерьез это заявление тогда мало кто воспринял. Ведь к тому моменту Астану связывали с ОБСЕ более чем напряженные отношения.

Еще в 1999 году, когда Нурсултан Назарбаев продлил свои полномочия на досрочных президентских выборах и подвергся за это острой критике на Западе, он открыто обвинил представителей ОБСЕ во вмешательстве во внутренние дела Казахстана. В интервью телеканалу «Хабар» Назарбаев сравнил европейских визитеров с партийно-советскими чиновниками, наезжавшими в республику из Москвы для всевозможных проверок, и дал понять, что его страна не очень-то дорожит членством в организации.

В сентябре 2000-го подкомитет по делам Азии и Тихого океана Палаты представителей Конгресса США одобрил резолюцию 397, в которой выражалась озабоченность состоянием прав человека и демократии в Центральной Азии, в том числе в Казахстане, и поставил вопрос о целесообразности дальнейшего членства в ОБСЕ государств этого региона.

Ответом стало выступление в ноябре того же года министра иностранных дел Казахстана Ерлана Идрисова на 8-м заседании Совета министров иностранных дел (СМИД) ОБСЕ в Вене. Он обвинил организацию в том, что она больше внимания уделяет вопросам человеческого измерения в ущерб военно-политическому, экономическому и экологическому. Выводы министра звучали жестко: эволюционные процессы в рамках ОБСЕ не соответствуют потребностям Казахстана, а ее оценки ситуации в республике имеют преимущественно негативный, предвзятый и менторский характер.

В октябре 2003 года постпредство Казахстана при ОБСЕ обнародовало конфиденциальный меморандум «К вопросу о реформировании деятельности ОБСЕ в регионах». В этом шестистраничном документе организация обвинялась в правозащитном уклоне: она «сосредоточила основное внимание на гуманитарном измерении в отдельных регионах» и «ошибочно отказалась от проведения активного диалога по этим вопросам с властными структурами стран, где она работает, сосредоточив вместо этого основное внимание на т. н. независимых оценках, зачастую базирующихся на субъективных мнениях и непроверенной информации».

Резкой критике подверглась деятельность страновых миссий, которые общались в основном с неправительственными и правозащитными структурами. Предлагалось формировать миссии по согласованию с властями страны пребывания, ограничить их мандат одним годом с условием продления только по решению Постоянного совета ОБСЕ. При этом сотрудники миссий должны опираться в своей работе на правительственные структуры.

Меморандум был подготовлен в преддверии выступления Нурсултана Назарбаева на заседании Постоянного совета, назначенном на 20 ноября 2003-го. Попытки Алиева получить поддержку документа среди послов, представленных в штаб-квартире ОБСЕ, провалились. И 18 ноября пресс-служба президента Казахстана сообщила, что «в связи с простудным заболеванием Нурсултан Назарбаев госпитализирован в республиканскую клиническую больницу в Астане для прохождения стационарного лечения, и его визит в Австрию 20 ноября, во время которого он планировал выступить в ОБСЕ, откладывается».

Непонятно, чем руководствовался Рахат Алиев, предпринимая столь лихую «кавалерийскую атаку» на механизмы ОБСЕ. Ведь предложения меморандума ставили под сомнение основополагающие принципы, сформулированные в гуманитарной «третьей корзине» Хельсинкских договоренностей. Но следует отметить, что события пятилетней давности предвосхитили основные мотивы схватки Москвы с ОБСЕ на рубеже 2007 и 2008 годов, в период парламентских и президентских выборов в России. Алиевская атака захлебнулась, возможно, еще и потому, что не была активно поддержана партнерами по СНГ (хотя в преамбуле меморандума указывалось, что он подготовлен совместно с миссиями России, Белоруссии и Киргизии). Сейчас же противостоять ОБСЕ пытается в одиночку Москва. Казахстан, кстати, поддерживать Россию, судя по всему, не собирается. Но об этом ниже.

«ОЧИЩАЮЩАЯ ВОЛНА ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА»

Отношения, казалось, вернулись в прежнее русло, а февральское заявление Рахата Алиева было благополучно забыто. Серьезный перелом в подходе Астаны наметился в 2004 году, когда Алиев и его супруга Дарига Назарбаева начинают работать с американской компанией Global Options, с которой сотрудничали бывшие высокопоставленные политические и военные чиновники США. Некоторые подробности стали известны весной 2008-го после публикаций в американской прессе.

В частности, по утверждению The Wall Street Journal, старшая дочь президента Казахстана пыталась использовать Global Options, чтобы повлиять на ход расследования скандального дела о коррупции, получившего в мировой прессе название «казахгейт». Главным обвиняемым является американский финансист Джеймс Гиффен, которого подозревают в коррумпировании высших представителей казахстанского руководства, в том числе и президента.

Сам Назарбаев в мае 2004 года назвал «инсинуацией, провокацией и подтасовкой» свидетельства своей причастности к «казахгейту», полученные американскими прокурорами. Несколько дней спустя посол США в ОБСЕ Стефан Миникес, находясь в Астане, с несвойственной дипломатам прямотой поставил Казахстану диагноз: «Раковой опухолью, пожирающей вашу страну изнутри, является опухоль коррупции». И выписал рецепт от этой тяжелой болезни – окунуться в «очищающую волну демократического процесса». В преддверии обсуждения казахстанской заявки на председательство в ОБСЕ Миникес призывал руководство страны воспользоваться «великой возможностью» и очистить запятнанную репутацию. Он имел в виду свободное и справедливое проведение предстоявших в 2005-м парламентских и президентских выборов.

Источники, близкие к Алиеву, утверждают, что именно тогда, в 2004 году, партнеры из Global Options рекомендовали ему отказаться от конфронтации с ОБСЕ и начать искать для своей страны «европейский» путь.

К этому же времени относятся и новые инициативы российской дипломатии, направленные на изменение ситуации, когда ОБСЕ выполняет функцию «инструмента» для «обслуживания отдельных государств и группировок». В июле 2004-го на заседании Постоянного совета был оглашен текст инициированного Москвой совместного заявления стран СНГ – членов ОБСЕ (за исключением Грузии).

Организацию упрекали за неспособность «адаптироваться к требованиям меняющегося мира и обеспечить эффективное решение вопросов безопасности и сотрудничества на евро-атлантическом пространстве» и за несоблюдение таких «хельсинкских принципов», как невмешательство во внутренние дела и уважение суверенитета отдельных государств. В заявлении стран СНГ предлагалось выработать «единые объективные критерии» для «оценки избирательного процесса на всем пространстве ОБСЕ», сократить состав миссий наблюдателей за выборами до 50 человек, запретить их представителям комментировать избирательный процесс до официального подведения итогов голосования...

«РЕДКАЯ ВОЗМОЖНОСТЬ»

Парламентские выборы в Казахстане 19 сентября 2005 года должны были стать решающим аргументом в дискуссии вокруг председательства в ОБСЕ. Буквально за неделю до голосования интересы своей страны среди послов западных государств в штаб-квартире организации пытался лоббировать сам президент Казахстана. Как сообщали тогда автору дипломатические источники в Вене, Нурсултану Назарбаеву дали понять, что западные страны приветствовали бы добровольный отказ Астаны от своей заявки. Турция, например, которая претендовала на председательство в ОБСЕ в 2007-м, отступилась от этой идеи ввиду недостаточного уровня демократических свобод у себя в стране.

Вердикт наблюдателей Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) относительно голосования в Казахстане был неутешительным: «Выборы не отвечали международным стандартам ОБСЕ». Негативная оценка не обескуражила Астану. «Увязка решения о председательстве в ОБСЕ с оценкой выборов имеет важное значение, но надо думать еще и о перспективах демократии в Казахстане», – заявил в ноябре 2005 года в интервью газете «Время новостей» Касымжомарт Токаев, в ту пору министр иностранных дел.

«Казахстан, будучи евразийской страной, отражает нынешний характер ОБСЕ, в которой состоят чисто азиатские государства нашего региона, и, сделав очень много для продвижения к демократии, нуждается в своего рода поощрении… Поэтому мы считаем, что Казахстан достоин быть председателем этой очень уважаемой организации», – сказал Токаев.

В мае 2008-го, спустя полгода после получения вожделенного права возглавить ОБСЕ (правда, на год позже, в 2010 году), госсекретарь Казахстана Канат Саудабаев почти в тех же выражениях рассуждал о «редкой возможности», которую предоставит это председательство для «укрепления диалога между Востоком и Западом». «Причем в понятие “Восток” в этом случае мы включаем как страны – участницы ОБСЕ к востоку от Вены, так и страны мусульманского Востока», – делился своими геополитическими изысканиями Саудабаев.

Но тогда, в ноябре 2005-го, спустя более месяца после парламентских выборов, Касымжомарт Токаев не испытывал оптимизма в отношении предстоявших уже через месяц и президентских выборов. «За одну ночь исполнить все наши намерения невозможно», – комментировал он пожелания Запада демократизировать избирательную систему в Казахстане. «Я согласен, что предстоящие выборы должны быть честными, без ущемления прав оппозиции, – говорил Токаев, – хотя я и не сомневаюсь в результате выборов».

Эти результаты и вправду выглядели ошеломляюще. Нурсултану Назарбаеву, согласно официальным данным, отдали голоса 91,01 % избирателей. Координатор миссии ОБСЕ Брюс Джордж уныло объявил, что «без особой радости наблюдатели ОБСЕ вынуждены сообщить, что выборы в Казахстане прошли с рядом нарушений и не соответствовали ряду обязательств страны в области международных стандартов».

До декабря 2006 года, когда на заседании СМИДа ОБСЕ в Брюсселе должна была решаться судьба казахстанского председательства, оставался год, и все складывалось для Астаны отнюдь не лучшим образом. Тем не менее новый посол Великобритании в Казахстане Пол Бреммер, прибывший в Астану в январе 2006-го, заметил, что «очень важно, чтобы в течение этого года Казахстан продемонстрировал свою приверженность принципам ОБСЕ». Он заявил, что «можно ожидать большего прогресса, который должен наступить во всей сфере демократизации». Посол напомнил об отчете БДИПЧ по итогам президентских выборов, в котором «отмечается несколько положительных моментов» и указывается «одновременно несколько направлений, в которых следует продолжать работу».

За несколько дней до решающего заседания СМИДа поддержать заявку Казахстана в Брюссель прибыл сам президент страны. Поводом для его визита в Бельгию (Назарбаев по статусу был не вправе присутствовать лично на министерском заседании) стало приуроченное к этому событию подписание меморандума между Казахстаном и Европейским союзом о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области энергетики. После встречи с председателем Еврокомиссии Жозе Мануэлом Дураном Баррозу Нурсултан Назарбаев заявил, что «было бы очень важно обеспечить поддержку со стороны Евросоюза кандидатуре Казахстана», поскольку «мирное совместное проживание (в Казахстане) представителей 130 национальностей и 46 религий» имеет «неоценимый опыт для ОБСЕ». Этот пассаж поставил Баррозу в неловкое положение и вынудил его ответить жестко: «Извините, но у Еврокомиссии нет абсолютно никакой позиции по этому вопросу и нет необходимости этот вопрос решать».

Консенсуса по кандидатуре Казахстана как председателя ОБСЕ в 2009 году в Брюсселе достичь не удалось, несмотря на поддержку Германии, Италии, Нидерландов и Франции. Против высказались Великобритания и США. А попытки действующего председателя ОБСЕ, главы МИДа Бельгии Карела де Гюхта уговорить Астану добровольно перенести заявку на 2011-й (ради этого за неделю до заседания СМИДа в Брюсселе он даже съездил в Минск, где проходил саммит СНГ, и встретился там с представителями казахстанского руководства) оказались безуспешными.

Решение было отложено до мадридского заседания СМИДа в ноябре 2007 года. Как заметил немецкий эксперт по Центральной Азии, директор Евразийской транзитной группы Михаэль Лаубш, это «событие уникально для ОБСЕ, за 30 лет ее существования никогда не случалось такого, чтобы члены организации не сумели достичь согласия по вопросу лидерства в своих рядах».

СВОЯ ИГРА «КАЗАХСКИХ ДРУЗЕЙ»

2007 год начался в Казахстане с драматических событий. В январе были похищены и, возможно, убиты два топ-менеджера «Нурбанка», крупнейшим акционером которого являлся ставший первым замминистра иностранных дел Рахат Алиев. В феврале Назарбаев снял зятя с поста и во второй раз отправил его послом в Австрию и по совместительству в ОБСЕ. Но уже в конце мая Назарбаев дал указание провести тщательное, «не взирая на должности и положение», расследование уголовного дела о похищении. Алиева обвинили в причастности к этому и другим преступлениям. Ему удалось покинуть Казахстан и просить политического убежища в Вене. Реакция президента Назарбаева была предельно жесткой: он уволил Алиева со всех постов, заставил свою дочь Даригу заочно развестись с мужем, а его самого объявил в международный розыск. На время о заявке «ОБСЕ-2009» пришлось забыть.

Тем более что 21 мая, за несколько дней до возбуждения уголовного дела против Алиева, президент подписывает указ о внесении поправок в Конституцию Казахстана, которые среди прочего предполагают «переход от президентской к президентско-парламентской форме правления» и позволяют Назарбаеву баллотироваться на президентский пост неограниченное число раз.

К принятию решения объявить себя практически пожизненным президентом, что существенно снизило шансы Астаны получить заветное председательство в ОБСЕ, Назарбаева вынудили новая схватка за власть, начавшаяся в его окружении, и объявление Рахата Алиева о готовности баллотироваться в кандидаты на президентский пост через пять лет.

Вслед за этим Назарбаев распускает парламент (в третий раз за 17 лет правления) и назначает досрочные выборы на 18 августа 2007-го. На них 7-процентный проходной барьер преодолевает только президентская суперпартия «Нур Отан», и страна возвращается к однопартийной системе. Глава миссии ОБСЕ в Казахстане Любомир Копай не скрывает разочарования: «Не знаю ни одной демократической страны, где в парламенте была бы представлена только одна партия».

Но на следующий день после выборов становится очевидно: в Астане не забыли о проекте председательства в ОБСЕ. Назарбаев заполняет пустующее место посла Казахстана в Вене, направляя туда замминистра иностранных дел Кайрата Абдрахманова. В те же дни Алиев шлет сигналы SOS своим бывшим коллегам по штаб-квартире ОБСЕ, призывая не допустить его экстрадиции на родину. Он напоминает, что «всегда боролся за демократический, проевропейский выбор» своей страны и ради этого выдвинул «амбициозную идею» председательства Казахстана в ОБСЕ. Теперь же, предупреждает пострадавший «за демократию» бывший казахстанский посол, его страна «стремительно превращается в монархическое – де-факто – государство полицейского типа».

С приближением ноябрьского заседания СМИДа ОБСЕ в Мадриде к интриге вокруг заявки Казахстана добавляется еще одна – выдадут ли австрийские власти президентского экс-зятя. Тот защищается, как может, в том числе шантажируя бывшего родственника возможностью выступить свидетелем обвинения по делу «казахгейт».

За пару недель до встречи в Мадриде госсекретарь Казахстана, экс-посол в США Канат Саудабаев наносит чрезвычайно важный визит в Вашингтон. Официальная Астана сообщает, что Соединенные Штаты выразили заинтересованность в «дальнейшем наращивании сотрудничества с Казахстаном в сфере энергетики и развития экспортных маршрутов для казахстанских энергоресурсов». Это должно было послужить сигналом того, что Вашингтон не готов рисковать своими интересами в Казахстане и отталкивать Астану, накладывая вето на принятие решения о ее председательстве в ОБСЕ.

20 ноября 2007 года, за неделю до решающего заседания в Мадриде, министр иностранных дел Казахстана Марат Тажин направляет в адрес своего испанского коллеги Мигеля Моратиноса, действующего председателя ОБСЕ, письмо, в котором «информирует, что Казахстан подтверждает свою неизменную готовность следовать основным принципам ОБСЕ». «Наша страна, – пишет Тажин, – выступает за развитие всех трех измерений деятельности ОБСЕ без умаления роли и значения ни одного из них... Необходимо и дальше развивать гуманитарную составляющую для укрепления демократической ситуации во всех государствах-участниках». Глава МИДа Казахстана подтвердил, что в его стране «будут продолжены реформы законодательства о выборах, СМИ, политических партиях...». Содержание и даже сам факт этого письма оставались неизвестными вплоть до окончания мадридской встречи 30 ноября: только тогда оно появилось на официальном сайте ОБСЕ.

Ничего не было известно о письме Марата Тажина и главе российской делегации в Мадриде министру иностранных дел Сергею Лаврову, когда он выступал с жесткой критикой ОБСЕ, упрекая ее в том, что она остается «на обочине главного хода событий» в мире. Лавров бескомпромиссно вступился за «наших казахских друзей, которых, в отличие от всех тех, кто беспроблемно до сих пор утверждался на роль “рулевых” в ОБСЕ, пытались принудить как-то дополнительно доказывать свою “пригодность”».

Не ведая того, что «казахские друзья» к тому моменту уже почти доказали «свою пригодность», глава российской дипломатии настаивал на новых правилах работы БДИПЧ. Ближайшие союзники России по СНГ, включая Казахстан, внесли на СМИД проект документа «Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ», говорил Лавров и предлагал внимательно изучить проект Устава ОБСЕ, подготовленный российскими союзниками.

Москва была готова бескомпромиссно отстаивать заявку Казахстана на 2009-й, вплоть до блокирования избрания председателей ОБСЕ на 2010 и 2011 годы. В этом случае с начала 2008-го, когда во главе организации оказывалась Финляндия, ОБСЕ могла оказаться без руководящей «тройки», состоящей из действующего председателя, его предшественника и преемника.

Но «бросаться на амбразуру» не требовалось. Это выяснилось, когда на трибуну поднялся казахстанский министр Тажин. Он пообещал, что его страна «учтет рекомендации ОБСЕ при реализации демократических реформ», при «реформировании выборного законодательства», «в работе над новым законом о СМИ», а также «при имплементации рекомендаций БДИПЧ в законодательстве в отношении политических партий». «Мы считаем человеческое измерение важнейшим направлением деятельности ОБСЕ», – заверил Марат Тажин, опровергая основной российский тезис, согласно которому в работе ОБСЕ наблюдается «перекос» в сторону именно этого направления.

Затем Тажин сделал и вовсе обескуражившее Москву заявление, что «в качестве потенциального председателя» Казахстан «обязуется сохранить БДИПЧ и его существующий мандат и не будет поддерживать какие-либо попытки ослабить их», а также «не будет участником каких-либо предложений, которые создают проблемы для БДИПЧ и его мандата».

Эффективность «закулисной дипломатии» Астаны и ее западных партнеров выхолостила пафос российского наступления на ОБСЕ. Все предложенные Сергеем Лавровым проекты документов были в Мадриде отвергнуты. Сложившаяся ситуация не оставляла главному российскому дипломату простора для маневрирования, и в ходе его переговоров с главой делегации США заместителем госсекретаря Николасом Бёрнсом за два часа до завершения заседания СМИДа был достигнут компромисс: Казахстан получит председательство в ОБСЕ, но годом позже, в 2010 году. В 2009-м главой организации станет Греция, а в 2011-м – Литва.

Стоит заметить, что по сведениям, полученным автором из дипломатических кругов в штаб-квартире ОБСЕ, предполагаемый перенос председательства Казахстана на 2011 год оказался неприемлемым для «известной группы стран». В год, предшествующий выборам-2012 в России, западные страны не хотели бы иметь во главе ОБСЕ государство, российское влияние на которое может оказаться существенным...

БЕЗ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

В Казахстане победу в Мадриде восприняли как признание заслуг своей страны, но главным образом ее президента. «Харизматическая фигура Нурсултана Назарбаева и его деятельность явились, пожалуй, самым ценным активом заявки Казахстана», – утверждал, выражая эту позицию, российский эксперт Юрий Солозобов.

Похожей точки зрения стал, как ни странно, придерживаться и бывший премьер-министр Казахстана (1994–1997) Акежан Кажегельдин, который вот уже почти десять лет живет в изгнании на Западе. Экс-премьер, который на рубеже 2007 и 2008 годов провел ряд консультаций с ведущими европейскими политиками, уверен, что именно Назарбаев наравне с созревшей элитой страны и ее населением делает Казахстан по сравнению с остальными государствами Центральной Азии наиболее готовым к проведению масштабных демократических реформ эволюционным путем, исключая опасные революционные потрясения.

Правда, к концу весны нынешнего года обнаружилось, что за истекшие шесть месяцев Астана не сделала ни одного шага в направлении изменений, обещанных Тажином в Мадриде. Западноевропейские страны – члены ОБСЕ поддержали предложение о мониторинге подготовки Казахстана к предстоящему председательству в организации.

Что же касается политической воли президента Назарбаева к проведению реформ, то лучше всего о ней говорят его слова в интервью агентству Рейтер в апреле этого года. «Нас избрали как полноправного члена ОБСЕ, и никаких дополнительных обязательств мы не берем», – заявил глава государства. Впоследствии эта фраза странным образом исчезла с ленты агентства и осталась только в изложении казахстанского агентства «Хабар». Есть основания считать, что это произошло по взаимному согласованию сторон, чтобы не ставить в неловкое положение западных партнеров Астаны. Они-то считают, что мадридское решение было авансом, выданным Казахстану в ожидании выполнения данных им обещаний…

Из сказанной Назарбаевым фразы стало известно только ее продолжение: «Если вы говорите о демократизации нашего общества, я бы хотел построить демократию, как в США, но где мне взять в Казахстане столько американцев?! У нас казахстанцы, понимаете...»

В начале мая в Казахстане был заблокирован интернет-сайт «Радио Свобода», и доступ к нему был закрыт в течение месяца. На многочисленные запросы руководства радиостанции, направленные правительству, ответов не последовало. Сайт разблокировали только после вмешательства представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Миколы Харашти, который в письме на имя главы МИДа Марата Тажина выразил надежду, что «государственный интернет-провайдер был уведомлен Вашим Правительством о том, что вмешательство в работу службы нарушает обязательства Казахстана касательно свободы прессы».

В начале июня в Хельсинки по инициативе председательствующей в ОБСЕ в 2008-м Финляндии была проведена встреча «квинтета» министров иностранных дел стран – председателей ОБСЕ в составе нынешней «тройки» (Испания, Финляндия, Греция), а также Казахстана и Литвы, которые возглавят организацию соответственно в 2010 и 2011 годах. Это беспрецедентное мероприятие, не имеющее аналогов в истории ОБСЕ, было вызвано растущей обеспокоенностью Запада отсутствием обещанных Астаной демократических реформ. Однако никаких конкретных обещаний в духе тех, что были даны в Мадриде, Марат Тажин в Хельсинки уже не давал. Он ограничился заверениями в том, что «при выработке приоритетов казахстанского председательства будут учитываться интересы всех государств – участников ОБСЕ, их соответствие общей повестке дня ОБСЕ, связь с приоритетами предыдущих председательств».

Очевидно, что в Астане пришли к выводу, что отнять право лидерства в ОБСЕ у Казахстана уже невозможно хотя бы потому, что в организации не существует подобной процедуры. Впрочем, следует заметить, что до 2006 года не существовало и процедуры переноса решения о председательстве.

С другой стороны, в действиях Астаны есть своя логика: вряд ли Запад станет портить отношения с Казахстаном, рискуя своими энергетическими интересами, во-первых, и толкая его в этом случае в объятия России и Китая, во-вторых.

Тем не менее, подтверждение обязательств, взятых на себя Казахстаном, все-таки прозвучало, причем из уст лично Нурсултана Назарбаева. Произошло это в конце июня в ходе состоявшейся в Астане 17-й сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Президент выразил надежду на «создание (в Казахстане. – А.Д.) правового механизма, позволяющего формировать парламент с учетом не менее двух партий, создание более благоприятных условий для государственной регистрации политических партий, совершенствование процедурных моментов электорального процесса и снятие излишних барьеров, регулирующих деятельность СМИ».

Иными словами, Назарбаев пообещал практически все, что от него хотели услышать на Западе: разрешить деятельность оппозиционных партий, сделать прозрачным избирательный процесс и обеспечить свободу прессы. По всей вероятности, еще до конца нынешнего года парламент, избранный в прошлом году, будет распущен, и в Казахстане пройдут очередные досрочные выборы. На них предварительно сниженный проходной барьер (с 7 до 4 или 5 %) «обязаны» будут преодолеть «не менее двух партий». В результате, в конце 2008 года Казахстан вполне будет отвечать демократическим стандартам ОБСЕ, которые исключают однопартийную политическую систему, и сможет занять достойное место в рядах руководящей «тройки» ОБСЕ (Финляндия, Греция и Казахстан).

* * *

Точку в захватывающей истории восхождения Казахстана на вершину европейских «безопасности и сотрудничества» можно будет поставить через полтора года, когда Астана официально приступит к исполнению своих обязанностей председателя ОБСЕ. Однако уже сегодня есть основания для выводов, не лишенных интереса и для российской политики.

Как и Россия, Казахстан делал выбор – обострять конфликт с ОБСЕ, вплоть до возможного выхода из этой организации, или попытаться использовать ее для укрепления своего престижа и влияния. Предпочтение было отдано второму варианту, и своих целей Астана пока добивается. Такой успех стал возможен, поскольку сама ОБСЕ – организация, конечно, прежде всего политическая, а не правозащитная. И стратегические интересы наиболее влиятельных государств-членов, как правило, перевешивают более абстрактные либо идеалистические соображения. На этом вполне способны сыграть страны, представляющие тот или иной интерес для ведущих игроков.

Правда, в отличие от России Казахстан не претендует на то, чтобы изменить формат функционирования ОБСЕ. Астане в соответствии с ее геополитическим весом вполне достаточно извлечь собственную выгоду. Москва же ставит перед собой цель переписать правила игры, что заведомо намного сложнее. Впрочем, и рычагов воздействия у России несопоставимо больше, чем у Казахстана.

Председательство в ОБСЕ станет важной вехой внешней политики Казахстана, которую он, без сомнения, захочет использовать и для того, чтобы заявить себя в качестве регионального лидера. Для России это обещает скорее проблемы, чем возможности. Примечательный звонок прозвучал в апреле, когда Астана демонстративно отказалась выйти из режима санкций против Абхазии, тем самым противопоставив себя российской позиции. И едва ли Москве стоит рассчитывать на то, что председательство Казахстана в ОБСЕ поможет продвинуть позицию России.

Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 20 июля 2008 > № 2905555 Аркадий Дубнов

О прошлом, которое продолжается

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2008

А.Л. Адамишин – Чрезвычайный и Полномочный посол РФ, в прошлом – заместитель министра иностранных дел СССР (1986–1990), первый заместитель министра иностранных дел России (1993–1994), министр РФ по делам СНГ (1997–1998). Член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме Избавившись от конфронтации, Соединенные Штаты и Советский Союз могли стать подлинно стратегическими партнерами. Но Вашингтон прошел мимо уникального исторического момента. Верх взяли сиюминутная целесообразность и приземленный прагматизм. Возможно, не хватило далекого стратегического видения таких великих американских президентов, как Вудро Вильсон и Франклин Делано Рузвельт.

Стране нашей, обретающей уверенность в своих силах и все еще до конца не определившей, куда направить новую энергию, стоило бы вглядеться в недавнее прошлое. Особое место в нем занимают события, связанные с окончанием холодной войны.

То был подлинно тектонический сдвиг в международных отношениях. Он вобрал в себя прекращение сорокалетней конфронтации между Востоком и Западом, воссоединение Германии, выход Восточной Европы из сферы советского влияния, демократическую революцию Михаила Горбачёва, распад Советского Союза и поражение коммунистической идеологии.

Все очевиднее, что решения тех лет до сих пор формируют мировую обстановку. А поскольку нынешнее положение дел мало у кого вызывает энтузиазм, возникает закономерный вопрос: не были ли упущены в конце 80-х – начале 90-х годов прошлого столетия уникальные возможности?

Опубликованные архивные материалы, мемуары основных действующих лиц делают представления о том времени более объемными, становится понятнее, что происходило на «той» стороне. И в моих собственных записях, до которых, наконец, дошли руки, нашлось кое-что интересное.

«НОВОЕ МЫШЛЕНИЕ» – ОПАСНЫЙ СОБЛАЗН?

Итак, после четырех десятилетий конфронтационного застоя приходит взрывной период. К счастью, не в буквальном, ракетно-ядерном, смысле, хотя вполне могло случиться и такое. Взрывной с точки зрения разброса путей дальнейшего развития мировой политики – от военных столкновений различного масштаба до полного примирения бывших противников и перехода к реальному сотрудничеству. Между этими крайностями – масса промежуточных вариантов.

Спусковым крючком послужила горбачёвская перестройка. Упор был сделан на прорыв в отношениях с Соединенными Штатами. Тогда это была ось, вокруг которой строилась мировая стабильность. И администрация Рональда Рейгана при всей своей непоследовательности и противоречивости отвечала на советские инициативы с растущей готовностью. К моменту перехода власти от Рейгана к Джорджу Бушу-старшему (январь 1989 г.) был создан солидный задел, особенно если учесть, с какого низкого уровня был взят старт.

Во-первых, заключен договор о ликвидации американских и советских ракет средней и меньшей дальности (Договор РСМД, декабрь 1987 г.). Не об ограничении, что бывало и раньше, а впервые в истории о физическом уничтожении целого класса вооружений. В этом качестве документу так и суждено было остаться уникальным. Пентагон, кстати, отговаривал Рейгана от подписания: слишком явные преимущества давали размещенные в Западной Европе американские «Першинги» и крылатые ракеты, тогда как советские «Пионеры», больше известные как СС-20, территории США не достигали. Один из «ястребов», Ричард Пёрл, даже вышел в отставку в знак протеста.

Во-вторых, 15 февраля 1989 года последний советский солдат (им окажется генерал Борис Громов) покинул Афганистан, причем в соответствии с соглашением, которое подписала также и администрация Рейгана.

В-третьих, в декабре 1988-го в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке подписаны документы об урегулировании еще одного застарелого конфликта – на юго-западе Африки. Развязан этот узел не в последнюю очередь совместными усилиями Соединенных Штатов и Советского Союза. (Беру на себя смелость отослать интересующихся к моей книге «Белое солнце Анголы», издательство «Вагриус», Москва, 2001 г.) Свое участие в выходе СССР из этого конфликта, второго после Афганистана по степени напряжения наших сил, я считаю одной из наиболее памятных страниц моей сорокалетней мидовской службы.

В-четвертых, впервые в повестку дня советско-американского диалога включена тема прав человека. Это сразу же позитивно сказалось на других направлениях. В январе 1989 года успешно завершилась Венская встреча государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). От провала ее спасли совместные усилия Соединенных Штатов и Советского Союза, что я могу смело засвидетельствовать, ибо приложил к этому руку. Американцы – вмешался непосредственно госсекретарь Джордж Шульц – поддержали советское предложение о созыве гуманитарной конференции в Москве, что тогда дорогого стоило.

СССР был готов двигаться дальше. В речи Михаила Горбачёва на сессии Генеральной Ассамблеи ООН (декабрь 1988 г.) не только дана развернутая программа оздоровления международной политики. Объявлено о крупных практических шагах: в течение следующих двух лет мы в одностороннем порядке сократим свои Вооруженные силы на полмиллиона человек, 10 000 танков, 8 500 единиц артиллерийского оружия, 800 боевых самолетов. Европа – в радостном ожидании: на этот раз, на фоне исторических перемен в Советском Союзе, разрядка пришла по-настоящему.

Неожиданно веет ледяным холодом из Вашингтона. Почти сразу после инаугурации Джорджа Буша-старшего тональность заявлений резко меняется. Теперь это чаще предостережения насчет того, что подлинные советские намерения далеко не очевидны, что доверчивые янки должны быть настороже и не только сохранять, но и наращивать военную мощь, в первую очередь ядерную. И вообще нынешнее поведение основного противника Америки не более чем аберрации. Об этом говорится во всеуслышание. Внутри же администрации США, как явствует из обнародованных теперь материалов, шли дальше: упрекали Рейгана и Шульца за то, что они поддались очарованию советских руководителей. На деле же новые кремлевские лидеры просто более изощренные, чем их предшественники, а значит, и более опасные.

Почти полностью сменилась американская внешнеполитическая команда, как будто к власти пришла другая партия, а не осталась все та же, республиканская. Ключевыми фигурами становятся: генерал Брент Скоукрофт в качестве помощника президента по на-циональной безопасности; его главный помощник – Роберт Гейтс, бывший замдиректора ЦРУ (сейчас он министр обороны в администрации Буша-младшего); Ричард Чейни – министр обороны (нынешний вице-президент); Джеймс Бейкер – госсекретарь. Последний в своих мемуарах не скрывает беспокойства по поводу того, что инициативы Горбачёва способны расколоть западный альянс.

Горбачёва следовало остановить, пока его новое мышление, его общий европейский дом не начали вбивать клинья в отношения между США и Западной Европой. Исчезает главная сцепка – советская угроза. Если СССР выводит значительный воинский контингент с территории своих союзников по Варшавскому договору, зачем такое количество американских войск в Европе? Под вопросом военно-политический оплот Вашингтона – Североатлантический союз. Уж его-то надо сохранить при любых обстоятельствах. А эти бесконечные инициативы в области разоружения? Того и гляди начнутся трудности с Конгрессом по части военных ассигнований. Наконец, у союзников появляются сомнения насчет лидирующей роли Соединенных Штатов в мире.

«СНЯТЬ ВОЕННЫЙ САПОГ КРЕМЛЯ»

После прихода к власти новой администрации (январь 1989 г.) Вашингтон взял паузу на предмет критического пересмотра своего курса по отношению к Советскому Союзу. Это, естественно, было неприятно для Кремля, где радовались победе Джорджа Буша-старшего и, более того, заранее получили некоторые обнадеживающие сигналы. «Все остановилось», – пожаловался в моем присутствии советский премьер-министр Николай Рыжков британскому премьеру Маргарет Тэтчер. Та успокаивала: поговорю, мол, с Бушем. Горбачёв, как следует из его воспоминаний, чувствует себя невестой, брошенной у алтаря. Американисты в МИДе утешают: все вернется на круги своя, к взаимодействию, начавшемуся с Рейганом. Но не тут-то было.

Пауза на американо-советском направлении продлится почти весь год: Горбачёв и Буш впервые встретятся лишь в декабре на Мальте. К тому времени карты будут сданы да и игра сыграна: достаточно сказать, что уже не будет Берлинской стены. Вашингтон не мог не знать, что советский лидер, испытывая сложности у себя дома, заинтересован в успехе на мировой арене. Но в Белом доме действуют в соответствии с директивой, принятой весной этого года по завершении пересмотра политики на советском направлении. Как пишут в книге «На самом высоком уровне» (1993) Майкл Бешлос и Строуб Тэлботт, суть нового курса – «не помогать Горбачёву, а двигать его в нужном для США направлении». Главным ориентиром выбран регион Восточной Европы. Скоукрофт определит ключевую задачу следующим образом: «Попытаться снять военный сапог Кремля с шеи восточноевропейцев».

В Москве же надеются, что в восточноевропейских столицах появятся свои Горбачёвы. Освобожденные от опеки Кремля, они обеспечат прорыв социализма с человеческим лицом. Вероятно, так и могло случиться, если бы двумя десятилетиями раньше не была задушена Пражская весна. Ныне же подавляющая часть восточноевропейцев не хотят ни гуманного, ни любого другого социализма. Вот когда приходится расхлебывать решение брежневского Политбюро ввести танки в Прагу, последовавшие за этим долгие годы застоя, а под конец уже и маразма. Кто знает, не будь Чехословакии-1968, может быть, не было бы и Афганистана-1979. Мы, наверное, не удержали бы в узде Восточную Европу, но, начав перестройку на двадцать лет раньше, сохранили бы обновленный Союз.

К сожалению, мы не представляли себе истинного положения дел в соцстранах. Друзья – так именовались наши союзники по Варшавскому договору – редко досаждали Москве неприятными новостями, даже когда сами были в курсе событий. Посольства тоже далеко не всегда давали объективную картину: мрачные краски были не в чести. Ортодоксия требовала видеть ситуацию такой, какой ей положено быть.

Для начала новая американская команда ревизует подход предыдущей администрации в, казалось бы, академическом вопросе: закончилась ли холодная война? Маргарет Тэтчер публично ответила на него положительно уже в ноябре 1988-го. Джордж Шульц, покидая пост госсекретаря, был весьма обеспокоен: сменившие его люди «не понимают того, что холодная война завершилась, либо же отказываются признать это». Беспокойство не было напрасным: для новой администрации холодная война продолжается. Она завершится лишь тогда, когда Восточная Европа «станет единой и свободной». Чуть позже, как вспоминают в книге «Объединенная Германия и преображенная Европа» (1995) Филипп Зеликов и Кондолиза Райс, к этой формуле добавляется: «на основе западных ценностей». До того столь определенных заявок на пересмотр геостратегической обстановки в Европе западные руководители не делали. Инициатива Генри Киссинджера в духе Realpolitik упорядочить перемены в восточноевропейских странах путем переговоров с Советским Союзом после некоторых колебаний отвергнута.

Если и договариваться, то насчет того, как лучше забрать. В Вашингтоне резонно исходили из того, что Михаилу Горбачёву сложно будет удержать то, что хочет уйти. На американцев работали и трудности, с которыми начал сталкиваться советский лидер внутри страны и, что еще хуже, в собственном стане.

С точки зрения геополитики Восточная Европа – это прежде всего ГДР. Если вы призываете восточноевропейцев к свободе (читай: к освобождению от Советского Союза), а экономическая помощь тесно увязывается с «политической либерализацией», не возникнет ли вопрос: что будет с существованием двух германских государств? До сих пор суть ответа на него была одинакова на Востоке и на Западе: сохранится статус-кво. Как долго? 20 марта 1989 года Скоукрофт пишет в докладной записке президенту Бушу: «Фактически никто в Западной Германии не надеется, что объединение произойдет в этом веке».

Подобный настрой следует переломить. Во главу угла действий по отторжению Восточной Европы от Советского Союза ставится воссоединение Германии. Более того, есть немало признаков того, что инициировал объединение Вашингтон. Американцы, а не западные немцы дали весной 1989-го начальный толчок движению, которое столь стремительно набрало темп. Команда Бонну «Вперед, мы вас поддержим» последовала из Белого дома. Вместе с четким обозначением цены: объединенная Германия должна остаться в НАТО и в других западных союзах, американские войска будут и впредь находиться на ее территории.

Американские политологи, в том числе бывшие дипломаты, с которыми мне удалось поговорить, горячо опровергают, что первое слово насчет объединения Германии прозвучало из-за океана. Один из них, близкий к Демократической партии, привел оригинальный довод: дескать, у тогдашней администрации не хватило бы сообразительности.

Но при всем том, что ход был рискованный, если учесть и советские войска, размещенные в ГДР, и нежелание европейских союзников видеть Германию объединенной, перспектива перехватить у СССР стратегическую инициативу виделась очень соблазнительной. Еще важнее была возможность направлять назревавшие сдвиги в нужное американцам русло. К тому же над ними висел призрак Рапалло (советско-германский договор о восстановлении дипломатических отношений, взаимном отказе от претензий, торгово-экономических связях, подписанный 16 апреля 1922 года в итальянском городе Рапалло в период работы Генуэзской конференции. – Ред.).

«ВЫХОД ЗА НЫНЕШНИЙ СТАТУС-КВО»

О смене курса, про себя называемой «выход за нынешний статус-кво», американцы предпочитают до поры до времени не говорить даже с союзниками по ту сторону океана. От объединения Германии, если бы его удалось провести на своих условиях, Вашингтон мало что терял, скорее выигрывал, западноевропейцы же – неизвестно. Хлопот у них, во всяком случае, прибавлялось. Да и сама Германия надолго отвлекалась на внутригерманские дела, что и подтвердило последующее развитие событий.

Тем временем Горбачёв, преодолевая отчаянное сопротивление, осуществляет беспрецедентную либерализацию советского общества. В его арсенале катастрофически мало средств. Вот когда перестройка нуждается в понимании и поддержке извне, если, конечно, на первое место ставить заботу о демократии. Но именно в этот момент Вашингтон резко форсирует процессы воссоединения Германии и болезненного вытеснения СССР из Европы. На войне как на войне, даже если она холодная.

В первые месяцы 1989 года советники президента США рекомендуют ему оживить после многолетнего анабиоза германскую проблему. Один из аргументов состоял в том, что «Горбачёв может ухватиться за это первым».

В мае того же года Джордж Буш, отвечая в интервью на вопрос, скорее всего обговоренный заранее, заявляет: «Если воссоединения удастся достигнуть на подходящих условиях, что ж, это будет прекрасно». Наряду с этим принимается решение выступить с публичной мирной инициативой. Вот она – с виду смелые предложения в области обычных вооружений. Они бьют в уязвимое место Советского Союза – превосходство в данных видах оружия в Европе, отвлекают внимание от ядерных вооружений, где Соединенные Штаты и НАТО сильнее. Приурочено это к сессии Совета Североатлантического союза на высшем уровне. Члены НАТО довольны тем, что США возвращают себе роль лидера. Тем не менее формулировка по германскому вопросу в декларации Совета от 30 мая 1989-го все еще осторожная: «Мы стремимся к такому миру в Европе, который позволит немецкому народу вновь обрести посредством свободного самоопределения свое единство».

На очереди – «продажа» идеи главным действующим лицам. В нынешних описаниях того периода не скрывается, что в контактах с высокими западногерманскими представителями первыми тему воссоединения поднимают американцы. Что примечательно, они встречают сдержанную реакцию. Это следует даже из беседы Буша с генеральным секретарем НАТО немцем Манфредом фон Вернером, запись которой рассекречена, как и многие другие материалы. Максимум, что позволяют себе западные немцы, – это вежливое подталкивание американцев к дальнейшим шагам.

Хотя в Бонне быстро понимают новую диспозицию, правительство ФРГ медлит. Как несколько лет спустя признался Хорст Тельчик, основной внешнеполитический секундант канцлера Гельмута Коля в вопросе об объединении, в начальный период США были далеко впереди немцев. Буш заговорил об актуальности германского вопроса в мае 1989 года. Ключевое заявление Коля насчет того, что вопрос этот вновь встал в международную повестку дня, относится к концу августа.

Почему Гельмут Коль и его команда не сразу поверили своему счастью? Боялись нарушить преждевременными вылазками и без того удачно складывавшуюся для них обстановку? Считали более надежным сперва «размягчить» ГДР (уже несколько лет ФРГ оказывала ей немалую экономическую помощь), а уже потом уверенно брать созревший плод? Рискну предположить также, что иные западногерманские стратеги прикидывали, так ли выгодна сделка с американцами, навечно оставлявшая их в НАТО, и нельзя ли сохранить за обретшей единство Германией полную свободу рук. Если подобные мысли и были, то они быстро сошли на нет, ибо для их воплощения в жизнь требовалась иная советская политика. Мы же успокаивали себя тем, что у нас в запасе лет эдак пятьдесят или сто, да и тогда решать будет история.

В мемуарах Михаила Горбачёва о воссоединении, вплоть до тех дней, когда оно стало неминуемым, практически не упоминается, даже когда он вспоминает свой визит в ФРГ в июне 1989-го и беседы с канцлером Колем. Должно быть, мы переоценили нежелание «старой» Европы видеть единую Германию. Главное же – вместе с тогдашними властями ГДР мы серьезно переоценили крепость восточногерманского режима. Руководитель страны Эрих Хонеккер «достал» многих. Когда, наконец, в октябре 1989 года, за считанные недели до того, как рухнула Берлинская стена, его сменил Эгон Кренц, было уже поздно.

Подбодряемый и подталкиваемый американцами, а затем и населением Восточной Германии, Гельмут Коль решительно взял на себя роль ключевого игрока. ФРГ не считалась с расходами. Нелегко было гэдээровским немцам оставаться патриотами своей социалистической родины после того, как Бонн пообещал, что «полудеревянные» восточные марки будут обменены на полновесные марки ФРГ по курсу один к одному (это и было сделано). Скоординированная политика США и Западной Германии постоянно подбрасывала в печь свежие дрова. Магазины ГДР стали заполняться западными товарами, исчезли погранпосты, в пожарном порядке шли двусторонние переговоры об экономическом и политическом союзе. Вскоре стремительное скольжение вниз стало необратимым.

На короткое время я был непосредственно вовлечен в германские дела, принимая участие в первых заседаниях группы 2+4. Она была создана в феврале 1990-го, с тем чтобы обсудить внешние аспекты будущего объединения. От внутренних группа была отстранена (стараниями связки США – ФРГ), как мы тому ни сопротивлялись. Я стал трудиться на новом поприще, воодушевленный тем, что в годы перестройки удалось сделать на африканском и гуманитарном направлениях. До сих пор, однако, осталось тягостное чувство, что всерьез повлиять на выработку политики не удалось.

Такой пример: совещание 26 января 1990 года по германским делам у Михаила Горбачёва, которое он сам назвал в мемуарах решающим. От МИДа участвует один Эдуард Шеварднадзе, от ЦК – шесть человек. Ни первый замминистра Анатолий Ковалёв, возглавлявший специально созданную в МИДе рабочую группу, ни я, входивший в ее состав, приглашены не были. Михаил Сергеевич так, видимо, и не отделался от привычки опираться на партийный, а не на государственный аппарат. В МИДе и ЦК тон задавали люди, десятилетиями занимавшиеся Германией, многие уже в почтенном возрасте. Нельзя было не разделить их горечь по поводу происходящего, но лозунг «ни шагу назад», не подкрепленный реальными возможностями, повисал в воздухе.

До самого конца мы не могли и подумать, чтобы по своей воле изменить статус-кво, рисковать ГДР. Мы предпочли, отступая и огрызаясь, ждать, пока она сама не уйдет. Возглавить неизбежное, как советовал когда-то Шарль де Голль, мы так и не попытались.

В итоге и отступление не удалось провести организованно. Разноголосие было не только в дипломатических рядах. В самом Политбюро не было единства, что все чаще выходило наружу. У многих, думаю, на памяти открытое антигорбачёвское выступление Егора Лигачёва насчет распродажи ГДР. Из нашей реакции соперники нашли возможность выбирать то, что им больше подходило в данный момент. Горбачёв же и Шеварднадзе один день обсуждали условия объединения, а на другой могли сказать, что будут защищать ГДР до конца.

«ДОМ, РАЗДЕЛИВШИЙСЯ В СЕБЕ»

Да и сам Советский Союз все больше походил на «дом, разделившийся в себе», который, как сказано в Евангелии, «не устоит». Разлом шел по национальным границам. Были близки к уходу прибалты, пылал Кавказ, росли сепаратистские настроения на Украине. Наши руководители бросались от одной амбразуры к другой. На внутреннем фронте – целый ворох проблем, как застарелых, десятилетиями заметавшихся под ковер, так и новых, вышедших на поверхность, когда люди опьянели от свободы и гласности.

На внешнем же – глубокое неравенство в соотношении сил. Военная мощь у нас оставалась, войска, и немалые, еще стояли в ГДР и некоторых других странах Варшавского договора. Но здесь-то и проявилось противоречие, на которое долго закрывали глаза: ценой огромных усилий мы нарастили мощь, но можем ли мы ее применить? Армия действительно неплохо подготовлена: в одной только ГДР более 750 военных городков, 5 000 военных лагерей, 47 аэродромов, но возможно ли было в те месяцы вывести солдат из казарм? И не только из-за местных и международных условий. Накаленным было внутреннее соперничество, все шло в ход ради ослабления центра.

А что говорить о тех, кто считался нашими союзниками? Я помню мартовское (1990) совещание стран – участниц Варшавского договора в Праге. Несмотря на все наши увещевания, мы так и не смогли подтолкнуть «друзей» к хотя бы мало-мальски общему подходу к германским проблемам. Даже по вопросу неучастия объединенной Германии в НАТО добиться согласия не удалось. Еще бы, встреча проходила на второй день после выборов в ГДР, на которых победили сторонники фактического аншлюса.

Нам же противостоял сильный и, в общем-то, сплоченный соперник. Разногласия между натовцами, безусловно, были, но я не верю, чтобы они представляли собой реально используемый фактор, особенно в нашем тогдашнем состоянии. Американцы прикрывали Гельмута Коля от недовольства Франции, Англии, Италии, малых стран Европы. Если те путали ряды, их быстро призывали к порядку. Президент Франции Франсуа Миттеран, быстрее других сообразивший, что процесс уже не остановить, попытался получить что-то для себя. И добился: Коль обещал ускорить создание валютного союза в рамках западноевропейской интеграции и сдержал слово. Дольше других продержалась Тэтчер, но, все чаще оставаясь в меньшинстве, она довольствовалась небольшими уступками. Как справедливо отметили американские наблюдатели, у тех, кто противился быстрому воссоединению, были соответствующие устремления, но не было политики.

Вашингтон запугивал обеспокоенных союзников возможным нейтралитетом Германии, играл на том, что никто в НАТО не хотел, чтобы американские войска ушли из ФРГ. Коль в свою очередь стращал американцев Кремлем. 12 декабря 1989-го он говорил Джеймсу Бейкеру: «Если бы я промедлил с выдвижением десяти пунктов, Советы могли бы предложить объединение Германии в увязке с ее нейтрализацией подобно тому, как это сделал Сталин в 1952 году. Такой шаг витал в воздухе». (Желал бы я знать, замечу в скобках, где он витал?)

Но разночтения в тандеме США – ФРГ были редкостью. Для Вашингтона и Бонна задача облегчалась тем, что внутриполитическая обстановка в восточноевропейских странах менялась не в пользу Советского Союза, а если говорить об идеологической составляющей, – не в пользу социализма. Это происходило прежде всего в ГДР, Польше (там уже в 1989-м на выборах победила «Солидарность»), а также в Венгрии (венгры в обмен на финансовое вливание открыли границу с Австрией, через которую ушли 40 тыс. жителей Восточной Германии).

Публика на той стороне была сугубо прагматичная и, мягко говоря, не без коварства. Многие же из нас оставались заложниками «идейности». Защита завоеваний социализма, даже когда это было нерационально, мешала проводить политику, которая на первое место ставила государственные интересы. Мидовский аппарат, говорю об этом с болью, в течение 28-летнего «самодержавия» Громыко год за годом утрачивал способность творчески мыслить и работать. То, что именовалось принципиальностью, а на деле было простым, без разговоров, «нет», ценилось выше, чем стремление найти нестандартное решение, добиться компромисса. Даже в годы перестройки ситуация чаще всего складывалась следующим образом: как за разрядку – так никого нет, как дать отпор – так все здесь.

Подлинные намерения наших партнеров приходилось вышелушивать из-под двух-трех слоев словесных ухищрений. В одном случае мы явно запоздали: не уловили перемену в американской политике, то есть взятый Вашингтоном курс на скорейшее объединение Германии. На первых порах он проводился под аккомпанемент заверений: не принимайте те или иные словесные заявления в расчет, они делаются на «электорат», будьте уверены, что в любом случае ключи от объединения – в советских руках. А мы, видимо, исходили из того, что все еще оставалась в силе знаменитая формула президента США Джона Кеннеди, приведшая в свое время в бешенство германского канцлера Конрада Аденауэра: «СССР не позволяет объединения, Германия не будет объединенной».

То, что доверительно (и тем более наедине) внушали Горбачёву Буш или Коль, зачастую принималось за истину в последней инстанции. Когда же дошло до горячего, то Соединенные Штаты и ФРГ действовали на грани фола: в ход был пущен целый арсенал недоговоренностей, полуправды, обещаний, о которых загодя было известно, что они не будут выполнены.

Вот два хрестоматийных примера. Горбачёв тогда довольно умело оперировал категориями общеевропейского дома, в перспективе устранявшего пограничные линии в Европе, призывал шире использовать структуры Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, как уже созданные, так и те, что предстояло создать в будущем. Хельсинкский Заключительный акт СБСЕ не только закреплял границы, но и закладывал основы коллективной безопасности. Это была наша альтернатива противостоянию военно-политических блоков. Западные немцы не раз обещали, в том числе и на самом высоком уровне, что процесс объединения Германии будет инкорпорирован в общеевропейские структуры. Ничего подобного, естественно, не произошло: в дело пошли совсем другие конструкции.

Второй же пример – насчет клятвенных заверений и американских, и западногерманских руководителей, как конфиденциальных, так и публичных, что после вхождения объединенной Германии в НАТО альянс ни на дюйм не продвинется на восток, – совсем уж непригляден. А ведь это делалось для того, чтобы выудить согласие на членство Германии в НАТО, чему мы долго и упорно сопротивлялись. К тому же в той обстановке быстротекущих перемен многие питали иллюзии, что военных блоков в Европе скоро вообще не будет. Подтверждение тому видели в трансформации Североатлантического союза, которое вроде бы началось на Лондонском саммите НАТО в июле 1990 года. Свою сущность альянс продемонстрировал позднее, в 1999-м, когда подверг бомбардировкам Югославию, впервые в своей истории применив вооруженную силу.

«СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ ВЫИГРАЛИ ХОЛОДНУЮ ВОЙНУ»

Есть итальянская поговорка, скорее, руководство к действию: «Ничего не отдавать, все забирать, требовать еще больше». Примерно так и вела себя американская администрация в отношении Михаила Горбачёва в 1989–1991 годах. Логическим завершением стали слова президента Джорджа Буша-старшего, торжественно произнесенные им в выступлении перед обеими палатами Конгресса в январе 1992-го: «Соединенные Штаты выиграли холодную войну».

Когда США нуждались в СССР во время первой войны в Ираке, Буш говорил по-другому: «Окончание холодной войны было победой для всего человечества». Выпячивание заслуг Соединенных Штатов не очень помогло: президентские выборы в ноябре 1992 года Джордж Буш проиграл Биллу Клинтону. Высмеивая претензии Джорджа Буша на победу в холодной войне, Клинтон говорил: «Это похоже на то, как петух думает, что рассвело потому, что он пропел».

Высказывания Буша были запоздалым, но зато наконец-то откровенным ответом на призыв Горбачёва к сотрудничеству. Окончание холодной войны советский генсек считал взаимной победой СССР и США, более того, всех здравомыслящих политических деятелей того времени.

Избавившись от конфронтации, Соединенные Штаты и Советский Союз могли бы стать подлинно стратегическими партнерами. Уже тогда вставали во весь рост грозные проблемы – от международного терроризма и распространения оружия массового уничтожения до роста экстремизма всех сортов и оттенков. Лидеры перестройки предупреждали американцев, и я был свидетелем этого. Для нас урегулирование проблем, связанных с окончанием холодной войны, было тем необходимым этапом, за которым должна была начаться совместная с США работа. Администрация Буша остановилась на первой части уравнения. Созидание общими усилиями лучшего мира, как предлагал в конце своего правления Рональд Рейган, ее не вдохновило. Важнее, видимо, было войти в историю победителями. А что могло бы быть более убедительным доказательством триумфа, чем развал Советского Союза, даже если это произошло после того, как холодная война закончилась теперь уже безоговорочно? Госсекретарь Джеймс Бейкер пишет в своих мемуарах, что холодная война испустила последний вздох 3 августа 1990-го, когда он достиг в Москве согласия о совместном осуждении агрессии Ирака против Кувейта.

Казалось, наступил звездный час Америки, которая утвердила себя полновластной хозяйкой в мире. Ей больше не нужна была даже союзная Западная Европа, не говоря уже о России. Так что говорить об упущенных возможностях можно лишь с большой натяжкой: их просто не взяли в расчет. Сознательно была выбрана цель – проецировать американскую мощь на обозримую перспективу и даже дальше. Голоса сторонников более взвешенного подхода заглушил хор тех, кто посчитал, что у Соединенных Штатов хватит сил на все.

Что же в итоге? Две войны, которым не видно конца, нарастающий ком международных проблем и все меньше желающих помогать США в их разрешении. Только ленивый не пускает критическую стрелу в адрес страны, чей рейтинг популярности снижается повсеместно. Американцы негодуют: почему? Ведь они поставили перед собой благородную цель – переустройство мира на принципах демократии. Но еще Робеспьер сказал: вооруженных миссионеров не любит никто.

ИСТОРИЮ НЕ ОБМАНЕШЬ

В заключение совсем уж гипотетическое предположение. Поддержи американская администрация Горбачёва, сумел бы он довести перестройку до успешного завершения?

Мой ответ таков: шансы Михаила Сергеевича, безусловно, повысились бы. Особенно если бы американцы, как их призывала Маргарет Тэтчер, выступили лидером политической и материальной поддержки горбачёвских реформ со стороны Запада. Я слышал от американских политологов слова насчет того, что история могла бы пойти по другому пути, останься у власти Рейган. Но при всей весомости внешнего фактора он не был главенствующим. Сама лютня, как писал поэт, оказалась с трещиной.

Многолетними стараниями предыдущих вождей в стране была создана система, которая не выдержала испытание временем. Она великолепно служила интересам правящей верхушки, ставя ее выше всякой критики и делая ее никому, кроме себя самой, не подотчетной. Но господство несвободы обрекало страну на прозябание. В экономическом, технологическом и многих других отношениях мы всё больше отставали от того самого Запада, с которым сломя голову вступили в жесткую идеологическую и военную конфронтацию. К началу перестройки наша страна уже находилась в глубочайшем системном кризисе, малозаметном невооруженным глазом, вследствие того, что гласность была сведена к нулю. Попытка Горбачёва мягко изменить систему, реформировать экономическое и политическое устройство, вытянуть страну на социал-демократическую дорогу была задавлена партийной бюрократией изнутри.

К этому прибавилось то, что Вашингтон прошел мимо уникального исторического момента. Верх взяли сиюминутная целесообразность и приземленный прагматизм. Возможно, не хватило далекого стратегического видения таких великих американских президентов, как Вудро Вильсон и Франклин Делано Рузвельт. Отнюдь не случаен, кстати, выбор, сделанный американцами на заключительном этапе перестройки. Реформам Горбачёва, из последних сил ратовавшего за демократический социализм, они предпочли разрушительный антикоммунизм Бориса Ельцина.

Но и после того, как распался Советский Союз (Буш узнал об этом первым из телефонного разговора с российским президентом), после того, как в Кремле утвердилась новая власть, Соединенные Штаты мало что сделали для поддержки демократов. Скорее воспользовались слабостью России. Отношение к ней, как к «побежденной стране», выразилось и в расширении НАТО на восток, и в бомбардировках Югославии, и в выходе из Договора по ПРО. Отсюда же и упорное непризнание того, что интересы России на постсоветском пространстве имеют для Москвы существенное и в ряде случаев жизненно важное значение. Впрочем, ДНК внешней политики США известна и вряд ли изменится в скором времени.

Открытым остается другой, более важный вопрос: по какому пути идет Россия?

Для выхода из глубокого кризиса 1990-х годов России, по мнению многих американских экспертов, неизбежно пришлось пройти через период восстановления авторитарных порядков. Но увековечивать формы политического устройства, весьма напоминающие те, что доказали свою несостоятельность в роковой для СССР период, означает наступать на те же грабли. Могущество ведь оказалось иллюзорным. Если страна хочет уверенно чувствовать себя на международной арене, быстро и адекватно реагировать на влияния извне, она должна выстроить свою внутреннюю жизнь в соответствии с такими политическими параметрами, которые дают наибольшую экономическую отдачу и помогают добиться наивысшего качества жизни. Особенно это верно во времена глобализации и стремительного технологического прогресса. России не уйти от демократии.

Историю не обманешь: в ней, равно как и в повседневной жизни, обычно происходит то, что и должно было произойти.

Россия. США > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 15 июня 2008 > № 2913932 Анатолий Адамишин

Не разбрасывать камни в стеклянном доме

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2008

А.Г. Арбатов – член-корреспондент РАН, директор Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, член редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме Москва вполне обоснованно взяла направление на изменение «правил игры» в отношениях с Западом, сложившихся в 90-х годах прошлого века. Но дело в том, что сказать «нет» совершенно недостаточно. Необходимо сформулировать конструктивную и конкретную альтернативу по основным вопросам.

Журнал «Россия в глобальной политике» уже не первый год держит планку на уровне высоких мировых стандартов как по системности и актуальности подбора тем, так и по профессионализму и стилю публикаций. Именно поэтому многие его статьи будят мысль и вызывают желание высказать собственное мнение по затронутым вопросам. К таким материалам относится, в частности, опубликованная в выпуске за март – апрель 2008 года статья Тимофея Бордачёва и Фёдора Лукьянова «Время разбрасывать камни».

Ее главный тезис приведен как эпиграф ко всему разделу: «…переход от модели холодной войны к какому-то новому статус-кво, характер которого еще не прояснился, продолжается. В таких условиях Российскому государству было бы рискованно начать полномасштабно “собирать камни”, пытаясь выстроить новую систему взаимоотношений с внешними партнерами. Велика опасность попасть под удар со стороны тех, кто эти камни пока разбрасывает» (сc. 76–77).

Свою идею авторы обосновывают тем, что мир стал неуправляем, на смену старому мировому порядку пришел не новый миропорядок, а хаос. Стремление США установить гегемонию в глобальном масштабе и попытки НАТО создать систему безопасности в евро-атлантической зоне и за ее пределами терпят крах. Глобальные финансово-экономическая и энергетическая системы выходят из-под контроля, а ООН, ОБСЕ и другие международные организации прошлого не адаптировались к новым реалиям, и их жизнь «подходит к концу». Разваливается договорно-правовая система ограничения вооружений и разоружения.

Из этого Бордачёв и Лукьянов делают вывод: тот, кто будет играть по старым правилам или пытаться их заново сформировать, непременно проиграет. Россия правильно делает, доказывают авторы, что с середины текущего десятилетия перешла к «активному и жесткому продвижению собственных фундаментальных интересов» (с. 79) и больше не остерегается идти вразрез с международными структурами, нормами и договорами. Это выражается в суровой критике ОБСЕ, несговорчивости в МВФ, падении интереса к ВТО и новому соглашению с Европейским союзом, решимости наложить вето в Совете Безопаснсти ООН по вопросу о независимости Косово, приостановке членства в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и вероятном выходе из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) (сс. 84–85). Этот курс авторы статьи предлагают продолжать и впредь.

Ну что же, такая позиция в стиле «мачо» – предельно приземленная, отрицающая всякий идеализм и сурово прагматическая – не может не импонировать большинству в нынешней российской политической элите и общественном мнении. Особенно притягательно выглядит эта «крутизна» на фоне воспоминаний о благоглупостях конца 80-х и политических метаниях и унижениях 90-х годов прошлого века. И все же попытаемся разобраться в существе некоторых базисных предпосылок и выводов.

О ПОПУЛЯРНОМ ТЕЗИСЕ НЕУПРАВЛЯЕМОСТИ XXI ВЕКА

Начнем с того, что управляемость XX века в сравнении с новым столетием сильно преувеличивается. Даже если оставить за скобками две мировые войны и взять только период после 1945-го и до окончания холодной войны, то нынешние представления кое-кого о прошлом – это больше ностальгия, чем объективный исторический анализ. Психологически такое легко объяснить: биполярность ассоциируется со стабильностью, тем более что одним из полюсов был предшественник нынешней России – советская военная сверхдержава и глобальная империя.

Однако на деле после 1945 года управляемость и предсказуемость были скорее иллюзией, чем реальностью. Почти сорок лет мир жил в постоянном страхе перед всеобщей термоядерной войной в результате внезапной агрессии противника, неуправляемой эскалации кризиса либо технического сбоя. Как минимум, четырежды великие державы невольно подходили к грани ядерной войны (1957, 1961, 1962, 1973), причем однажды эту черту почти переступили – во время Карибского кризиса в октябре 1962-го. Тогда человечество было спасено не только и не столько благодаря осторожности Кремля и Белого дома, сколько по счастливому случаю.

Не было никакого «совместного управления» миром сверхдержавами – просто существовали негласно признанные «сферы влияния» в Европе и на Дальнем Востоке, а в остальных частях света ужас перед ядерной катастрофой заставлял обе стороны избегать прямого столкновения в их геополитическом соперничестве. Тем не менее за этот период произошли десятки крупных региональных и локальных конфликтов, унесших жизни более двадцати миллионов человек. Зачастую они разражались неожиданно, протекали неконтролируемо и завершались непредсказуемо, в том числе поражением великих держав: война в Корее, две войны в Индокитае, четыре войны на Ближнем Востоке, войны в Алжире, на полуострове Индостан, на Африканском Роге, в Анголе, Родезии, Афганистане, не говоря уже о бесчисленных внутренних переворотах и кровавых гражданских катаклизмах…

Разделение на «своих» и «чужих» периодически приносило сверхдержавам неприятные сюрпризы. Так, Китай сначала был «великим восточным другом», а потом стал главным военно-политическим и идеологическим врагом СССР, насеровский Египет выступал в качестве основного ближневосточного клиента Москвы, а садатовский Каир переметнулся к Соединенным Штатам.

Франция вышла из военной организации НАТО и подрубила под корень тыловую инфраструктуру альянса. Главный оплот американского влияния в Персидском заливе Иран, которому Соединенные Штаты продали горы оружия и заложили обширную ядерную программу, стал их заклятым врагом. Напавший на него Ирак сначала был американским помощником, а потом, после захвата Кувейта, стал основным противником США. Перечень примеров можно было бы продолжать, но и так ясно, что управляемость в период холодной войны – это скорее миф, чем реальность.

Спору нет, мир, вступивший в эру многоплановой глобализации и реальной многополярности, стал гораздо более сложным для понимания, а значит, и для согласованного управления ведущими державами. Ясно и то, что эйфория и надежды на всеобщую гармонию после окончания холодной войны были наивны. Но при всех разногласиях и соперничестве между великими державами сейчас нет антагонистических противоречий, не существует угрозы большой войны, никто никого не стремится «закопать». Как бы ни были ведущие государства подчас недовольны друг другом, ни одно из них (исключая маргинальных политических безумцев, которые есть везде) не желало бы крушения и распада США, России, Евросоюза, Китая, Индии, Японии, Бразилии, ЮАР, Украины, Казахстана… Все они хорошо осознают, что непредсказуемые последствия образовавшейся таким образом «черной дыры» причиняют вред, намного больший, чем выигрыш от устранения соперника.

Фундаментальная общность интересов многополярного мира, экономическая и социальная взаимозависимость диктуют гораздо бЧльшую «корпоративную солидарность», сдержанность и избирательность в выборе инструментов достижения интересов, чем страх перед ядерной катастрофой в прошлом веке. Между ведущими державами и их союзниками нет конфликтов, сравнимых по масштабам и жертвам с локальными войнами ушедшего столетия. Исключением являются гражданские войны в Югославии и Таджикистане, спонтанное насилие в несостоявшихся государствах Африки и террористическая война под американской оккупацией Ирака, но это не прямые и не опосредованные конфликты великих держав.

Иными словами, при всей сложности нынешних международных проблем (включая финансовый кризис, дефицит энергосырья и потепление климата) для их решения сейчас имеются более благоприятные предпосылки, а мир стал гораздо менее опасным, чем в годы холодной войны. Оговорку следует сделать в отношении угроз распространения и ракетно-ядерного оружия, и международного терроризма, которые создают вероятность применения ядерного оружия третьими странами либо террористами. Однако противодействие этой угрозе, как и решение других проблем, зависит от субъективной политики лидеров ведущих держав, и именно в ней заключаются главные трудности.

ПОЛИТИКА США В ПОСЛЕДНИЕ ПОЛТОРА ДЕСЯТИЛЕТИЯ

После завершения эпохи биполярности и холодной войны у Вашингтона был уникальный исторический шанс утвердить в международной политике верховенство правовых норм, ведущую роль легитимных международных институтов (прежде всего ООН и ОБСЕ), избирательность и законность применения силы исключительно для самообороны или в целях обеспечения мира и безопасности (по статьям 51 и 42 Устава ООН). Очевидно, что этот шанс возглавить процесс созидания нового многостороннего миропорядка, основанного на балансе интересов, Соединенные Штаты бездарно провалили.

Неожиданно ощутив себя «единственной сверхдержавой» и пребывая во власти эйфории, самолюбования и самонадеянности, политическая элита США все более подменяла международное право правом силы, легитимные решения Совета Безопасности ООН – директивами американского Совета национальной безопасности, а прерогативы ОБСЕ – действиями НАТО. Наиболее яркое выражение такая политика получила в военной операции против Югославии в 1999 году. После смены американской администрации в 2001-м и чудовищного шока от террористических актов 11 сентября того же года эта линия была возведена в абсолют. Вслед за справедливой, законной и успешной операцией в Афганистане Соединенные Штаты вторглись в Ирак (под надуманным предлогом и без санкции СБ ООН), намереваясь в дальнейшем «переформатировать» весь Большой Ближний Восток под свои экономические и военно-политические интересы.

В итоге США увязли в беспросветной оккупационной войне в Ираке (которая чревата еще более тяжелым поражением, чем во Вьетнаме), подорвали миротворческую миссию в Афганистане, раскололи антитеррористическую коалицию. Политика Вашингтона спровоцировала небывалый подъем антиамериканских настроений по всему миру, вызвала новую волну активности международного терроризма, подстегнула распространение ядерного и ракетного оружия.

Необоснованное расширение НАТО на восток возрождает противостояние Запада и России, для которого у обеих сторон нет ни мотивов, ни ресурсов и которое идет вразрез с их экономическими и политическими интересами. За пятнадцать лет, сосредоточившись на проблеме геополитической экспансии, альянс не смог и не захотел фундаментально реформироваться (как, впрочем, и Российская армия без реального гражданского руководства). Самый мощный военный союз в мире, поддерживая в Европе неизвестно зачем 1,8-миллионную армию, не может найти несколько дополнительных вертолетов и батальонов для успешного ведения миротворческой операции в Афганистане.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ДОГОВОРЫ

Трудности НАТО, как порождения холодной войны, в ее поисках новой роли в современном мире вполне объяснимы, хотя и не вызывают сочувствия. Проблемы Евросоюза есть следствие его поспешного и непродуманного расширения, но со временем их, видимо, удастся решить. Другое дело Организация Объединенных Наций. Бордачёв и Лукьянов пишут: «Созданная в обстановке жесткой биполярной конфронтации… ООН не может быть адаптирована к требованиям ни имперского, ни многополярного мира» (с. 77).

С этим никак нельзя согласиться. ООН была создана в 1945 году, когда еще была жива антигитлеровская коалиция, и предусматривала как раз формализованный исполнительный «концерт наций» из держав-победительниц как постоянных членов Совета Безопасности (то есть многополярность) плюс нормотворческий международный парламент в лице Генеральной Ассамблеи. Именно раскол антигитлеровской коалиции, приход биполярности и холодной войны парализовали ООН на сорок лет и превратили ее в форум пропагандистской полемики.

После окончания холодной войны наступил короткий золотой век Организации Объединенных Наций, которая стала впервые выполнять свои целевые функции как легитимная структура обеспечения международной безопасности. В частности, из 49 миротворческих операций ООН 36 были проведены после 1988-го. И хотя – в зависимости от локальных условий – не все из них были одинаково успешны, они обошлись гораздо дешевле и принесли более весомые результаты, чем односторонние акции по принуждению к миру со стороны США и НАТО.

Не многополярность и новые сложные проблемы, а односторонняя силовая политика США в текущем десятилетии нанесла удар по эффективности этой организации. Конечно, мир неузнаваемо изменился с 1945 года, и ООН настоятельно требуются глубокие и хорошо продуманные реформы. Но, вопреки мнению авторов рассматриваемой статьи, дело отнюдь не в генетической неадекватности организации, а в обострении разногласий между постоянными членами СБ ООН и в решимости Соединенных Штатов действовать вне международно-правового поля, когда коллеги по Совбезу с ними не согласны.

За это Вашингтон уже горько поплатился в Ираке. Наверное, администрация Буша сейчас дорого бы дала, чтобы повернуть время вспять и прислушаться к доводам России, Франции, Германии и Китая в 2003-м против необоснованной военной операции. И Западу еще предстоит расплатиться за то, как решалась проблема Косово. Глубоко увязнув в Ираке, США не решаются на одностороннее применение силы против Ирана. Но, собственноручно подорвав авторитет Совета Безопасности ООН, они дали повод и Тегерану безнаказанно игнорировать вот уже четыре резолюции Совбеза по иранской ядерной программе.

Международная система договоров по разоружению тоже не стала анахронизмом после окончания холодной войны. Без твердой опоры на системы и процессы ядерного разоружения нежизнеспособен и режим нераспространения ядерного оружия, что наглядно подтвердили события последнего двадцатилетия.

Правда, есть миф, что окончание холодной войны подстегнуло распространение ядерного оружия. Но и это не так. За четыре десятилетия холодной войны ядерное оружие обрели семь стран («Большая пятерка» плюс Израиль и ЮАР), а после ее окончания – три государства (Индия, Пакистан и – с оговорками – КНДР). Самые значительные прорывы в разоружении имели место в 1987–1999 годах: ДРСМД, ДОВСЕ, Конвенция о запрещении химического оружия, Протокол о контроле над конвенцией по бактериологическому и токсинному оружию, Договор СНВ-1, параллельные сокращения тактического ядерного оружия США и России, Договор СНВ-2, рамочные соглашения по СНВ-3 и по противоракетной обороне театра военных действий (ПРО ТВД), Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), адаптированный ДОВСЕ .

Нет сомнения, что вовсе не случайно это был самый продуктивный период и в нераспространении ядерного оружия. К Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) присоединились 40 новых государств, включая две ядерные державы (Франция, КНР), он был бессрочно продлен; вступил в силу Дополнительный протокол для укрепления гарантий Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ); семь стран отказались от ядерного оружия и военных ядерных программ или были лишены их насильно (ЮАР, Украина, Казахстан, Белоруссия, Бразилия, Аргентина, Ирак).

Однако в текущем десятилетии безответственный курс США повлек за собой демонтаж системы разоружения, начиная с Договора по ПРО и кончая большинством вышеупомянутых соглашений. Вашингтон стремился максимально развязать себе руки для развития военных программ, опираясь на свое огромное военно-техническое превосходство. А в действительности он дал свободу рук странам, стремящимся к обладанию ядерным оружием и ракетными технологиями, и подорвал сотрудничество великих держав.

Ныне система и режимы ДНЯО трещат по швам. КНДР вышла из этого договора и провела ядерное испытание, Иран упорно движется к этому порогу по пути ядерных технологий двойного назначения, еще десяток стран заявили о намерении последовать данному примеру, ширится «черный рынок» контрабанды ядерных материалов и технологий, обладая которыми террористы могут получить доступ к атомному взрывному устройству.

Со своей стороны Россия недавно ввела мораторий на ДОВСЕ и заявила о вероятном выходе из ДРСМД. После истечения срока действия Договора СНВ-1 в 2009-м потеряет смысл и Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП) от 2002 года. Этот договор, срок действия которого истекает в 2012 году, предусматривает сокращение ядерных боезарядов США и РФ до уровней 1 700–2 200 единиц, но не имеет своей системы контроля и опирается на нормы СНВ-1.

От соглашения по ядерному разоружению останутся лишь договоры о частичном запрещении ядерных испытаний от 1963 и 1976 годов и несколько символических документов. В таком случае и на ДНЯО, скорее всего, можно будет поставить крест со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Все это не может не внушать острую тревогу. Но при чем тут «многополярность, формирующаяся в условиях распада институтов», о которой пишут Бордачёв и Лукьянов (с. 85)? Налицо преднамеренный и безответственный слом таких институтов и норм – в значительной мере со стороны нынешнего руководства Соединенных Штатов при поддержке некоторых их союзников, а с недавнего времени, увы, и с участием России.

Экономика и климат – предметы особого разговора, а вот нынешняя ситуация в сфере международной безопасности неуправляема ровно настолько, насколько ведущие державы не умеют ею управлять, не желая понимать ее механизмов и обратных связей. Она именно настолько неконтролируема, насколько ведущие страны ставят свои узкокорыстные, зачастую конъюнктурные интересы и амбициозные прожекты выше согласованных приоритетов и совместных действий по укреплению общей безопасности.

КАКАЯ ПОЛИТИКА НУЖНА РОССИИ?

Вряд ли кто-то станет возражать против российской политики «наращивания своей относительной силы» и «активного и жесткого продвижения собственных фундаментальных интересов» (сс. 75, 79). Весь вопрос в том, как трактовать эти фундаментальные интересы. Одна версия, выдвигаемая, в частности, некоторыми экс-либеральными телеобозревателями, сводится к принципу «хватай все, что плохо лежит, а там видно будет». Другая трактовка предполагает определение внешнеполитических приоритетов и своих реальных возможностей, предвидение последствий собственных действий на несколько ходов вперед, утверждение важных международных принципов, которые в конечном итоге лучше и надежнее обеспечат национальные интересы.

Например, какую выгоду получила бы Москва от выхода из Договора по РСМД? Развернуть несколько дивизионов ракет «Искандер» повышенной дальности? Но при этом США будут иметь мощный аргумент в пользу дальнейшего расширения инфраструктуры ПРО в Европе, получат легальную возможность вернуть ракеты «Першинг-2» либо более современные системы с коротким подлетным временем на континент, причем не в ФРГ, а в страны Балтии.

Формальное признание Россией независимости Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья ничего не изменит в их материальном положении сверх начатого Москвой расширения экономических и гуманитарных контактов. Но это сыграет на руку сторонникам расширения НАТО на Украину, Грузию, Молдавию, а затем подтолкнет их к военному решению вопросов отделившихся территорий. Тем более что кроме России (и, возможно, Армении) ни одно из государств – участников СНГ не присоединится к такому признанию. От него отмежуются Китай, Индия, многие другие партнеры России на мировой арене, которые сейчас осуждают позицию ряда стран НАТО в отношении Косово. В дальнейшем вооруженный сепаратизм может вновь поднять голову в самой России и получить прямую поддержку извне, особенно с нарастанием демографических проблем.

Москва вполне обоснованно взяла направление на изменение «правил игры» в отношениях с Западом, сложившихся в 90-х годах прошлого века. Парадигма отношений того периода, когда Москва вольно или невольно шла в фарватере американского курса, когда с ее интересами не считались и ее мнением пренебрегали, абсолютно неприемлема сегодня. Ныне Россия стала значительно сильнее в экономическом и политическом отношении, а позиции США, Евросоюза, Японии ощутимо ослабли, причем в основном по их собственной вине. Проблема российской внешней политики не в том, что она стала более активна и самостоятельна, а в другом. Именно в этой связи тезис о продолжении «разбрасывания камней» вызывает серьезные возражения.

Дело в том, что сказать «нет» совершенно недостаточно. Необходимо сформулировать конструктивную и конкретную альтернативу по главным вопросам. Например, вполне обоснованно выступая против расширения НАТО на Грузию и Украину, России следовало бы четко изложить свое долгосрочное видение отношений как с Североатлантическим альянсом, так с соседними республиками. Ведь столь мощные военные организации и силы, как имеющиеся у России и НАТО, не могут просто мирно соседствовать, не обращая друг на друга внимания и занимаясь только своими делами. Они либо будут всё теснее сотрудничать и интегрироваться, либо станут подозревать другую сторону во враждебных намерениях и готовиться к военному конфликту.

Примером тому служит начавшаяся недавно на Западе кампания, направленная на возрождение «военной угрозы» с востока (указывая на полеты российских стратегических бомбардировщиков, дальние походы и стрельбы корабельных соединений). О том же свидетельствует новомодная концепция российской военной доктрины об «угрозе авиационно-космического нападения» и о развитии потенциала ее отражения, что подразумевает не что иное, как большую войну с НАТО.

России надо решить для себя, рассчитывает ли она на военную конфронтацию или на углубление военного сотрудничества с альянсом, создание крупного общего корпуса быстрого реагирования для совместных миротворческих операций в Европе и за ее пределами, борьбы с терроризмом, пиратством, контрабандой ядерных материалов и ракетных технологий. Все это подразумевает военный союз нового типа и глубокую реформу как НАТО, так и российской военной организации. Ждать инициативы со стороны Запада в нынешних условиях не приходится. Именно Россия, возрождаясь как великая держава, могла бы выдвинуть долгосрочный проект. В таком контексте ее возражения против расширения альянса выглядели бы вполне убедительно, а преодолеть саботаж новых членов НАТО было бы гораздо легче.

Делу немало помогли бы и предложения, направленные на решение проблем соседних республик, гарантии их суверенитета и территориальной целостности, планы экономического и гуманитарного сотрудничества при условии закрепления их военно-политического нейтралитета. И наоборот, разговоры об отделении Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, Крыма и Донбасса сплачивают общественность и элиты соответствующих стран на антироссийской основе, побуждают обратиться к НАТО как единственному гаранту их территориальной целостности.

Другой пример – план США по строительству систем ПРО в Центральной Европе. Москва правильно сказала «нет», поскольку ракетная угроза Ирана пока не материализовалась, а новая база ПРО получит маргинальную возможность перехвата нескольких российских межконтинентальных баллистических ракет. Россия предложила сотрудничество в этой сфере на основе совместного использования радиолокационных станций (РЛС) в Азербайджане и Центра обмена данными о ракетных пусках в Москве. Однако, признав тем самым наличие ракетной угрозы с юга, Россия не может выдвигать радар и центр в качестве альтернативы системе ПРО, для которой нужны дополнительные РЛС и ракеты-перехватчики. Требуется или разветвленная российская система ПРО, или совместная с Соединенными Штатами и НАТО противоракетная оборона, которая тоже подразумевает военный союз нового типа.

В последнее время в российской политике наметилось по обеим темам позитивное продвижение. После саммита альянса в Бухаресте в апреле 2008-го Дмитрий Медведев и Владимир Путин весьма прозрачно высказались в том отношении, что вместо поспешного расширения на восток Североатлантическому блоку следует сосредоточиться на развитии хороших отношений и сотрудничества с Россией – и тогда многие конфликтные ныне вопросы будут выглядеть иначе. По поводу противоракетной обороны Путин сказал, что видит будущее решение в создании совместной системы ПРО России, США и Европы.

Однако для того чтобы эти идеи воспринимались не как полемические декларации, а всерьез, необходимо их продуманное военно-политическое и военно-техническое наполнение. Тут имеется непочатый край работы. Ни государственные ведомства, ни экспертное сообщество России не торопятся с предложениями. Многие просто не воспринимают заявлений руководства всерьез. Другие не желают брать на себя какую-то ответственность и обременять себя дополнительной работой. Третьи намеренно саботируют любые подобные инициативы, рассчитывая на упрочение своих позиций внутри страны в условиях роста конфронтации с Западом, невзирая на огромный ущерб, который, если придерживаться такой линии, может быть причинен национальным интересам и безопасности России.

Курс «бросания камней» авторы статьи советуют продолжать, пока не закончится «переход от эпохи холодной войны к какому-то новому статус-кво» (с. 76). Однако это ожидание может никогда не завершиться. Многополярная международная система, по сравнению с однополярной или биполярной, по своей природе переменчива и динамична; она никогда не придет к какому-то постоянному статус-кво. Конечно, в отличие от европейского «концерта наций» XIX века, нынешняя международная система неизмеримо более сложна и глобальна. Но и при ней в самом выигрышном положении оказывается та держава либо коалиция, которая построит наиболее оптимальные отношения с другими «центрами силы». Это дает большие преимущества для влияния на международную политику в своих интересах.

Выстраивание конструктивных взаимосвязей с другими государствами и союзами предполагает достижение договоренностей по важнейшим вопросам, повышение эффективности прежних многосторонних институтов и создание новых структур. Великая держава должна не разрушать, а активно формировать новую систему международных отношений, пока эту систему не создали другие без должного учета ее интересов. Нельзя поддаваться соблазну «доломать» ослабленные международные институты и договоры, по-быстрому урвать все что можно, следуя плохому примеру США. Ведь как раз такая политика привела Соединенные Штаты к провалу, подорвала их лидерство в мире, несмотря на огромное американское превосходство по экономическому и военному потенциалам, на подавляющее влияние США в международных союзах и организациях.

Запуская новый этап своих экономических и демократических реформ, Россия способна одновременно оказать большое позитивное влияние на формирование новой системы международных отношений. Разумеется, это возможно при том непременном условии, что Москва будет ясно представлять себе, чего хочет. Если она, как и подобает великой державе, станет придерживаться твердых принципов и вести себя последовательно и предсказуемо. Если она сможет адекватно представлять себе окружающий мир и точно соизмерять свои желания и возможности.

Россия. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 15 июня 2008 > № 2906771 Алексей Арбатов

Валютный театр: драма без зрителей

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март - Апрель 2008

О.В. Буторина – д. э. н., профессор, советник ректора, заведующая кафедрой европейской интеграции МГИМО (У) МИД России, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме Начавшаяся перестройка международной валютной системы, следствиями которой стали возмущения на финансовом рынке США и снижение курса доллара, безусловно, затронет все страны мира. Любое государство, интегрированное в мировую экономику, будет вынуждено откликаться на разворачивающиеся события.

Международные валютные системы не меняются

без предупреждения; правилом является их эволюция,

а не революция. Резервные валюты начинают свой путь сильными

и дефицитными, а завершают его слабыми и избыточными.

Роберт Манделл. 1993 г.

После того как Федеральная резервная система (ФРС) США объявила о новом снижении учетной ставки, 27 февраля 2008 года курс американской валюты опустился до рекордной отметки – 1,5 доллара за евро. В последующие дни сползание доллара продолжилось. Всего же за пять лет (с начала 2002-го) доллар потерял по отношению к евро 50 % стоимости. Кризис на ипотечном рынке Соединенных Штатов, разразившийся летом 2007 года, только усугубил тенденцию.

Обесценение главной валюты мира оказывает сильнейшее воздействие на глобальную экономику. На американский доллар приходится почти половина заключаемых в мире внешнеторговых контрактов, 86 % (из общего итога 200 %) мировых валютных рынков, 65 % официальных валютных резервов, 44 % находящихся в обращении международных долговых обязательств и 75 % активов стран – членов ОПЕК. Ценность долларовых сбережений неуклонно снижается. То же происходит с экспортной выручкой после ее конвертирования в национальные валюты. Под угрозой находятся трансграничные инвестиционные проекты.

Нынешнее падение доллара – одно из самых драматичных за всю историю плавающих валютных курсов. По данным Банка международных расчетов в Базеле, эффективный курс американской валюты по отношению к корзине из 34 валют снизился за пять лет на 32 %. Но бывало и хуже: с 1972-го по середину 1978 года – тоже за пять лет эффективный курс доллара упал на 45 %. За следующие пять лет – к 1985-му – он отвоевал утраченное, подорожав в полтора раза. Но устоять валюта США не смогла: к концу 1990 года эффективный курс доллара был на 55 % ниже, чем в 1985-м и в 1971-м.

По логике, ситуация на валютных рынках должна быть предметом пристального внимания стран «Большой семерки», их центральных банков, Международного валютного фонда (МВФ) и других международных финансовых институтов. Однако это не так. Или не совсем так.

НЕМАЯ СЦЕНА

На следующий день после того как евро перешагнул психологический рубеж в 1,5 доллара, председатель Европейского центрального банка (ЕЦБ) Жан-Клод Трише выступал в Нидерландском институте передовых исследований. В его речи не было ни одного упоминания о долларе или об обменном курсе евро. Трише лишь сказал, что совет управляющих ЕЦБ переживает в настоящее время период «затворничества». На пресс-конференции, прошедшей 6 марта, глава ЕЦБ крайне неохотно отвечал на вопросы о курсах евро и доллара. Он повторил формулировку, внесенную в текст коммюнике по итогам встречи министров финансов стран «Большой семерки» в Токио (февраль 2008-го), согласно которой «чрезмерные колебания обменных курсов нежелательны с точки зрения задач экономического роста», а «обменные курсы должны соответствовать фундаментальным экономическим показателям». Глава ЕЦБ неоднократно подчеркивал, что нынешний финансовый кризис приобретает глобальный характер и что для борьбы с ним необходима международная солидарность.

27 февраля 2008 года председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке представил Конгрессу полугодовой доклад о денежно-кредитной политике Соединенных Штатов. В многостраничном тексте обменным курсам отводилось лишь два абзаца.

В одном бесстрастно констатировалось снижение курса доллара по отношению к евро, фунту стерлингов, китайскому юаню и еще некоторым валютам. В другом говорилось о том, что обесценение национальной валюты повышает риск инфляции.

Бернанке с удовлетворением отметил, что снижение курса доллара во второй половине 2007-го стимулировало реальный экспорт товаров и услуг из США. Это впервые с 2001 года позволило Соединенным Штатам сократить дефицит по текущим операциям. Глава ФРС подчеркнул, что, несмотря на замедление экономического роста в остальном мире, американский экспорт должен «продолжать расширяться уверенными темпами, содействуя росту внутренней экономической активности и занятости».

Вашингтон, таким образом, не видит никакой другой проблемы в ослаблении доллара, кроме возможного роста инфляции. Однако предпринятое недавно очередное снижение процентных ставок говорит о том, что ФРС озабочена не столько поддержанием стабильных цен, сколько сохранением темпов хозяйственного роста. Этим ФРС заметно отличается от своего европейского визави.

4 марта член совета управляющих ФРС Фредерик Мишкин, выступая на конференции Национальной ассоциации бизнеса, тоже лишь вскользь коснулся курсовых соотношений. Свой доклад он начал с короткого и емкого заявления: «Экономика США сталкивается с существенными вызовами». По итогам IV квартала ВВП вырос (в пересчете на годовые темпы) всего на 0,6 %. Результаты I квартала, как ожидается, будут не лучше. Главными препятствиями для развития экономики были названы: низкая конъюнктура на рынке недвижимости, сокращение производства и потребления в других секторах экономики, ухудшение ситуации на рынке труда, а также затруднение доступа к заемным средствам для бизнеса и населения вследствие потрясений на финансовых рынках.

Никак не комментирует падение доллара и Международный валютный фонд. На его электронной странице внимательный читатель найдет буквально считанные упоминания об обменных курсах. Самым откровенным из них стало заявление нового директора-распорядителя фонда Доминика Стросс-Кана, сделанное 1 ноября 2007 года. Говоря о назревшей реформе МВФ, он отметил, что в контексте событий на ипотечном рынке США особого внимания требуют вопросы глобальных дисбалансов и их влияния на основные валюты.

Дружное молчание главных участников происходящего имеет рациональное объяснение: глобализация обязывает. Произошедшая в 1990-е всеобщая либерализация финансовых потоков привела к тому, что теперь любое неаккуратно брошенное слово может спровоцировать лавинообразное движение гигантских денежных масс. Новой дестабилизации финансовых рынков никто не хочет, ее хватает и без рукотворных сил.

РАЗВИТИЕ СЮЖЕТА

За завесой корпоративной этики скрыта куда более серьезная проблема. Удешевление американской валюты – результат не только и не столько кризиса на финансовом рынке Соединенных Штатов. Его причины скапливались годами и теперь привели к структурным несоответствиям в механизме функционирования международной валютной системы.

Нынешняя система плавающих курсов действует с 1976 года. Переход к ней от золотодевизного стандарта, заложенного Бреттон-Вудскими соглашениями (1944), произошел в жесткой форме. В августе 1971-го американское правительство отказалось выполнить обязательства по конвертированию доллара в золото по фиксированной цене. До этого Соединенные Штаты не раз злоупотребляли (особенно из-за войны во Вьетнаме) статусом эмитента главной международной валюты. Многолетняя чрезмерная эмиссия долларов привела к отклонению их рыночной стоимости вниз от зафиксированного соотношения. К 1970 году возникли параллельные рынки золота, а ведущие страны Западной Европы готовили согласованный сброс долларов, который им, однако, не удалось осуществить.

Положение на международных валютных рынках в начале XXI века имеет много общего с ситуацией конца 60-х годов прошлого столетия. Избыток долларов в мировой финансовой системе очевиден. Пользуясь статусом эмитента главной мировой валюты, США долгое время увеличивали денежную массу, чтобы стимулировать рост своей экономики и покрывать дефицит государственного бюджета. Лишние доллары не вызывали соответственного инфляционного давления внутри страны, так как значительная их часть уходила за границу. Банки, предприятия и граждане других стран охотно приобретали американские ценные бумаги и наличные денежные знаки, поскольку те служили лучшим, чем национальные валюты, средством сбережения и вложения.

В начале 1990-х у этого процесса открылось второе дыхание. Крушение СССР и распад советского блока, сопровождавшиеся стремительной либерализацией валютных режимов бывших социалистических стран, резко расширили спрос на американские деньги. Росту спроса на доллары содействовала и политика МВФ, который с подачи Вашингтона активно рекомендовал развивающимся государствам Азии и Латинской Америки жестко фиксировать курсы национальных валют по отношению к доллару. Последнее делало необходимым накопление официальных резервов в долларах.

В 1990-х годах дефицит США по текущим операциям начал угрожающе расти. Со 100 млрд долларов в 1996-м он увеличился до 800 млрд в 2006 году. Этот факт в сочетании с войной в Ираке постоянно усиливал недоверие инвесторов к американской валюте. Не случайно в течение нескольких лет наблюдались устойчивый рост мировых цен на золото, повсеместное удорожание недвижимости, подъем котировок на многие биржевые товары, включая скачок цен на зерно и на продовольствие в целом. Хотя фондовый рынок Соединенных Штатов самый развитой, емкий и ликвидный в мире, с конца 1990-х инвесторы стали усиленно искать замену долларовым активам.

Отличительной особенностью прошлого десятилетия стал быстрый рост мировых валютных резервов. В настоящее время валютные резервы всех стран мира составляют 6,5 трлн долларов (в конце 2001 года – 2 трлн). Причем у развивающихся стран и стран с переходной экономикой их втрое больше, чем у промышленно развитых государств. Крупнейшими держателями являются Китай и Япония. В конце 2007-го валютные резервы Китая перевалили за 1,5 трлн долларов, а Японии – вплотную приблизились к одному триллиону. Международные резервы Банка России в марте 2008 года составили более 480 млрд долларов.

Тому, что развивающиеся страны и государства с переходной экономикой стремительно аккумулировали резервы, способствовал постоянный профицит их баланса по текущим операциям (как правило, вследствие массированного притока иностранных инвестиций). Он же явился зеркальным отражением нараставшего дефицита США. Нынешняя ситуация парадоксальна: крупнейшими резервами обладают государства, валютам которых угрожает не обесценение, а удорожание. Пытаясь удержать национальные денежные единицы от ревальвации, развивающиеся страны фактически проводили валютные интервенции в поддержку доллара, скупая его на внутренних и международных рынках. Это еще раз свидетельствует о качественном изменении позиций доллара в международной валютной системе.

Накопление данных резервов имело и институциональные последствия. Многие страны пересмотрели свое отношение к МВФ: в их глазах роль этой организации как международного кредитора последней инстанции значительно ослабла. Возможности МВФ диктовать развивающимся государствам правила их экономической политики тоже сократились. А регулированием курсов основных мировых валют фонд никогда не занимался.

БУДЕТ ЛИ КУЛЬМИНАЦИЯ?

Рубикон в новейшем развитии международной валютной системы был пройден, как видно теперь, в 1997–2000 годах. Валютно-финансовый кризис в Юго-Восточной Азии и в России в период с 1997 по 1998-й привел, с одной стороны, к повышению курса доллара, а с другой – положил начало процессу валютной эмансипации стран с нарождающимися рынками. Введение в 1999 году евро окончательно подвело черту под эпохой единовластия доллара. Начался болезненный переход к многополюсной валютной системе. Как она будет выглядеть, сказать пока трудно. Транзит идет медленно. Но остановить его уже нельзя.

Судя по всему, Вашингтон ни морально, ни технически не готов к надвигающемуся изменению роли доллара в мировой экономике. Игнорирование Федеральной резервной системой вопросов обменного курса означает, что в Соединенных Штатах мало кто задумывается о переходе к новой, диверсифицированной системе международных валютных отношений, которая при опоре на доллар подразумевала бы активные роли других валют.

Монопольное положение доллара в международной валютной системе начало размываться. Признаки диверсификации наблюдаются как в государственной политике (режимы валютных курсов и золотовалютные резервы), так и в поведении мировых валютных рынков.

С 90-х годов прошлого столетия отношение центральных банков к формированию валютных резервов стало меняться. Если раньше они покупали только самые надежные государственные ценные бумаги, то теперь их внимание привлекают и некоторые другие активы. В 2005-м на ценные бумаги казначейства приходилось 73 % средств, вложенных иностранными центробанками в ценные бумаги США. В 1989 году эта доля была заметно выше – 95 %. Другими словами, центральные банки, пусть пока в ограниченной степени, перенимают практики инвестиционных фондов, для которых надежность и прибыльность портфеля – взаимодополняющие факторы.

В текущем десятилетии на этот процесс наслоились еще два тренда: дальнейшая диверсификация резервов по видам активов и появление нового института вкладчиков. Теперь центробанки перестают быть монопольными распорядителями инвалютных государственных резервов. В ряде стран созданы фонды национального благосостояния (ФНБ), которые на начало 2007-го аккумулировали 1,7 трлн долларов. В странах, богатых сырьевыми ресурсами, такие фонды создаются, чтобы снизить зависимость государственных финансов от колебаний мировых цен (как правило, на нефть) и сформировать резерв для будущих поколений на случай исчерпания месторождений. Так поступают государства Персидского залива, Норвегия, Россия. В России фонд будущих поколений будет ориентирован исключительно на зарубежные корпоративные ценные бумаги.

ФНБ проводят более активную политику и располагают бЧльшим полем для маневра, нежели центральные банки. Это же касается и валютного состава средств. Так, в России средства резервного фонда будут инвестированы в доллары и в евро (по 45 %) и в фунты стерлингов (10 %). Данные фонды могут существенно влиять на конъюнктуру мировых финансовых рынков, в том числе на спрос на те или иные валюты. В дальнейшем их роль только усилится. Одно-временно фонды будут активно работать над прибыльностью вложений, что в условиях дешевеющего доллара сократит спрос на него.

Не случайно в конце 2007 – начале 2008 года интерес Международного валютного фонда к ФНБ заметно повысился. МВФ настойчиво рекомендовал соответствующим странам поддерживать диалог для разработки наилучших методов управления активами, которые отвечали бы целям глобальной финансовой стабильности. Содержание этого посыла не нуждается в комментариях.

В конце 1990-х (после кризисов 1997–1998 годов) изменилась «мода» на режимы валютных курсов. Валютные коридоры не оправдали себя: замкнутые в них валюты стали легкой добычей спекулянтов. Поэтому сейчас большинство государств (не считая «карликовых») практикуют жесткую фиксацию курсов либо плавание. Напомним, что от режима валютного курса зависят объем и структура валютных резервов той или иной страны. Резервы, естественно, должны накапливаться в той валюте, к которой привязана местная денежная единица.

Привлекательность плавающих курсов объясняется повсеместной борьбой правительств с инфляцией, которая происходит на фоне деформировавшихся монетаристских закономерностей. До 1990-х правительствам, чтобы сдержать рост цен, было достаточно добросовестно контролировать объем денежной массы. Сейчас в большинстве стран не прослеживается сколько-нибудь надежной зависимости между динамикой денежной массы и инфляцией. Во многих случаях инфляция остается низкой при быстром росте денег в обращении и наоборот. Поэтому все больше государств переходят к непосредственному таргетированию инфляции (когда устанавливается целевой показатель роста цен на год либо на несколько лет). Но плавающие курсы предполагают меньшую зависимость денежных властей от объема накопленных резервов. Потребность в крупных интервенциях в иностранной валюте (которой раньше почти всегда был доллар США) уменьшается.

Постепенно набирает силу тенденция к диверсификации мировых валютных рынков за счет валют, которые в XX веке не играли заметной роли в мировой торговле. С 2001 по 2007 год доля доллара в конверсионных сделках на мировых валютных рынках снизилась с 90,3 % до 86,3 %. За это время доля австралийского доллара увеличилась в полтора раза – с 4,4 % до 6,7 %. Квота новозеландского доллара выросла втрое – с 0,6 % до 1,9 %. В полтора раза расширили свое присутствие норвежская крона, мексиканский песо и южнокорейская вона. Доля российского рубля увеличилась с 0,4 % до 0,8 %. Начав с нуля, китайский юань отвоевал за шесть лет 0,5 % мирового валютного рынка. При этом доля евро в течение указанного периода колебалась вокруг 37 %, доля иены снизилась с 22,7 % до 16,5 %, а доля английского фунта находилась в пределах от 13 % до 17 %.

Центральный вопрос ближайшего будущего международной валютной системы: как она будет преодолевать накопившиеся диспропорции? Будет ли доллар дешеветь плавно и предсказуемо, или процесс пойдет скачками? Резкое обесценение доллара вызвало бы отток средств с американского фондового рынка, что самым неблагоприятным образом сказалось бы на экономической ситуации в Соединенных Штатах. Ввиду высокого уровня зависимости Европы и других регионов мира от экономики США, в подобном сценарии не заинтересован никто.

СПАСТИ ГЛАВНОГО ГЕРОЯ

Ответ на поставленный вопрос зависит от того, насколько мировое сообщество хочет и может воздействовать на динамику доллара, особенно в случае его бесконтрольного падения.

В последней четверти прошлого столетия мировые валютные рынки пережили глубокую метаморфозу. Еще в 1970-х они в основном обслуживали мировую торговлю товарами, услугами и фондовыми активами. Тогда ежедневный оборот сделок на мировых валютных рынках примерно равнялся производимому в день мировому ВВП. Но уже в конце 1980-х годов ежедневный объем валютных операций в мире в 7 раз превышал дневной ВВП и в 50 раз – дневной оборот мировых товарных рынков. Иначе говоря, валютные рынки превратились в гигантский и самостоятельный сегмент мировой экономики, действующий по собственным законам.

В 2007-м ежедневный оборот мировых валютных рынков достиг исторического максимума и равнялся 3,2 трлн долларов в день, в том числе 1 трлн составляли сделки спот (с немедленной оплатой) и 1,7 трлн – валютные свопы. По сравнению с предыдущим показателем 2004 года общий объем торгов вырос в постоянных ценах на 64,5 %. На протяжении 18 лет – с 1989 по 2007-й – средний темп прироста мировых валютных рынков (в текущих ценах) был равен 9,8 % в год, что почти вдвое превышало аналогичный показатель для мирового ВВП. Теперь ежедневный оборот мировых валютных рынков в 16 раз больше производимого в день мирового ВВП.

Сказанное означает, что проведение результативных интервенций в поддержку одной из ключевых мировых валют практически невозможно. Чтобы привести в равновесие столь масштабный рынок, потребовались бы колоссальные валютные резервы. В конце февраля 2008 года все официальные валютные резервы Соединенных Штатов составляли 74 млрд долларов, а Европейской системы центральных банков – около 350 млрд евро.

Особенность текущей ситуации состоит в том, что обесценивается валюта, в которой хранятся две третьих официальных резервов. Для поддержания курса доллара центральным банкам следовало бы выводить на рынок ценные бумаги, номинированные в евро, британских фунтах, иенах и других валютах. Однако их запасы довольно скромны. Одновременно Федеральной резервной системе следовало бы скупать доллары США и продавать имеющиеся в ее запасах евро и иены. Возросшая долларовая масса потребовала бы стерилизации, но провести ее при падающем долларе крайне сложно.

Помимо интервенций воздействовать на обменный курс можно за счет процентных ставок. При наличии политической воли ведущие страны мира могли бы заключить соглашение о совместных действиях в целях поддержки доллара. В таком случае ставки в Соединенных Штатах должны были бы быть высокими, а в странах – членах Европейского союза и Японии – низкими. Так же, как и соглашение Плазы, подписанное «Большой семеркой» в 1978-м для противодействия росту курса доллара, эту договоренность следовало бы держать в строгой тайне. Здесь молчание денежных властей оправданно и необходимо.

Однако сейчас возможность координации действий США, ЕС и Японии в пользу доллара представляется маргинальной. Главные усилия Соединенных Штатов направлены на то, чтобы проскочить надвигающийся спад экономики. Это особенно важно в преддверии президентских выборов. Европейский центральный банк не будет снижать ставку рефинансирования из-за усилившегося инфляционного давления. Ставки в Японии и без того низки. Отрицательное отношение к подобной идее прозвучало, в частности, в речи заместителя председателя ФРС Доналда Коха, произнесенной на международном банковском симпозиуме в Париже 7 марта 2008 года.

Таким образом, с одной стороны, у ведущих государств мира нет возможности радикально повлиять на курс доллара. С другой – его постепенное обесценение является для них наименьшим из зол. Вашингтон вполне готов променять ослабление доллара и его мировых позиций в будущем на рост экспорта и избавление от рецессии сейчас. Надо иметь в виду, что в США позитивное влияние дешевеющей валюты на торговый баланс оказывается меньшим, чем в других странах мира. Обычно обесценение национальных денег не только стимулирует экспорт, но и сдерживает импорт (он становится дороже для местных компаний). Но в Соединенных Штатах более 80 % импортных контрактов традиционно заключается в долларах. Поэтому теоретически доллару предстоит более длительное удешевление, чем другим валютам в аналогичной ситуации.

Еврозоне придется смириться с сокращением своего экспорта вследствие укрепляющегося евро. Эта потеря тяжела, но не критична. Резкий рост мировых цен на нефть оказывает на Евросоюз мощное инфляционное давление, а так как нефтяные контракты заключаются в долларах, дорогой евро отчасти амортизирует удар. Кроме того, прогнозы экономического роста на 2008 год во многих странах Европейского союза были скорректированы в сторону понижения. В этой ситуации и Брюссель, и Франкфурт предпочтут дешевеющий доллар тискам стагфляции.

Можно с уверенностью утверждать, что ЕЦБ не будет проводить валютные интервенции, продавая евро и скупая доллары (тем более без участия американцев). Руководители Европейского центрального банка многократно повторяли, что не собираются стимулировать международное использование евро. Согласно Уставу, у ЕЦБ только одна цель – поддерживать стабильность цен. А каждый евро до своего появления за рубежом должен пройти по внутренним каналам денежного обращения. В 2007-м денежная масса (агрегат М3) выросла в зоне евро почти на 12 % вместо запланированных 4,5 %.

Итак, со снижением курса доллара никто бороться не будет. Остается выяснить, кто заплатит за корректировку курсов.

РОЛИ ИСПОЛНЯЛИ…

19 февраля 2008 года Доминик Стросс-Кан, выступая в Дели, призвал промышленно развитые страны и страны с нарождающимися рынками вместе противостоять начавшемуся спаду в мировой экономике. По его словам, «макроэкономические последствия кризиса на финансовом рынке будут серьезными, и ни один регион не сможет выйти из него полностью невредимым». Развивающимся странам напомнили, что их экономический рост стал возможен не только благодаря собственным усилиям, но и благодаря интеграции в мировую экономику. Поэтому данным регионам следует поддержать рост мировой экономики и быть готовыми к либерализации денежно-кредитной политики (то есть к снижению ставок рефинансирования) и введению налоговых послаблений.

Той же логики придерживаются ФРС, ЕЦБ и «Большая семерка». На февральской встрече министров финансов G7 странам Азии, в первую очередь Китаю, в который раз советовали перейти на более гибкие валютные курсы, а именно провести ревальвацию. Другими словами, Запад призывает успешно развивающиеся страны руководствоваться при проведении экономической политики не только национальными интересами, но и интересами всей мировой экономики (читай: Соединенных Штатов).

Связь между ситуацией в США и в странах с нарождающимися рынками действительно существует. В 1970-х и 1980-х неразвитость и нестабильность финансовых систем развивающихся стран и стран с переходной экономикой конвертировались в дополнительную мощь американской финансовой системы. Теперь же высокие темпы роста и оздоровление финансовых систем в этих регионах конвертируются в турбулентность на финансовых рынках Соединенных Штатов.

В России последствия американских финансовых проблем оцениваются по-разному. Одни эксперты полагают, что неразвитой и недостаточно ликвидный национальный финансовый рынок помешает распространению кризиса. Другие же уверены, что кризис в США будет иметь самые разнообразные и неприятные последствия. Чтобы внести дополнительную ясность, попытаюсь классифицировать вероятные издержки и разложить их по регионам.

Для Соединенных Штатов самый большой риск возникнет при резком падении доллара, которое может вызвать отток средств из американских ценных бумаг, особенно корпоративных. Обвал на фондовом рынке стал бы для страны настоящей бедой. Но надо понимать, что в этой области у США есть действенные средства защиты. Главное из них – высокая степень развития американского фондового рынка. По капитализации всего рынка ценных бумаг Соединенные Штаты в два с половиной раза превосходят зону евро, а по капитализации рынка корпоративных бумаг – в десять раз. Это делает фондовый рынок США весьма устойчивым и ликвидным. Операции на нем происходят быстро и с меньшими издержками, чем на других рынках. Все это превращает долларовые активы в излюбленное средство вложения зарубежных инвесторов. Причем в ближайшие десять и, вероятно, двадцать лет по своим качественным характеристикам европейский рынок не догонит американский.

Главная проблема, с которой столкнется зона евро в связи с падением доллара, – ухудшение торгового баланса. Точнее, возможность сокращения профицита торгового баланса и баланса по текущим операциям. Но, как мы видели, это влияние далеко не однозначно. Его тоже не следует переоценивать: в 2007 году активное сальдо торгового баланса зоны евро превысило 60 млрд евро (по сравнению с 23 млрд в 2006-м), а чистый приток портфельных инвестиций составил более 250 млрд евро. Удешевление доллара и низкие ставки в Соединенных Штатах будут только способствовать росту этого показателя.

Потери от удешевления доллара несут и впредь будут нести владельцы активов и счетов в американской валюте, а также держатели наличных денежных знаков. По данным Банка международных расчетов, в сентябре 2007 года в банках США находились средства в долларах на сумму 3,4 трлн, принятые от иностранных вкладчиков. Долларовые пассивы банков за пределами Соединенных Штатов составляли 11,5 трлн долларов. Итого получается 14,9 трлн долларов. Таков объем долларовых вкладов, сделанных нерезидентами США. Снижение курса доллара, например, на 10 % означает потерю ими суммы в 1,5 триллиона, что сравнимо с ВВП Испании.

Валютные резервы всех стран мира оцениваются в 6,5 трлн долларов. Из них 4,2 трлн хранятся в американской валюте. При десятипроцентом падении ее курса Китай ориентировочно потеряет 100 млрд долларов, Япония – около 70 млрд, Россия – 32 млрд (или около 3 % ВВП). Если на руках у россиян находится, как это следует из оценок Банка России, около 30 млрд долларов, то в каждом домохозяйстве в среднем есть по 600 долларов. Сокращение этой суммы на 10 % означает фактическую утрату примерно 14 тыс. рублей.

С серьезными трудностями уже сейчас сталкиваются российские производители, ориентированные на экспорт товаров, которые продаются за доллары и цены на которые не растут. Например, по оценкам экспертов, текущий год будет крайне сложным для предприятий лесной промышленности. Их экспортная выручка в рублевом эквиваленте сократится, что ухудшит финансовые показатели большинства предприятий и, вероятно, поставит на грань разорения мелкие компании в отдаленных регионах.

На финансовых рынках самым опасным следствием американского кризиса может быть резкое сужение денежных потоков. Данный эффект наблюдался в зоне евро осенью 2007-го после первой волны неурядиц на американском рынке ипотечного кредитования. Тогда Европейский центральный банк провел несколько внеочередных тендеров на предоставление заемных средств банковскому сообществу. Аналогичные меры им были приняты в начале 2008 года. Проблема состоит в том, что банки, опасаясь череды неплатежей, перестают кредитовать друг друга. Межбанковский рынок замирает, нарушается привычное движение средств. Одновременно деформируется связь между ставками центрального банка и ставками денежного рынка, что сокращает возможности денежных властей влиять на экономическую конъюнктуру.

По этому поводу ЕЦБ недавно подал финансовому сообществу осторожный, но крайне важный сигнал. Член дирекции банка Хосе Мануэль Гонсалес-Парамо, выступая 29 февраля в университете города Овьедо, отметил, что, несмотря на все усилия, «ЕЦБ и другие центральные банки могут смягчить некоторые проблемы ликвидности, возникающие у кредитных учреждений. Однако не следует ждать, что они разрешат проблемы кредитных рынков и восстановят эффективное функционирование денежного рынка в долгосрочном периоде».

Данные проблемы, по его убеждению, должны решаться самими участниками рынка. Для этого им следует восстановить взаимное доверие и сделать прозрачной информацию о своей деятельности. В том же духе была выдержана произнесенная двумя днями ранее речь члена дирекции ФРС Фредерика Мишкина, в которой он указал на необходимость повышать экономическую грамотность американского населения.

Если центральные банки Соединенных Штатов и еврозоны открыто признаЂют, что их возможности решить проблемы национальных финансовых систем ограниченны, то вывод для третьих стран напрашивается сам собой. Проблемы, которые могут у них возникнуть, предстоит решать собственными силами.

Начавшаяся перестройка международной валютной системы, проявлениями которой стали возмущения на финансовом рынке США и снижение курса доллара, безусловно, затронет все страны мира. Всякое государство, интегрированное в мировую экономику, будет вынуждено реагировать на разворачивающиеся события. Безмятежно наблюдать «битву гигантов» смогут разве что вечнозеленые острова где-нибудь в Полинезии. Остальным лучше бы подняться на сцену и стать активными действующими лицами, чем отсиживаться в зрительном зале: билеты на представление могут оказаться непомерно дорогими.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ РОССИИ

Первое. Ввиду общего долгосрочного осложнения обстановки на мировых валютных рынках денежным властям России, банкам, юридическим и физическим лицам целесообразно принять защитные меры, которые позволили бы ограничить негативное воздействие внешних потрясений на экономическую и социальную ситуацию в стране.

Второе. Банку России необходимо продолжить линию на диверсификацию официальных золотовалютных резервов страны, ускорив ее темп. Полезно не только не наращивать резервы в евро и других валютах, но и постепенно переводить имеющиеся долларовые пассивы в другие пассивы. Следует усилить внимание к золоту, фунту стерлингов и швейцарскому франку.

Третье. Денежным и экономическим властям России следует в кратчайшие сроки принять все меры для окончательного вытеснения доллара США из внутреннего оборота.

Необходимо развернуть широкую кампанию как среди предприятий, так и среди населения с целью перевода расчетов, депозитов и наличных сбережений в национальную валюту. Нужно также ограничить выдачу ипотечных кредитов в долларах, так как при их удешевлении это приведет к крупным потерям банков и быстрому распространению кризиса неплатежей.

Четвертое. Коммерческим банкам, работающим с населением, следует понизить привлекательность долларовых депозитов, особенно долгосрочных, за счет снижения ставок и ужесточения других условий вкладов, одновременно повышая привлекательность вкладов в российских рублях. В обслуживании корпоративных клиентов полезно сократить объемы кредитования в долларах США, а также шире применять инструменты страхования от валютных рисков.

Пятое. Правительству и денежным властям России совместно с ассоциациями участников рынка целесообразно разработать план антикризисных мероприятий на случай возникновения крупного возмущения на мировых валютных и финансовых рынках для поддержания стабильности финансовой системы России.

Шестое. Денежным властям России стоит ускорить внедрение системы скоростных валовых расчетов в рублях, а также совместно с руководящими органами СНГ и центральными банками стран Содружества внедрить механизмы совместных расчетов в национальных валютах или в расчетных единицах, отличных от доллара США. Полезно предусмотреть коллективные механизмы защиты стран-участниц от потенциальных пертурбаций на мировых рынках и разработать меры в целях сохранения устойчивости их финансовых систем.

Седьмое. России целесообразно вступить в переговоры с Китаем и другими развивающимися государствами с целью координации действий по управлению официальными резервами и минимизации негативных для их экономики последствий финансового кризиса в Соединенных Штатах.

США. Россия > Финансы, банки > globalaffairs.ru, 19 апреля 2008 > № 2911755 Ольга Буторина

Успехи и неудачи «энергетической сверхдержавы»

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март - Апрель 2008

А.И. Гривач – обозреватель газеты «Время новостей». А.А. Денисов – заместитель главного редактора газеты «Время новостей».

Резюме Общая атмосфера энергетических отношений, сложившаяся за годы президентства Владимира Путина, не способствует достижению тех целей, которые ставило перед собой российское руководство на заре нового столетия. Всеобщая политизация, которой активно содействуют и поставщики, и потребители, подрывает основы рынка, толкая его участников к внеэкономической логике поведения.

Среди понятий, которыми принято характеризовать правление Владимира Путина, – «энергетическая сверхдержава» занимает особое место. Сам глава государства, правда, дистанцировался от такого определения руководимой им страны. «Я, если вы обратили внимание, никогда не говорил о том, что Россия – какая-то энергетическая сверхдержава», – заметил Путин в сентябре 2006 года, встречаясь с участниками дискуссионного клуба «Валдай». И продолжил: «Но у нас больше возможностей, чем почти у всех других стран мира... Все должны понять, что это прежде всего наши национальные ресурсы, и не раскрывать на них рот, как на свои собственные».

Как бы ни относился российский руководитель к громкому словосочетанию, для многих именно оно стало символом президентства Владимира Путина. Это время ознаменовалось крайней степенью политизации энергетического бизнеса. Газ, главный отечественный экспортный товар, априори несвободен от политического влияния, но в последние годы его поставки окончательно превратились в элемент широкомасштабного стратегического торга. А для газотранспортных проектов экономическая эффективность, кажется, стала второстепенным фактором. Бизнес-планы отошли на второй план, уступив место геополитическим концепциям возрождающейся великой державы.

Разумеется, «Газпром» декларирует приоритет экономических интересов, реализация которых необходима для превращения компании в глобальную энергетическую корпорацию. Но определяющими при выборе модели поведения газового монополиста все равно становятся политические соображения Кремля. Не случайно, например, поводом для кампании по переходу на единые принципы ценообразования в торговле с соседними странами, совершенно обоснованной с экономической точки зрения, стала «оранжевая революция» в Киеве, то есть событие отнюдь не экономическое. Да и новые цены для разных государств – участников СНГ базируются не на одних только коммерческих соображениях.

Политизация в сфере энергетического сотрудничества в целом крайне негативно сказалась на планах «Газпрома» по развитию бизнеса. Даже проекты, объективно необходимые для эволюции рыночных отношений и повышения уровня энергетической безопасности Европы, сталкиваются с ожесточенным сопротивлением (например, «Северный поток») или вовсе срываются (как получилось с идеей строительства газовых хранилищ в Великобритании и Бельгии). Ничуть не лучше и ситуация с покупкой активов в странах Европейского союза. Нарастающие политические трения в отношениях между Москвой и западными столицами, а также курс Кремля на ограничение иностранных инвестиций в российские стратегические отрасли привели к тому, что путь к приобретению крупных активов в странах ЕС «Газпрому» фактически заказан.

Взять хотя бы самые предварительные консультации по поводу покупки крупнейшей британской газораспределительной компании Centrica – они натолкнулись на однозначно негативную реакцию общества и властей. Еще раньше германский концерн E.ON Ruhrgas, традиционный партнер «Газпрома» в Европе, отказался продать ему крупный пакет акций распределительной компании Verbundnetz Gas, которая фактически монопольно контролирует рынок на территории бывшей ГДР. Не увенчались успехом и попытки обменяться активами с целым рядом других европейских компаний.

Единственная сделка, заключенная в этой сфере, – обмен пакета акций дочерней компании «Севернефтегазпром», которая разрабатывает Южно-Русское газовое месторождение, на 15 % акций немецкой распределительной компании Wingas. Да и та была согласована в Германии только потому, что статус «Газпрома» в Wingas кардинально не изменился: российский концерн так и остался на положении второго партнера. Правда, некоторые проекты в Европе осуществляются и заключены соглашения о строительстве трубопроводов, но в целом успехи «Газпрома» так и не вышли за рамки точечных приобретений. Между тем изначальная задумка была другой – полномасштабная энергетическая интеграция посредством качественного изменения роли российской компании на европейском рынке.

ВСТРЕВОЖЕННЫЙ МИР

Что же произошло? Ведь президентство Путина начиналось многообещающе: Россия вступила в интенсивные «энергетические диалоги» с Евросоюзом и Соединенными Штатами. Казалось, что Москва нашла не только источник стабильного и растущего дохода, но и выгодное место в международном разделении труда, а в перспективе – и способ занять достойное место в формирующемся мироустройстве XXI века.

Однако России так и не удалось выбрать верный тон, способствующийсозданию устойчивой системы взаимовыгодного «натурального» обмена (энергоресурсы на технологии, доступ к недрам на доступ к рынку сбыта). Не в последнюю очередь это связано с тем, что со времени вступления Владимира Путина в должность главы государства значительно изменилась общая ситуация в мире. Международная среда стала куда менее стабильной и предсказуемой, усилилась всеобщая нервозность. Американская кампания по демократизации «расширенного Ближнего Востока», призванная кроме всего прочего повысить уровень энергетической безопасности развитого мира, фактически провалилась. А эпоха высоких цен на нефть, начавшаяся в 2003–2004 годах, культивирует у Москвы преувеличенное чувство собственной значимости и успешности, у Запада же (прежде всего Европы) порождает гипертрофированную и зачастую иррациональную фобию энергозависимости.

Тем не менее реалии современной мировой экономики, основанной в значительной степени на растущем потреблении углеводородов, неумолимы. Участникам энергетического рынка придется либо договориться, либо научиться жить друг без друга. Второй путь требует качественного инновационного скачка: для одних – в сфере снижения энергопотребления и освоения альтернативных источников энергии, для других – в сторону серьезной диверсификации экономики и дистанцирования от ее сырьевой ориентации. Предпосылок для таких радикальных прорывов еще не заметно, поэтому пока переговоры и последующие компромиссы представляются обязательной частью повестки дня глобального политического диалога России и Запада.

Среди участников мирового рынка есть крупные и растущие импортеры ресурсов – Китай и Индия. Есть регионы-импортеры с плавным увеличением спроса – Северная Америка, Европа. Есть экспортеры, не претендующие на серьезный рост самостоятельного потребления ресурсов, – к примеру, Ближний Восток. Россия является крупным экспортером, но перед ней стоит задача глубокой модернизации, которая может потребовать изменения энергетического баланса в пользу роста внутреннего потребления. Так, воплощение планов по масштабному строительству энергомощностей нуждается в существенных объемах газа как топлива для электростанций, сырья же не хватает даже для обеспечения некрупных новых объектов.

Угроза превращения России в нетто-импортера энергоресурсов пока не представляется реальной. Но нельзя исключить перспективу того, что страна окажется неспособной бесконечно удовлетворять растущие энергетические потребности иностранных клиентов. Поэтому боязнь заграничных потребителей остаться крайними в распределении российского энергетического «пирога», не выглядит паранойей, хотя, без сомнения, преувеличена.

МНОГООБЕЩАЮЩЕЕ НАЧАЛО

Еще недавно идея равноправного диалога России с западными партнерами казалась не более чем данью дипломатической вежливости. Трудно было вообразить, что страна, буквально только что проигравшая идеологическую и экономическую гонки, а потом еще и оказавшаяся аутсайдером в деле политико-экономической трансформации, станет претендовать на одинаковый статус с победителями. Тем не менее примерно к середине президентства Путина Москва морально и материально созрела для разговора на равных. Катализатором процесса национально-государственного восстановления стал фактор, традиционный для богатых сырьевыми ресурсами государств, – взлет мировых цен на нефть и стоимость привязанных к ним газовых контрактов с Европой.

В 1999 году, когда глава ФСБ Владимир Путин был номинирован на пост премьер-министра и преемника Бориса Ельцина, средняя цена нефти марки Brent составляла всего лишь 17,98 дол. за баррель. Через год она выросла сразу на 10 дол., однако вскоре после этого последовал трехлетний период волатильности мировой конъюнктуры. Средняя цена то падала до 24 дол., то опять достигала 29 долларов. И лишь в 2004-м начался период стабильного и стремительного роста котировок. В тот год баррель марки Brent шел по 38 дол., и впоследствии один рекорд следовал за другим. В 2005 году среднегодовая цена перевалила за 54 дол., в 2006-м – за 65 дол., а в прошлом году превысила 72 дол. за баррель. То есть за восемь лет цены выросли в среднем в четыре раза. Смены тенденции не ожидается. Уже никого не удивляют скачки выше психологической отметки в 100 и даже 110 дол. за баррель, и очевидно, что среднегодовой показатель поставит очередной рекорд.

Экспортные цены на российский газ, который продается в Европейский союз и страны ближнего зарубежья, также устроили ралли. С 64 дол. в 1999 году они выросли до 350 дол. в первом квартале 2008-го, а экспортная выручка «Газпрома» – с 6,8 млрд дол. в 1999 году до 38 млрд дол. в 2007-м (по предварительным оценкам).

Это изменение конъюнктуры в сочетании с реформой налого-обложения российской нефтяной отрасли, обеспечившей предельные изъятия сверхприбылей в пользу бюджета, и переделом собственности в пользу госкомпаний, сформировало новое качество внешней политики Кремля. Целью последней являются двусторонние инвестиции, направленные на эквивалентный обмен активами и поддержку технологической модернизации российской экономики. Однако Запад оказался явно не готов к подобной перемене в поведении России, которая была воспринята не как приглашение к цивилизованному торгу, а как энергетический шантаж.

Впрочем, разворот произошел не сразу. В первый срок президентства Путина начал налаживаться энергодиалог с США, а обсуждение сотрудничества с Европой шло, как никогда, конструктивно и даже с взаимными уступками. В частности, «Газпром» согласился убрать из контрактов с европейскими покупателями запрет на перепродажу российского газа, а Еврокомиссия признала незыблемость этих самых долгосрочных контрактов. Последнее не соответствовало общей установке Брюсселя на либерализацию газового рынка (впрочем, и внутри ЕС либерализация встречает упорное сопротивление со стороны крупных компаний).

Весной 2002 года в ходе официального визита американского президента Джорджа Буша в Россию был дан старт энергетическому диалогу с Соединенными Штатами. На волне сотрудничества в рамках международной контртеррористической коалиции заговорили о новых инфраструктурных проектах под экспорт российской нефти в Соединенные Штаты, чуть позже возникли идеи производства в России сжиженного природного газа для целевых поставок на североамериканский рынок.

Впрочем, если для развития энергодиалога с США было больше политического желания, чем объективных предпосылок, то на европейском направлении действительно ожидались серьезные сдвиги. В 2000-м по инициативе тогдашнего главы Еврокомиссии Романо Проди начался энергетический диалог Россия – Евросоюз. Базой для обсуждения служила тема существенного увеличения поставок российских энергоносителей в Европейский союз в обмен на инвестиции и технологии.

Для иностранных капиталовложений в российский нефтегазовый сектор существовал благоприятный политический фон. Британской ВР было позволено объединить нефтегазовые активы с акционерами ТНК и создать первую такого масштаба частную компанию с иностранными акционерами в российской «нефтянке». А ConocoPhillips получила разрешение стать крупным совладельцем ЛУКОЙЛа.

На это же время приходится период максимальной «покладистости» Кремля в международных делах. Что проявлялось и в энергетической сфере: так, Москва не стала в позу, когда Турция и Польша стали добиваться снижения своих контрактных обязательств по отбору газа согласно долгосрочным договорам.

ПРЫЖКИ В ДЛИНУ

Однако «медовый месяц» длился недолго. Уже к середине 2000-х Россия и Запад успешно опровергли распространенное мнение о том, что политикой движут экономические интересы. Уровень политического доверия снижался на глазах – отчасти в силу субъективных факторов, отчасти этому способствовало объективное нарастание дестабилизирующих тенденций в международных отношениях.

Москва постепенно стала осознавать свои возможности в «новом» мире дорожающей нефти, где все крупные державы одержимы энергетической безопасностью. Так родился тезис об обмене активами в энергетическом секторе, в рамках которого западным партнерам было предложено платить за участие в разработке российских недр не деньгами, а самым дорогим – собственными рынками и технологиями.

«Если у вас сильные ноги, вам лучше прыгать в длину, а не в шахматы играть. А если у вас большая голова, то, может, лучше и в шахматы играть. И когда мы говорим о высоких технологиях и так далее, мы как-то забываем сказать, откуда они возьмутся» – так кремлевский идеолог Владислав Сурков в доходчивой форме объяснял членам «Единой России» политику партии в сфере экономического развития страны (февраль 2006 г.). Сурков указывал на необходимость «использовать свои конкурентные преимущества и развивать их», так как «концепция России как энергетической сверхдержавы вполне соответствует этому подходу». Россия, продолжал он, должна «получать доступ к технологиям, экспортируя газ, нефть, нефтепродукты».

Постепенно идея такого обмена приобрела форму пренебрежения (естественно, с точки зрения идеологии, а не бюджетной практики) к нефтегазовым доходам. «Мы должны думать не только о том, сколько денег за это взять (об этом, конечно, само собой надо думать), но деньги, извините за выражение, – это бумага. Мы ведь имеем дело с мировыми эмиссионными центрами. Ну что там американцам эти деньги? Они сколько надо, столько их и “нарисуют”. Нам нужны знания. Нам нужны новые технологии», – говорил Владислав Сурков. А два года спустя, в феврале 2008 года, Владимир Путин произнес на своей ежегодной пресс-конференции: «Дайте нам адекватные активы у себя. Деньги – уже никому не нужны, эти бумажки. Это честная и открытая наша позиция».

Но ни в 2006-м, ни в 2008-м «честная и открытая» позиция не встречала отклика у западных партнеров. И Москва постепенно стала подстраиваться. В 2005–2006 годах правительство усиленно работало над новой версией Закона «О недрах», призванной ужесточить условия доступа иностранных инвесторов к разработке российских недр, закрыв для них крупные («стратегические») месторождения. Закон не принят до сих пор, а между тем идея протекционизма в «стратегических отраслях» постепенно завоевывает популярность по всему миру, в том числе и в странах, прежде гордившихся своей приверженностью принципам свободной торговли.

Когда главной темой российского председательства в «Большой восьмерке» (2006) объявили энергетическую безопасность, было уже ясно: речь идет не об отношениях клуба с остальным миром, а об отношениях России с остальными членами клуба. В конце декабря 2005-го президент Путин провел заседание Совета безопасности РФ «по вопросу о роли России в обеспечении международной энергетической безопасности». Он подробно остановился на необходимости объединения усилий, с тем чтобы надежно обеспечить мировую экономику традиционными видами топлива, говорил о важности диверсификации и безопасности энергоснабжения, в том числе антитеррористической.

Однако в те же дни готовилась операция, которой и суждено было стать «лицом» российского председательства в G8, предопределить весь его характер. 1 января 2006 года из-за ценового конфликта с Киевом «Газпром» ограничил поставки газа в Украину. Этот шаг, к тому же сделанный на редкость топорно с точки зрения информационно-пропагандистского сопровождения, вызвал на Западе куда более бурную реакцию, чем решения российского Совбеза. И хотя реальных проблем с газоснабжением никто из европейских клиентов российского поставщика не ощутил, а право продавца требовать с покупателя рыночную цену в принципе никто не оспорил, рассуждать о совместных усилиях в сфере энергетической безопасности стало практически бессмысленно.

Из «надежного поставщика» энергоресурсов в глазах европейской общественности Россия немедленно превратилась в «энергетического жандарма», а «Газпром» – в «энергетическое оружие Кремля». Запад, обвинявший Москву в политизации энергетического бизнеса, в свою очередь взял на вооружение исключительно политический подход. Его кульминацией стали звучавшие в кулуарах саммита НАТО (Рига, декабрь 2006 г.) призывы рассматривать энергетические споры со странами – членами блока в качестве агрессии, которая требует солидарного ответа Североатлантического альянса.

А достигнутая незадолго до российско-украинской коллизии стратегическая договоренность России и Германии о строительстве Северо-Европейского газопровода, казавшаяся прообразом новых энергетических отношений в Большой Европе, превратилась в повод для консолидации всех противников сближения с Москвой внутри Европейского союза.

«ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КУЛАЧОК»

Идеей фикс Брюсселя стало заставить Россию выполнять требования Энергетической хартии. Сам Договор к Энергетической хартии был подписан в середине 1990-х и был призван закрепить принципы защиты западных инвестиций в добычу и транспортировку углеводородов, а также гарантии со стороны государств-транзитеров, которых после распада советского блока и СССР оказалось очень много между регионами добычи (Россия и Центральная Азия) и потребления (ЕС-15). При этом положения данного договора не распространялись на территорию самого Евросоюза, то есть режима благоприятствования для российских инвестиций ратификация не предполагала.

Газовый конфликт с Украиной и несанкционированный отбор Киевом российского газа, транспортируемого в Европу, подтвердили, что присоединение к договору (а Украина его ратифицировала) не является действенным механизмом контроля за выполнением транзитных обязательств. В ответ на отказ России принимать правила, прописанные в хартии, Брюссель заговорил о праве Еврокомиссии разрешать поставщикам инвестировать в инфраструктуру по транспорту углеводородов (сети и подземные хранилища) в ЕС только на основе специальных соглашений о сотрудничестве.

Для Москвы вопросом чести стало не уступить европейцам ни пяди своей политической позиции. Ее квинтэссенцию Владимир Путин обозначил на саммите Россия – ЕС в Сочи (май 2006 г.) – буквально за несколько недель до встречи лидеров «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге. «Когда мы говорим о нашем полном присоединении к Энергетической хартии и дополнительному протоколу о транзите – там о чем речь идет? О свободном допуске к инфраструктуре добычи углеводородов и к инфраструктуре транспорта… Хорошо, вы получаете такой свободный доступ к этим инфраструктурам, а мы что получаем? И мы слышим от них: и вы то же самое. А я уже говорил: а где у вас месторождения, в которые вы нас запустите? Или где у вас такие магистральные трубопроводные системы, которыми Газпром располагает? Нет. Поэтому мы не против того, чтобы это делать. В будущем. Но нам нужно понять, что мы получим взамен. Это легко очень понять, если вспомнить наше детство. Во двор вышел, конфетку держишь – тебе говорят: “Дай конфетку”. В потный кулачок зажал: “А ты мне что?” Мы хотим знать: а они нам что? И если у них нет адекватного ответа?»

Образ жадного малыша, в чьем потном кулачке тает вожделенная конфета, в качестве модели поведения великой страны не смущал президента России. Больше того, практически одновременно с Санкт-Петербургским саммитом российские власти еще плотнее сжали «энергетический кулачок». В начале июля парламент принял Закон «Об экспорте газа», закрепивший за собственником единой системы газоснабжения – «Газпромом» «исключительное право на экспорт газа». Как только участники саммита «Группы восьми» разъехались по домам, закон подписал и президент Путин.

Неудивительно, что итоги форума оказались скромными. Россия подходила к нему с лозунгом «Энергетический эгоизм – это тупиковый путь». Понятно, что имелся в виду эгоизм потребителей. Но если в программной статье Владимира Путина, приуроченной к началу российского председательства в G8, такой лозунг казался уместным, то подписываться под ним в итоговой декларации саммита желающих не нашлось.

Все, что удалось «пробить» российской стороне, – это зафиксировать как одну из задач глобальной энергетической безопасности «развитие диалога и обмена мнениями между всеми заинтересованными сторонами по вопросам усиления взаимозависимости в энергетической сфере и безопасности предложения и спроса». Концепция безопасности предложения и спроса строилась на том, что экспортер энергоресурсов (читай: Россия) должен быть уверен: его инвестиции в добычу не будут напрасными, и энергоресурсы найдут спрос. Очевидно, что с точки зрения Москвы, политика «безопасности спроса» европейских стран должна была проявиться в отказе от «навязчивой идеи» диверсификации источников закупок. Европа со своей стороны тоже хотела бы добиться от России отказа от диверсификации рынков сбыта.

НЕОДНОЗНАЧНЫЕ ИТОГИ

Итоги «энергетической дипломатии» Москвы в первые годы XXI столетия трудно оценить однозначно.

С одной стороны, Россию стали воспринимать всерьез, а ее право на жесткое отстаивание своих национальных интересов (в том числе в энергетической сфере) больше не подвергается сомнению. Несмотря на издержки, которых можно было избежать, и непоследовательность, связанную с политическими соображениями, система энергетических отношений с государствами постсоветского пространства стала более рациональной и прозрачной, чем пять-семь лет назад. Хотя качественного прорыва не произошло, присутствие российских компаний на мировом рынке расширилось.

С другой стороны, атмосфера энергетических отношений ухудшилась: она совершенно не способствует достижению тех целей, которые ставило перед собой российское руководство на заре нового столетия. Всеобщая политизация, которой активно содействуют и поставщики, и потребители, подрывает основы рынка, толкая его участников к внеэкономической логике поведения. Относительная скудость внешнеполитического арсенала (отставание от западных стран в том, что касается военно-политического влияния, информационных возможностей и «мягкой силы») заставляла Москву делать больший упор на энергетический рычаг. Это несказанно нервировало внешних партнеров и повышало уровень противодействия российским инициативам. Так, в 2007-м Европейский союз приступил к работе по формализации политических ограничений на инвестиции иностранных госкомпаний в энергетический сектор Евросоюза.

Кампания по повышению цен для клиентов «Газпрома» в СНГ привела к естественному результату – ультиматуму Туркменистана, Узбекистана и Казахстана, которые тоже потребовали платить им за поставляемое сырье «европейскую» цену. В целом резко возросла политическая конкуренция за источники углеводородов и маршруты их доставки.

Поиск баланса интересов между поставщиками и потребителями энергоресурсов станет основным содержанием мировой и в особенности европейской политики в обозримом будущем. Взаимный отказ от политизации в энергетическом сотрудничестве мог бы составить основу ответственного и по-настоящему партнерского поведения.

Что можно считать признаками такого поведения?

Во-первых, надежность исполнения обязательств. За последние годы «Газпром» продлил контракты с крупнейшими клиентами в Европе (Германия, Австрия, Чехия, Италия, Франция и др.) на 15–20 лет вперед – это важный и позитивный фактор.

Во-вторых, развитие транспортной инфраструктуры. Как бы ни критиковали в некоторых странах газопроводные проекты «Северный поток» и «Южный поток», они, несомненно, играют позитивную роль для обеспечения европейского рынка. Тем, кто тревожится в связи с ростом энергозависимости от России, стоит вспомнить о стоимости проектов. Она слишком велика, чтобы использовать трубопроводы как «энергетическое оружие». Самой Европе в попытках диверсификации источников закупок газа и при выборе альтернативных трубопроводных проектов стоило бы руководствоваться экономической логикой – это окажется дешевле.

В-третьих, России пора уже сформулировать правила игры на собственном энергетическом рынке и в сфере доступа к недрам. Даже если эти правила зафиксируют жесткие условия для иностранного капитала, само наличие понятного правового режима станет фактором стабильности и предсказуемости.

В-четвертых, политикам в России, Европе и Америке необходимо подходить к обсуждению и решению энергетических проблем с холодной головой, не стремясь изобретать мифические «угрозы» и культивировать атмосферу взаимного недоверия и шантажа. Москве в этом смысле стоит отказаться от спекуляций на тему создания «газовой ОПЕК».

Наконец, российским властям нужно последовательно реализовывать те планы инновационного развития экономики, которые были сформулированы в начале 2008 года в рамках концепции развития страны до 2020-го. Эти планы, пользуясь образами Владислава Суркова, призваны не только «натренировать» российскую экономику лучше «прыгать в длину», но и научить ее на достойном уровне «играть в шахматы». В конечном итоге осуществление этих планов снизило бы давление внутреннего спроса на энергетический баланс, а значит, могло бы способствовать стабилизации всего европейского рынка.

Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 19 апреля 2008 > № 2907535 Алексей Гривач

Многополярность и демография

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2008

А.Г. Вишневский – д. э. н., директор Института демографии Государственного университета – Высшей школы экономики, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике». Данная статья представляет собой сокращенный вариант главы, которая выйдет в свет в коллективной монографии «Россия и мир – 2020: новая эпоха».

Резюме Позиции России в «северном клубе» могут опираться на тот факт, что по численности населения она вторая после США и первая в Европе страна. Но рядом с Китаем или Индией данный аргумент перестает действовать. Слишком тесные союзы с такими гигантами могут полностью лишить Россию самостоятельной роли.

ХХ век стал временем невиданного в истории ускорения роста населения Земли вследствие несинхронных показателей изменений смертности и рождаемости в процессе мирового демографического перехода. Темпы роста достигли максимума в 1960-е годы, в последующие три десятилетия они постепенно снижались, и эта тенденция продолжается. Тем не менее в середине XXI столетия на Земле будет жить примерно в 5–7 раз больше людей, чем в начале XX века. Расселение людей по планете никогда не было равномерным, но мировой демографический взрыв резко усилил эту неравномерность.

Главный глобальный вызов демографического взрыва, порождающий в свою очередь цепочку других вызовов, – экономический. Он обусловлен колоссальным увеличением потребностей вследствие появления миллиардов дополнительных потребителей и роста среднего уровня запросов каждого из них. В результате попыток ответить на взрывоподобноый рост глобальных потребностей интенсификацией производства во всех его формах, включая и самые традиционные, нарушение равновесия между жизнедеятельностью людей и используемыми ими природными ресурсами приобрело общемировые масштабы.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО ВЗРЫВА

В современном мире экономические и экологические проблемы могут легко трансформироваться в политические, а то и военно-политические вызовы. В той мере, в какой они вытекают из демографической ситуации, у этих вызовов есть два ряда причин, которые можно условно назвать международными и внутренними.

Международные причины очевидны. Демографическая асимметрия мира резко обостряет экономические диспропорции, противостояние бедных и богатых государств, конкуренцию за ресурсы в условиях их нарастающего дефицита. В то же время подобный ход событий подталкивает развивающиеся страны к модернизации, а это коренным образом изменяет соотношение сил на мировой арене. В воздухе носится идея передела мировых богатств.

Внутренние причины связаны с тем, что модернизация, разрушая традиционные социальные структуры и институты, жизненный уклад десятков и сотен миллионов людей, создает множество неизвестных прежде каналов экономической и социальной мобильности. Люди приобщаются к новому образу жизни, вырабатывается иная система норм, институтов, ценностей. Однако многие экономические, социальные и демографические обстоятельства тормозят модернизацию и снижают ее темпы. Пропускная способность каналов социальной мобильности расширяется крайне медленно и не соответствует потребностям формирующихся социальных слоев. В обществе накапливается недовольство, которое обостряется на фоне неизбежного конфликта между полуразрушенными старыми и еще не полностью созревшими новыми формами жизни.

Повсеместно возникают контрмодернистские (обычно антизападные) идеологии и политические движения. Идеализируя прошлое, они ищут опору в традиционных ценностях, религиозном фанатизме, националистическом экстремизме и т. п. Парадокс истории состоит в том, что движущей силой подъема традиционализма, как правило, являются модернистские устремления.

Эта чрезвычайно сложная ситуация плохо осознается даже учеными, ее анализ зачастую подменяется конструированием поверхностных схем. Примером может служить концепция «столкновения цивилизаций» Самьюэла Хантингтона, подчеркивающая непроницаемость границ между «цивилизациями».

Между тем в действительности происходит стремительное усвоение достижений (и противоречий) промышленно-городской цивилизации сельскими, крестьянскими обществами, которые вынуждены за очень короткое время совершать переход из одной исторической эпохи в другую. Именно трудности столь быстрого перехода порождают промежуточные социальные состояния. Они крайне неустойчивы политически и чреваты вспышками беспорядков и насилия, государственными переворотами, кровавыми этническими конфликтами, военными авантюрами, ростом внутреннего и международного терроризма.

Ситуация осложняется важным, но, как правило, недооцениваемым демографическим фактором. Отметим, что выражение «Третий мир» – в противовес Первому (капиталистическому) и Второму (социалистическому) – было впервые введено в употребление французским демографом Альфредом Сови именно на основе анализа мировой демографической ситуации.

Одно из следствий демографического взрыва в развивающихся странах – их исключительно молодое население. Половина жителей России моложе 37 лет, Европы – 39, таких стран, как Германия и Италия, – 42, Японии – 43 лет. Между тем в Афганистане половина населения – это дети и подростки в возрасте до 16 лет, в Демократической Республике Конго, которая по числу жителей со временем обгонит Россию, – до 15 лет. Средний возраст всего населения Африки – 19 лет, Азии – 28 лет. К 2025-му медианный возраст населения повысится в России до 42 лет, в Европе – до 44, в Северной Америке – до 37 лет. В Африке же он сдвинется лишь к 22 годам, в Азии – к 34 годам. Таким образом, и сейчас, и в обозримом будущем огромной частью населения развивающихся стран будут подростки и молодые люди, незрелые в социальном отношении и в массе своей необразованные. Они не имеют ясных перспектив и легко поддаются манипулированию, склонны к религиозному или политическому фанатизму.

Все это усиливает политическую неустойчивость, которая ощущается во многих густонаселенных странах. Вписываясь в общие процессы глобализации, она грозит дестабилизировать обстановку в мире и привести к крупномасштабным военным конфликтам. При наличии у противоборствующих сторон современных средств массового уничтожения такие столкновения смертельно опасны для всего человечества.

НЕОБХОДИМОСТЬ СНИЖЕНИЯ РОЖДАЕМОСТИ

Очевидно, что международное сообщество должно направить усилия на снижение давления в мировом «котле». Один из способов – влияние на глобальную ситуацию с целью скорейшего завершения демографического взрыва и постепенного сокращения численности населения планеты. Единственный приемлемый способ такого воздействия – снижение рождаемости в развивающихся странах.

К настоящему времени на этом пути достигнуты немалые успехи. С середины до конца ХХ века рождаемость в менее развитых регионах снизилась практически вдвое. Однако она все еще значительно выше, чем требуется (при нынешнем уровне смертности) даже для стабилизации численности населения. Соответственно и мировое население продолжает расти довольно быстро, хотя и медленнее, чем в 50–70-х годах прошлого столетия.

Тем не менее рождаемость сокращается, и есть основания надеяться, что примерно в середине века рост числа жителей планеты прекратится. Но этого, скорее всего, недостаточно.

В соответствии с долгосрочным прогнозом ООН, можно выделить три версии роста населения планеты. Развитие ситуации по «высокому» сценарию – это прямой путь к катастрофе. Но и «средний» сценарий не внушает большого оптимизма (рис. 2).

«Стабильные» 9 млрд человек, помноженные на растущие нужды «среднего» жителя Земли, дают такой совокупный объем потребностей, удовлетворить которые едва ли возможно. Единственный путь, позволяющий сохранять оптимизм, – это развитие по «низкому» сценарию, предполагающему постепенное сокращение численности населения. В отдаленном прошлом (не менее 200 лет назад) число жителей Земли было примерно таким же, как в середине ХХ столетия, т. е. перед началом демографического взрыва (рис. 3). Следовательно, необходимо, чтобы рождаемость в мире опустилась ниже уровня простого воспроизводства.

Стратегия замедления демографического роста остается, пожалуй, единственным и не создающим дополнительных проблем способом относительно успешного ответа на глобальные вызовы. Хотя она не всегда эффективна и порой проводилась с большой жесткостью (Китай).

ГЛОБАЛЬНОЕ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ

На протяжении истории важным механизмом глобального демографического регулирования не раз оказывалось перемещение людей из густонаселенных регионов в менее обжитые. В XIX и XX столетиях ускорившийся рост числа жителей Европы снова включил этот механизм. Вплоть до середины прошлого века преобладало движение из экономически развитых стран Старого Света в колонизуемые регионы, в основном на неосвоенные либо слабо освоенные территории Нового Света и Океании. С 1820 по 1940 год из Европы за океан выехало более 60 млн человек.

Однако во второй половине XX века демографическая асимметрия и экономическая поляризация Севера и Юга привели к изменению направления межконтинентальной миграции и ее масштабов. Только за 30 лет (1960–1990) из южных районов в северные переместилось около 60 млн человек (примерно столько же в свое время выехало из Европы за океан за 120 лет), и этот поток не сокращается. Более того, годовые темпы увеличения количества переселенцев возросли с 1,4 % (1990–1995) до 1,9 % (2000–2004). С 1990 по 2005 год число мигрантов в мире выросло на 36 млн человек, причем 92 % из них (33 млн) переехало в промышленные страны. Среднегодовое сальдо миграционного обмена развитых государств с развивающимися в пользу первых составило в 2000–2005 годах 2,6 млн человек в год, или 2,2 %. Эти цифры привел на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в мае 2006-го Генеральный секретарь этой организации.

Согласно среднему варианту прогноза ООН (как представляется, заниженному, поскольку он предполагает сокращение притока мигрантов в развитые страны после 2010 года), за первую половину XXI века в эти страны смогут переместить еще 120 млн человек.

Движение жителей Юга на Север стало новой мировой реальностью, которая ведет к существенным изменениям этнического состава развитых стран. Уже к середине столетия белое неиспаноязычное население может перестать быть большинством в США. Во многих европейских государствах доля мигрантов и их потомков превысит четверть и приблизится к трети населения, но будет увеличиваться и далее.

Создав эффективный механизм перераспределения финансовых ресурсов между Югом и Севером, миграция превратилась в важный экономический компонент современных международных отношений. По оценке Всемирного банка, уже в конце 1980-х годов средства, которые мигранты ежегодно пересылали своим родственникам, в совокупности достигали 65 млрд долларов. (Сумма уступает только общим доходам от продажи сырой нефти на тот период.) В начале 1990-х получаемая странами Третьего мира часть доходов мигрантов составляла 31 % прибыли от внешнеэкономической деятельности Египта, 26 % – Бангладеш и Иордании, 25 % – Судана, 23 % – Марокко и Мали. С тех пор роль международных трансфертов зарабатываемых мигрантами средств значительно выросла. В период между 1995 и 2005 годами общая сумма денежных переводов, направляемых в развивающиеся страны, увеличилась (вероятно, по заниженным оценкам) с 58 до 167 млрд долларов и существенно превысила объем всей международной помощи Третьему миру. Согласно данным ООН, в 2004-м денежные переводы, поступившие от мигрантов в развивающиеся страны, составляли 1,7 % их ВВП. Три крупнейших получателя этих доходов – Китай, Индия и Мексика. Но большинство из 20 стран, в которых на долю денежных переводов приходится по крайней мере 10 % ВВП, составляют малые развивающиеся страны.

Хотя бóльшая часть этих средств используется на потребление, нельзя сказать, что они просто проедаются. В частности, деньги мигрантов зачастую служат основным источником покрытия расходов на образование и медицинские услуги, способствуя накоплению человеческого капитала.

Однако значимость мигрантов измеряется не только деньгами. Приобретаемые ими профессиональные знания и социальный опыт превращают их в агентов модернизации, носителей новых технологических и институциональных представлений, проводников современного социального и политического мышления.

ГРАНИЦЫ МИГРАЦИОННОЙ ЕМКОСТИ СЕВЕРА

Миграция с бедного Юга на богатый Север представляется, таким образом, вполне логичной. И кажется естественным, что потоки, сформировавшиеся во второй половине ХХ века, не только сохраняются, но и расширяются. Но переселенцы все чаще сталкиваются с серьезными препятствиями ввиду ограниченности миграционной емкости развитых государств.

Эти страны стали поощрять иммиграцию, когда в период послевоенного экономического роста испытывали нехватку рабочей силы, особенно неквалифицированной. Иммиграция способствовала их хозяйственному подъему. Но и Третий мир получил немалую экономическую выгоду, не говоря уже о пользе непосредственного соприкосновения с современной культурой. Так на какое-то время интересы сторон совпали (по крайней мере, частично). Однако постепенно стала обнаруживаться противоречивость найденного, казалось бы, пути.

Прежде всего дает себя знать количественное несоответствие. Потребности развитых государств в привозной рабочей силе, особенно если она служит структурным дополнением к уже имеющимся трудовым ресурсам, ограниченны, тогда как потенциальное предложение развивающихся стран практически безгранично.

Согласно произведенным недавно оценкам, в 2050 году в развитом мире понадобится 513 млн рабочих мест – на 84 млн меньше, чем в 1995-м. А развивающемуся миру для трудоустройства населения потребуется 3 928 млн рабочих мест – на 1 806 млн больше, чем в 1995 году. Даже если считать эти оценки приблизительными, бросается в глаза разительное несоответствие величин, свидетельствующих о неспособности Севера удовлетворить спрос развивающегося мира на рабочие места.

Дело, однако, далеко не только в емкости рынка рабочей силы. Серьезные проблемы связаны с ограниченными возможностями социально-культурной адаптации иммигрантов. До тех пор пока количество переселенцев – носителей иных социокультурных, правовых, политических традиций и стереотипов относительно невелико, они достаточно быстро растворяются в местной среде. Когда же абсолютное и относительное число иммигрантов становится значительным, а главное, быстро увеличивается, они образуют более или менее компактные анклавы. Интеграционные процессы замедляются, возникает межкультурное напряжение, которое усиливается экономическим и социальным неравенством «местного» и «пришлого» населения. Все это неизбежно порождает маргинализацию иммигрантов (по крайней мере, временную), ведет к кризису и раздвоению культурной идентичности. В результате достаточно широкие массы становятся восприимчивы к упрощенным «фундаменталистским» идеям, которые помогают избавиться от культурной раздвоенности и, как кажется, вновь обрести свое «я». При этом процесс интеграции блокируется, и многие (хотя, конечно, не все) иммигранты оказываются в оппозиции к принимающим их обществам. Иногда это противостояние приобретает крайне агрессивные формы.

Ситуация усугубляется тем, что параллельно обостряется кризис культурной идентичности в странах исхода. Постепенно продвигаясь по пути модернизации, страны Третьего мира вступают в крайне болезненный период внутреннего конфликта, жесткого противостояния ценностей традиционного и современного обществ.

В то же время государства, использующие иностранную рабочую силу, начинают осознавать ограниченность своей иммиграционной емкости. Развертываются дебаты вокруг проблемы иммиграции, которая становится картой в политической игре. Нарастают антииммиграционные настроения, и усиливаются меры по ограничению притока иностранцев. Однако реальное сокращение исхода населения из развивающихся стран в развитые маловероятно, и миграционное давление Юга на Север превращается в еще один глобальный вызов.

РОССИЯ И НОВЫЙ ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ ПОРЯДОК

Россия принадлежит к мировому демографическому меньшинству, входит в «золотой миллиард». Это сближает ее с другими странами Севера и в то же время требует осмысления как ситуации внутри «золотого миллиарда», так и отношения к остальному миру.

Серьезному испытанию на прочность подвергается представление о биполярном мире, якобы существовавшем до недавнего времени. На самом деле, это была биполярность не мира, а Севера, в основном совпадающего со странами расселения «золотого миллиарда». Она поставлена под сомнение как изменением соотношения сил внутри Севера, так и постепенной утратой им роли единственного, пусть и «двуглавого», мирового центра принятия решений.

Тенденции международного развития подталкивают к поискам оптимальной внутренней конфигурации стран «золотого миллиарда». Будет ли она моноцентрической, бицентрической, полицентрической? Что больше отвечает интересам «мирового демографического меньшинства»?

Моноцентричность Севера, которая предполагает определенное неравенство и наличие единственного центра принятия решений, пытающегося взять на себя и всю ответственность, едва ли реализуема.

Странам европейской культуры, имеющим более или менее общие историческое прошлое и систему ценностей, более богатым, а главное, находящимся на стадии индустриально-городской цивилизации, противостоит многонаселенный, но бедный развивающийся мир. Для защиты общих интересов требуются консолидация сил и объединение ресурсов «золотого миллиарда». Трудно, однако, представить себе развитые страны, еще недавно разделенные идеологиями «капитализма» и «социализма», как нечто совершенно однородное. Природа сложных систем требует их внутренней дифференциации и структурирования растущего внутреннего разнообразия.

Поиски нового структурирования, отвечающего условиям меняющегося мира, идут уже не одно десятилетие. Страны Севера все яснее осознают себя экономическими, политическими и военными единицами, недостаточно крупными для того, чтобы выступать на мировой арене порознь. Это соображение, например, принималось во внимание при создании, укреплении и расширении Европейского союза. В одиночку ни одна европейская страна не может выступать в качестве центра экономической или политической силы, соизмеримой с Соединенными Штатами, а Евросоюз может. (В 2007-м население самой большой страны ЕС – Германии – составляло 82 млн человек, а всего в объединенной Европе проживало 497 миллионов.) При этом взаимоотношения Европейского союза и США, будучи конкурентными, не становятся конфронтационными, что во многом связано с пониманием общности коренных интересов перед лицом мировых вызовов.

Осознаны ли в полной мере требования нового мирового структурирования в России? Скорее всего, нет. Претензии Москвы на создание «третьего северного центра силы» (в дополнение к США и ЕС) если иногда и обозначаются, то слабо и невнятно, серьезных практических шагов в этом направлении не делается. Когда же Россия в одиночку пытается играть роль такого центра в общемировом масштабе, это свидетельствует о явной переоценке ею своего экономического и демографического веса.

Даже если оставаться в рамках только демографической логики, то нынешняя политика Москвы не может не вызвать беспокойство. Россия – самая населенная страна Европы, однако ее планка в мировой демографической иерархии устойчиво понижается. В 1993 году численность населения России достигла максимума – 148 млн человек, с тех пор уменьшилась более чем на 6 млн и продолжает снижаться. Но даже и 148 млн в наши дни – это далеко не то же самое, что 130 млн жителей Российской империи в конце XIX века, когда они составляли 8 % населения планеты. Напомним, что на территории США ныне проживают 306 млн человек, а в государствах ЕС – 497 миллионов.

В середине ХХ столетия Россия в ее нынешних границах уступала по численности населения только трем странам – Китаю, Индии и США. К 2000-му ее обогнали Индонезия и Бразилия, и она передвинулась с четвертого (если не считать СССР) на шестое место. Затем Россию опередили также Пакистан, Бангладеш и Нигерия, что отодвинуло ее на девятую позицию. Согласно среднему варианту прогноза ООН (пересмотр 2006 г.), Россия сохранит за собой девятую строчку и в 2017, и даже в 2025 годах, но к середине века потеряет еще несколько позиций и отступит на 15-е место. (При корректировке прогнозов ООН, которая производится каждые два года, ситуация несколько меняется. Так, по прогнозу-2000 Россия в 2050 г. занимала 17-е место, по прогнозу-2002 – 18-е, по прогнозу-2004 – 17-е; см. табл. 1: A - ранг, Б - страна, В - население, млн чел.).

Какими бы ни были экономические или военные возможности «третьего северного центра», он не может состояться и стать конкурентоспособным без наращивания демографического веса.

Если Россия заинтересована в появлении «третьего северного центра», она должна стремиться к созданию более крупного наднационального межгосударственного сообщества, чего-то вроде Евросоюза. Сейчас единственная возможность для этого – хотя бы частичное восстановление геополитического единства бывшего советского пространства, но на совершенно иной, неимперской, основе, без каких бы то ни было попыток воссоздания СССР.

Для движения по этому пути следовало бы использовать потенциал Содружества Независимых Государств, пока непрерывно слабеющий. Учитывая демографическую и экономическую ситуацию, самым естественным и выгодным было бы начать с создания единого рынка труда стран СНГ. В этом случае снималась бы проблема надвигающейся на Россию угрозы дефицита рабочей силы, появился бы промежуточный механизм по подготовке части мигрантов к натурализации, а Москва, благодаря своим нынешним экономическим преимуществам, автоматически заняла бы место общепризнанного неконфронтационного лидера Содружества.

В будущем единый рынок труда мог бы сыграть роль Европейского объединения угля и стали. (Эта организация, созданная в 1951-м при активном участии недавних смертельных врагов – Германии и Франции, затем превратилась в Европейское экономическое сообщество.) К сожалению, сейчас развитие идет в противоположном направлении.

Однако демографический потенциал даже всех стран СНГ также не очень велик. Численность населения многих из них будет снижаться – помимо России это Армения, Белоруссия, Грузия, Молдавия и Украина. Соответственно уменьшится общее число жителей региона (см. табл. 2).

Поэтому, даже если создание «третьего северного центра» за счет сближения бывших советских республик и состоится, Москве придется принимать меры по наращиванию демографического потенциала, двигаясь по трем главным направлениям: повышение рождаемости, снижение смертности, привлечение иммигрантов.

Следует остерегаться утопических надежд на то, что успех на первых двух направлениях избавит от необходимости крупномасштабной иммиграции. Все имеющиеся прогнозы показывают, что это не так и серьезный демографический подъем возможен только за счет миграционных потоков, причем в значительной мере из-за пределов СНГ. Для этого надо энергично наращивать возможности интеграции мигрантов в российский социум, но до 2020 года рассчитывать на это особенно не приходится.

Сейчас Россия не готова к приему большого числа иностранцев. Общественное мнение настроено крайне недоброжелательно в отношении иммиграции, что сказывается и на позиции власти. Это не соответствует ни императивам глобальной демографической эволюции, ни интересам России. Но изменить ситуацию в ближайшее время едва ли возможно.

РОССИЯ И ТРЕТИЙ МИР

Выстраивая отношения с «золотым миллиардом», Россия должна решать и вопросы сотрудничества с государствами остального мира – прежде всего с азиатскими соседями.

В Азии сильнее и дольше, чем в других частях мира (возможно, за исключением Африки, но это – дело более отдаленной перспективы), будет ощущаться внутреннее напряжение – экономическое, социальное, политическое, культурное, во многом связанное с небывалым ростом населения. Поэтому Азия останется очень неспокойным регионом. Выстраивание стабильных отношений с азиатскими державами – один из внешнеполитических приоритетов России. Однако демографическая логика требует очень взвешенного подхода к взаимодействию с этими государствами.

Нынешние позиции России в «северном клубе», несмотря на все сделанные выше оговорки, все же могут во многом опираться на ее демографический вес, на тот факт, что по численности населения она вторая после США и первая в Европе страна. Но рядом с Китаем или Индией данный аргумент перестает существовать. В 2025-м число жителей каждой из этих стран превысит 1,4 млрд человек, а к середине века их общее население перевалит отметку в 3 миллиарда. Слишком тесные союзы с такими гигантами способны полностью лишить Россию самостоятельной роли, в лучшем случае – превратить ее в «придаток» (хорошо еще, если не чисто сырьевой).

В России, особенно в слабо заселенной азиатской части, сосредоточены огромные природные богатства. Это не только энергоносители, но и бесценные ресурсы пресной воды, а также бескрайние земельные просторы. Размер пахотных земель на душу населения в мире сократится к 2050 году до 0,08 га. В России же к этому моменту на каждого человека будет приходиться по 1,14 га пахотных земель. Чрезмерное сближение, скажем, с усиливающимся Китаем, где ресурсов явно не хватает, может наложить на Россию «союзнические обязательства», способные в конечном счете привести к ограничению прав как на российские ресурсы, так и на территории, на которых они находятся. Успешно отстаивать свои интересы Москва сможет, только опираясь на солидарность стран Севера, находящихся с ней в одной демографической лодке.

Россия, как в прошлом и СССР, занимает уклончивую позицию по вопросам снижения рождаемости в развивающихся странах. В самой России вновь популярно «антимальтузианство» советских времен. Подвергаются нападкам международные организации, занимающиеся пропагандой планирования семьи, все чаще слышна критика решений Всемирной конференции по народонаселению и развитию (Каир, 1994), ориентированных на замедление роста населения Земли. Все это играет на руку традиционалистским настроениям, широко распространенным в развивающихся странах, но явно противоречит интересам России. Как и другие государства Севера, она объективно заинтересована в скорейшем прекращении демографического взрыва в Третьем мире. Только сокращение рождаемости в развивающихся странах может стать едва ли не единственным непротиворечивым ответом на многие мировые вызовы.

Россия > Госбюджет, налоги, цены. Миграция, виза, туризм > globalaffairs.ru, 16 февраля 2008 > № 2906365 Анатолий Вишневский

Соотечественники в российской политике на постсоветском пространстве

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2008

И.А. Зевелёв – д. полит. н., руководитель представительства Российского агентства международной информации «РИА Новости» в США. Полный вариант статьи выйдет в: А. Миллер (ред.). Наследие империй и будущее России. М.: НЛО, 2008.

Резюме Проблема соотечественников в России – это наследие империи. В течение полутора десятилетий после распада Советского Союза страна жила с этим наследием, проводя малоэффективную политику, но и не допуская крупных ошибок. Задача будущего – научиться защищать соотечественников и использовать их потенциал в своих интересах, избегая неоимперских соблазнов.

Отношение России к соотечественникам, оказавшимся за пределами Российской Федерации после распада Советского Союза, наглядно демонстрирует победу прагматизма над фантомами имперского наследия. В то же время политическая риторика в этой области зачастую носит неоимпериалистический характер. Она играет компенсаторную роль в общественном сознании и закладывает основу для возможности более решительных действий в будущем. В чем причина сосуществования жесткой риторики и умеренной политики? Есть ли тенденции, позволяющие говорить о возможности изменения отношения Москвы к проблеме соотечественников?

ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО: НЕУДАЧА СТРАТЕГИИ И СТИХИЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ

После того как прошел первый шок, вызванный распадом CCCР, в центре внимания общественности, а затем и правительства оказалась тема несоответствия концепции Российского государства в пределах, как считали многие, произвольно установленных границ РСФСР и реальной области распространения русской культуры, русского языка и русского национального самосознания.

С 1993 года способом разрешить все проблемы, связанные с этим несоответствием, казалось введение института двойного гражданства. Москва решила обеспечить российскими паспортами всех русских, проживающих в ближнем зарубежье, а также представителей других этнических групп, имевших историческую связь с территорией России. С точки зрения международного права этот путь не был безупречным. Большинство государств не поощряют двойного гражданства. Тем не менее более сорока стран мира хотя и неохотно, но признаюЂт его как факт реальной жизни.

Переговоры России с бывшими советскими республиками по поводу введения института двойного гражданства не принесли заметных результатов. Попытки использовать этот, по выражению Андрея Козырева, «важнейший инструмент» в решении «главной стратегической задачи внешней политики России» были реализованы лишь в соглашениях с Туркменистаном, подписанных в декабре 1993-го (когда Борису Ельцину торжественно вручили в Ашхабаде туркменский паспорт), и с Таджикистаном (сентябрь 1995 года). Туркменистан на практике всячески ограничивал получение своими гражданами российских паспортов, а в 2003-м в одностороннем порядке вышел из действовавшего соглашения.

В ноябре 2006 года парламент Киргизии в новой редакции Конституции отменил запрет на двойное гражданство, а в марте 2007-го принял соответствующий закон. В 2007 году в Армении также приняли законодательный пакет, предусматривающий введение института двойного гражданства. Возможно, в будущем эти шаги позволят России заключить надлежащие соглашения с Киргизией и Арменией.

Таким образом, определенных результатов в вопросе о двойном гражданстве Москва достигла только во взаимоотношениях снебольшими государствами – участниками СНГ, где русские общины немногочисленны. Три четверти этнических русских на территории бывшего Советского Союза проживают в Украине, Белоруссии и Казахстане. Отсутствие прогресса по вопросу о двойном гражданстве с указанными тремя странами практически означало провал российской стратегии. Это стало очевидно уже в 1995-м.

Столкнувшись с упорным противодействием других государств, Москва отступила. Однако процесс полулегального обретения второго гражданства на постсоветском пространстве, начавшись в первой половине 1990-х годов, продолжается по настоящее время. Существует достаточно свидетельств того, что число лиц, де-факто имеющих двойное гражданство и не желающих сообщать о своем статусе властям страны фактического проживания, составляет на территории бывшего СССР от одного до двух миллионов. Россия мало делала для того, чтобы остановить этот процесс. Более того, с 1997-го Москва стала поощрять получение гражданами стран СНГ российских паспортов.

Это продолжалось примерно до 2002 года, когда был принят новый «Закон о гражданстве Российской Федерации», ограничивший подобную практику. В соответствии с данным документом, претендент на российский паспорт должен отказаться от гражданства другого государства (ст. 13, ч. 1, п. «г»). Это положение, правда, не имеет обратной силы и не распространяется на тех, кто уже имеет двойное гражданство, и не действует при обретении российского гражданства по рождению. Казалось, что Россия подвела черту. Однако вопрос о двойном гражданстве был неожиданно реанимирован в 2004-м.

Стремясь обеспечить преемственность власти в Украине и привлечь на свою сторону пророссийски настроенных избирателей, Леонид Кучма и Виктор Янукович согласились на подготовку договора об урегулировании вопросов двойного гражданства с Россией. Перспективы ратификации этого документа в Верховной раде да и последовательность Януковича в данном вопросе оставались неясными. Тем не менее российские ведомства приступили к работе над проектом договора. «Оранжевая революция» не позволила претворить замысел в жизнь.

Возрождение идеи о двойном гражданстве в 2004 году показало, что при благоприятных условиях Россия готова вернуться к этому вопросу. В декабре 2006-го первый вице-премьер Дмитрий Медведев заявил, что «международная практика последних десятилетий» отвергает институт двойного гражданства, однако тут же добавил, что вопрос о двойном гражданстве в СНГ может стать актуальным, при уровне интеграции, существующем в Европейском союзе.

С одной стороны, правительства новых независимых государств добились успеха в противодействии официальному введению института двойного гражданства. Если бы они пошли на заключение соответствующих договоров, то количество обладателей российских паспортов, скорее всего, оказалось бы гораздо больше, чем в настоящее время. С другой стороны, страны постсоветского пространства утратили контроль над увеличением числа лиц, де-факто имеющих двойное гражданство.

Преждевременно утверждать, что стихийное распространение двойного гражданства дало России инструмент прямого влияния в соседних государствах. Большинство правительств не признаёт этот институт и рассматривает людей с двойным гражданством исключительно как своих граждан. Это создает правовой тупик, в котором окажутся любые попытки России защитить обладателей двух паспортов или выступать от их имени. Однако наличие огромного количества людей с российскими паспортами в соседних странах создает определенные условия для роста влияния Москвы в будущем.

КОНЦЕПЦИЯ «СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ ЗА РУБЕЖОМ»: ПОЛИТИЧЕСКАЯ УМЕРЕННОСТЬ

Когда попытки ввести институт двойного гражданства де-юре оказались недейственными, главным инструментом в этой области стала принятая в 1994 году программа «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». Задуманная поначалу как дополнение к более амбициозной стратегии двойного гражданства, она быстро превратилась в доминирующее направление.

Между тем двойное гражданство могло стать одним из важных механизмов, обеспечивающих лидерство России в регионе, а программа поддержки соотечественников такого потенциала была лишена. Однако, рассматривая русское население в ближнем зарубежье не только в качестве национального меньшинства других государств, но и как своих соотечественников, Москва получила основания, когда это ей выгодно, ставить данную проблему в отношениях с соседями. Создание концепции «Россия и соотечественники» позволило Кремлю рассматривать тему диаспор в качестве внутренней проблемы.

В статье первой Закона о соотечественниках, принятом в 1999-м (последние поправки внесены в 2006 году) дается определение понятия «соотечественники». Таковыми считаются четыре категории лиц: граждане РФ, проживающие за рубежом; лица, имевшие гражданство СССР; эмигранты из Советского Союза и России; потомки соотечественников, «за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств». Статья третья поясняет, что признание своей принадлежности к соотечественникам бывшими гражданами СССР является актом свободного выбора. Ясно, что в первую очередь под соотечественниками понимаются этнические русские. Однако говорить об этом прямо российские власти избегают и включают в данную категорию всех представителей нетитульных групп ближнего зарубежья, а также титульные группы, пока они сохраняют элементы советской идентичности. Новое постсоветское поколение титульных групп – это уже отрезанный ломоть для России.

В 2006-м были приняты три важных документа, которые свидетельствовали о продолжении президентом РФ Владимиром Путиным умеренной политики предыдущего десятилетия: «Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006–2008 годы», «Федеральная целевая программа “Русский язык” (2006–2010)» и «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Их изложение включено в раздел «Гуманитарное направление внешней политики» документа «Обзор внешней политики Российской Федерации», обнародованного Министерством иностранных дел РФ в 2007-м.

На «Программу работы с соотечественниками за рубежом» в 2007 году планировалось выделить из государственного бюджета всего 342 млн рублей (в основном на юридическую защиту и социальную помощь). Общая стоимость «Федеральной целевой программы “Русский язык”» – 1,58 млрд рублей, в том числе 1,3 млрд из федерального бюджета. Однако опыт выполнения программы «Русский язык» на 2002–2005 годы не внушает большого оптимизма. По данным аудитора Счетной палаты Валерия Горегляда, из предусмотренных 42 млн рублей было выделено только 1,3 млн, т. е. 3 %. Для сравнения можно отметить, что сразу после выступления на Всемирном конгрессе соотечественников в Санкт-Петербурге в октябре 2006-го, где Владимир Путин говорил об этих программах, президент обратился к делам родного города и объявил о новых проектах инвестиций в его инфраструктуру объемом около 300 млрд рублей.

На программу по переселению в 2007 году было запланировано выделить 4,6 млрд рублей плюс средства местных бюджетов, что, конечно же, явно недостаточно. С помощью этой программы предполагается решать прежде всего социально-экономические проблемы регионов, остро нуждающихся в рабочей силе. Чиновники ожидают, что к 2012-му в Россию из государств – участников СНГ переедут 300 тыс. квалифицированных специалистов с семьями. В одном только 2007 году планировалось принять 50 тыс. человек, однако за первую половину года на переезд решились лишь 10 семей.

НЕОИМПЕРИАЛИСТИЧЕСКАЯ РИТОРИКА И РЕАЛИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Приведенные выше факты указывают на то, что намерения проводить более решительную политику в отношении русских диаспор (введение института двойного гражданства с его официальным признанием соседними государствами) так и не были претворены в жизнь, в то время как другие инициативы (укрепление связей с соотечественниками) оставались весьма скромными.

Наиболее радикальные противники умеренного курса говорят о разделенности русского народа и его праве на воссоединение. В период между 1998 и 2001 годами было предпринято несколько попыток облечь такие представления в форму законодательных инициатив. В Государственной думе обсуждались законопроекты «О национально-культурном развитии русского народа», «О праве русского народа на самоопределение, суверенитет на всей территории России и воссоединение в едином государстве», «О русском народе». Однако ни один из них не стал законом. Реалии государственного строительства ставили перед страной совершенно иные задачи, и прагматизм каждый раз одерживал верх над идеологическими конструкциями. После установления в 2003-м жесткого контроля президента РФ над парламентом произошла маргинализация вопроса о русском народе и его праве на воссоединение.

Тема разделенности русских оказалась вытесненной с политического поля еще и потому, что острые территориальные проблемы на постсоветском пространстве возникли не в местах компактного проживания русских. Сепаратистские настроения в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье сформировались не в результате «разделенности русского народа», а по иным историческим причинам. Местные элиты в названных автономных образованиях, недовольные политикой руководства Грузии и Молдавии, стремятся либо к независимости, либо к присоединению к России. Эти настроения прямо не связаны с проблемой «соотечественников», как ее понимают в Москве, хотя довольно значительная часть населения Абхазии (около 200 тыс. человек), Южной Осетии (50 тыс.) и Приднестровья (100 тыс.) воспользовалась предоставленной ей российским законом о гражданстве (в редакциях 1990-х годов) возможностью получить российские паспорта. Контраст между словом и делом в области защиты прав соотечественников нельзя объяснить отсутствием воли и средств.

Дело в том, что, во-первых, Москва всегда рассматривала защиту прав и интересов русских и русскоязычных меньшинств не как цель, а как инструмент для обеспечения лидерства на территории бывшего СССР. Причем этой проблемой часто пренебрегали ради других направлений внешнеполитической деятельности. Когда в 2003-м президент Туркменистана решил выйти из договора о двойном гражданстве, соглашения по газу оказались для российских властей важнее судеб соотечественников. Москва считает, что вопрос о соотечественниках невыгодно снимать с внешнеполитической повестки дня, но никогда не рассматривала его как первостепенный. Исключение составляют ее отношения с Латвией и Эстонией. Однако и тут даже в кризисные моменты, как, например, в конфликте с Таллином весной 2007 года, экономические интересы заставили Россию ограничиваться громкой риторикой и призывами не покупать эстонские продукты.

Во-вторых, в 1990-е стремление Москвы к региональному лидерству не соответствовало ее ограниченным возможностям. Провал военной кампании в Чечне в 1995 году со всей очевидностью продемонстрировал слабость государства и отсутствие консенсуса в обществе. Только потенциальные возможности России и крайняя слабость большинства соседних государств давали какие-то основания для претензий на первенство. Но этот потенциал тогда нельзя было реализовать.

За годы правления Путина ситуация изменилась. Москва приобрела новые механизмы воздействия на страны ближнего зарубежья. Это произошло благодаря бурному экономическому росту, высоким ценам на энергоносители, инвестициям в экономику соседних стран, притоку временных мигрантов, чьи денежные переводы превратились в важнейший источник существования для жителей Азербайджана, Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, Таджикистана, Узбекистана. Тем не менее способность России использовать «мягкую силу», то есть умение добиваться своего путем убеждения и повышения привлекательности своего образа остаются весьма ограниченными.

Наконец, занять более жесткую позицию в вопросе о русских диаспорах не позволяет федеративная структура самой России. Например, если бы Москва в 1994-м официально поддержала требования Крыма о присоединении или даже о значительном расширении автономии полуострова, внутри самой Российской Федерации могли возникнуть серьезные проблемы, связанные с сутью и легитимностью требований отдельных региональных образований. Делая все для сохранения целостности России, правительства Ельцина, а затем и Путина не могли открыто мешать соседям укреплять свою государственность.

Заявления России о защите соотечественников, быть может, помогли психологически справиться с последствиями распада Советского Союза. Это частично сняло противоречия, связанные с государственным строительством в нынешних границах России, хотя, по представлению многих россиян, они не отражали ни историче-ского опыта, ни представлений о «своем» пространстве. Вполне может быть, что империалистическая риторика позволила избежать империалистической политики. В 1992-м Россия ограничивалась только громкими заявлениями. В 1993–1994 годах была предпринята попытка решительных действий, в частности внедрения в жизнь идеи двойного гражданства. После неудачи в этой области оставалось полагаться только на совмещение умеренной политики и жесткого тона. Это продолжилось и в годы президентства Владимира Путина. Конечно, слова тоже могут иметь реальные и зачастую опасные последствия. Но пока «неоимпериалистическая» риторика России не мешает, а отчасти и способствует сохранению умеренности в практических действиях.

ВСЕ БУДЕТ РЕШАТЬСЯ В РОССИИ

Действия России в отношении соотечественников в обозримом будущем станут определяться тремя группами факторов:

положением и деятельностью самих диаспор;

характером межгосударственных отношений на постсоветском пространстве;

направленностью российской внутренней и внешней политики.

Анализ этих составляющих позволяет прогнозировать сохранение нынешних тенденций умеренности на среднесрочную перспективу.

Решающим моментом в положении русских и – шире – русскоязычных общин на постсоветском пространстве является отсутствие прямого насилия, направленного против них. Характерна также слабая мобилизованность и разобщенность русских диаспор. Заметных горизонтальных связей между ними почти нет. Они различаются по размерам, образу жизни и степени интеграции в местное общество. У них нет ни общего противника, ни единого видения своего будущего. Русские общины плохо организованы. Размытость границ между этническими русскими и русскоязычными группами – это еще один немаловажный фактор, сдерживающий объединение под этнонациональными лозунгами.

Исключением можно считать ситуацию в Латвии и Эстонии, где возникли небольшие политические партии, представляющие интересы русскоязычных меньшинств. Однако их деятельность полностью сфокусирована на решении проблем в рамках латвийской и эстонской государственности и никак не связана с Россией и ее концепцией «соотечественников, проживающих за рубежом». Без участия Москвы проблемы, возникающие у диаспор, скорее всего, останутся вопросами местного значения.

Что касается межгосударственных отношений, то до сих пор вопрос о соотечественниках не оказывался причиной острого противостояния. Соглашения в рамках СНГ, безвизовый режим между большинством стран, психологическое ощущение общности исторического наследия сглаживали остроту проблемы.

Правительства стран на территории бывшего СССР теоретически могут вызвать жесткую реакцию со стороны Москвы, если будут поощрять либо сами инициируют инциденты, угрожающие физической безопасности русского населения. Однако шансы развития событий по такому сценарию невелики. А если не возникнут серьезные кризисные ситуации, вопросу о соотечественниках не суждено будет часто оказываться в центре внимания президента России. Это означает, что политика в большинстве случаев станет формироваться на более низких этажах российской власти.

Реальное поведение Москвы в ближайшие годы будет определяться взаимодействием четырех составляющих. Речь идет о гуманитарных, силовых, правоохранительных и экономических вопросах. Различные государственные органы и общественные силы, имея разные интересы и мотивацию, будут стремиться превратить свое видение проблемы соотечественников в основную движущую силу официальной политики.

Гражданское общество и такие его институты, как Комиссия по правам человека при Президенте РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ, руководствуются преимущественно гуманитарными соображениями. Они направят усилия на защиту прав русскоязычного населения в соседних государствах и мигрантов в России, а также на либерализацию закона о гражданстве.

Силовая составляющая в принципе может выражаться в укреплении механизмов поддержки соотечественников для усиления российского влияния на постсоветском пространстве. Однако МИД, скорее всего, будет стремиться переводить проблему преимущественно в гуманитарное русло, а также действовать через многосторонние международные институты. Российские власти пока не научились в должной мере использовать «мягкую силу» в межгосударственных отношениях, и потенциал соотечественников как инструмента влияния в ближайшие годы вряд ли будет эффективно задействован.

МВД продолжит сдерживать миграцию из южных республик и препятствовать использованию статуса соотечественников для облегченного получения российского гражданства. Такая ограничительная практика вступает в противоречие с интересами субъектов хозяйственной деятельности, нуждающихся в дешевой рабочей силе с хорошим знанием русского языка. До тех пор пока в России будут сохраняться высокие темпы роста трудоемких отраслей, экономический блок правительства, вероятно, будет склоняться к облегчению временной трудовой миграции, неизбежно ведущей к переселению части соотечественников на постоянное жительство.

Но при любых сочетаниях этих четырех сил политика умеренности будет продолжена. Ситуация может измениться только на политическом уровне. Вопрос о диаспорах и ответственности России за их судьбу присутствует в теоретических обсуждениях вопросов государственного и национального строительства. Каким образом более радикальные подходы к этому вопросу могут пробиться в ту сферу, где формируется реальная политика?

НАЦИОНАЛИЗМ ИЛИ «МЯГКАЯ СИЛА»?

Выше уже отмечалось, что вопрос о диаспорах не является первостепенным в российской политике, однако при определенных условиях он может выйти из тени. Проблемы соотечественников, в том числе вопрос о воссоединении, в принципе могут быть использованы некоторыми политическими силами для получения электоральной поддержки. Однако тому, чтобы перевести эти темы в ранг ключевых для национальных интересов и безопасности, препятствуют два фактора.

Во-первых, в условиях экономического бума абстрактные рассуждения о русском народе гораздо менее привлекательны, чем задачи повышения уровня благосостояния россиян. Несмотря на возрождение элементов имперской символики, мало кто готов потерять с трудом приобретенное благополучие ради великодержавного реванша.

Во-вторых, выстроенная Путиным система власти оставляет очень небольшое пространство для независимой от Кремля политической деятельности. Правящая же элита воспринимает этнонационализм как угрозу внутренней целостности государства и не позволяет укрепиться партиям и движениям, выступающим под подобными лозунгами. В целом современная российская элита не мыслит в узких этнических терминах.

Тем не менее в российском обществе есть силы, которые в перспективе способны поставить под вопрос нынешнюю политику сдержанности. Многое будет зависеть от того, в каком направлении пойдет поиск новой русской идентичности. Сбросив имперскую оболочку после распада Советского Союза, этническое самосознание русских стало более заметным. Пока русский этнонационализм не является хорошо организованной силой, но он может резко усилиться, особенно если цель строительства национального государства станет ведущей темой политических дискуссий. В советских и постсоветских научных кругах, общественном сознании и политике термин «нация» имел и имеет не столько гражданскую, сколько мощную этническую коннотацию. Как это уже неоднократно случалось в истории Европы, общую культуру могут начать рассматривать в качестве воображаемой политической общности, что может послужить толчком к призывам объединить всех русских под одной государственной крышей.

Переосмысление Россией своего места в более конкретных этнических терминах, как это произошло во всех других государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, может стать самым опасным шагом за всю ее историю. Реализация подобного проекта способна привести к пересмотру границ и подрыву внутренней целостности страны. За строительство наций на обломках империи обычно берутся этнонационалисты. Все бывшие советские республики взлелеяли этнополитические мифы, в которых государство провозглашается родиной «коренного» населения. Теоретически такие взгляды базируются на традиции исторического романтизма, согласно которой человечество можно четко разделить на нации, а культурно (или этнически) обусловленные нации обладают некими священными правами.

Российский этнонационализм в начале ХХI века имеет преимущественно форму ксенофобии. Энергия маргинальных групп скинхедов направлена на близкую и понятную им задачу устрашения и применения насилия в отношении мигрантов с Кавказа и из Центральной Азии. Российская власть с 2006 года попыталась перехватить инициативу у экстремистских группировок, инициировав разговор об интересах коренного населения и государствообразующего народа.

Президент Путин, ранее использовавший понятие «коренное население» для обозначения малых народов Сибири, стал употреблять его применительно ко всем россиянам, противопоставляя их мигрантам: «Нужно, конечно, думать об интересах коренного населения. Если мы не будем думать... это будет только повод и путь к самораскрутке различных радикальных организаций». «Единая Россия» в 2007-м запустила «Русский проект», в рамках которого уже стали звучать другие понятия: «государствообразующий народ», «этническое ядро» и пр.

Введение этнических мотивов в официальный дискурс через обсуждение роли русского народа – явление весьма опасное. Не случайно в Великобритании никогда не муссируется роль «английского народа». Мирный распад СССР отчасти объясняется неоформленностью русского самосознания. Напомним, сколь кровопролитной оказалась дезинтеграция другой социалистической федерации – Югославии, в которой сербы имели более ясное представление о своей идентичности. Как это ни парадоксально, непоследовательные и запутанные отношения Москвы с республиками, входящими в состав Российской Федерации, а также умеренная, а иногда и абсолютно неэффективная политика в отношении русских в ближнем зарубежье являются более благоприятными факторами обеспечения стабильности на постсоветском пространстве, чем попытки выработать ясный подход к созданию национального государства. Лозунг строительства гражданской нации может быть перехвачен, а ее «гражданскость» – быстро отброшена.

«Постимперскость» в России проявляется не в попытках восстановить государство в прежних границах, а в элементах неоимпериалистического курса. Она проявляется в стремлении установить определенный контроль над внутренней и внешней политикой государств, возникших на месте Российской империи и Советского Союза. Соотечественники до сих пор играли не очень значительную роль в этой области. Однако в перспективе такая ситуация может измениться. Например, в результате резкого усиления национализма на политической арене.

Более оптимистичный вариант – превращение соотечественников в инструмент «мягкой силы», укрепления транснационального «русского мира», под которым понимается совокупность «многонационального народа России» и соотечественников за рубежом. Осознание проблемы соотечественников в категориях этничности и их использование в качестве силового элемента внешней политики могут привести к катастрофе. Формулирование же вопроса в терминах политической нации и мягкого влияния может принести России серьезные выгоды.

В современном мире многие диаспоры действуют в интересах своей исторической родины: еврейская, армянская, греческая, китайская, прибалтийские, центральноевропейские. Собственно, именно это и делает отдельных граждан зарубежных стран членами диаспоры, понимаемой как политическая категория. У России есть возможности способствовать формированию российской диаспоры из русских и представителей иных этнических групп, осознающих определенную связь с Российской Федерацией. Некоторые шаги в этом направлении сделаны. Однако они не подкреплены конкретной и последовательной политикой, и результаты пока весьма скромные.

Соотечественники за рубежом ждут поддержки от России, но сами пока не работают на благо исторической родины. Для того чтобы сформировалась активная диаспора, Москва должна продемонстрировать свою заинтересованность в этом и проявить готовность сделать что-то реальное для ее членов. Настоящим прорывом могло бы стать законодательство, позволяющее конвертировать статус соотечественника в российское гражданство. В настоящее время закон и программы для соотечественников практически никак не связаны с законом о гражданстве и политикой в области миграции. Статус соотечественника должен создавать условия для переселения в Россию, иначе для многих граждан на постсоветском пространстве он не имеет смысла. Такое изменение в законодательстве позволило бы достичь тех целей, которых не удалось добиться из-за неудачи с введением института двойного гражданства. Это помогло бы тем, кто остается жить в соседних государствах, осознать свою особую связь с Россией и получить «запасной вариант» на случай ухудшения ситуации. Кроме того, это облегчило бы переселение части соотечественников и привлекло бы в Россию квалифицированную русскоязычную рабочую силу, компенсировав снижение численности населения.

Проблема соотечественников в современной России – это наследие империи. В течение первых полутора десятилетий после распада Советского Союза страна жила с этим наследием, проводя малоэффективную политику, но и не допуская крупных ошибок. Задача ближайшего будущего – научиться защищать соотечественников и использовать их потенциал в своих интересах, избегая при этом неоимперских соблазнов.

Россия > Внешэкономсвязи, политика. Миграция, виза, туризм > globalaffairs.ru, 16 февраля 2008 > № 2906344 Игорь Зевелев

Роль энергоресурсов во внешней политике России

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2007

Влад Иваненко – д. э. н. (PhD), сотрудник Департамента статистики Канады. Данная статья отражает личную точку зрения автора и никоим образом не связана с позицией Департамента статистики Канады.

Резюме Российская элита поторопилась отвергнуть идею «энергетической сверхдержавы» как не имеющую смысла, недооценив ее потенциала. Страна способна поставить перед собой амбициозные задачи по развитию новых энергетических технологий и при их внедрении добиться статуса глобального лидера.

«Заприте двух экономистов в одной комнате, и вы получите три мнения», – смеются острословы. Многие политики согласны с данным наблюдением. Например, бывший президент США Гарри Трумэн высказывал пожелание нанять «однорукого экономиста», поскольку его советники часто употребляли оборот «с одной стороны..., а с другой...» (по-английски: on one hand..., on the other hand...).

Все же в некоторых случаях профессионалам удается достичь согласия. Одним из таких примеров является теория сравнительного преимущества в торговле. Датируемая временами Давида Рикардо, она гласит, что любой стране выгоден режим свободной торговли при условии взаимного открытия рынков торговыми партнерами.

Данная теория лежит в основе современной международной торговли, которая ставит перед собой задачу постепенного расширения как списка участников торговых соглашений, так и ассортимента товаров и услуг, свободно перемещающихся через границу. Однако сложившаяся система несовершенна, хотя и согласуется с экономической теорией. Она есть продукт эволюционного развития особых отношений между отдельными странами, который, будучи ориентирован на реализацию теоретических положений экономистов, в практическом плане подстроен под политические нужды главных участников.

Исторически сложилось так, что страны – члены Европейского союза (основные торговые партнеры России) стояли у истоков создания международной торговой системы, а Россия нет и, следовательно, не имела возможности вовремя отразить свои национальные интересы в действующих договорах. Поэтому Москве, прежде чем принимать некие обязательства, следует тщательно продумать, насколько предложенные международные договоры соответствуют ее национальным интересам. Поскольку европейские и российские торговые интересы могут отличаться друг от друга, стоит рассмотреть позиции обеих сторон (по вопросам как общего режима торговли, так и интеграции своих рынков энергоресурсов) по отдельности.

ИНТЕРЕСЫ ЕС В ТОРГОВЛЕ С РОССИЕЙ

Евросоюз сформировался внутри системы международных обязательств, взятых на себя Западом для решения собственных внутренних задач и впоследствии распространенных на остальной мир. Это нормальное развитие событий: в любой преуспевающий клуб стремятся влиться новые члены невзирая на стандартное условие «прими все правила или не вступай». Условием присоединения к Европейскому союзу служит требование acquis communautaire (в переводе с французского: сложившийся порядок). А, например, Всемирная торговая организация (ВТО) обуславливает вступление России подписанием, среди прочего, недавно принятых ВТО протоколов по услугам. Причем Москва должна сделать это раньше, чем многие из входящих в эту организацию. (Конечно, исключения из правил возможны. В частности, Польша в процессе вступления в ВТО согласилась безоговорочно признать порядка 50 правил, тогда как Чехия – вдвое больше. Но тут все зависит от переговорной позиции страны.)

Возможно, ЕС по инерции относится к России как к потенциальному кандидату в члены и автоматически исходит из того, что уставы сообщества должны служить в качестве переговорной основы. Международная торговля для Евросоюза делится по секторальному, а не географическому принципу, что особенно заметно по его старейшим членам, которые присутствуют во всех частях света. С их точки зрения, неважно, какая страна является поставщиком; важно, чтобы поставки осуществлялись стабильно и – желательно – по минимально возможной цене.

Доминирование на рынках Европейского союза энергоресурсов, импортированных из России, вызывает беспокойство его стран-членов. Первый вопрос, который задают европейцы, касается стабильности поставок; второй – «справедливости» цены (на жаргоне экономистов под этим подразумевается маргинальное соответствие цены издержкам по производству того или иного продукта, то есть отсутствие монопольной ренты). Рост поставок из России вызывает опасение, что российские производители получают возможность необоснованно повышать цены на свои товары, предназначенные для ЕС. «Не переплачиваем ли мы России?» – задаются вопросом европейские политики. «Конечно да», – отвечают экономисты, ссылаясь на рост индекса монополизации рынков энергоресурсов. «Можно ли что-то сделать?» – продолжают спрашивать политики. Экономисты отвечают, что, во-первых, нужно задействовать антимонопольное законодательство сообщества, дабы ограничить возможности монопольного ценообразования со стороны иностранных поставщиков, и, во-вторых, диверсифицировать поставки, чтобы снизить долю самого крупного продавца (то есть России). Вопрос гарантии поставок, который приобрел практическую значимость для Евросоюза после газовых и нефтяных конфликтов Москвы с транзитными странами, придает дополнительный стимул поискам альтернативы российским источникам поставок и развитию системы резервов топлива, разработанной после нефтяного кризиса 1974 года.

Камнем преткновения во взаимоотношениях России и Европейского союза стал отказ Москвы ратифицировать Энергетическую хартию. Этот документ был подготовлен Международным энергетическим агентством (МЭА) в начале 1990-х с целью гарантировать продолжение поставок советского сырья на европейский рынок, интегрировав энергетические рынки бывших социалистических стран с рынками ЕС. В результате переговоров удалось решить проблемы, связанные с транспортировкой нефти и газа по трубопроводам, проходящим за пределами бывшего СССР. Но из-за начавшейся на пространстве СНГ правовой неразберихи долгосрочных гарантий транзита через бывшие союзные республики добиться не удалось. Каковы возможности хартии в этом отношении?

С точки зрения Евросоюза, предполагаемые правовые инструменты вполне пригодны, чтобы урегулировать накопившиеся проблемы, связанные с добычей и транспортировкой энергоресурсов из СНГ на европейские рынки. Однако следует отметить, что хартия разрабатывалась в первую очередь для решения энергетических проблем «старой» Европы, а не бывших республик СССР. Будучи вначале частной инициативой Европейского союза, она была передана под патронат Международного энергетического агентства (МЭА), где сильны позиции стран – членов ЕС. Ведь МЭА создавалось в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) для защиты импортеров от сбоев в поставках энергоресурсов в период нефтяного кризиса 1974 года. В свою очередь, ОЭСР является реинкарнацией организационных структур, созданных США для управления средствами, выделенными после окончания Второй мировой войны европейским и тихоокеанским странам в рамках плана Маршалла. Поскольку страны – члены Евросоюза выступили в качестве непосредственных инициаторов и главных разработчиков Энергетической хартии, логично заключить, что последняя полностью удовлетворяет их интересы. Этого нельзя утверждать в отношении других государств, подпадающих под ее действие, таких, к примеру, как Россия.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ РОССИИ И ЭКСПОРТ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ

Согласно социологическим опросам, рядовой россиянин сейчас заинтересован прежде всего в повышении своего личного дохода. Поскольку участие в международном разделении труда представляет собой один из главных факторов, влияющих на национальное богатство, получается, что Россия сделала осознанный выбор в пользу мировой торговли.

Хотя теория сравнительного преимущества и утверждает, что любая страна выгадывает от торговли, но она ничего не говорит о величине получаемой выгоды. Последняя зависит от абсолютной величины спроса и предложения, а также от условий функционирования рынков, которые в совокупности определяют доход продавцов и цену товаров для покупателей.

Если судить по абсолютным цифрам дохода от внешней торговли и сальдо торгового баланса, российские показатели выглядят очень хорошо. Цены на основные товары экспорта России (энергоресурсы и металлы) стабильно росли на протяжении последних лет и опережали рост цен на основные продукты импорта (машиностроение и потребительские товары), что вело к увеличению валютных поступлений. К негативным явлениям следует отнести однобокость ассортимента экспортных товаров и односторонность движения товарных потоков. В частности, энергоресурсы составляют более половины стоимости экспорта и направлены в основном на рынок Европейского союза. Известно, что зависимость от одного покупателя ведет к занижению цены, а скудость ассортимента вызывает неопределенность в получении дохода при прочих равных условиях. Соответственно наблюдающийся ныне рост российского национального состояния может оказаться эфемерным. Последнее обстоятельство вызывает озабоченность правительства и подталкивает его к поиску альтернативных экспортных продуктов и новых покупателей, то есть к диверсификации.

С точки зрения экономики текущие поставки российских энергоресурсов в ЕС совершенно разумны. В отличие от России Европа лишена существенных запасов извлекаемых энергоресурсов, но обладает огромным потенциалом в области обрабатывающих производств, чем не может похвастаться Россия. Поэтому естественно ожидать, что в российском экспорте продолжат доминировать энергоресурсы, а продукция обрабатывающих секторов будет поступать в нашу страну главным образом из Европы.

Последний вывод все же не означает, что России следует зафиксировать сложившуюся структуру торговли и перейти к стадии оптимизации издержек ее работы, в частности, через ратификацию Энергетической хартии и последующую интеграцию российского энергетического рынка с рынками стран – членов Евросоюза. Для него поставки российских энергоресурсов, особенно газа, становятся все более критичными, тогда как Москва постепенно начинает рассматривать поставки из Европейского союза как заменимые на аналогичные товары из других стран. Поэтому, с точки зрения России, имеет смысл разнообразить географию продажи энергоресурсов.

Данный аргумент нервирует Брюссель и снижает его переговорную силу, что позволяет российской стороне требовать дополнительных уступок. Например, Москве имеет смысл увязать гарантию поставок своих энергоресурсов в Европу со встречной европейской гарантией стать подрядчиком в проектах, необходимых для экономического развития страны. В частности, речь идет о продаже новых технологий и технической помощи по становлению современной инфраструктуры. Получается своеобразная сделка: обмен российских энергоресурсов на европейское ноу-хау, что влечет за собой кардинальный пересмотр условий взаимодействия. Конечно, ЕС не примет подобное предложение без дополнительных условий, о которых мы поговорим позже, но и отвергать его в принципе не будет.

Кроме недавних структурных изменений на европейском рынке энергоресурсов, которые усиливают переговорную позицию России (к примеру, рост цен и увеличение российской доли в импорте региона), существуют по меньшей мере еще две причины, почему ей следует осторожно отнестись к интеграции своего рынка энергоресурсов с рынком Евросоюза на условиях последнего.

ВОЗМОЖНАЯ РОЛЬ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ В ВОЗРОЖДЕНИИ СНГ

Несмотря на доминирование энергоресурсов в структуре российского экспорта, ассортимент продаж отличается по регионам. В глазах большинства государств Россия выглядит исключительно как поставщик энергоресурсов, который временно пользуется случайно сложившейся благоприятной конъюнктурой мирового рынка. Соответственно отношения с ней следует ограничить конкурентной торговлей, поскольку, стоит только подождать изменений на рынке – и Москва утратит свое преимущество. Однако некоторые страны – участницы СНГ, такие, как Белоруссия, Казахстан и Украина, видят в России главного торгового партнера, более тесная экономическая интеграция с которым помогает им решить свои внутренние проблемы. Несмотря на политические трения, эти страны объединяет с Москвой применение одинаковых технологий, что поощряет техническую кооперацию, а также схожие в известной степени условия ведения бизнеса, что способствует кооперации предпринимательской. К тому же сложившаяся в советскую эпоху общность потребительских предпочтений поддерживает взаимный спрос на товары.

Конечно, потенциальные возможности партнерства не всегда реализуются, поскольку государства этого региона как сотрудничают, так и конкурируют, в частности, на рынке энергоресурсов. Недавние газовые конфликты России с транзитными странами (Украина и Белоруссия) служат примером того, как частные интересы берут верх над общественными и приводят к совокупным экономическим потерям.

Например, украинское руководство неправильно оценило свою переговорную позицию, решив вступить в конкуренцию с Москвой и договориться с Ашхабадом о прямых поставках газа. Последнее по идее должно было снизить цену, выплачиваемую страной, на величину прибыли, получаемой предположительно российскими посредниками. В реальности же Россия, опасаясь потерять транзитный контроль над экспортом туркменского газа, предложила Ашхабаду более выгодную сделку, нарушив тем самым планы украинских конкурентов. За неимением альтернативных поставщиков Украина была вынуждена вернуться к поставкам туркменского газа через тех же посредников, которые вложили повышенную закупочную цену в стоимость своего продукта. Получилось, что, начав конкурировать с Москвой, Киев улучшил переговорную позицию Ашхабада, единственного, кто оказался в выигрыше.

Очевидно, что в интересах государств региона не конкурировать, сбивая друг у друга экспортный доход и поощряя инвестиции в защиту от соседей (такие, как обходные трубопроводы), а обговорить условия раздела дополнительной прибыли, получаемой от скоординированных действий на внешних рынках. Гарантом кооперации может стать взаимный обмен акциями энергодобывающих и транспортных компаний. В этом случае, например, повышение прибыли «Газпрома» благоприятно скажется на финансовых результатах как казахстанской компании «КазМунайГаз», так и украинской «Нафтогаз Украины». В качестве владельцев акций «Газпрома» они получат долю от его дохода и поэтому не будут создавать проблемы российскому партнеру.

При благоприятном развитии событий страны – участницы СНГ могут договориться и подписать региональный договор по интеграции своих рынков энергоресурсов, аналогичный европейской Энергетической хартии, но построенный с учетом интересов его непосредственных участников. Помимо того что такой договор усилит переговорные позиции государств – экспортеров СНГ в отношении европейских стран-импортеров, он может быть положен в основу формирования местного торгового блока типа Европейского союза. Не следует забывать, что Европа начала долгий путь объединения с частного соглашения о создании единого рынка угля и стали на территории шести сопредельных стран в 1951 году.

ЭНЕРГОРЕСУРСЫ КАК ОСНОВА НАЦИОНАЛЬНОЙ СПЕЦИАЛИЗАЦИИ РОССИИ

Поскольку Россия стремится занять достойное место на мировом рынке разделения труда, ей следует обратить особое внимание на те области, в которых у нее уже имеется сравнительное преимущество. Речь идет, в частности, об энергетике. Российская элита слишком поторопилась отвергнуть, как не имеющую смысла, идею «энергетической сверхдержавы», недооценив ее потенциал. Страна способна поставить перед собой амбициозные задачи по развитию новых энергетических технологий и добиться статуса глобального лидера по их внедрению.

Энергетика представляет собой особую сферу интереса для современной науки. Разведанные мировые запасы углеводородов, легко извлекаемые при существующих технологиях, постепенно сокращаются. Геологические работы смещаются в сторону океанского шельфа и регионов с суровым климатом, новые месторождения все более труднодоступны. С ростом цен на традиционные энергоресурсы повышается интерес к альтернативным источникам. Растет экономическая целесообразность инвестиций в энергосберегающие технологии, что подогревает интерес к разработке новых изоляционных материалов. Таким образом, процессы, происходящие на мировом энергетическом рынке, ставят перед прикладной наукой множество сложных технических задач.

Энергетика непосредственно связана и с фундаментальными науками. Случайно или нет, но проект по нанотехнологиям, уже заявленный в государственном бюджете, имеет к ней прямое отношение. Теоретически ничто не мешает поставить задачу научиться контролировать процессы сгорания топлива в двигателе на молекулярном уровне. Как результат фундаментальных исследований в этой области появятся принципиально новые двигатели, станет возможной регенерация использованных энергоресурсов. Почему бы России не сфокусировать свой научный потенцивал – с привлечением иностранных экспертов – на решении данной задачи? Особенно учитывая, что двигателестроение является одной из немногих областей машиностроения, где накоплен значительный потенциал.

Деятельность Правительства РФ в области энергетической политики представляет собой некое эволюционное и, вероятно, не до конца осознанное движение именно в сторону позиционирования страны как мирового энергетического лидера. Например, идея организации газовой ОПЕК, пусть даже провозглашаемая в политических целях, все же дает шанс повлиять на международные стандарты газовых технологий в соответствии с российскими нормами. Вероятное открытие нефтяной биржи в Санкт-Петербурге (очевидно, с целью повышения мирового спроса на российскую валюту) способствовало бы созданию национального центра отраслевой экспертизы международного класса. Постепенно сужающееся поле для маневра иностранных энергокомпаний, работающих в России и Казахстане, и растущая активность нефтяных и газовых компаний СНГ за рубежом свидетельствуют о мировых амбициях региона. Однако все еще не решен вопрос: эффективно ли вмешательство государства в работу энергетического рынка?

СООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ

По исторически сложившимся обстоятельствам либерализация и приватизация 1990-х годов практически свели на нет регулирующую роль Российского государства в нефтяной отрасли, но в газовой промышленности она оставалась значительной. После прихода к власти нового руководства в 2000-м политика Кремля постепенно менялась в сторону его более активного участия в принятии стратегических решений по управлению и развитию отраслей и менее активного – в областях, связанных с перераспределением финансовых ресурсов (таких, как ценообразование и налогообложение).

Правительство поддерживает экспансионистские планы нацио-нальных энергетических гигантов, осуществляется государственное планирование энергетических грузопотоков и даже восстанавливается прямой государственный контроль над недавно приватизированными предприятиями – все это свидетельствует о переориентации экономической политики в сторону государственного капитализма. Подобное развитие событий осуждается ортодоксально-либеральными экономистами, которые видят в этом отход от наиболее эффективных форм хозяйствования, а стало быть, и сокращение возможностей развития.

Однако, по мнению историков экономики, правительства западных государств отнюдь не всегда следовали либеральным рецептам, принятым в англосаксонских странах. Например, в Германии финансовый капитал, поддерживаемый государством, сыграл ключевую роль в становлении крупной немецкой индустрии, в частности химической промышленности. Государство удерживало прочные позиции в Японии и других странах Тихоокеанского региона.

Нужно отметить, что и Россия исторически чаще всего преуспевала тогда, когда государство активно вмешивалось в экономику. Этот факт был отмечен Александром Гершенкроном, гарвардским экономистом и, к слову, уроженцем России, который до конца жизни сохранил духовную связь со своей родиной. Пытаясь дать объяснение этому наблюдению, Гершенкрон пришел к выводу, что относительно более отсталые страны способны использовать опыт развития передовых держав, спонсируя внедрение новых технологий через государственное планирование. Таким образом, можно совершить технологический прыжок и обойти те страны, развитие которых начинает замедляться из-за устаревших, хотя и работающих технологий. (Данный аргумент справедлив только для развивающихся стран. После выхода на передовые технологические рубежи частный сектор, пусть и достаточно хаотичный в принятии решений, но более инновационный, показывает лучшие результаты, нежели государственные предприятия.)

Отсюда вывод, что шанс доказать правоту своей энергетической политики у Кремля имеется. Однако настораживает то, что, несмотря на кажущийся активизм государства, стороннему наблюдателю чрезвычайно трудно уловить некую планомерную политику России в энергетической сфере. Создается впечатление, что Кремль не имеет четкой энергетической стратегии развития и предпочитает полагаться на тактику (то есть сиюминутные действия) при решении текущих проблем. Такое предположение находит подтверждение в противоречивых действиях Москвы как с транзитом газа через Украину, так и в отношении консультаций с Евросоюзом по вопросу Энергетической хартии или вечно откладываемой реструктуризации «Газпрома».

ПРИЧИНЫ НЕГАТИВНОГО ОТНОШЕНИЯ К РОССИЙСКОЙ ЭКСПАНСИИ

Результатом самостоятельной договоренности стран – участниц СНГ о проведении единой энергетической политики, а также упрочения Москвой своей позиции мирового энергетического лидера, как с опасением полагают в Европейском союзе, станут рост импортных цен и снижение уровня надежности поставок. Последнее вполне вероятно, поскольку, заслуженно или нет, Россия имеет репутацию неправового государства, которое способно пренебречь международными договоренностями либо использовать методы давления на торговых партнеров, не совместимые с духом кооперации.

Если Москва серьезно настроена на партнерские отношения с ЕС, ей придется в краткосрочном плане предоставить гарантии надежности поставок, а также ограничить свои возможности по монополистическому ценообразованию.

Если Евросоюз и согласится быть в значительной степени зависимым от российских энергоресурсов, то лишь в ответ на встречные уступки. Россия может пойти на предоставление режима предпочтений европейским компаниям в тех отраслях промышленности, где их позиции сильны: например, в автомобилестроении и сфере коммуникаций, к которым проявляют особый интерес германские и скандинавские фирмы. Следует подчеркнуть, что влияние Европейского союза в этих взаимно согласованных правительствами областях должно стать действительно решающим, а не сводиться к миноритарному интересу, как можно предположить, исходя из нынешних российских реалий, и что усиленно лоббируется местными монополистами типа АвтоВАЗа.

В то же время допуск на рынки ЕС российских энергетических монополий должен сопровождаться постепенным выходом государства из управления последними. Данное положение особенно относится к «Газпрому», который приобрел репутацию «энергетического оружия Кремля». В этом случае инициатива будет принадлежать руководству Евросоюза, которое не преминет воспользоваться достаточно значимыми средствами, в том числе антимонопольным законодательством, чтобы вписать эту компанию в легальное поле сообщества. В долгосрочной перспективе реструктуризация, которую Европейский союз потребует от «Газпрома» по мере его проникновения на европейский рынок, соответствует и российским внутриэкономическим интересам. Например, это касается допуска независимых производителей газа к системе газопроводов и предоставления газпромовских мощностей по утилизации попутного газа.

Для достижения полноценного партнерства с ЕС России со временем придется пересмотреть принципы государственного управления. В настоящее время российский бюрократический аппарат и частные лица живут как бы в параллельных мирах. Частные предприятия и граждане относятся к чиновникам с подозрением и предпочитают избегать взаимодействия с ними. Государственные служащие испытывают встречную неприязнь и не желают идти навстречу клиентам без соответствующего вознаграждения.

Такая система отношений между государством и частным сектором противоречит базовым установкам ведения бизнеса в Евросоюзе, особенно в самой развитой его части, и затрудняет межрегиональную горизонтальную кооперацию. Кроме того, регулярно поступающие сигналы о фактах нарушения прав частных лиц в России делают неприемлемым ее присутствие в частной среде Европы. Например, средний британский обыватель, узнав о том, что некий россиянин попал в тюрьму по сомнительным с правовой точки зрения причинам, инстинктивно не приемлет идею установления более тесных отношений, выходящих за пределы простого обмена по принципу «груз сдал, груз принял». Не говоря уже о неясности с раскрытием политически мотивированных убийств: вспомним дела Анны Политковской и Александра Литвиненко.

Все же Москва движется к становлению демократии и гражданского общества. Для этого имеются объективные предпосылки. С ростом благосостояния российские граждане будут все больше обращать внимание на необходимость самоуправления не только в своих частных делах, но и в делах общественных. Например, известно, что покупка машины увеличивает «соприкасаемость» граждан и государства, будь то заинтересованность в надежном состоянии дорожного покрытия, контакты с Госавтоинспекцией либо прохождение процедур регистрации и страхования. Покупка жилья заставляет обращать внимание на общественное благоустройство территорий или контроль над преступностью в районе проживания. Развитие частных предприятий повышает их требования к общественной инфраструктуре, транспортным магистралям, энергоснабжению.

Пока граждане в общей массе стараются игнорировать недостатки в работе бюрократического аппарата, но с ростом доходов следует ожидать, что давление с их стороны на власти усилится и последние будут вынуждены отчитываться о своей деятельности. Все это со временем положительно скажется на имидже России и повысит «приемлемость» партнерства с ней для европейского обывателя.

* * *

В данной работе мы рассмотрели взаимоотношения ЕС и России в энергетической сфере и отметили асимметричность взглядов сторон. В то время как Евросоюз предпочитает ограничить кооперацию с Россией урегулированием долгосрочных поставок и гарантиями транзита, в том числе через российские трубопроводы, роль энергоресурсов в российской политике намного шире. Кроме доходов от экспорта сырья Россия заинтересована в приобретении европейских технологий. Проблема замороженных отношений с Европейским союзом усугубляется из-за несовместимости взглядов на возможность использования энергетики как основы воссоздания регионального блока СНГ, а также вследствие различного понимания роли государства в управлении энергетическим сектором. С точки зрения ЕС, страны – участницы СНГ должны находиться в состоянии взаимной конкуренции, тогда как Россия больше заинтересована в их кооперации. Евросоюз полагает, что роль государства следует свести к минимуму, тогда как, по мнению России, государственный контроль благоприятствует развитию ее экономики в краткосрочном плане.

Все же, несмотря на выявленные разногласия, договоренность обеих сторон не только возможна, но и непременно будет достигнута, поскольку долгосрочные интересы не противоречат друг другу.

Россия > Внешэкономсвязи, политика. Нефть, газ, уголь > globalaffairs.ru, 27 октября 2007 > № 2911801 Влад Иваненко

Интеграция в стиле фанк

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2007

О.В. Буторина – д. э. н., профессор, советник ректора МГИМО (У) МИД России, заведующая кафедрой европейской интеграции МГИМО (У) МИД России, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Будущее принадлежит тем, кто выбивается за всякие рамки, тем, кто рискует, пренебрегает нормами и устанавливает новые правила. Будущее принадлежит тем, кто использует любую возможность, чтобы самому создавать это будущее.

Кьелль Нордстрём, Йонас Риддерстрале. Бизнес в стиле фанк

Европейский союз меняется. Меняются его география, институты и механизмы. Меняется сама философия региональной интеграции. Однонаправленное движение уступает место далеко не очевидной совокупности беспрестанно варьирующихся сюжетов.

Европейскую интеграцию привычно сравнивать с поездом, движущимся к единой и понятной всем пассажирам цели. Но сейчас наиболее адекватная метафора европейской интеграции – это гипермаркет с бесчисленными магазинами и кафе, интернет-центрами и салонами красоты, прачечными и кинозалами.

Больше нет вагонов, где пассажиры читают одну и ту же утреннюю газету и вместе рассматривают пейзаж за окном, нет расписания поездов. Но самое главное – отсутствует станция назначения.

Вместо этого появились общие часы работы, автостоянка, чистые полы и туалеты, исправные эскалаторы. А также фонтан, зимний сад и музыка, играющая по вечерам. Места здесь хватает всем: государственным служащим, бизнесменам, семьям с детьми, пенсионерам, подросткам. Отсюда можно выйти с плазменным телевизором или со связкой уцененных бананов, с модным маникюром или с двухтомником об этрусках, с банкой кофе или с уведомлением о покупке пая в инвестиционном фонде. Кому как нравится.

Трансформация поезда в гипермаркет произошла так быстро, что ее не успели осознать ни сами государства – члены ЕС, ни их соседи. Отсюда и частые сбои в интеграционных планах Евросоюза, и не имеющая рационального объяснения напряженность в отношениях с третьими странами, включая Россию.

ГЛОБАЛЬНАЯ ГОНКА

Начнем с того, что же представляет собой региональная интеграция и зачем она нужна. В современной европейской мысли можно выделить четыре основных определения этого феномена.

Первое отталкивается от фактического опыта Европейского союза, прежде всего в сфере экономики: интеграция – это процесс взаимного переплетения и сращивания национальных хозяйств.

Три других определения имеют в своей основе теоретические конструкции, принадлежащие тем или иным политическим школам.

Представители европейского федерализма, вдохновляемые вековыми мечтами о единстве Европы, видят конечную цель в создании сверхгосударства. Решающим признаком интеграции они считают наличие наднациональных органов, которым отдельные государства передают часть национального суверенитета.

Теория коммуникации понимает интеграцию как сплоченное сообщество, основанное на общих ценностях и ведущее к развитию совместной идентичности. Признаком интеграции считается наличие между его участниками более тесных связей, нежели с партнерами извне.

В рамках неофункционализма интеграция – коллективное средство решения практических задач. При этом национальные власти могут делегировать органам союза исполнительные полномочия, но не суверенитет. Население, видя полезность союзных институтов, признаёт их и проявляет к ним лояльность.

Существующие определения заметно отличаются друг от друга, но им присущи два общих недостатка. Они не дают ответа на главный вопрос – о стратегической миссии интеграции. И затушевывают разницу между целями и средствами.

Так, по федералистской концепции, ЕС, создав сильные наднациональные органы, уже прошел наибольшую часть пути. Однако заветная цель – федерация либо конфедерация – в обозримой перспективе недостижима. Значит ли это, что нынешняя деятельность Евросоюза лишена смысла? Конечно же нет.

С позиций теории коммуникации крупным успехом Европейского союза является укоренение общих ценностей. Однако идентичность ЕС пока крайне слаба, ее формирование тормозят не только культурные различия, но и отсутствие в Евросоюзе единой политической системы, а также примат национального гражданства над общеевропейским гражданством.

Еще сложнее дело обстоит с плотностью региональных экономических связей. Интенсивность торговых потоков – доля торговли между странами – членами Европейского союза в их общем внешнеторговом обороте – возрастала только на начальной стадии интеграции. С 1970-х годов и по сегодняшний день она составляет около 60 %. Это и понятно: дальнейшая ориентация партнеров друг на друга вывела бы их из системы международных отношений, отрезав от привлекательных рынков сбыта и источников сырья.

Не выдерживает проверки главный тезис экономистов-практиков о том, что целью интеграции является создание общего рынка и единого хозяйственного комплекса. Хотя единый внутренний рынок ЕС в целом функционирует с 1993-го, закон единой цены действует лишь частично. Любой турист знает, что в Швеции цены высоки, в Испании – умеренны, а в Болгарии – низки. Для многих видов услуг, а тем более для фондовых активов, конвергенция цен невозможна в принципе или ставится как задача для будущих поколений европейцев.

Потеряла актуальность схема известного экономиста Белы Балаши, согласно которой интеграция проходит в своем развитии четыре стадии – от зоны свободной торговли до валютного союза. Согласно этой логике, теперь у Евросоюза осталась одна цель – расширить зону евро до 27 членов, не расточая силы на общую оборонную идентичность либо на научно-техническую политику.

В 2005 году кафедра европейской интеграции МГИМО (У) выдвинула после серии научных семинаров новое определение региональной интеграции. Оно базируется на ее понимании в контексте процесса глобализации, который имеет два начала: объединяющее и разъединяющее.

С одной стороны, глобализация ведет к усилению взаимосвязей между странами и регионами, с другой – к разделению на страты и установлению жесткой иерархии. Страты формируются по уровню благосостояния, по степени мирового политического, экономического и культурного влияния, по доступу к ресурсам и информации, по использованию передовых технологий…

В этих условиях глубинной движущей силой региональной интеграции выступает стремление стран-участниц попасть в лучшую страту (или совместно сформировать лучшую страту), нежели та, к которой они объективно принадлежали бы без интеграции. Объединение Европы не случайно начинается после Второй мировой войны. Именно тогда колониальные империи, задававшие правила стратификации в предыдущую эпоху, рассыпаются, а США и СССР становятся главными мировыми силами.

Отсюда правомерно следующее определение: региональная интеграция представляет собой модель сознательного и активного участия группы стран в процессе стратификации мира, обусловленной глобализацией. Как уже было сказано, главная общая цель – создание максимально успешной страты, то есть укрепление позиций объединения в сферах, наиболее важных для данного этапа глобализации. Задача каждой отдельно взятой страны – обеспечить себе максимально благоприятную стратегическую перспективу. Интеграция позволяет наилучшим образом использовать преимущества глобализации и одновременно минимизировать ее отрицательное воздействие.

Таким образом, региональная интеграция представляет собой модель коллективного поведения в условиях глобальной стратификации. Создание наднациональных органов, расширение региональной торговли, введение единой валюты либо общего гражданства – все это ее инструменты или продукты. Если завтра мировое лидерство будет зависеть от того, умеет ли страна выращивать квадратные помидоры, ЕС немедленно примет подробный и жесткий план действий.

Важнейшим элементом региональной интеграции является идея об общей будущей судьбе народов. Именно будущей, а не прошлой. Общая история, схожесть культуры, политических и экономических систем – это необходимые, но недостаточные условия успешной интеграции. Ее незримый фундамент – общее представление о настоящей и будущей глобальной идентичности. Недаром европейская Конституция начинается со следующих слов: «Отвечая воле граждан и государств Европы построить общее будущее, эта Конституция учреждает Европейский союз…» (статья 1-1).

Интеграция – это мечта о светлом будущем для себя, своих детей и внуков. Как любая мечта, она может сбыться или нет. Но наличие мечты, тем более подкрепленной действенными планами, лучше, чем ее отсутствие. Поэтому интеграция – мечта и действующий проект одновременно.

Сегодняшний Евросоюз в данном смысле на самом деле сродни гипермаркету. Для человека с достатком – это место, где можно быстро и удобно решить бытовые проблемы. Для подростка с окраины – модель лучшей, желанной жизни. Выставка достижений мирового хозяйства, куда он может запросто войти, чтобы проехаться на сияющем эскалаторе, послушать диск модной группы, купить на распродаже стильную футболку либо обсудить с продавцом новую модель мобильного телефона. И быть как все! Как те уважаемые господа, что приезжают на красивых автомобилях и элегантно расплачиваются кредиткой за ворох покупок.

В этом – огромная притягательная сила Европейского союза.

СЛОМАННОЕ ЕДИНООБРАЗИЕ

После того как в 1992-м Маастрихтский договор разрешил отдельным странам не вводить евро, специалисты заговорили об интеграции на разных скоростях. В очередной раз возникло сравнение ЕС с поездом. Но только ли в динамике дело?

Чтобы ответить на этот вопрос, автор провела блиц-анализ социально-экономических показателей 34 стран Европы, Кипра и Турции на основе данных Всемирного банка. В обзор не включались государства с населением менее 1 миллиона человек, так как их социально-экономические показатели формируются иначе, чем в более крупных государствах. Все страны ранжировались по показателю благосостояния, в качестве которого был принят валовой национальный доход (ВНД) на душу населения в 2004 году (рис. 1).

Это позволило сформировать пять групп. В первую, наименее обеспеченную, вошли десять стран: шесть из Южной Европы (Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, Македония, Румыния, Сербия и Черногория), три из СНГ (Белоруссия, Молдавия, Украина) и Турция. Во вторую группу попали семь новых членов Евросоюза из Центральной Европы (Венгрия, Польша, Латвия, Литва, Словакия, Чехия, Эстония) и Хорватия. Третью группу составили три отстающие страны ЕС-15 (Греция, Испания, Португалия) и два самых успешных новичка (Кипр, Словения). Четвертая группа включает в себя 11 сильнейших западноевропейских участников Европейского союза. Пятую группу представляют два богатейших аутсайдера – Норвегия и Швейцария.

Далее для каждой группы был рассчитан средний ВНД на душу населения (среднее арифметическое этих показателей для каждой из входящих в данную группу стран). В первой группе средний ВНД составил 2 077 дол., во второй – 6 913 дол., в третьей – 16 752 дол., в четвертой – 32 767 дол., в пятой – 50 705 долларов. Конечно, такой метод достаточно условен и имеет ограничения. Некоторую трудность создают малочисленность пятой группы, а также тот факт, что третья в основном состоит из средиземноморских стран. Вместе с тем избранный метод прост и дает ясные, легко интерпретируемые результаты. Его важное преимущество – отсутствие временных рядов, которые сильно затрудняют выявление тенденций из-за неравномерной инфляции и структурных изменений. Полученные данные предоставляют в наше распоряжение моментальный отпечаток экономического состояния Европы-2004. Они позволяют судить о переменах в обществе по мере роста душевого дохода, так же как семейная фотография дает представление о возрастных изменениях человека.

Человеческие ресурсы. По ожидаемой продолжительности жизни разница между первой и пятой группами составляет 16 лет, соответственно 65 лет и 81 год (рис. 2). При этом подъем на одну ступень, то есть переход из первой группы во вторую, дает половину искомого прироста – 8 лет, и еще 5 лет добавляется при втором шаге. Уже в третьей группе продолжительность жизни приближается к наивысшему европейскому и мировому уровню.

В беднейших странах (кроме Болгарии) не для всех взрослых оказалось доступным среднее образование. Но уже во второй группе эта проблема практически решена, а в четвертой каждый пятый гражданин имеет второе среднее образование. Распространение высшего образования во многом зависит от национальной модели. Больше всего людей с университетскими дипломами в Скандинавских странах – Норвегии, Швеции и Финляндии (80–87 % взрослого населения). В высокоразвитых государствах Западной Европы этот показатель в среднем составляет 62 % (в том числе в Австрии – 49 %, в Германии – 50 %). В беднейших странах Южной Европы и в Турции высшее образование имеют только 31 % взрослых, а в странах Центральной Европы – 53 %. Как и в случае с продолжительностью жизни, основной рывок наблюдается при переходе из первой группы во вторую.

Та же закономерность – важнейший первый сдвиг и значимый второй – характерна для показателей младенческой и детской смертности (рис. 3.) Уже в третьей группе (при душевом доходе от 14 тыс. дол.) общество теряет не более девяти из тысячи рожденных детей до достижения ими пяти лет. В первой группе этот показатель почти вдвое выше. Особенно сложная ситуация в Турции, где из тысячи родившихся детей до пяти лет не доживают 60. В Польше данный показатель равен 15, в Германии – 9, в Финляндии – 7, в Швейцарии – 10.

Интересны данные по числу новорожденных на одну женщину (коэффициент фертильности). Страны первой группы имеют две разные модели. Первая характерна для бывших социалистических государств – Белоруссии, Болгарии, Молдавии, Румынии и Украины. Там среднее число рождений на одну женщину колеблется от 1,2 до 1,4. В Албании и Турции (где сильны мусульманские традиции) этот показатель равен 2,2, в Македонии, Сербии и Черногории – 1,7. Зато вторая и третья группы в высшей степени однородны: на одну женщину в среднем приходится 1,2–1,4 ребенка.

Явное увеличение числа новорожденных в расчете на одну женщину происходит в четвертой группе. Тем самым опровергается распространенное мнение, будто с ростом доходов рождаемость только снижается. В Нидерландах и Финляндии рождаемость выше, чем в Греции и Испании. Возможно, более высокая рождаемость в благополучных странах обусловлена притоком иммигрантов из третьего мира, социальной моделью (особенно в Скандинавии) и программами поддержки семьи. Так или иначе, в Европе в богатых странах (кроме Германии и Италии) старение населения идет медленнее, чем в относительно бедных.

Модернизация и новые технологии. В наименее обеспеченных странах сельское хозяйство дает от 11 до 21 % ВВП, а в наиболее развитых – от 1 до 3 % (рис. 4). Но можно ли объяснить столь низкий процент аграрного сектора в ВВП Западной Европы огромными масштабами сферы услуг? Чтобы исключить этот фактор, для каждой страны была рассчитана доля промышленности в материальном производстве. Результаты убедительно показали, что развитие экономики сопряжено с неуклонным ростом индустриализации. Так, в Болгарии промышленность дает 74 % материального производства, в Португалии – 87 %, во Франции – 92 %.

Между странами ЕС существует значительный разрыв в качестве международной специализации. Высокотехнологичная продукция в общем экспорте обрабатывающей промышленности составляет 3 % в первой группе, 11 % во второй и третьей группах и 19 % в четвертой группе. Примечательно, что кривая экспорта технически сложных товаров зеркальна по отношению к графику доли сельского хозяйства в ВВП.

По степени развития телефонных сетей и распространения Интернета ведущие государства Евросоюза превосходят наиболее слабых участников в 3–4 раза (рис. 5). Численность стационарных телефонных линий и абонентов мобильной связи увеличивается по мере роста душевого дохода более равномерно, чем, например, продолжительность жизни либо охват населения высшим образованием. Хотя постепенное замедление темпов обнаруживается и здесь.

Необычная форма графиков, отражающих процесс индустриализации (рис. 4) и распространение Интернета (рис. 5), а именно равенство или даже превосходство показателей второй группы над показателями третьей группы, возможно, имеет следующее объяснение. Третью группу составили государства, являющиеся крупнейшими производителями продуктов средиземноморского земледелия. Сельское хозяйство имеет там глубокие исторические и культурные корни. Во вторую группу, напротив, вошли бывшие социалистические страны, где в период действия Совета экономической взаимопомощи проводилась активная индустриализация с ориентированной на экспорт специализацией. В Венгрии, например, на высокотехнологичную продукцию приходится 29 % экспорта промышленных изделий; наряду с Германией она занимает второе место в Европе по этому показателю.

Совершенно особую картину демонстрируют финансовые рынки. В отличие от большинства рассмотренных ранее показателей, капитализация фондового рынка растет не по горизонтально расположенной параболе, а по экспоненте (вверх). Отношение стоимости обращающихся в стране акций и облигаций к национальному ВВП увеличивается при переходе из первой группы во вторую на 11 процентных пунктов, из второй в третью – на 23, из третьей в четвертую – на 40 и из четвертой в пятую – на 53 пункта.

Кластерные стратегии. Проведенный анализ показывает, что внутри Европейского союза те или иные группы стран не только движутся к интеграции на разных скоростях, но и ставят перед собой разные первоочередные задачи этого движения.

Болгарии, Румынии и государствам-кандидатам предстоит завершить индустриализацию, поднять на более высокий уровень системы образования и здравоохранения, нарастить инфраструктуру. Им нужно провести реструктуризацию сельского хозяйства, повысить его рентабельность и усилить специализацию. Перспективы развития промышленности связаны с четким определением приоритетов, а также с привлечением зарубежных инвестиций и технологий. В ближайшие 10–15 лет данные страны не смогут заметно повысить технический уровень промышленности и увеличить экспорт высокотехнологичной продукции.

Государствам Центральной Европы также важно развивать здравоохранение и высшее образование. При взвешенной экономической политике они имеют реальный шанс догнать страны – лидеры ЕС по продолжительности жизни и уровню детской смертности. Однако, согласно прогнозам Европейской комиссии, до 2050 года старение населения в Центрально-Европейском регионе будет продолжаться. В Венгрии, Польше, Словакии, Чехии и государствах Балтии индустриализация практически завершена, но им предстоят многолетние усилия в целях модернизации промышленности и становления современных производств. Их возможности делать и осваивать масштабные вложения в НИОКР останутся в обозримой перспективе ограниченными.

В Греции, Испании, Португалии, Словении и на Кипре продолжительность жизни, показатели детской смертности, а также охват населения средним и высшим образованием практически соответствуют уровню ведущих стран Евросоюза. Приоритетная задача – завершить технологическое перевооружение промышленности, кардинально повысить в ней долю новейших, наукоемких производств. Судя по опыту Ирландии, это вполне возможно. В Испании, Португалии и Словении сложились предпосылки для нового рывка в развитии национальных НИОКР и современного информационного общества.

Группе из 11 наиболее обеспеченных стран Европейского союза выпадает особая миссия. Благодаря своему экономическому и политическому весу именно они задают приоритеты, формы и темп интеграционного движения. Они же несут наибольшую ответственность за судьбу объединения. Важнейшая задача – удержать занятые высокие позиции. Главные усилия направляются на то, чтобы не допускать снижения нынешних социальных стандартов, обеспечить стабильные (пусть невысокие) темпы экономического роста и преуспеть в глобальной конкуренции. Стратегические перспективы связаны с развитием общества знаний: улучшением качества образования, разработкой высоких технологий, совершенствованием информационных систем, повышением ликвидности финансовых рынков.

Итак, стратификация происходит не только во всем мире, но и внутри ЕС как следствие глобальной конкуренции и нарастающей дифференциации стран Евросоюза. В европейском гипермаркете одни запасаются стиральным порошком в экономичной упаковке, другие радуются пятидесяти сортам мороженого, а третьи придирчиво выбирают морепродукты. Только не надо думать, что жизнь первых тяжела, а третьих легка. Важно понять, что гипермаркет – не поезд, спешащий доставить пассажиров на станцию назначения. Гипермаркет – продукт глобализации. Он предлагает посетителям товары со всего света, отвечающие международным стандартам. В отличие от поезда, где выбор делается единожды, в гипермаркете бремя свободы постоянно. Каждый должен поминутно решать, на что потратить деньги и время.

ВЛАСТЬ ЭМОЦИЙ

Шестьдесят лет мира и окончание холодной войны повлияли на европейскую политику так же, как товарное изобилие – на поведение потребителей. Сегодня, покупая реперскую куртку либо кашемировый пиджак, человек в последнюю очередь думает о тепле, а в первую – о самоидентификации. Конкретной вещью он заявляет другим и себе о принадлежности к социальной группе, ценности разделяет. Если раньше главным вопросом политической повестки дня был вопрос о войне (реальной или вероятной), то теперь на первый план вышла проблема идентичности, а также связанные с нею эмоции.

В начале нового столетия задача строительства общей европейской идентичности приобрела первостепенное значение и одновременно резко усложнилась.

Во-первых, существенно возросла разнородность Европейского союза. Потоки иммигрантов изменили культурное и религиозное пространство многих европейских стран. Массовый прием новых членов не только увеличил число официальных языков ЕС, но и многократно усугубил экономическое неравенство. В 1951 году при подписании Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали бельгийский ВВП на душу населения (по текущему обменному курсу) был в 2,3 раза выше, чем в Италии. Сегодня аналогичный разрыв между самой богатой и самой бедной страной Евросоюза (Дания и Болгария) увеличился почти до 15 раз. Кстати, на рис. 1 видно, что по уровню благосостояния государства – основатели ЕЭС до сих пор представляют собой удивительно сплоченную группу.

Во-вторых, после распада советского блока у Европейского союза исчез идеологический противник, наличие которого помогало европейским народам, непохожим и не всегда симпатизирующим друг другу, почувствовать себя некой общностью. Надо признать, что СССР был для Западной Европы идеальным комплиментарным «другим». И его не могут заменить ни США, ни прочие мировые силы или регионы.

В-третьих, механизмы ЕС усложнились настолько, что подавляющее большинство населения объективно не в состоянии в них разобраться. Но широкая общественная поддержка крайне важна в целях поступательного движения интеграции и становления общеевропейской идентичности.

Резкая смена глобальной системы координат породила у западноевропейцев два противоположных чувства. С одной стороны, гордость, подчас переходящую в самодовольство, за историческую правильность рыночной системы. С другой – растерянность и страх за свое будущее. Следует понимать, что приспосабливаться к новой стадии глобализации Западной Европе психологически труднее, чем любой другой части света. Европейская цивилизация держится на строгом рационализме, на стремлении к наиболее эффективным алгоритмам действий и на прямолинейной морали. А глобализация повсеместно ломает стереотипы, заставляет принимать неожиданные решения, требует креативности. Большинство простых европейцев чувствуют себя в этой обстановке крайне некомфортно.

Необходимость укрепить чувство безопасности и сформировать позитивную европейскую идентичность заставила Евросоюз обратить особое внимание на ценности. В 1993-м были впервые оглашены знаменитые Копенгагенские критерии, которые адресовались кандидатам на вступление. Так возник набор характеристик, позволяющих выделить страны – члены Европейского союза из огромного числа других государств мира. Среди этих характеристик демократия, правовое государство, соблюдение прав человека и меньшинств, рыночная экономика. Добавим, что утвержденная система ценностей дала ЕС еще одно важное средство глобальной стратификации – право требовать от других выполнения данных норм (и именно в том смысле, какой вкладывает в них официальный Брюссель).

Необходимость крепить общеевропейскую идентичность существенно повлияла на повседневную практику. Общие заявления лидеров Евросоюза и документы руководящих органов становятся в последнее время все более приглаженными. Открытые дебаты, создавшие славу европейской культуре, уступают место отполированным профессиональным текстам. В Европейском союзе говорят и пишут на особом языке. «Полностью реализовать потенциал» – значит устранить отставание. «Добиться лучшего баланса между гибкостью и защищенностью рынков труда» – сдержать рост зарплаты. «Обеспечить прочность государственных финансов» – ликвидировать дефицит госбюджета. «Внести новый динамизм» – преодолеть застой. Задача европейских функционеров – не допустить возникновения у граждан отрицательных эмоций. Что ж, им это неплохо удается.

Отдельным жанром стал «потребительский тюнинг» программ и ежедневных действий институтов ЕС. Так, агитационная кампания в пользу валютного союза строилась на том, что люди сэкономят на конвертировании и в Европе будут создаваться новые рабочие места. Первое – чистая правда, второе – сильная натяжка, но ни то ни другое не имеет отношения к настоящим целям проекта. Его главное предназначение – обеспечить Европе новые глобальные преимущества и ускорить модернизацию экономики за счет активизации рыночных сил. Но население этим не убедишь. Каждый раз, когда Европейский центральный банк (ЕЦБ) повышает ставку рефинансирования, он обосновывает это угрозой роста цен, хотя реальной причиной может быть снижение курса евро или изменение процентных ставок в США. Но публика должна верить, что ЕЦБ стоит на страже ее интересов.

Замечательным образцом той же практики стала финансовая стратегия Евросоюза на 2007–2013 годы. Ее главным приоритетом считается обеспечение устойчивого роста, в соответствии с которым действуют две бюджетные линии: «конкурентоспособность в целях роста и занятости» и «сплочение в целях роста и занятости».

На первую, куда входят научно-техническая политика и инновации, образование, трансъевропейские сети, социальная политика и функционирование единого внутреннего рынка, выделено 9 % всех расходов общего бюджета. На вторую, предполагающую помощь отстающим регионам, пойдут все 36 %. Так традиционная региональная политика Европейского союза (половина средств которой направляется отстающим районам весьма состоятельных западноевропейских стран) оказалась под респектабельной вывеской стратегии устойчивого роста. Гораздо больше лукавства во втором приоритете: под заголовком «сохранение и управление природными ресурсами» скрывается давно не соответствующая времени и непозволительно дорогая для ЕС (43 % всех расходов общего бюджета) сельскохозяйственная политика.

Еще один узел сильных и во многом скрытых эмоций связан с расширением на восток. Многие жители Западной Европы отнеслись к этому с недоверием: они резонно опасались перераспределения бюджетных средств в пользу новых бедных окраин. Жителей Центральной Европы перспектива вступления в ЕС окрыляла и вдохновляла. Они были полны самых светлых надежд, в том числе на значительный подъем уровня жизни. Членство в клубе преуспевающих стран решало и вопрос престижа, являлось источником национальной гордости, средством изжить комплекс «младшего брата».

В то же время философия Копенгагенских критериев и осуждение всего, что имело место в советском блоке, вызывали острое чувство неполноценности. Страны-кандидаты в лице своих лидеров и элит принялись доказывать Западу, что они всегда были стопроцентными европейцами. Перед сторонним наблюдателем представала по-настоящему грустная картина. В некоторых странах всплыли обиды по отношению к новым партнерам. На повестку дня вышли проблемы, уходящие корнями во Вторую мировую войну и послевоенное устройство мира.

Многие в государствах Центральной Европы оказались не в состоянии принять собственную историю. Это привело к распространению фантазий о старых добрых временах. А так как большинство рассматриваемых стран появились на карте после Первой мировой войны, то объектом воспевания стал межвоенный период, отмеченный разгулом национализма и жестокости. Подобными измышлениями обезболивались и более свежие обиды. Например, в официальном издании «Эстонский паспорт» говорилось, что в 1980 году олимпийскую регату в Таллине бойкотировали свыше 60 стран мира в знак солидарности с оккупированной Эстонской Республикой.

Вольно или невольно Брюссель совершает крупную ошибку, изымая из общественного дискурса тему социалистического прошлого стран ЦВЕ. Ее серьезное осмысление, как правило, подменяется идеологизированной карикатурой. По сути, жизнь двух либо трех поколений – отцов, дедов и прадедов нынешних молодых венгров, поляков, чехов – окружена заговором молчания или порицания. Но без уважения к своим предкам, к истории своей страны не может быть подлинного чувства собственного достоинства, дающего силы принимать жизненно важные решения.

Почему Евросоюз избегает данной темы, понятно. Дискуссия о советском прошлом лишит его нынешние ценности и с трудом формируемую европейскую идентичность четких контуров. Брюссель также не спешит выступить с собственной официальной позицией, избегает разногласий в обществе и очередной корректировки координат в отношениях с США, Россией, государствами СНГ.

Однако опасность данной практики заключается не только в том, что Европа играет своими ценнейшими активами – демократией и рациональным мышлением. Ее продолжение может привести к тому, что страны Центральной Европы не почувствуют себя полноценными участниками объединения, не проникнутся его общими целями и не сумеют нести ответственность за его будущее. Пока данное предположение подтверждается. Неоднократно на самых разных уровнях я задавала коллегам из стран Центральной Европы вопрос о том, какой вклад они готовы внести в достижение общих целей Европейского союза. Каждый раз он вызывал непонимание, удивление или растерянность. И ни разу я не получила ответа по существу.

Снижение инициативности, неготовность делать будущее собственными руками, неумение творчески осмысливать происходящее – величайшие грехи эпохи глобализации. Утверждение лучших мировых стандартов, инновации, способность к многомерному восприятию действительности, высокая степень принятия себя и других – ее важнейшие достижения. Это касается как ЕС в целом, так и всех стран-членов. Новая модель европейской интеграции отвечает условиям глобализации лучше, чем предыдущая, но и управление ею гораздо сложнее.

Евросоюз > Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 27 октября 2007 > № 2911756 Ольга Буторина

ИМЭМО. Мировая экономика: прогноз до 2020 г., М.: Магистр, 2007. 430 с.

Резюме В последние годы из совместных функций науки и государства, к сожалению, выпало регулярное прогнозирование экономики, науки и техники.

В последние годы из совместных функций науки и государства, к сожалению, выпало регулярное прогнозирование экономики, науки и техники. Наука давно уже не получает государственного заказа, а ведомственные прогнозы зачастую не отличаются достоверностью. Примером здесь могут служить три подряд энергетические стратегии страны, прозевавшие скачок в мировых ценах топлива, ряд среднесрочных программ МЭРТ и т. д.

Однако традиция научного прогнозирования в российской академической среде сохраняется. Так, рецензируемая публикация продолжает серию более ранних прогнозов ИМЭМО РАН. Работа имеет как свои отраслевые (наиболее удавшиеся), так и страновые разделы, аналитически объединяемые в ее введении и трех первых главах (перспективы глобализации, проблема догоняющего развития, инновационная динамика мировой экономики). Самостоятельную ценность имеет и обширное статистическое приложение, позволяющее увидеть прогнозируемые тенденции в их количественных измерениях и во взаимной связи.

Период до 2020 года авторы рассматривают как относительно спокойный этап мирового экономического развития. Не ожидается крупных кризисов, темпы роста остаются умеренными, но существенно меняются позиции основных групп государств. Так, ВВП развивающихся стран к концу прогнозного периода может превысить (хотя в основном за счет КНР и Индии) ВВП государств – членов ОЭСР, а на роль локомотива развития выдвинется Азиатско-Тихоокеанский регион. Наименьшие темпы роста прогнозируются для Европейского союза, где страсть к расширению тормозит интеграцию «вглубь» и ее синергию (сс. 9,13,14 и др.). Этим тенденциям будут следовать и мировые инвестиционные потоки (сс. 39–45). На производственном уровне прогноз предсказывает начало новой смены технологического уклада от базовых отраслей до сферы услуг.

Можно вполне согласиться с авторами и в том, что движущей силой международного обмена на перспективу станет уже не частное, а единичное разделение труда (с. 50), что существующая методология учета занижает объем торговли услугами (с. 52). Достаточно конкретны разделы, посвященные новым технологиям (сс. 97–114), в том числе нанотехнологиям и альтернативной энергетике.

Читатель сможет разобраться с причинами застоя в экономике прежде бурно развивавшейся Японии, полнокровно представлены в анализе КНР и Индия. Верно подмечены тенденции к федерализации ряда ныне унитарных государств (с. 255), разъяснена суть понятия государственно-частное партнерство (сс. 164–165). Перечисление достоинств работы можно было бы продолжить.

Вместе с тем у внимательного читателя возникает и ряд вопросов. Первый их них – о роли нашей страны в современной мировой экономике. Несомненно, что Российская Федерация все более восстанавливает свои позиции как держава мирового калибра и на ее перспективы должен быть во многом спроецирован и сам прогноз. Однако в тексте Россия присутствует лишь эпизодически, причем, как представляется, по чисто организационным причинам. Прогнозирование по российской и нероссийской тематике даже в рамках одного из отделений РАН все еще ведется раздельно, а не во взаимной связи. В итоге безотносительно к России рассматриваются такие прямо затрагивающие ее проблемы, как инновации, региональное развитие, становление альтернативной базы энергетики, индустриализация экспорта и пр.

В одном месте авторы вполне обоснованно предупреждают страну о нецелесообразности гипертрофированного евроцентризма в ее внешнеэкономических связях и призывают к их диверсификации; в другом – видят ее чуть ли не «в орбите» ЕС (с. 239). Практически за пределами анализа остается и зона СНГ. «Хозяйственное пространство СНГ останется стратегическим тылом России в ее борьбе за место в мировой экономике», – констатируют авторы (с. 55). Но на той же странице они не исключают, что «интерес России к рынкам стран СНГ приобретет выборочный характер, а потребность в интегрировании с ними будет по-прежнему носить не столько экономическую, сколько геополитическую окраску».

Очевидно, в интересах дела эти две ветви прогнозирования должны быть объединены, что и соответствует традициям, сложившимся ранее в Академии наук.

Из других замечаний можно упомянуть слабое присутствие в работе тематики мелкого и среднего бизнеса, хотя он достаточно широко выходит ныне на мировую арену. Не всегда выдержана вариантность прогнозов. Остается неясным, сохранился ли в современной мировой экономике воспроизводственный цикл. Из ткани прогноза выпадает гл. 2, которая во многом обращена, наоборот, в историю вопроса и перегружена уже известными истинами. Роль экспорта в «догоняющем развитии» в ней переоценена, ибо выгоды от вывоза имеют обычно лишь отдельные регионы развивающихся государств, тогда как развитие их базовых, внутренних рынков по данной причине фрагментируется. Это, в частности, характерно и для КНР. Слабо верится, что уже к 2020-му население Земли на 40 % превратится в средний класс (с. 14).

Редакторам прогноза следовало бы точнее определиться и с характером современного энергокризиса. Призывая отказаться от алармизма в его оценках (с. 20) и даже прогнозируя возможное падение цен нефти (сс. 20–22), они (на сс. 85 и 146) предсказывают, по сути, противоположное. Пересказывая зарубежный оптимизм в отношении экзотических альтернативных источников энергии, прогноз, как представляется, упускает из виду возможный «ренессанс» ядерной энергетики (с. 21, 92 и др.)

В разделе о Евросоюзе упор сделан на национальные, а не наднациональные аспекты его развития. Отсюда и лишь беглое упоминание таких инструментов интеграции, как Рамочные программы Европейского союза по поощрению развития науки и техники, недооценка программирования исследований (хотя именно из таких программ родились и Airbus, и Galileo. Никто не переносил сроков выполнения Лисабонcкой стратегии на 2013 год (с. 91). «Скачут» прогнозируемые для ЕС темпы роста (с. 13 – 2,2 % ВВП в год, с. 23 – 2,5 %, с. 235 – 2,2–2,6 %). Доля России во внешней торговле Евросоюза (6–7 %) уже сейчас превышает прогнозируемые на 2020-й 4–5 % (с. 271). Наконец, текст на с. 272 можно понять и так, что Россия действительно является ненадежным энергопартнером.

Болеющий за дело специалист может найти в работе и другие недочеты. Однако в целом авторский коллектив успешно справился со своей задачей. Комплименты заслуживает и редколлегия книги, ибо далеко не просто системно обобщить в ней вклад почти полусотни авторов. Работа продолжает отечественную школу прогнозирования и теперь важно, чтобы она нашла заинтересованного читателя также и в российских коридорах власти.

И.Д. Иванов – академик РАН.

Россия. Весь мир > Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 31 августа 2007 > № 2911807 Иван Иванов

Грядет ли холодная война?

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март -Апрель 2007

А.Г. Арбатов - член-корреспондент РАН, член редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме В отличие от биполярного мира, в многополярной системе международных отношений противостоянием России и Запада неминуемо и немедленно воспользуются другие «центры силы», чтобы с его помощью добиться собственных целей.

Выступление президента России Владимира Путина в Мюнхене 10 февраля 2007 года стало если не водоразделом, то наверняка заметной вехой в отношениях Российской Федерации с Соединенными Штатами и другими странами Запада. Некоторые эксперты и наблюдатели заговорили даже о наступлении эры новой холодной войны. Но действительно ли все так плохо и дело идет к глобальному противостоянию двух держав и коалиций?

КАК БЫЛО...

Холодная война - политический феномен, продукт особого исторического периода, продолжавшегося с конца 40-х до конца 80-х годов прошлого века. Ее основополагающей чертой была ярко выраженная биполярность структуры международных отношений, расколовшая мир по линии Восток - Запад. В 1950-е СССР и США разделили на сферы влияния Европу и Азию, а в 1960-е и 1970-е - Латинскую Америку и Африку. Центральный разлом расколол несколько стран и народов: Германию, Корею, Вьетнам, Китай (отделив Тайвань), Палестину (современный конфликт между арабами и евреями стал, по сути, результатом геополитических маневров великих держав при переделе палестинских территорий). Мир фактически превратился в арену напряженного соперничества двух сверхдержав, которое с переменным успехом продолжалось вплоть до конца 1980-х годов.

Практически в любом локальном и региональном вооруженном конфликте сверхдержавы оказывались по разные стороны баррикад. Так было в Корее, Индокитае, Алжире, вокруг Кубы, в Южной Азии, в ходе четырех войн на Ближнем Востоке, в странах Африканского Рога, в Анголе, Мозамбике, Никарагуа и Афганистане.

Планета, как минимум, трижды вплотную подходила к Третьей мировой войне (во время второго и четвертого ближневосточных конфликтов в 1957 и 1973 годах, в период берлинского кризиса 1961-го), а однажды (в дни Карибского - ракетного - кризиса в 1962 году) роковую черту чуть было не переступили. Катастрофы удалось избежать, скорее всего, благодаря счастливому стечению обстоятельств и сдерживающей роли ядерных вооружений, накопленных обоими противниками.

Опасаясь прямого военного столкновения, сверхдержавы и их союзники изобрели суррогат военных действий в форме интенсивного соревнования по подготовке к войне - гонку вооружений. В пиковые периоды в строй вводились в среднем по одной межконтинентальной баллистической ракете (МБР) ежедневно и по одной стратегической ракетной подводной лодке в месяц, в другие времена - по тысяче и более ядерных боеголовок на стратегических ядерных силах (СЯС) ежегодно. Масштабы наращивания и модернизации обычных вооружений были не менее впечатляющими, особенно в 1960-е и начале 1980-х в НАТО и в 1970-1980-е в Организации Варшавского договора (ОВД). Каждая сторона ежегодно вводила в строй сотни боевых самолетов и тактических ракет разного класса, тысячи единиц бронетехники и артиллерии, десятки боевых кораблей и многоцелевых подводных лодок.

В обоснование глобального соперничества и оправдание связанных с ним жертв стороны вели непримиримую идеологическую борьбу, демонизируя противника и приписывая ему самые зловещие заговоры и агрессивные намерения. Это имплицитно снимало необходимость понимать точку зрения другой стороны, считаться с ее интересами и соблюдать по отношению к ней те или иные нормы морали и права.

Холодная война достаточно отчетливо распадается на два этапа. Первый (с конца 1940-х до конца 1960-х годов) - биполярность в «чистом» виде. Второй (конец 1960-х - конец 1980-х) - начало формирования многополярности. Китайская Народная Республика выделилась в самостоятельный «центр силы», конфликт между Пекином и Москвой вылился в вооруженные столкновения на границе в 1969 году, а после вторжения китайских войск во Вьетнам в 1979-м СССР и КНР оказались на грани войны. Биполярность ослабевала и по мере роста политико-экономического влияния Западной Европы (например, «новая восточная политика» канцлера ФРГ Вилли Брандта) и развития Движения неприсоединения во главе с Индией и Югославией.

...И КАК ЕСТЬ

Нынешний рост напряженности в отношениях между Россией, с одной стороны, и США, НАТО, Европейским союзом - с другой, не имеет ничего общего с холодной войной второй половины XX века.

Во-первых, отсутствует ее системообразующий элемент - биполярность. Наряду с глобальными и трансрегиональными центрами экономической и военной силы, такими, как США, ЕС, Япония, Россия, Китай, крепнут региональные лидеры - Индия, тихоокеанские «малые тигры», страны - члены Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Иран, Бразилия, ЮАР, Нигерия.

Кроме того, традиционные формы межгосударственных отношений размываются мощными течениями глобализации и информационной революции, повсеместным ростом национализма, выходом на авансцену транснациональных экономических, политических и даже военных игроков.

Отношения США - РФ больше не являются центральной осью мировой политики. Они лишь одна из многих ее граней, причем по многим вопросам далеко не самая важная. Наряду с противоречиями у России и Запада есть важнейшие общие интересы, к тому же они конкурируют не только друг с другом. Об «игре с нулевой суммой» не может быть и речи.

В текущих международных конфликтах Россия и Запад стоят по одну сторону баррикад, какие бы разногласия их подчас ни разделяли. В Афганистане они действуют сообща, стремясь не допустить реванша движения «Талибан» и «Аль-Каиды». А такие важнейшие вопросы, как ядерные программы Северной Кореи и Ирана, ситуация вокруг Палестины и Нагорного Карабаха, они решают посредством многосторонних переговоров.

Осталось в прошлом и непримиримое идеологическое противоборство. Истинный идейный разлом пролегает теперь между либерально-демократическими ценностями и исламским радикализмом, между Севером и Югом, между глобализмом и антиглобализмом. И если нынешняя Россия не вполне воспринимает либеральные ценности, то она уж точно никогда не примкнет к радикальному исламу. Не кто иной, как Россия, понесла самые большие потери в борьбе против исламского экстремизма за последние двадцать лет (война в Афганистане, войны и конфликты в Чечне, Дагестане и Таджикистане).

Что касается гонки вооружений, то, несмотря на рост оборонных бюджетов США и РФ, нет ничего даже отдаленно сопоставимого с тем, что происходило во времена холодной войны. За период с 1991 по 2012 год, то есть со дня подписания в Москве Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-1) до окончания срока действия московского Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов (Договор СНП), заключенного в 2002 году, стратегические и тактические ядерные вооружения сторон будут сокращены примерно на 80 % (окончание срока действия московского договора - 31 декабря 2012 года. - Ред.).

Идет медленная модернизация ядерных и обычных вооружений. Так, в России в 2006-м в боевой состав введено 6 МБР, 31 танк, 120 бронемашин, 9 самолетов и вертолетов. Новые корабли и подводные лодки вводятся по одной единице за несколько лет. Все это на один-два порядка меньше, чем в 1970-1980-е годы. В США при гораздо большем военном бюджете основные средства идут на содержание Вооруженных сил и военные операции в Ираке и Афганистане. По сравнению с Россией там вводится в строй больше новых обычных вооружений, но меньше - ядерных.

Есть, конечно, такие возмущающие стратегическую стабильность факторы, как развертывание в США ограниченной системы противоракетной обороны (ПРО) для защиты от единичных ракетных пусков и планы размещения ее элементов в некоторых странах Европы, перспективные проекты Вашингтона по развитию космических вооружений и оснащению стратегических носителей высокоточными обычными боевыми частями.

С подачи Соединенных Штатов популярной стала идея о том, что после падения Берлинской стены исчезла необходимость в соглашениях (а значит, и в переговорах) об ограничении и сокращении вооружений, поскольку их якобы заключают только противники.

Жертвой такого безответственного подхода стали Договор об ограничении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО, 1972), не вступивший в силу Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ, 1996), Договор СНВ-2 (1993) и рамочный Договор СНВ-3 (1997). Не состоялись переговоры о правилах засчета боезарядов и мерах контроля по Договору СНП и о запрещении производства разделяющихся материалов в военных целях (ДЗПРМ). В 2007 году Россия заявила о своем возможном выходе из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД, 1987) и адаптированного Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ, 1999). Из-за политики ядерных и «пороговых» держав под угрозой оказалось самое главное соглашение - Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО, 1968).

ПРИЧИНЫ ПОХОЛОДАНИЯ

Хотя речь о новой холодной войне и не идет, обострение взаимоотношений в целом налицо. Чем же обусловлена эта напряженность?

Первое. За последние годы соотношение сил между РФ и Западом изменилось. Россия обрела устойчивый экономический рост и относительную социально-политическую стабильность. Москва консолидировала власть, получила крупные свободные капиталы для внутренних и внешних инвестиций, вчетверо (с 2001-го) увеличила финансирование национальной обороны, подавила массовое вооруженное сопротивление на Северном Кавказе.

На этом фоне Россия стремится изменить сложившиеся еще в 90-е годы прошлого века «правила игры» в отношениях с Западом. Парадигма отношений, при которой Москва вольно или невольно идет в фарватере курса США, а с ее интересами и мнением не считаются, теперь абсолютно неприемлема в глазах всех политических партий и государственных ведомств России. Между тем большинство американских и значительная часть европейских политиков считают модель отношений 1990-х естественной и единственно верной.

Второе. После окончания холодной войны мир не стал однополярным. Наоборот, быстро формировалась новая многополюсная и многоуровневая система международных отношений.

В этих условиях Соединенные Штаты получили уникальную возможность. Они могли утвердить в международной политике верховенство правовых норм, ведущую роль международных институтов (прежде всего ООН и ОБСЕ), примат дипломатии в разрешении конфликтов, принцип избирательности и законности применения силы в целях самообороны либо обеспечения мира и безопасности (согласно статьям 51 и 42 Устава ООН). У Вашингтона появился исторический шанс возглавить процесс созидания нового, многостороннего, согласованного миропорядка.

Однако шанс был бездарно упущен. Неожиданно ощутив себя «единственной глобальной сверхдержавой», США в 1990-е годы все более подменяли международное право правом силы, легитимные решения Совета Безопасности ООН - директивами американского Совета национальной безопасности, а прерогативы ОБСЕ - акциями НАТО. Наиболее ярким и трагическим образом эта политика получила выражение в военной операции против Югославии в 1999 году.

После смены администрации в 2001-м и чудовищного шока, который нация испытала 11 сентября того же года, эта линия была возведена в абсолют. Вслед за законной и успешной операцией в Афганистане Соединенные Штаты под надуманным предлогом и без санкции Совета Безопасности ООН вторглись в Ирак, намереваясь далее «переформатировать» весь Большой Ближний Восток под свои экономические и военно-политические интересы.

Представление государственными органами США заведомо ложной информации для оправдания вторжения в Ирак, вопиющие нарушения прав человека при оккупационном режиме, в тюрьмах «Абу-Грейб» и Гуантанамо, явно одобренные Вашингтоном предвзятые суды над иракскими лидерами и их варварские казни (вопреки протестам Европы) - все эти скандальные факты густо запятнали моральный облик Соединенных Штатов.

Даже самая сильная держава, самонадеянно бросившая вызов новой системе и вставшая на путь односторонних и произвольных силовых действий, неизбежно должна была встретить сплоченное сопротивление других государств и потерпеть фиаско. И действительно, начался небывалый подъем антиамериканских настроений во всем мире, поднялась новая волна международного терроризма и распространения ядерного и ракетного оружия. Америка увязла в беспросветной оккупационной войне в Ираке, подорвала коалиционную политику ООН и НАТО в Афганистане, связала себе руки в отношении Ирана и Северной Кореи. США утрачивают влияние в Западной Европе, на Дальнем Востоке и даже в своей традиционной «вотчине» - Латинской Америке.

Односторонняя силовая линия оттолкнула от Соединенных Штатов и вынудила перейти в лагерь международной оппозиции столь непохожие государства, как Германия, Франция, Испания, Россия, Китай, Индия, Узбекистан, Венесуэла, Боливия, Эквадор, Никарагуа, многие страны - члены Лиги арабских государств... Шанхайская организация сотрудничества, созданная в 2001 году как коалиция для борьбы с исламским экстремизмом, превратилась в противовес американскому вмешательству в Азии. Набирает силу оппозиция республиканской администрации внутри США.

Постепенно Америка обостряла отношения и с Россией. После террористических актов 11 сентября Владимир Путин сделал серьезный шаг навстречу Вашингтону, руководствуясь как чувством сострадания, так и стремлением повысить уровень сотрудничества. В ответ Россия получила выход США из Договора по ПРО (прикрытый «фиговым листком» в виде Договора СНП), ликвидацию в Ираке крупнейших российских нефтяных концессий, а также новое расширение НАТО на восток, в том числе на территорию бывших балтийских республик СССР.

При этом обнародуются планы ускоренного втягивания Украины и Грузии в НАТО. А проект строительства объектов американской стратегической ПРО в Польше и Чехии противоречит духу Совместной декларации новых стратегических отношений между РФ и США от 2002 года о сотрудничестве в разработке такой системы и идет вразрез с переговорами в Совете Россия - НАТО о работе над общей ПРО театра военных действий.

Третье. Положение на территории бывшего СССР - важный фактор нынешнего ухудшения взаимоотношений РФ и Запада. Москву возмутило активное вмешательство последнего в «цветные» революции в Грузии (2003) и Украине (2004) в целях поддержки наиболее антироссийски настроенных политиков (что заставило подозревать применение той же модели в Киргизии в 2005-м).

В 1990-е годы Россия сделала немало ошибок, пытаясь превратить постсоветское пространство в зону своего доминирования. Но с ростом своего экономического и финансового потенциала и укреплением независимости Россия перешла к прагматичной линии применительно к каждой конкретной соседней стране. Отойдя от эфемерных имперских «прожектов», Москва поставила во главу угла отношений с соседями транзит энергоэкспорта в Европу, скупку перспективных предприятий и инфраструктур, осуществление инвестиций в разведку и добычу природных ресурсов, сохранение действительно важных военных баз и объектов, сотрудничество в борьбе с новыми трансграничными угрозами и взаимодействие по гуманитарным вопросам.

Конфликты с Украиной и Белоруссией из-за цены на поставки энергоресурсов и стоимости транзита повлекли за собой перебои в экспорте энергосырья в Европу. Это вызвало на Западе взрыв возмущения, на Россию посыпались обвинения в энергетическом империализме и шантаже, зазвучали призывы использовать НАТО как гарантию энергобезопасности стран-импортеров. Возможно, тактика Москвы была грубой, особенно в случае с Украиной. Но переход на мировые цены в поставках энергосырья как раз и означал по сути дела отказ от прежней имперской линии экономических подачек в обмен на политическую или военно-стратегическую лояльность. Что подтвердилось фактом одинаково прагматичного подхода Москвы к столь разным соседям, как Украина, Грузия, Армения и Белоруссия.

Тем не менее эскалация напряженности идет по замкнутому кругу. Ужесточение российской политики в отношении стран ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдавия) обусловлено перспективой расширения НАТО на их территории. В свою очередь ГУАМ и НАТО отвечают Москве более активным противодействием и еще больше усиливают страх России перед новым «санитарным кордоном».

Четвертое. Важнейшая причина обострения отношений между Россией и Западом - внутриполитические процессы в РФ после 2000 года. В 1990-е в нашей стране было во многих аспектах больше свободы, чем теперь и тем более в предшествовавший советский период. Но эти свободы смог оценить сравнительно узкий круг либеральной интеллигенции в больших городах. Остальная часть граждан воспринимала ветер перемен на фоне шоковых реформ, обнищания большинства населения, невиданных масштабов коррупции, криминального беспредела и разворовывания национальных богатств. В одночасье рухнули системы социального обеспечения, здравоохранения, образования, науки, культуры, обороноспособности. (Как отметил лидер партии «Яблоко» Григорий Явлинский, «менее чем за десять лет народ пережил два путча, два дефолта и две войны».)

Поэтому большинство населения поддерживает курс президента Владимира Путина на консолидацию государственной власти вокруг Кремля и расширение его контроля над экономикой и внутренней политикой.

Главная проблема путинской «управляемой демократии» и «исполнительной вертикали» состоит в том, что нынешнее экономическое благополучие и политическая стабильность зиждутся на весьма хрупком и недолговечном фундаменте. Экономический рост последних лет в огромной мере обусловлен беспрецедентными мировыми ценами на сырье. Но такая модель не обеспечивает ни широкую занятость, ни научно-техническое развитие, ни социальную стабильность, ни достаточные доходы для удовлетворения всех острых нужд страны. Да и высокие цены на нефть и газ не вечны.

Зарубежные деятели редко задумываются о том, что их глубокое беспокойство по поводу способности России обеспечить энергетические потребности Запада противоречат западной же озабоченности состоянием российской демократии. Ведь демократия несовместима с экспортно-сырьевой моделью экономики, всегда и везде являвшейся базой авторитарно-бюрократической государственно-политической системы.

Перед Западом стоит сложная проблема: какую политику проводить в отношении России в ходе ее длительной, глубокой и крайне противоречивой трансформации? До сих пор США и многие их союзники бросались в этом вопросе из одной крайности в другую: от радужных надежд к горькому разочарованию, от чрезмерной вовлеченности к полному равнодушию и пренебрежению, от восторженности к подозрениям и враждебности.

Крупнейший американский дипломат и политический мыслитель ХХ века Джордж Кеннан еще в 1951 году пророчески предвидел крушение советской империи и оставил мудрое завещание, как будто написанное в наши дни: «Когда советская власть придет к своему концу или когда ее дух и руководители начнут меняться... не будем с нервным нетерпением следить за работой людей, пришедших ей на смену, и ежедневно прикладывать лакмусовую бумажку к их политической физиономии, определяя, насколько они отвечают нашему представлению о "демократах". Дайте им время; дайте им возможность быть русскими и решать внутренние проблемы по-своему. Пути, которыми народы достигают достойного и просвещенного государственного строя, представляют собою глубочайшие и интимнейшие процессы национальной жизни».

По мнению Кеннана, конструктивные отношения и постепенное, но последовательное сближение с Москвой возможно в случае выполнения Россией всего трех, но важнейших условий: быть открытой для внешнего мира; не обращать своих трудящихся в рабов; не стремиться к имперскому доминированию в окружающем мире и не воспринимать всех тех, кто находится вне сферы ее господства, как врагов. Эти качества свойственны современной России, несмотря на ее многочисленные проблемы и ошибки.

На внутренней эволюции нашего государства существенно скажутся его отношения с окружающим миром, и прежде всего со странами Запада. Чем лучше эти отношения, чем глубже взаимодействие в экономике, международной политике, сфере безопасности, гуманитарной и культурной областях, тем прочнее позиции демократических кругов внутри России, тем больше возрастает ценность демократических свобод в глазах общественности и тем более внимательно последняя следит за соблюдением демократических процедур и норм властями всех уровней.

ВЫЗОВЫ МНОГОПОЛЯРНОСТИ

Нынешнее похолодание в отношениях России с США и Евросоюзом - это напряжение в отдельных звеньях многополярной системы, вызванное постоянно меняющимся соотношением сил, калейдоскопической сменой разнородных проблем глобализации и непрерывными «сюрпризами» от третьих стран, освободившихся от контроля прежних сверхдержав.

Несмотря на преобладающие антизападные настроения и давление, исходящее от соответствующих политических кругов внутри страны, российское руководство не желает конфронтации с США и Европейским союзом, не хочет разрыва сотрудничества и не позиционирует Россию как вторую, наряду с Соединенными Штатами, сверхдержаву. Москва формулирует свои интересы в первую очередь в трансрегиональном формате и лишь избирательно заявляет о своих правах на глобальном уровне.

Но при этом Россия стремится к тому, чтобы ее на деле, а не только на словах признали великой державой в ряду других великих держав. Она требует, чтобы уважали ее законные интересы и считались с ее мнением по важнейшим вопросам, даже если оно расходится с позицией США и их союзников. В случае же возникновения подобных разногласий проблемы должны решаться на основе взаимных компромиссов, а не путем «продавливания» американской линии или самонадеянного навязывания Москве точки зрения, будто она якобы неверно понимает собственные интересы.

В этом состоит пафос Мюнхена, и по большей части с ним нельзя не согласиться, хотя есть несколько конкретных моментов, вызывающих возражение, в частности возможный выход России из Договора по РСМД (см.: А. Арбатов. Шаг ненужный и опасный // НВО, 2-15 марта 2007 г., № 7 (513), с. 1-2) и критика в адрес ОБСЕ.

Низкая вероятность новой холодной войны и распад американской монополярности (как политической доктрины, если не реальности) не может, однако, быть поводом для самоуспокоенности. Объективно существующая на разных уровнях многополярность и взаимозависимость таят в себе немало сложностей и угроз.

Например, если противостояние по линии Россия - НАТО продолжится, оно может нанести огромный ущерб обеим сторонам и международной безопасности. Окончательное отделение Косово от Сербии способно спровоцировать аналогичные процессы в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и вовлечь Россию в вооруженный конфликт с Грузией и Молдавией, которых поддерживает НАТО.

Ускорение процесса включения Киева в Североатлантический союз (санкционированное недавно Конгрессом США) угрожает повлечь за собой раскол Украины и массовые беспорядки, при которых России и Западу будет трудно удержаться от вмешательства.

Планы строительства объектов американской ПРО в Центральной и Восточной Европе могут побудить Россию выйти из Договора о РСМД и возобновить программы по производству ракет средней дальности. На это Вашингтон ответит размещением в Европе своих новых ракет средней дальности, что резко повысит уязвимость российских стратегических сил, их систем управления и предупреждения и усилит напряженность ядерного противостояния.

Другие «центры силы» неминуемо и немедленно извлекут выгоду из нарастающего противостояния России и Запада, используют его в своих собственных интересах. Китай получит возможность занять еще более выигрышные позиции в экономических и политических отношениях с Россией, США и Японией, укрепить свое влияние в Центральной и Южной Азии, зоне Персидского залива. Вряд ли упустят свой шанс Индия, Пакистан, страны - члены АСЕАН, экзальтированные режимы Латинской Америки.

Многополярный мир, который не движется по пути ядерного разоружения, - это мир расширяющегося «ядерного клуба». Пока Россия и Запад будут конфликтовать друг с другом, государства, способные разработать собственное ядерное оружие, поспешат с этим. Вероятность его применения в каком-либо региональном конфликте существенно возрастет.

Оборотной стороной процесса глобализации станет резкое повышение активности международного исламского экстремизма и терроризма. Последует дальнейшая дестабилизация Афганистана и Центральной Азии, Ближнего и Среднего Востока, Северной и Восточной Африки. Волна воинственного сепаратизма, трансграничной преступности и терроризма захлестнет также Западную Европу, Россию, США, другие страны.

Рухнут последние договоры по разоружению (ДНЯО, ДОВСЕ, ДВЗЯИ). Как крайний случай, какой-либо авантюристический режим может осуществить провокационный ракетный запуск по территориям или космическим спутникам одной либо нескольких великих держав с целью вызвать между ними обмен ядерными ударами. Вполне вероятной станет и угроза террористического акта с использованием ядерного устройства в одной или нескольких главных столицах мира.

Чтобы избежать неблагоприятного развития событий, необходимо остановить сползание России к противостоянию и соперничеству с США и НАТО, пусть даже оно имеет не глобальный, а региональный геополитический и избирательный военно-технический характер. Те, кто в России и на Западе пытается набрать очки на конфронтации, безответственно превращают важнейшие национальные интересы своих государств в разменную монету внутриполитических игр.

В конкретном плане Москве следует, во-первых, в духе последних заявлений российского президента выдвинуть комплекс предложений как по сокращению вооружений в двух- и многостороннем форматах, так и по укреплению режима нераспространения ядерного оружия. В отличие от горбачёвских инициатив 80-х годов прошлого века, новый пакет должен основываться не на прекраснодушной утопии, а на радикальном, но реалистическом военно-экономическом и техническом расчете, подкрепляться программой эффективного военного строительства. И не в пример линии последних лет инициативы нужно продвигать не по принципу «хотите - берите, не хотите - не надо», а как твердое требование государства с использованием всех доступных дипломатических и военно-технических рычагов (чему не грех поучиться у американцев). Особую роль будет играть позиция Москвы по иранской и северокорейской ядерным проблемам.

Главный и, видимо, единственный военно-технический козырь России - программа грунтово-мобильных МБР «Тополь-М» и проект их оснащения разделяющимися головными частями. В этой сфере даже США отстают от нашей страны на 10-15 лет. Вялое осуществление данной программы и «размазывание» средств по другим, весьма сомнительным, проектам подчас создает впечатление, будто Россия смирилась с растущим стратегическим отставанием от Америки, не хочет серьезных переговоров и выпускает из рук единственную остающуюся у нее козырную карту.

Во-вторых, вместо того чтобы разрабатывать аморфные («зонтичные») интеграционные планы для всего постсоветского пространства, а потом от них отступать, Москва должна предельно конкретно сформулировать свои интересы применительно к каждому государству - участнику СНГ, отбросив всякий неоимперский идеализм. Но за эти ставки и проекты нужно упорно бороться, используя все рычаги и козыри, в том числе имеющиеся в дальнем зарубежье. Нерасширение НАТО на СНГ следует увязать с гарантиями территориальной целостности соседних стран, а взаимоприемлемое решение их острых проблем - с соблюдением прав этнических меньшинств.

При настойчивой и конструктивной политике Кремля Запад наверняка рано или поздно примет новые «правила игры», поскольку они отвечают его долгосрочным интересам. В перспективе переход России с экспортно-сырьевой на высокотехнологичную инновационную модель экономики, сопровождающийся расширением демократических институтов и норм, естественным образом снимет противоречия вокруг российской внутренней политики и определит европейское направление интеграционного курса России - самой крупной страны и потенциально наиболее сильной экономики Европы.

Конкретные сроки, формы и пути равноправной и взаимовыгодной интеграции России в Евросоюз определит время. А конечным ее продуктом станет формирование самого мощного в экономическом, военном, геополитическом и культурном отношении глобального «центра силы». Центра, который навсегда устранит угрозу как однополярности и произвола, так и биполярности и конфронтации и который возглавит процесс созидания нового правового миропорядка, призванного решить проблемы XXI века.

Россия. США. Евросоюз. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 22 апреля 2007 > № 2906770 Алексей Арбатов

Косово как позитивный прецедент

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март -Апрель 2007

Саломе Зурабишвили - министр иностранных дел Грузии в 2004-2005 годах.

Резюме Почему в XXI веке мы считаем непререкаемой ценностью и целью территориальное деление Европы по этническому признаку? Одно дело – восстановить независимость некогда существовавших и угнетенных национальных государственных образований, и совсем другое – создавать этнические государства на пустом месте по типу матрешек.

Спустя пятнадцать лет после распада Советского Союза Россия и другие новые независимые государства - бывшие республики СССР так и не смогли найти способ бесконфликтного сосуществования.

Многие события сегодняшнего дня убедительно демонстрируют, чем оборачивается неурегулированность взаимоотношений. Наиболее яркий пример - кризис в отношениях между Грузией и Россией, который обострялся на протяжении всего 2006 года и продолжился в 2007-м. Напряженность, правда, несколько спала, но перспектив нормализации пока не видно.

Впрочем, аналогичные трения возникли у России с Украиной (несмотря на возвращение к власти Виктора Януковича) и Белоруссией (хотя лидер этой страны Александр Лукашенко долгое время считался самым близким союзником Москвы).

Российский президент Владимир Путин полагает, что распад СССР был одной из величайших катастроф XX века. Очевидно, он испытывает некоторую ностальгию по ушедшему мироустройству. Тоска по прошлому, однако, уже ничего не изменит в новых реалиях, сложившихся в данной части планеты. Либо государствам-соседям удастся выстроить нормальные отношения, либо в проигрыше окажутся все, поскольку нет стран, долгосрочным интересам которых соответствовали бы нестабильность и непредсказуемость.

ПЛОДЫ СТАРОЙ ПОЛИТИКИ

Пытаясь вернуться к старым инструментам и элементам политики с позиции силы, Москва пока преуспела лишь в одном: новые независимые страны все больше от нее отдаляются. У России не осталось союзников, которым она могла бы всецело доверять. Белоруссия перестала быть лучшим другом. Армения считает, что северный партнер поступает с ней некорректно, закрывая контрольно-пропускной пункт Верхний Ларс на грузино-российской границе. Ведь Армения, границы которой с Азербайджаном и Турцией закрыты, целиком и полностью зависит от грузинского транзита. Но убытки, понесенные Ереваном в 2006 году, не волновали Москву; она, похоже, стремилась только о тому, чтобы насолить Тбилиси. А затем и вовсе объявила: дескать, данный КПП нуждается в реконструкции и поэтому не будет функционировать до конца 2008-го!

В результате Кремль теряет не просто власть, а нечто более важное в современном мире - влияние. Русский язык утрачивает роль lingua franca на постсоветском пространстве, местная молодежь предпочитает теперь другие языки. Перекрывая поставки газа то в одну, то в другую республику, резко поднимая цены для всех стран-соседей, Москва подталкивает их к тому, чтобы искать иных поставщиков и рассматривать альтернативные варианты маршрутов трубопроводов. Энергетическая диверсификация становится лейтмотивом региональной политики, именно она лежит в основе потепления в отношениях Украина - Грузия и Грузия - Азербайджан - Турция. К этому можно добавить неизменную поддержку, которую страны Балтии оказывают своим «меньшим собратьям» по бывшему советскому блоку, апеллируя к Европейскому союзу.

Республики Центральной Азии также склоняются к более независимой политике. Ведь российский «Газпром» задешево покупает их газ в рамках долгосрочных контрактов, а затем с большой выгодой для себя перепродает его европейским потребителям. Первые признаки стремления к самоутверждению уже налицо - достаточно упомянуть попытки Туркменистана пересмотреть условия газовых соглашений. В ближайшие годы данная тенденция будет только усиливаться. Как ни удивительно, горизонтальная солидарность, которую не смог создать Советский Союз, возникает на новом фундаменте.

ТОРМОЗ РАЗВИТИЯ

Пока никто в полной мере не выиграл от нового статус-кво и не смог воспользоваться всеми возможностями, открывшимися с обретением независимости. Это обусловлено в первую очередь наличием так называемых «замороженных конфликтов», негативно влияющих на внутреннее и внешнее развитие Грузии, Армении, Азербайджана и Молдавии. Урегулировать эти конфликты, не установив нормальных отношений с Россией, не получится, а значит, не удастся добиться прогресса в развитии новых независимых государств.

«Замороженные конфликты», во-первых, препятствуют полномасштабной реализации экономического потенциала. Можно только мечтать о том, каким стал бы Кавказский регион, если бы разрешились тамошние территориальные проблемы и были созданы условия для формирования единой транзитной политики по всем направлениям - с востока на запад и с севера на юг.

Во-вторых, неурегулированные конфликты тормозят демократическое развитие. Демократия не может процветать в одной отдельно взятой стране: если она не торжествует по всему региону и ее достижениями пользуется не все население, то в демократическом устройстве образуются бреши, которые со временем разрастаются и уничтожают его. Люди, не желающие признавать закон и порядок цивилизованного общества, находят пристанище в мятежных анклавах, и антидемократический недуг, подобно раковой опухоли, поражает весь организм.

Прежде всего это относится к Грузии с ее двумя конфликтными областями. В данном случае время играет против Тбилиси. Беженцы, вот уже пятнадцать лет проживающие в тяжелейших бытовых условиях, без компенсации и конкретной надежды, чувствуют себя вдвойне жертвами. Мало того что они не могут вернуться в родные места, поскольку это опасно для жизни, - им недоступны плоды относительного экономического подъема, который уже почувствовали на себе их собратья-грузины.

То же можно сказать и об абхазах. В результате политики, проводившейся в течение последних пятнадцати лет на землях, где исстари преобладали абхазы и грузины, растет число жителей армянской и русской национальности, и вскоре они могут оказаться здесь в большинстве. (На эту крайне деликатную и политизированную тему см. наиболее объективный анализ, представленный в International Crisis Group Report № 176 «Abkhazia today» 15 сентября 2006 г., Брюссель.) Кто же в выигрыше? Явно не абхазы, у которых нет оснований с оптимизмом смотреть в будущее, особенно если оно зависит от тесных отношений с Россией. Как Москва обращается с кавказскими меньшинствами, хорошо известно.

Эти конфликты ни в коей мере не служат и интересам России. Возможно, Москва видит в абхазской и югоосетинской проблемах ценный механизм, способный удержать Грузию в сфере российского влияния, что, в свою очередь, порождает в ней ложное чувство безопасности.

Но задавался ли когда-нибудь Кремль вопросом: сколько Россия потеряла, играя в эту иррациональную игру? Из-за тлеющих очагов напряженности на своих южных рубежах стране приходится содержать там армию, которая погрязла в коррупции и преимущественно занимается торговлей оружием, наркотиками и прочими запрещенными товарами. Военные действия на грузинской территории не только сделали невозможным решение чеченского вопроса, но и не могли не оказать отрицательное воздействие на ситуации в Дагестане, Ингушетии и Северной Осетии. Изречение французских философов о том, что «правда по эту сторону Пиренеев не может быть ложью по другую», вне всякого сомнения, применимо и к Кавказу. Стабильности нужно добиваться сообща, или ее не будет вовсе.

Наконец, жонглируя конфликтами, Москва подорвала доверие к себе со стороны международного сообщества. К голосу России всё меньше прислушиваются за ее границами.

ПРЕЦЕДЕНТ ЛИ КОСОВО?

Для Москвы вопрос Косово остается инструментом шантажа. Россия дает понять, что косовский прецедент может быть использован ею для признания сепаратистских режимов на Кавказе. По форме эта позиция похожа на аргумент капризного ребенка: «Держите меня, а то я не смогу устоять и такого натворю!..»

Примечательно, что в том же контексте Кремль не требует признания Нагорного Карабаха и уж точно не выступает за независимость Чечни. Хотя именно это логически вытекает из слов российского руководства, вроде бы опасающегося, что «решение косовской проблемы может создать прецедент для Кавказа и для всех "замороженных конфликтов"».

Россия знает: признать Южную Осетию или Абхазию - значит играть с огнем в этом регионе. Такие шаги мгновенно взбудоражили бы Чечню и угрожали бы дружественной Армении, не говоря уже о возможной военной реакции со стороны Грузии. Подобная стратегия была бы чистым безумием. То есть Россия сознательно готова пойти на это, рискуя вспышкой на Кавказе новых войн, но, возможно, недооценивая их реальных последствий.

В то же время Москва не может игнорировать изменения баланса сил. После десяти лет интенсивных совместных учений с американскими военными и получения финансовой поддержки от США грузинские вооруженные силы - это уже не та дезориентированная, низкооплачиваемая и плохо обученная армия, какой она была во время военного конфликта 1993 года. Благодаря нефтяным доходам свою военную мощь наращивает и Азербайджан. Все более значимым актором становятся здесь американцы, рассматривающие Кавказ как важный для себя стратегический регион. Российская помощь Армении может поступать только транзитом через Грузию либо напрямую по воздуху (как она и доставляется в последнее время), поскольку продолжающийся вывод российских военных баз с грузинской территории ограничивает их операционные возможности.

Реакцию Кремля можно понять. Европейский союз и Соединенные Штаты говорят о том, что Россию нужно воспринимать как нормальную европейскую державу, но при этом никто не собирается всерьез прислушиваться к голосу Москвы и предоставлять ей слово, когда речь идет о решениях, имеющих особое значение для судеб Старого Света.

Позицию Москвы следовало бы облечь совсем в иную форму: трагедия современной России как раз в том и состоит, что угрозы она предпочитает конструктивным предложениям. Но, по существу, подход России к косовской проблеме достаточно логичен и разумен.

Почему территориальное деление Европы по этническому признаку считается в XXI веке непререкаемой ценностью и целью? Думали ли мы о том, чтЧ произойдет после того, как сербское меньшинство в Косово потребует применить эти принципы к своей ситуации? Готовы ли мы защищать и поддерживать идею автономной и независимой косовской Митровицы? А если нет, то почему? Одно дело - восстановить независимость некогда существовавших и угнетенных национальных государственных образований, и совсем другое - создавать этнические государства на пустом месте по типу русских матрешек.

В плане спецпредставителя ООН по Косово Мартти Ахтисаари всячески подчеркивается многонациональный характер нового государственного образования Косово, который власти должны не только уважать, но и воспринимать как новый Основной закон. В действительности, как всем очевидно, это не более чем приукрашенный фасад. И албанское, и сербское население будет рассматривать рождение независимого Косово как триумф этнического принципа над государственным.

Если такую модель применить на практике, ограничений не будет ни по вертикали (бесконечное дробление любого государства на этнические составляющие), ни по горизонтали (какая страна в Европе, Африке или Азии не почувствует угрозу своей территориальной целостности с появлением этих новых правил игры?).

Этнические подходы, которые иначе назывались политикой в интересах меньшинств, уже применялись в прошлом, но не приносили желаемых результатов. Демократическая модель Вудро Вильсона породила войны и трагедии в Западной и Центральной Европе. Тоталитарная сталинская политика в отношении меньшинств положила начало «замороженным конфликтам», которые перешли в активную фазу после распада СССР. Такая политика никогда не содействовала всеобщему благополучию. Поэтому давайте признаем, что в аргументе России есть рациональное зерно: Косово создает прецедент. Но это негативный прецедент!

Нам придется признать косовскую проблему очень серьезной. И всерьез задуматься над тем, как сделать ее позитивным прецедентом, как найти поистине жизнеспособное решение, отвечающее фундаментальным требованиям всех главных действующих лиц.

НУЖНЫ УНИВЕРСАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

Прежде всего Косово должно создать прецедент наиболее полного участия всех заинтересованных сторон в поиске выхода из кризиса. Нет сомнения, что Москва является одной из таких сторон. Вовлечение России в выработку приемлемого решения стало бы признанием ее статуса и места в Европе. Москва получила бы возможность высказать свое мнение по поводу того, что происходит в Косово, и ей не пришлось бы ограничиваться наложением вето в Совете Безопасности ООН либо угрозами развязать извне руки сепаратистам на Кавказе.

Косово должно стать примером выработки общих принципов для урегулирования аналогичных конфликтов. Другими словами, если дело закончится тем, что контролировать соблюдение мирных договоренностей будет международный воинский контингент, он действительно должен представлять разные государства (а не состоять, как это имеет место на территории Грузии, из российских солдат, закамуфлированных под «голубые береты» СНГ).

Если мы договоримся о том, что «широчайшая автономия» подразумевает ограниченные дипломатические возможности, то они должны предоставляться всем, включая Чечню.

Если мы совместно придем к выводу о необходимости возвращения перемещенных лиц в свои дома, то следует также предложить универсальную модель предоставления компенсации за потерянное имущество или реституции.

То, что мы решим по поводу языков национальных меньшинств, их культурных прав и религиозных свобод, должно применяться ко всем. Если бы одни и те же права и ограничения действовали в отношении абхазов, осетин, жителей Нагорного Карабаха, Приднестровья и косоваров, никто из них не смог бы всерьез жаловаться на дискриминацию. Им было бы проще согласиться с тем, что в ближайшем будущем полную автономию они не получат. Но это возложило бы еще более тяжелое бремя на государственных мужей Азербайджана, Грузии, Молдавии, России и Сербии, перед которыми встала бы задача обеспечивать беспрепятственное функционирование и защиту автономий. В этом случае никакое национальное меньшинство не ощущало бы себя пораженной в правах жертвой. И утихла бы тяга к восстановлению справедливости, порождающая неразрешимые конфликты.

В свою очередь, это дало бы возможность привлечь внешние силы к тому, чтобы положить конец стремлению занимать доминирующие позиции в том или ином регионе. Евросоюз и Соединенные Штаты не пользовались бы особыми правами при разрешении косовского кризиса, но и России пришлось бы признать, что время исключительности в ее ближнем зарубежье кануло в Лету.

В совещании по мирному урегулированию (а это именно то, к чему мы должны прийти в результате вышеупомянутых договоренностей) должен участвовать Европейский союз. Он не может и впредь пребывать в состоянии самодовольства, размышляя об «усталости от расширения» и ничего не предпринимая. Евросоюзу пора брать на себя ответственность за сохранение мира и стабильности на своих рубежах независимо от того, станут ли молодые постсоветские государства частью этого объединения или нет.

Очевидно, что в данный процесс необходимо вовлечь и Россию, тем самым раз и навсегда признав ее европейской и мировой державой с соответствующими правами и обязанностями. Вместе с тем такой шаг будет означать, что отныне Москва должна отчитываться о выполнении возложенных на нее обязательств перед европейским и мировым сообществом.

Не менее очевидно и то, что в этом процессе должны участвовать также Соединенные Штаты. Нравится России (и другим европейским странам) или нет, но Америка есть и останется весьма важным игроком на Кавказе.

Цена, которую России придется заплатить за признание ее полноценной европейской державой, заключается в понимании и принятии сущности современной Европы. Иными словами, в признании того факта, что никто больше не может претендовать на исключительные права в своем «огороде». В этом ключ к достижению Россией на мировой арене высокого уровня влияния и значительного повышения своей роли, чего ей не удавалось добиться с тех пор, как она перестала быть грозным Советским Союзом.

В этот процесс необходимо вовлечь все государства, где присутствуют сепаратистские устремления и происходят конфликты: Азербайджан, Армению, Грузию, Молдавию, Россию и Сербию. Они должны не просто быть предметом переговоров, а и напрямую в них участвовать.

Следует привлечь к этому и заинтересованных соседей: Румынию, Турцию, Украину и, возможно, Иран. (Если, конечно, Тегеран придет к выводу, что роль регионального лидера важнее изоляционистских игр, и проявит желание восстановить свою позитивную роль в этом регионе, еще не забывшем о том, какой цивилизованной, терпимой и влиятельной была когда-то Персидская империя.)

Наконец, в переговорах должны принять участие сепаратистские лидеры, в чем, возможно, и кроется тот самый секрет успеха. Нам необходимо услышать их мнение, принять во внимание их позицию. Только в этом случае достигнутая договоренность окажется приемлемой для всех сторон.

Вместо исключительности, преимущественных прав и новых этнических гетто наподобие того, которое создается в нынешнем Косово, мы предлагаем универсализм и принятие истинно европейских ценностей, таких, как толерантность, мирное сосуществование и разделение полномочий.

Настала пора выйти за рамки чиновничьих схем, мыслить шире, видеть дальше, дерзать и предлагать новые пути выхода, когда прежние оказываются тупиковыми. По этой причине нам следует прислушаться к России, но не к ее пустым угрозам, а к стоящему за ними правильному пониманию ситуации.

Когда я готовила этот материал, то случайно наткнулась в «Независимой газете» от 6 марта с. г. на статью Владислава Иноземцева, чья позиция отчасти перекликается с изложенными мною идеями, хотя он расставляет акценты иначе. «В Москве и Брюсселе, - пишет российский ученый, - отношение к косовскому плану не выглядит однозначным - и понятно почему... Россия на деле не спешит воспользоваться косовским прецедентом и заявить о признании независимости постсоветских автономий... Было бы наиболее последовательным попытаться решить проблему всех территорий с неопределенным статусом, находящихся в "зонах ответственности" ЕС и России <...> на некоей единой основе <...> а также отложить "окончательное" решение вопроса о государственности на 20-30 лет... Возникнет прецедент решения европейской по своей сути проблемы внутри "большой Европы"... Европа сделает заявку на участие в глобальной политической игре, без чего ее политическая идентичность еще много лет останется неопределенной».

Единственное, что автор упустил из виду, так это то, что и России такое решение проблемы принесло бы ощутимую пользу и позволило бы утвердиться в роли мировой державы.

КОНТУРЫ БЕСПРОИГРЫШНОГО РЕШЕНИЯ

Если мы все - и в России, и в странах-соседях - согласимся с тем, что от наличия «замороженных конфликтов» никто не выигрывает, придется также признать, что нет иной альтернативы, кроме как активно искать новые подходы.

Как новоиспеченной (после вступления в ЕС Болгарии и Румынии) черноморской державе, Европейскому союзу предстоит научиться жить с неконтролируемой и ненадежной морской границей, сосуществовать с Абхазией и ее «черными дырами», а также вырабатывать новые подходы к соседям на востоке. Всем нам необходимы воображение и гибкость, а также признание фундаментального принципа: никто не должен проиграть от нового пакетного соглашения. Поиск «беспроигрышного решения» - единственная возможность выбраться из того тупика, в котором мы все оказались.

И Евросоюз, и Россия только выиграли бы, докажи они, что могут добиться мира и стабильности, не прибегая к своим излюбленным стратегиям. То есть не опираясь ни на политику расширения (в случае ЕС), ни на применение силы и давления (в случае России). Тогда и Брюссель, и Москва открыли бы для себя, что у них есть реальный и легитимный предмет для глубокого обсуждения.

Соединенные Штаты пользовались бы всеобщей признательностью за свое законное и стабилизирующее присутствие, но были бы вынуждены вести многосторонние переговоры и отказаться от выдвижения дополнительных требований, способных поставить под угрозу достигнутые результаты, а также от новых амбициозных проектов вроде противоракетных щитов, чреватых усилением напряженности в отношениях между странами-соседями. Вместо того чтобы действовать в одиночку, Америка садилась бы за стол переговоров наряду с другими заинтересованными сторонами.

Все это не имело бы следствием снижение роли НАТО в данном регионе. Отказ России от продвижения своих «исключительных» прав означал бы и отказ от тактики угроз, которую Москва применяет всякий раз, когда очередная страна заявляет о намерении вступить в Североатлантический альянс - единственную организацию, призванную обеспечивать безопасность в Европе.

И Европейский союз, и НАТО могут и должны участвовать в миротворческом процессе совместно с региональнымим миротворческими силами - российскими и украинскими. Наконец, новый импульс могли бы получить такие до сих пор не опробованные на практике модели взаимоотношений между Россией и НАТО, а также совместные действия России и Европы в рамках Единой политикой в области безопасности и обороны (ESDP). Такое партнерство, осуществляемое на основе совместного принятия решений и равноправия, знаменовало бы начало абсолютно нового вида взаимодействия и помогло бы развеять ненужные опасения по поводу природы Североатлантического альянса и его интересов в этом регионе.

Подобный подход помог бы также возродить такие забытые идеи, как совместная антитеррористическая ось НАТО - Россия - Грузия или совместный воинский контингент НАТО - Россия на Черном море. У Евросоюза появился бы реальный шанс доказать, что его политика в области обороны могла бы способствовать реальной стабилизации в соседних анклавах.

Страны, озабоченные конфликтами, выиграли бы от долгожданного внутригосударственного примирения и воссоединения своих территорий, ибо это открывает возможности для их полноценного демократического и экономического развития.

Население сепаратистских республик приобрело бы то, чего оно так долго добивалось: мир, развитие, гарантированное право на выживание и сохранение своего этнического, лингвистического и культурного своеобразия. Перед этими республиками открылись бы новые перспективы процветания, которых они до недавних пор были лишены из-за своих непомерных амбиций. Лидеры сепаратистских анклавов получили бы гарантии мирной передачи власти, а также своего физического и, возможно, политического выживания.

Все это кажется далекой и труднодостижимой целью, поскольку сопряжено с многочисленными препятствиями и долгими переговорами. Но такой путь - единственный и безальтернативный способ выстраивания нормальных отношений. России придется понять и принять то, что независимость ее соседей - необратимый факт, не подлежащий обсуждению или торгу. Ей также предстоит решить для себя, какой державой она хочет быть.

Если мы не положим конец «замороженным конфликтам» и не найдем всем миром взаимоприемлемое решение, Россия никогда не наладит конструктивные отношения с соседями. Мы, грузины, всегда будем видеть в каждом российском маневре попытку поддержать подрывные, деструктивные силы в регионе, ослабить и расшатать нашу независимость и территориальную целостность. Но даже если Россия и не станет предпринимать подобные шаги, мы все равно не устоим перед искушением выдумать их, чтобы использовать страх перед врагом в качестве инструмента внутренней или внешней консолидации.

До тех пор пока Россия будет вызывать недоверие и восприниматься как деструктивный фактор, ей не добиться реального влияния, любви и уважения на Кавказе. Как следствие, внутри самой России усилится ощущение изолированности и враждебного окружения, которое мучает страну на протяжении всей ее истории и не дает ей расслабиться.

Беспроигрышное решение наших проблем необходимо для нормализации российско-грузинских двусторонних отношений. Но оно нужно и самой России. Оно позволит ей стать «нормальной», современной державой, которая заботится прежде всего о повышении своего уровня развития и международного статуса, добиваясь этого посредством конструктивного влияния, а не путем угроз, подрывной деятельности либо попыток дестабилизировать ситуацию.

С учетом современных реалий (терроризм, беспрецедентное усиление Китая, непредсказуемый экономический рост и глобальное потепление) в наших общих интересах положить конец анахроничным конфликтам и употребить все силы и энергию для решения более важных проблем. Вызовы современности требуют сотрудничества, а не разрушения.

Грузия. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 18 апреля 2007 > № 2911799 Саломе Зурабишвили

Партнерство в обход барьеров

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2007

О.И. Вендина – к. г. н., ведущий научный сотрудник Центра геополитических исследований Института географии РАН, В.А. Колосов – д. г. н., руководитель Центра геополитических исследований Института географии РАН.

Резюме Российско-украинское пограничье станет ареной сотрудничества, если мы будем рассматривать Украину не как чужое государство и не как продолжение России, а как ее естественного партнера. Помочь этому может внедрение европейской модели, в рамках которой появится еврорегион Слобожанщина.

Российско-украинская граница обрела статус межгосударственной пятнадцать лет назад. Однако местное население до сих пор воспринимает ее как ненужный барьер, препятствующий нормальному течению жизни. Трудности с пересечением границы, взятки и коррупция, контрабанда, разрыв хозяйственных связей и ограничения в контактах между соседними районами, столетиями входившими в одно государство, сложности с устройством на работу из-за разницы в гражданстве, усиливающееся расхождение систем образования и его платность, труднодоступность социальных и медицинских услуг, оказываемых «по соседству», но в другом государстве, ощутимые различия в оплате труда и пенсионном обеспечении, а также в стоимости и качестве коммунальных услуг на сопредельных территориях… Вот лишь неполный перечень проблем, с которыми приходится сталкиваться жителям новой приграничной зоны.

Потребность в развитии прямого взаимодействия подталкивает к более тесному сотрудничеству не только население и мелкий бизнес, но и административно-хозяйственные элиты соседних регионов России и Украины. Приграничное сотрудничество можно определить как использование выгод соседства для решения проблем повседневной жизни и перспективного социально-экономического развития каждого из регионов. Оно начинает рассматриваться как одна из форм региональной политики, направленной на социально-экономическое развитие каждой из сторон благодаря координации усилий и получению совместных выгод.

В начале 2000-х годов наметилась определенная активизация сотрудничества на белгородско-харьковском участке границы. Прошел юридическое оформление первый российско-украинский проект еврорегиона «Слобожанщина». Его устав одобрен Министерством иностранных дел РФ, утвержден Министерством юстиции РФ и согласован с Министерством экономики Украины. Пока этот еврорегион в основном представляет собой институциональную рамку, которую еще предстоит наполнить содержанием. Но он уже используется как имиджевый ресурс, позволяющий ассоциировать предлагаемые бизнес-проекты с европейской моделью приграничного сотрудничества или идеей единства России и Украины.

Тем не менее достигнутые результаты еще весьма скромны, а ныне в отдельных сферах наблюдается и попятное движение. Назрело много проблем, причем значительную часть из них можно решить только на межгосударственном уровне.

Во-первых, приграничное сотрудничество еще не имеет автономного механизма развития и сильно зависит от конъюнктуры отношений между обеими странами, от доброй воли руководителей областных и местных администраций.

Во-вторых, практически отсутствует важнейший стимул развития приграничного сотрудничества – предпринимательский интерес, опирающийся на сеть кооперированного малого и среднего бизнеса.

В-третьих, интенсивность повседневных трансграничных контактов падает.

ВЗГЛЯД С ОБЕИХ СТОРОН ГРАНИЦЫ

Идеи приграничного сотрудничества обсуждаются в рамках трех господствующих национальных дискурсов, под которыми понимаются различные системы взглядов, используемые для обоснования принимаемых решений либо оправдания предпринимаемых действий. Своеобразие каждого из них ярко проявилось в формализованных интервью, которые осенью 2005 года авторы провели более чем с 30 экспертами по обе стороны границы – представителями администраций, пограничной и таможенной служб, деловых кругов, общественных организаций, ведущими сотрудниками научно-исследовательских учреждений и вузов. Исследование проходило в рамках российско-украинско-французского проекта «Динамика трансграничных отношений и политика соседства к востоку от Европейского союза», поддержанного программой Econet.

Первый дискурс можно назвать «постсоветским интеграционным». Его сторонники полагают, что применение к российско-украинской границе норм международного права в полном объеме неоправданно. Оно препятствует восстановлению нормальной практики повседневных контактов на территории, которая никогда не была разделена государственной границей. Поэтому приграничное сотрудничество должно стать одним из инструментов консолидации постсоветского пространства и восстановления утраченного единства.

В России такие представления до последнего времени доминировали. Прежде всего они органично вписывались в более широкие представления о ведущей роли России на постсоветском пространстве, что обосновывалось ее экономическим весом, богатством природных ресурсов и центральным положением. В то же время подобный дискурс выражал потребность хотя бы в частичном восстановлении единого социального и хозяйственного пространства приграничных районов и усиливался объективной зависимостью Харьковской области и других восточноукраинских регионов от импорта энергии из России и от российского рынка.

В Украине данный дискурс также распространен, однако он противоречит официальной позиции руководства страны. Любые попытки постсоветской реинтеграции однозначно связываются с российской гегемонией и противопоставляются европейскому вектору. Русско-украинское двуязычие и сложившийся симбиоз двух культур, характерный для Восточной Украины, рассматривается как признак слабости украинского государства.

Второй дискурс противоположен первому, поэтому назовем его «дезинтеграционным». Его суть состоит в констатации того факта, что еще с советских времен экономики Белгородской и Харьковской областей связаны довольно слабо. Сегодня, в условиях неурегулированности межгосударственных отношений, местным предприятиям, в том числе сельскохозяйственным, проще переориентироваться на «своих» поставщиков и «своих» потребителей, чем искать сомнительных выгод приграничного сотрудничества. Тем более что последние заведомо нивелируются бюрократическими проволочками и психологическими издержками. Следовательно, приграничное сотрудничество носит вынужденный характер.

В России такую точку зрения разделяют многие молодые руководители среднего звена, полагающие, что приграничное сотрудничество – это рудимент прошедшей эпохи, который будет отмирать по мере расхождения экономик обеих стран и ухода поколений, испытывающих ностальгию по СССР.

В Украине данной позиции придерживаются представители националистических и национал-демократических взглядов, согласно которым украинско-российская граница – важный для национальной безопасности Украины рубеж, разделяющий два независимых и различных государства, две этнические и исторические общности, имеющие разные интересы. Российский вектор украинской политики жестко противопоставляется европейскому.

Третий дискурс – «проевропейский». Он предполагает использование концепции еврорегиона на основе развития равноправных партнерских взаимоотношений, выстраиваемых на всех уровнях общества, включая администрации, бизнес, социальные и культурные институты, неправительственные организации и население. Суть этой концепции – в создании условий для координации развития трансграничной территории, сформировавшейся на основе единых интересов, отражающих тесные кооперационные связи между предприятиями, деятельность общественных организаций, многолетнее сотрудничество между местными властями, общность истории и культуры. Функционирование еврорегиона возможно только при условии, что региональные и муниципальные органы власти наделены достаточными полномочиями, то есть в случае децентрализации государственного управления. Еврорегионы призваны активизировать местные инициативы для решения социальных проблем и сглаживания неравномерности территориального развития.

Постсоветский интеграционный сценарий приграничного сотрудничества по-прежнему весьма популярен. Но наиболее реалистичным (хотя и самым труднореализуемым) является третий – европейский вариант, базирующийся не на персонифицированных связях, а на прочной правовой основе, совместных программах и проектах, а также постоянных контактах на всех уровнях. Концепция еврорегиона может стать новой идеологией российско-украинского приграничного сотрудничества. Ее использование полностью отвечает интеграционным устремлениям России и одновременно позволяет примирить обычно противопоставляемые российский и европейский векторы политической ориентации Украины. Концепция органично соответствует курсу Киева на интеграцию в Европу и нормативным европейским подходам к отношениям между двумя равноправными соседними государствами. Наконец, эта концепция открывает возможности подключения к европейским программам приграничного сотрудничества. Расширение Европейского союза на Восток сделало это более реальным. Гипотетически децентрализация и федерализация в рамках «Европы регионов» позволила бы западным областям Украины участвовать в европейской интеграции, а восточным – развивать отношения с Россией.

ЕВРОРЕГИОН – ФОРМА ИЛИ СОДЕРЖАНИЕ?

Идея использования модели еврорегиона для развития приграничного сотрудничества на белгородско-харьковском участке границы возникла еще в середине 1990-х годов. Тогда же было выбрано и название «Слобожанщина».

Как показала украинская исследовательница Татьяна Журженко, слобожанский дискурс оказался по многим причинам чрезвычайно удобным для руководства Харьковской области. Он позволил привлечь для обоснования культурной специфики и единства региона классические труды историков, почитаемых в независимой Украине. При этом концепция культурно-исторического единства Слобожанщины вполне приемлема для ревнителей украинской национальной идеи.

Академик Дмитрий Иванович Багалей (1857–1932) и его последователи доказывали, что с середины XVII века, когда восточные славяне снова стали селиться в северной части «дикого поля», и до конца XIX столетия в населении региона абсолютно преобладали украинцы. На долю русских приходилось не более 10–15 %. Доказывая, что Слобожанщина осваивалась в основном украинскими казаками, Багалей распространил на нее исторический миф о казачестве, лежащий ныне в основе украинской идентичности, а его ортодоксальным последователям позволил рассматривать большую часть жителей Белгородчины как русифицированных собратьев по крови.

Утверждая украинский приоритет, концепция единства Слобожанщины одновременно ассоциируется с многовековыми традициями взаимодействия украинской и русской культур, межнационального общения и терпимости. Не отрицая определенных противоречий между украинцами и русскими, академик Багалей не превращал конфликты между ними в основное содержание истории региона. Скорее, напротив, он рассматривал их добровольные и взаимовыгодные контакты как благоприятный фактор развития Слобожанщины. Его концепция не содержит фальшивого противопоставления «имперской России» и «колониальной Украины» и аргументирует необходимость украинско-российского приграничного сотрудничества.

Само название «Слобожанщина» выглядит в Украине естественным для всего трансграничного региона. Оно одновременно и проукраинское, и не антироссийское. Это понятие не ассоциируется ни с советским прошлым, ни с традиционной советской концепцией единства происходящих от общего корня трех славянских народов, часто рассматриваемой в Украине как обоснование гегемонии России и асимметрии украинско-российских отношений.

Российская сторона в этой ситуации выступает в непривычной роли ведомого. Однако создание еврорегиона Слобожанщина отвечает и российским амбициям, поскольку поддерживает усилия пророссийски настроенной части харьковчан, выступающих за превращение Харькова в столицу русской культуры в Украине, выполняющую функции посредника в экономических и политических отношениях между двумя странами – неотъемлемое условие процветания города и связанных с ним приграничных территорий.

Таким образом, «еврорегиональный» дискурс был позитивно воспринят обеими сторонами, но формальное подписание договора о создании еврорегиона стало возможным лишь после того, как российская Государственная дума ратифицировала летом 2002 года Европейскую рамочную конвенцию «О приграничном сотрудничестве территориальных союзов и властей». Украина присоединилась к ней еще в 1993-м. В ноябре 2003 года губернаторы обеих областей подписали двустороннее соглашение, запустившее механизм формирования еврорегиона, а в 2004-м «Слобожанщина» вошла в качестве наблюдателя в Европейскую ассоциацию еврорегионов в надежде стать ее полноправным членом. После согласований в правительствах обеих стран документ был одобрен региональными парламентами и в 2005 году вступил в силу.

Безусловно, создание еврорегиона свидетельствует об определенной степени доверия между соседними областями, но это лишь первый, хотя и очень важный шаг. Успех еврорегионального строительства в значительной степени зависит не от политических договоренностей, а от вовлеченности в этот процесс деловых кругов, средств массовой информации, общественных организаций и обычных граждан, от того, насколько новая структура будет отвечать их интересам и с помощью каких каналов эти интересы будут реализовываться. Еврорегионы вдоль границ с более развитыми соседями были созданы во многих странах Центральной и Восточной Европы. Однако цели, заявленные их инициаторами, часто остаются только на бумаге.

Дело в том, что строгого определения и критериев еврорегионов не существует. Их создание в восточной части Европы нередко было результатом решений региональных властей, руководствующихся политическими соображениями, а не логическим следствием расширения приграничного сотрудничества. Немалую роль играют и надежды на получение субсидий от Европейского союза. Территория еврорегионов нередко слишком велика, границы произвольны и гораздо шире зоны реальных трансграничных взаимодействий, которые к тому же недостаточно интенсивны. Сеть экономических и иных партнеров не сформировалась, и они не проявляют должной заинтересованности в совместной деятельности с партнерами по другую сторону границы.

Столь крупные территориальные образования, получающие особый статус, вызывают настороженное отношение центральных властей, которые опасаются, что самостоятельная внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность еврорегионов ослабит влияние столиц. Ключевая проблема – расхождение между целями стратегического развития национального и регионального уровней.

Если в интегрированной Европе регионализация рассматривается как стимулирование местной инициативы, способствующей демократизации общества, то на постсоветском пространстве она видится угрозой национальной безопасности и национальному единству.

Россия и Украина остаются высокоцентрализованными государствами; в обеих странах гражданское общество, заставляющее власти учитывать интересы местных жителей, развито слабо. Главной движущей силой еврорегионального строительства пока являются только администрации, по долгу службы вынужденные решать приграничные проблемы, некоторые политики, стремящиеся использовать эту тему для саморекламы, а также интеллектуальные элиты, поддерживающие идеи интеграции. Нередко создание еврорегиона рассматривается как маневр, позволяющий территории получить особый экономический статус, недоступный иными средствами. Обе стороны надеются на еврорегион как на средство привлечения инвестиций, предполагая, что сработает принцип «домино» и появление одного источника финансирования привлечет и других инвесторов. Да и у собственных правительств будет легче просить денег под еврорегиональные проекты.

Целостность еврорегионов в значительной степени определяется локальной идентичностью населения, сохраняющего память об историческом единстве территории, нарушенном в результате каких-либо драматических событий. Эта память на Слобожанщине практически стерта и имеет скорее фольклорно-декоративный, нежели реальный, характер (см. табл.). Слобожанская идентичность фактически была замещена «советской». Приведет ли отмирание советской идентичности к возрождению реликтовой слобожанской? В условиях, когда основные экономические и политические процессы в обеих странах ориентированы на центральные власти, вряд ли можно этого ожидать. Скорее усилится ощущение белгородской и харьковской региональных общностей, разделенных государственной границей.

Еще одна проблема – противоречие между европейскими формами приграничного сотрудничества и отсутствием в обоих государствах реальной региональной политики. В отличие от «большой» политики, региональная связана с социальной и экономической сферой и нацелена преимущественно на решение проблем местного населения. В случае трансграничных регионов необходимо также осознать ценности общих приоритетов и четко сформулировать цели, поскольку ни одна страна не хочет финансировать своего соседа без понимания реальной отдачи. Требуется и кропотливый подсчет преимуществ и потерь при выделении бюджетных средств на приграничное сотрудничество, и оценка возможностей решать с его помощью проблемы «своего» населения.

Именно поэтому приоритетами функционирования еврорегионов как института, позволяющего трансграничному сотрудничеству стать опорой регионального саморазвития, стали:

повышение мобильности населения и создание общего регионального рынка труда;

координация деятельности в гуманитарной сфере;

развитие кооперации, облегчение движения капиталов, товаров и потоков людей в рамках общих проектов;

устойчивое развитие: рациональное природопользование, предотвращение разного рода угроз и последствий чрезвычайных ситуаций, поддержание единой транспортной и энергетической инфраструктуры.

Основные средства при этом направляются на меры, позволяющие мобилизовать инициативу местного населения и бизнеса, а не на прямые инвестиции. Такой подход явно не совпадает с желанием региональных властей получать именно прямые инвестиции и государственные гарантии под крупные бизнес-проекты с участием администраций.

Наблюдается также противоречие между стремлением населения сохранять тесные контакты и слабостью его социальной самоорганизации. Наиболее стабильная составляющая трансграничных связей – родственные отношения людей, культурные обмены, а не экономические контакты. Несмотря на это, трудно ожидать, что инициатива «снизу» сыграет заметную роль в становлении еврорегиона. Ни с белгородской, ни с харьковской стороны не возникло общественных объединений, способных стать проводниками идеи Слобожанщины.

Трансграничная проблематика слабо отражена в средствах массовой информации и в исследованиях, ведущихся университетами обеих областей; широких общественных дискуссий на эту тему не отмечено. Проект продвигается областными и некоторыми районными администрациями, пытающимися инициировать в том числе и создание ассоциаций, общественных организаций, торговых домов.

Без формулирования общих целей и приоритетов развития, специфичных для белгородско-харьковского пограничья, без соотнесения их с целями национальных региональных политик приграничное сотрудничество будет служить лишь частным интересам, а еврорегион станет использоваться для демонстрации в определенные моменты намерений политического сближения с соседней страной либо в качестве ширмы для деятельности крупного бизнеса. Собственно, это уже и происходит: достаточно вспомнить избирательную кампанию Виктора Януковича или широко рекламируемый проект создания международного аэропорта на границе (убедительного маркетингового и технико-экономического обоснования столь крупного проекта представлено общественности пока не было).

Так что же, ждать пока дезинтеграционные процессы возьмут верх над инерцией постсоветских российско-украинских отношений, а идея еврорегиона окажется скомпрометированной?

ПОЛИТИКА МАЛЫХ ДЕЛ

Единственный шанс превратить первый российско-украинский еврорегион в инструмент решения проблем местного населения, а приграничное сотрудничество – в важную сферу отношений двух стран, способствующую их сближению на новой институциональной основе, – целенаправленная повседневная и подчас малозаметная деятельность по созданию инфраструктуры партнерских отношений.

Во-первых, для «малой» белгородско-харьковской интеграции необходимо единое информационное пространство, которое может включать:

региональную информационно-справочную базу «Слобожанщина», содержащую сведения о всех административных, социальных и культурных учреждениях региона, участниках местного рынка;

базу данных об условиях бизнеса в соседних регионах России и Украины, отслеживание и информационное сопровождение изменений в законодательстве России, Украины и их соседних областей;

систему сбора и распространения информации об условиях получения образования, медицинском обслуживании и прочих социальных услугах в соседних регионах;

банк региональных инициатив и проектов межрегионального сотрудничества;

создание слобожанских СМИ или хотя бы регулярных телепрограмм, где могли бы освещаться основные региональные события, проблемы, законодательные акты, проводиться публичные дискуссии о перспективах развития еврорегиона.

Во-вторых, необходим межрегиональный внебюджетный фонд поддержки межрегиональных проектов, направленных на сотрудничество территорий, отдельных предприятий и организаций. Выделение средств должно основываться на независимой экспертизе, позволяющей оценивать целесообразность предлагаемых проектов и их социальную роль. Основной приоритет в соответствии с международной практикой должен отдаваться проектам, имеющим:

экономическую значимость для повседневной жизни людей и способствующим укреплению кооперационных связей, созданию новых рабочих мест, поддержке малого и среднего бизнеса;

инновационную направленность (создание высокотехнологичных производств, новых услуг, разработка новых технологий);

гуманитарную направленность (укрепление социальной и правовой защиты населения, развитие образования и в целом человеческого потенциала, гражданского общества, культурного многообразия и контактов);

экологическую направленность: значимость для обеспечения устойчивого развития региона и безопасности жизни населения (экологический мониторинг, охрана Северского Донца малых рек, экологический туризм, экологические исследования и т. п.).

В-третьих, необходимо систематическое проведение разного рода форумов, закрепляющих и расширяющих партнерские отношения в разных сферах жизни, включая и деятельность законодательных органов власти в обеих областях, обеспечивающих продвижение идей и лоббирование интересов приграничных регионов на государственном уровне в своих странах.

Таким образом, если российско-украинскому пограничью суждено стать ареной сотрудничества, то произойдет это благодаря кропотливой повседневной работе людей, которые рассматривают Украину не как чужое государство или естественное продолжение России, а как ее естественного партнера. Пока осознание общих интересов, позволяющее жить вместе, не объединяясь, дается с трудом.

----

Опрос 500 респондентов был проведен в июне 2001 г. См.: Колосов В., Вендина О. Российско-украинская граница: социальные градиенты, идентичность и миграционные потоки (на примере Белгородской и Харьковской областей) / Миграция и пограничный режим: Беларусь, Молдова, Россия и Украина. С.И. Пирожков (ред.). Центр проблем изучения вынужденной миграции в СНГ и Национальный институт проблем международной безопасности. Киев, 2002. Сс. 21–26.

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 10 марта 2007 > № 2911786 Ольга Вендина, Владимир Колосов

Свет и тени европейской интеграции

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2007

Ю.А. Борко – д. э. н., проф., главный научный сотрудник Института Европы РАН, заведующий кафедрой Жана Монне, президент Ассоциации европейских исследований (Россия).

Резюме Неоспоримые достижения европейской интеграции и все более очевидный ее кризис – две ипостаси нынешнего Евросоюза. Для прорыва в будущее необходима мощная объединительная идея, сопоставимая по смелости и привлекательности с той, которой руководствовались отцы-основатели единой Европы пятьдесят лет назад.

В марте 2007 года исполняется 50 лет со дня подписания в Риме Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Последний сыграл ключевую роль в определении стратегического курса западноевропейской интеграции – того самого, которым на протяжении десятилетий настойчиво следователи «отцы» европейской интеграции и их преемники.

За прошедшие полвека Европейское сообщество, переименованное 15 лет назад в Европейский союз, добилось впечатляющих успехов. После расширений 2004 и 2007 годов ЕС включает в себя 27 государств, объединяя почти всю Европу от Атлантики до Содружества Независимых Государств. Сформирован Экономический и валютный союз (ЭВС) с единой валютой и достаточно жесткой координацией экономической политики его стран-членов. На мировой арене Евросоюз выступает в качестве второго по мощи экономического центра (83 % ВВП США) и одного из основных акторов в системе международных отношений.

На этом фоне неожиданными на первый взгляд выглядят дискуссии о кризисных явлениях в Европейском союзе и стратегии их преодоления, развернувшиеся с недавних пор в столицах государств-членов и брюссельских институтах. Жак Делор, бывший председатель Европейской комиссии (1985–1995), выдающийся архитектор европейской интеграции, инициатор и топ-менеджер двух самых масштабных проектов – завершения строительства единого внутреннего рынка (1985–1992) и создания ЭВС (1992–1999), – публично заявил, что ЕС переживает самый тяжелый кризис в своей истории, потерял ориентацию и не имеет общего видения единой Европы.

Неоспоримые достижения европейской интеграции и все более очевидный ее кризис – две ипостаси нынешнего Евросоюза. Осмыслить их взаимосвязь невозможно, не вернувшись к истокам.

ПУТЬ К ЕДИНСТВУ

В основе эволюции идеи «единой Европы» от мечты и утопических проектов, выношенных одиночками, к идейному движению и политическому проекту лежит многовековой опыт сосуществования нескольких десятков народов, которые разместились на пространстве, составляющем чуть больше 7 % заселенной территории Земли.

Два первых дошедших до нас трактата о необходимости создания единой христианской республики были написаны в первой декаде XIV века. Автором одного являлся парижский аббат Пьер Дю Буа, другой принадлежал перу великого итальянского поэта Данте Алигьери.

В начале 60-х годов XV столетия итальянский гуманист Энеа Сильвио Пикколомини, он же папа Пий II, призвал паству к миру «в Европе – нашем отечестве, нашем собственном доме, у нашего святого очага». В течение XV–XVIII веков появились почти два десятка проектов «единой Европы». После знаменитой речи с призывом к созданию «Соединенных Штатов Европы», произнесенной Виктором Гюго с трибуны Парижского конгресса пацифистов в августе 1849 года, эта идея становится девизом ряда европейских организаций, включая 2-й Интернационал (1889–1919). Возродившееся после Первой мировой войны движение за единую Европу впервые было официально поддержано государством, когда в сентябре 1930-го министр иностранных дел Франции Аристид Бриан внес на рассмотрение Лиги Наций Меморандум об

организации режима Европейского федерального союза.

Но, как известно, 30-е годы XX столетия остались в европейской истории как одна из самых отвратительных ее страниц, а Вторая мировая война – как самая кровавая. К середине века Европа, которая так долго определяла ход мировой истории, обнаружила себя на дымящихся руинах. Цепь потрясений, выпавших на ее долю менее чем за полсотни лет, воспринималась как плата за собственную слепоту, за игнорирование постепенно накапливавшихся противоречий экономического, социального и политического характера, за нескончаемое состязание воинствующих «национальных эгоизмов», действовавших вопреки здравому смыслу и не считавшихся с жертвами.

«Политические верхи» и мыслящие люди в западноевропейских странах, в первую очередь тех, что входили в «концерт европейских держав», начали постигать масштабы катастрофы и реальную опасность их превращения в задворки двух «центров силы» в послевоенном мире – США и СССР. Перед Западной Европой стоял гамлетовский вопрос «быть или не быть», и ответ зависел от того, сумеет ли она вырваться из порочного круга все более жестоких войн, в котором вращалась с конца XVIII до середины XX века.

Пожалуй, наиболее четко и убедительно ситуацию обрисовал Уинстон Черчилль. Его короткая речь – три странички печатного текста, – произнесенная 19 сентября 1946-го в Цюрихском университете, начиналась словами: «Я хочу говорить сегодня о трагедии Европы… оплота христианской веры и христианской этики, родины большинства творений культуры, искусства, философии и науки… Европы, извергшей из себя серию страшных националистических распрей». Черчилль напомнил, что в недавней войне Европе угрожало возвращение к «временам раннего Средневековья со всей его жестокостью и гнусностью», и предупредил, что «темные времена еще могут вернуться». Единственное лекарство, заявил многоопытный политик, – это «воссоздать европейскую семью», «построить нечто вроде Соединенных Штатов Европы», и «первым шагом» к этому «должно быть партнерство Франции и Германии».

Речь Черчилля вдохновила множество людей, движение за создание Соединенных Штатов Европы к тому времени уже получило развитие в Западной Европе. Именно европейское единство оказалась той идеей, которая смогла мобилизовать и консолидировать все дееспособные силы общества, готовые принять участие в возрождении Западной Европы.

В мае 1948 года в Гааге состоялся европейский конгресс, собравший весь цвет западноевропейской политической и интеллектуальной элиты. Он завершился принятием документа «Послание европейцам» и нескольких политических резолюций. Но парадокс заключался в том, что, хотя форум и призвал к созданию европейской федерации, однако на деле все свелось к созданию Совета Европы – традиционной международной организации, не обладавшей ни полномочиями, ни инструментами строительства «единой Европы».

Между тем экономика стран Западной Европы по-прежнему крайне нуждалась в восстановлении и модернизации, в возвращении утраченных ведущих позиций на мировых рынках. Необходимо было консолидировать европейские демократии, над которыми нависла реальная «коммунистическая угроза», как внешняя – в лице милитаризованного Советского Союза, так и внутренняя – в виде коммунистического движения в самой Западной Европе. По воспоминаниям одного из инициаторов европейской интеграции Жана Монне, в Европе сгущалась атмосфера холодной войны. Народы и их лидеры были охвачены «психозом» неизбежного вооруженного противостояния. «Источником риска, – вспоминал он, – все еще была Германия, но не потому, что опасность исходила от нее, а потому, что она стала ставкой в игре других». Требовался концептуальный и политический «прорыв».

Как знать, возможно, интеграция не состоялась бы, во всяком случае в таком виде и с такими результатами, если бы «в нужное время и в нужном месте» не оказались три человека: Жан Монне, занимавший в 1947–1950 годах пост комиссара по планированию при правительстве Франции, автор и руководитель мероприятий по восстановлению ее экономики; Робер Шуман – министр иностранных дел (1948–1953), один из наиболее авторитетных политиков Франции; Конрад Аденауэр – первый канцлер созданной в сентябре 1949-го Федеративной Республики Германия.

Первый из них стал автором интеграционной стратегии и проекта создания франко-германского сообщества угля и стали, наделенного функцией наднационального управления угольной и металлургической отраслями обеих стран, в том числе принятия решений, обязательных к исполнению национальными властями. Проект Монне противоречил всем устоявшимся правилам и представлениям, посягая на святая святых – неограниченный и неприкосновенный национально-государственный суверенитет. Этот проект расходился с нормами и практикой межгосударственных отношений и деятельности международных организаций, предполагающих предоставление рекомендаций, никого и ни к чему не обязывавших. Он отвергал концепцию европейского федерализма, которая была поддержана европейским конгрессом в Гааге.

Однако, несмотря на все это, Шуман и Аденауэр поддержали проект. 9 мая 1950 года Робер Шуман обнародовал заранее согласованный с германским федеральным канцлером текст (вошедший в историю как Меморандум Шумана) официального предложения французского правительства правительству ФРГ учредить Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Договор об учреждении ЕОУС был подписан 18 апреля 1951-го в Париже представителями Франции, Федеративной Республики Германия, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Это было событие, которые считается отправным пунктом объединения Европы.

История европейской интеграции совсем не походила на триумфальный марш-бросок. В частности, в середине 1970-х годов в СМИ одна за другой появлялись публикации под такими заголовками, как, например, «С единой Европой покончено», «У смертного одра Европы».... (Данная ситуация была обусловлена крахом Бреттон-Вудской валютной системы в 1971-м, а также двумя энергетическими кризисами, которые вызвали застой в экономике Западной Европы. Многие правительства вводили количественные и технические ограничения на импорт продукции из других стран ЕЭС. – Ред.) Однако каждый раз, когда возникали препятствия и угроза возврата в прошлое, мощная инерция движения к «единой Европе», заданная в 1950-е годы, брала верх.

Послевоенный период характеризовался взрывом духовной, интеллектуальной и политической энергии. Переосмысливались старые общественные теории, формировались новая политическая идеология и новая стратегия развития. В конце 1940-х – начале 1970-х возникли известные концепции «социально ориентированной экономики» и «государства благосостояния». Они были положены в основу государственной политики и новых отношений между трудом и капиталом наряду с не востребованными ранее кейнсианской теорией государственного регулирования экономики и концепцией «социального партнерства». В итоге подавляющее большинство стран Западной Европы подошли к рубежу двух столетий, создав, по сути, новую культуру общественных и межгосударственных отношений и такую систему регулирования, которая позволяла «снимать» накапливавшиеся противоречия в обществе и государстве.

РАЗМЫКАНИЕ РЯДОВ

За последние четыре года государства – члены Европейского союза трижды не смогли прийти к согласию по вопросам первостепенной важности. В 2003-м они раскололись на два лагеря, заняв противоположные позиции в отношении военной агрессии США в Ираке. В 2005 году французы и голландцы отвергли на национальных референдумах одобренный саммитом ЕС проект европейской Конституции, в результате чего он «заморожен» и поныне. А в 2006-м страны-члены так и не договорились о единой энергетической стратегии, и в частности о согласованном подходе к энергетическому сотрудничеству с Россией. Кроме того, вето, наложенное Варшавой на переговоры с Москвой относительно нового соглашения взамен действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Евросоюзом, показало, что одно-единственное государство способно заблокировать даже такие действия Европейского союза, которые получили одобрение всех остальных стран-членов.

Сейчас многие политики и эксперты объясняют разногласия и разброд расширением ЕС в 2004 году. В действительности же процесс эрозии единства начался гораздо раньше. Прежде всего потому, что с укреплением франко-германского альянса оставалось все меньше оснований опасаться серьезных конфликтов внутри региона. Изменилось и восприятие угроз извне: как следствие, значительно ослаб дисциплинирующий эффект холодной войны. Карибский кризис в начале 1960-х продемонстрировал, что две сверхдержавы находятся в состоянии «ядерного пата» и готовы к компромиссам на условиях сохранения геополитического статус-кво. В 1975 году на хельсинкском Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе был подписан Заключительный акт, представлявший собой своего рода пакт о мирном сосуществовании европейских государств, разделенных «железным занавесом». Завершение холодной войны и крах коммунизма в Восточной Европе и Советском Союзе окончательно развеяли у государств – членов Евросоюза ощущение внешней угрозы.

В постепенном увядании чувства единения свою роль сыграли время и неизбежная смена поколений. Новая генерация политиков, администраторов и специалистов, ведающих делами Европейского союза, родилась и выросла в благополучное время. Они профессионально делают свое дело, но там, где раньше царили энтузиазм и творческая инициатива, ныне утвердился дух казенного учреждения и бюрократической волокиты.

На самом деле последние расширения ЕС – это еще один шаг на пути к дифференциации интересов и позиций в Сообществе/Союзе. Начало данной тенденции было положено вступлением в ЕЭС Великобритании в 1973-м (В том же году членами этого объединения стали также Дания и Ирландия. – Ред.) «Шестерка» стран-основателей полагала, что положительный политический эффект членства Великобритании перевесит все минусы, связанные с ожидаемыми расхождениями с Лондоном как по вопросам экономической интеграции, так и в сфере международных отношений. Позже, в 1980-е, «девятка», принимая в свои ряды Грецию, Испанию и Португалию, оценивала растущую неоднородность объединения как издержки, перекрываемые политическими выгодами расширения границ европейской демократии и «единой Европы».

Усиливавшиеся расхождения национальных интересов уже тогда поставили в повестку дня вопрос об изменении модели интеграции. Ответ был найден в таких, к примеру, концепциях, как «интеграция на разных скоростях», «интеграция с меняющейся геометрией» и др. Первая из них фактически стала официальной доктриной после того, как Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор), подписанный в феврале 1992 года, зафиксировал право Великобритании и Дании не входить в создаваемый ЭВС и согласился с тем, что любая группа государств-членов может развивать «продвинутое» сотрудничество, т. е. осуществлять программы углубления интеграции, не оглядываясь на других членов ЕС.

Почему же в таком случае именно недавнее расширение на Восток заставило всерьез усомниться в способности Евросоюза сохранить единство? Проблема не только и не столько в большом экономическом и социальном разрыве между «старожилами» и «новичками».

Глубинная причина состоит в том, что членами Европейского союза стали государства с иной исторической судьбой и, стало быть, с иной ментальностью, с иной культурой общественных и отчасти человеческих отношений.

Для стран Центральной и Восточной Европы вступление в ЕС и НАТО явилось прежде всего бегством от прошлого и гарантированной защитой от возвращения в него, как бы эфемерна ни была эта угроза. Конечно, не последнюю роль сыграли и прагматические интересы. Но все это не может служить надежным фундаментом для подлинного единства.

Водораздел между двумя регионами Европы, почти совпадавший c восточной границей Евросоюза-15, перенесен теперь внутрь территории ЕС-27. Сегодняшний Европейской союз – это несколько неформальных группировок, различающихся по уровню и потенциалу развития, а также по географическому положению и размерам входящих в них государств.

До расширения проектам «продвинутого» сотрудничества отводилась подсобная роль – служить локомотивом, тянущим за собой весь состав. «Новички» (а это половина государств – членов Евросоюза) в данную схему не вписываются. Их стартовые позиции находятся далеко позади, развитие ЕС будет в течение многих будущих десятилетий определяться движением на разных скоростях. Разработка и осуществление общей внутренней и внешней политики становятся делом крайне затруднительным, а в ряде случаев, как мы успели убедиться, невозможным.

КАК СОЗДАТЬ «ФАКТИЧЕСКУЮ СОЛИДАРНОСТЬ»?

В настоящее время человечество (а с ним и вся Европа) вступает в сложный период, характеризующийся масштабными переменами. Налицо повышенная нестабильность и острые конфликты, чреватые кровавыми войнами и ставящие под угрозу мир и безопасность на всей планете, не исключая и Европу. Мощной силой вновь становятся национализм и религия, заполняющие идейный вакуум, возникший в результате дискредитации политических идеологий XX столетия. Ведущую роль в мире будет играть группа самых влиятельных государств, в которую, кроме США, войдут Китай, Россия, Индия, а возможно, Япония, Бразилия и одна из мусульманских стран умеренной ориентации. Европейский союз или войдет в этот «клуб» как единое целое, или останется за бортом.

Политические «верхи» ЕС и общественность его стран-членов должны в полной мере осознавать условия, в которых им придется существовать в грядущие десятилетия. Закончились времена тепличных условий, когда Западная Европа на протяжении более 40 лет имела возможность сосредоточиться на своем благоустройстве, находясь под защитой американского «ядерного щита» и оставив всю «черную работу» парням из Вашингтона. Теперь единой Европе придется самой заботиться о том, как себя обезопасить, в том числе путем наращивания своей экономической и военной мощи, приобретения новых политических союзников и, конечно, укрепления своего единства.

В уже упомянутом Меморандуме Шумана с поразительной четкостью была сформулирована суть интеграционной стратегии, ее главный метод: «Единая Европа не будет создана сразу или на основе общего проекта; она возникнет благодаря конкретным делам, которые создадут фактическую солидарность». О каких конкретных делах может идти речь на нынешнем этапе?

Во-первых, Евросоюзу необходимо полностью реализовать несколько начатых, но еще не завершенных проектов, а именно:

довести до конца процесс ратификации европейской Конституции, а также реформу институтов Европейского союза, призванную поднять их политический статус и, главное, эффективность. Принятие европейской Конституции будет воспринято как победа духа единства и солидарности над разобщенностью в расширенном Евросоюзе. Неудача похоронит этот документ и поставит под удар остальные программы;

завершить создание единого внутреннего рынка (ЕВР) и Экономического и валютного союза в рамках ЕС-27. Наибольшую трудность представляет строительство полномасштабного ЭВС. Ныне, после вступления Словении, в него входят 13 государств. Перспективы присоединения остальных государств-членов туманны. Но, не решив эту задачу, нельзя построить полностью интегрированную экономическую систему, равную или близкую по эффективности к американской экономике;

выполнить принятую в 2000 году Лисабонскую программу создания новой «экономики, основанной на знаниях», превратить последнюю в «самую динамичную и конкурентоспособную экономику в мире, обеспечивающую устойчивый экономический рост, повышение занятости и укрепление социальной солидарности». После провального старта реализации программы ее амбициозная первоначальная цель – догнать и перегнать всех по динамике и конкурентоспособности экономики к 2010-му – исчезла из документа. Но в условиях возросшей конкуренции со стороны Китая и других динамично развивающихся азиатских и латиноамериканских стран задача модернизации экономик стран Европейского союза на основе новейших технологий, повышения темпов роста и конкурентоспособности стала еще более актуальной. Это вопрос места единой Европы в мировой экономике XXI века;

перейти к более всеобъемлющей Общей внешней политике и политике безопасности, а также Общей европейской политике безопасности и обороны. Эта важнейшая задача была декларирована еще в Договоре о Европейском союзе (Маастрихт-1992 и Амстердам-1997), но после расширения Евросоюз почти потерял способность говорить на международной арене «единым голосом». У государств-членов явно усилилось стремление к проведению самостоятельной внешней политики. Баланс между Общей внешней политикой и политикой безопасности ЕС и действиями его государств-членов необходим для того, чтобы объединенная Европа могла успешно отстаивать свои интересы и позиции на международной арене;

добиться заметного прогресса в экономическом и социальном сближении старых и новых государств-членов, а также в реальной интеграции «новичков» в ЕВР и систему институтов Европейского союза, используя, в частности, выделенные на эти цели ресурсы в рамках бюджетной программы ЕС на 2006–2013 годы;

определить пределы возможного расширения Евросоюза. Пока более или менее ясна судьба только двух официальных кандидатов – Македонии и Хорватии. По поводу членства Турции консенсуса все еще нет. Остается сомнительной и перспектива вступления в объединение четырех балканских стран – Албании, Сербии, Черногории, Боснии и Герцеговины.

Во-вторых, требуются новые стратегические программы, позволяющие реагировать на новые вызовы. Речь в первую очередь идет о проблемах, связанных с энергетикой. По мнению большинства государств – членов Европейского союза, чрезмерная зависимость от импорта нефти и газа ставит под угрозу энергетическую безопасность. В последнее время это опасение значительно обострилось вследствие коротких перебоев в российских поставках из-за споров Москвы с Киевом и Минском по вопросам цен на энергоресурсы. Уже в этом году, 11 января, Еврокомиссия вынесла на рассмотрение государств-членов пакет документов по энергетике и изменению климата.

По сути, это долгосрочная программа диверсификации импорта энергоресурсов и уменьшения общей зависимости от него благодаря использованию возобновляемых ресурсов энергии и энергосбережению. Главной трудностью при выполнении данного проекта является выработка единого подхода к отношениям с основными поставщиками энергоресурсов, прежде всего с Россией. В компетенцию органов ЕС общая энергетическая политика не входит, а практика последних двух лет показала, что некоторые европейские государства, особенно крупные, предпочитают решать свои энергетические проблемы в рамках двусторонних отношений с Россией, а также с другими экспортерами нефти и газа.

Но самая серьезная и длительная угроза Евросоюзу и европейской цивилизации в целом связана с демографией и иммиграцией. Согласно прогнозам, к середине XXI столетия треть, если не больше, населения Западной Европы будет состоять из иммигрантов и их потомков. Со временем иммигранты будут всё больше оседать и в Центральной Европе. Найдет ли коренное население общий язык с разноликими диаспорами, особенно мусульманскими? Станет ли Европа подлинным сообществом людей, принадлежащих к разным этносам и культурам, сохранит ли она западные духовные ценности и принципы устройства общества и государства?

Незримая стена отчуждения и самоизоляции, которая опоясывает населенные иммигрантами пригороды крупных городов, если и не растет, то не снижается, а агрессивно-ксенофобские настроения среди коренного населения усиливаются. В Брюсселе предпринимаются попытки разработать общую иммиграционную политику, но реальностью является лишь шенгенский визовый режим, который, несмотря на жесткие нормы и усиливающийся пограничный контроль, не в состоянии перекрыть каналы нелегальной иммиграции. Если не переломить данную ситуацию, то этнонациональный и социальный мир в Европе будет взорван, что может стать концом европейской цивилизации.

У проблемы иммиграции есть и внешнеполитическое измерение. Европа гордится своей новой культурой межгосударственных отношений с характерной для нее терпимостью и склонностью к диалогу и компромиссу. Пока не понятно, принесет ли эта культура успех, соприкасаясь с народами и государствами, которые придерживаются иных правил поведения на международной арене.

Европейскому союзу необходимо гораздо более активно налаживать сотрудничество с мусульманскими государствами, особенно арабскими, откуда идет основной поток мигрантов и распространяются догматы и практика исламского фундаментализма.

ВПЕРЕД НА РАЗНЫХ СКОРОСТЯХ

Следующие 15–20 лет станут для Евросоюза трудным испытанием не только на прочность, но и на жизнеспособность самой идеи европейской интеграции, или, как теперь принято говорить, европейской идентичности. Грядущие достижения и неудачи ЕС будут зависеть главным образом от того, какую степень единства продемонстрируют 27 или, возможно, 30 участников этого объединения в разработке и осуществлении общей внутренней и внешней политики.

В состоянии ли Европейский союз справиться со своими проблемами и решить стоящие перед ним задачи? Его прошлые успехи могут стать точкой опоры. Но могут остаться и мертвым грузом. Проблема не только в недостатке солидарности. Европейской политике не хватает воображения и дерзости. Возможно, многое обусловлено тем, что страны – члены ЕС, прежде всего западноевропейские, пока не выдвинули новых лидеров, способных мыслить и действовать на глобальном уровне.

«Еврооптимисты» по-прежнему считают возможным создание европейской федерации – мечты подавляющего большинства сторонников «единой Европы» в 1940–1950-е годы, в том числе Монне, Шумана и Аденауэра. Идея федерации незримо присутствует в европейской Конституции: здесь зафиксирован официальный статус «европейского гражданства», учреждена должность министра иностранных дел Евросоюза, значительно расширена сфера, в которой решения принимаются не консенсусом, а большинством голосов. Но при всем при том вероятность создания европейской федерации в обозримом будущем близка к нулю. А если она и будет создана, то в ее состав не войдут ни Великобритания, ни, скорее всего, Дания и Швеция, ни, вполне вероятно, некоторые другие.

«Европессимисты» и «евроскептики» не исключают распада Европейского союза. Но такое развитие событий возможно только в случае глобальной катастрофы, будь то экологический коллапс, мировая война с применением ядерного оружия либо глубокий экономический кризис, по крайней мере равный по масштабу кризису 1929–1933 годов. Деградация ЕС до уровня зоны свободной торговли также возможна лишь в условиях очень крупных потрясений в мировой экономике.

Не исключен и иной вариант. Перешагнув оптимальный предел своего расширения и соорудив огромный, но не эффективный бюрократический аппарат, Евросоюз под влиянием разных обстоятельств начнет обратное движение – в сторону сокращения регулирующих и контрольных функций на наднациональном уровне и демонтажа соответствующих механизмов бюрократической машины.

Бывший заместитель председателя Европейской комиссии Леон Бриттен несколько лет назад открыто заявил, что не верит в «миф европейской федерации» и надеется на эволюцию «в направлении свободных рынков и свободной торговли». Еще резче высказалась по этому поводу Маргарет Тэтчер: она назвала Европейский союз символом бюрократии, работающей на саму себя, и заявила: единственное, в чем Британия могла бы быть заинтересована, так это в едином внутреннем рынке. Да и то при условии, что он будет действительно свободен и не подвергнется каким-либо ограничениям и чрезмерному вмешательству Еврокомиссии.

Наконец, еще один сценарий подразумевает замену стратегии «интеграции на разных скоростях» политико-организационным размежеванием участников расширенного ЕС на две группы. Авторство этой идеи принадлежит бывшему президенту Франции Валери Жискар д’Эстену и бывшему федеральному канцлеру ФРГ Гельмуту Шмидту. Они предложили создать внутри Евросоюза «центральную группу» в составе шести стран – инициаторов интеграции, а также других государств, близких к ним по уровню развития и готовых объединиться в федерацию с собственными законами и институтами. Тогда же Жак Делор выдвинул идею «европейского авангарда» примерно в таком же составе. Этот «авангард» создаст внутри Европейского союза «федерацию национальных государств», которая потянет за собой остальных участников. Реализация данных концепций означала бы разделение участников ЕС на тех, «кто равны», и тех, «кто равны больше других» (прямо-таки по Джорджу Оруэллу).

Предложения оказались категорически неприемлемы для большинства стран-членов и были сняты с обсуждения. Но гипотетически этот сценарий может всплыть, если в неблагоприятных экономических условиях разрыв в уровнях развития и дифференциация национальных интересов начнут возрастать и вызовут сильные центробежные тенденции.

Пока же наиболее вероятным выглядит самый спокойный сценарий развития Евросоюза: оставить все, как есть. Работать на основе действующей стратегии, которая предполагает «интеграцию на разных скоростях» и «продвинутое сотрудничество», выполнение принятых и разработку новых программ.

Чтобы мобилизовать общество, высвободить его энергию и побудить к действиям, необходима всеохватывающая объединительная идея. То, какой смысл Евросоюз будет вкладывать в понятие «единой Европы», также во многом повлияет на его судьбу. На рубеже 40–50-х годов прошлого века таким мощным импульсом стала идея объединения Западной Европы. Но «единая Европа» – это не ЕС-15 и не ЕС от Бреста французского до Бреста белорусского. Это Европа, включающая в себя страны, расположенные в ее восточной части, в первую очередь Россию с ее природными ресурсами, с ее экономическим, интеллектуальным и военным потенциалом. По своему интеллектуальному масштабу задача подлинного объединения всей Европы не уступает той, что стояла перед отцами-основателями Европейского сообщества более полувека назад. И на путях ее решения интеграция может обрести новое дыхание.

Евросоюз > Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 10 марта 2007 > № 2909739 Юрий Борко

Виражи переходного периода

© "Россия в глобальной политике". № 6, Ноябрь - Декабрь 2006

Л.М. Григорьев – президент Института энергетики и финансов. М.Р. Салихов – старший эксперт Института энергетики и финансов.

Резюме За пятнадцать лет независимости страны, возникшие на месте СССР, добились различных результатов. Отчасти это было связано с неодинаковыми стартовыми условиями, однако решающую роль играло поведение национальных элит. Именно на них лежит ответственность за сегодняшнее состояние бывших союзных республик.

После распада Советского Союза и образования пятнадцати новых государств миновало не просто 15 лет, а целая эпоха.

Развитие вновь образовавшихся республик определялось не только стартовым уровнем экономики и структурой активов. Какие цели были поставлены, какими ресурсами страны располагали, что из мирового опыта было воспринято, какие инструменты применялись – все это повлияло на характер политических и социально-экономических процессов. За решение ключевых национальных проблем – по сути, за успех и благосостояние своих народов – ответственность несут новые элиты. Очень многое зависело от их способности обеспечить социальный мир, стабильность и предсказуемость макроэкономической политики, создать адекватные правовые институты и – в особенности – гарантировать права собственности. То есть речь шла о мерах, способных снизить внутренние политические, правовые, административные издержки трансформации и развития.

Полутора десятилетий достаточно, чтобы судить о первых итогах. Мы пытаемся создать рамочный подход, который помог бы осмыслить результаты, критически важные события периода, проанализировать причины успеха или трудностей развития, поставленные и достигнутые цели трансформации, преимущественно в сфере экономики.

Источник: UNSD, IMF (прогноз ВВП), EIA (прогноз цен на нефть)

СЛОЖНОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ

Все республики, выделившиеся из состава СССР, столкнулись с проблемой тройного перехода. Во-первых, от советского государства к демократии, во-вторых, от плана к рынку и частной собственности и, в-третьих, от пребывания в составе большой страны к самостоятельной государственности.

Сейчас уже очевидно, насколько несхожими были пути пятнадцати стран и сколь различными оказались их результаты на конец 2006 года (см. график). Общей проблемой стали распад хозяйственных связей, появление таможенных границ, исчезновение гарантированного спроса на продукцию. Естественно, пострадала торговая сфера – тем значительней, чем менее диверсифицированным было хозяйство страны. Однако нельзя утверждать, что для всех новых постсоветских государств крах СССР явился одинаковым по силе и характеру ударом.

Даже внутри Российской Федерации стремительный распад хозяйственных связей весьма по-разному сказался на регионах. Острый кризис обусловил и конвульсивный характер формирования новых правил, и неблагоприятный фон для собственно базисных реформ общества и экономики. В начале 1990-х в основном и произошло стремительное формирование комплекса институтов частной собственности, появились конкуренция и другие ключевые институты рынка, как формальные, так и неформальные. Эти качественные различия в институтах – критический элемент трансформации, во многом определивший последующий ход реформ и поведение экономических агентов.

В короткий (примерно 1991–1994 годы) промежуток времени новые страны одновременно пережили несколько разрушительных параллельных процессов. Распад «плановых связей» предприятий, нанесшее серьезный ущерб внешнеторговой системе (второй подобного рода шок после исчезновения Совета экономической взаимопомощи). Тяжелейший бюджетный кризис. Очень глубокий спад в промышленных республиках и регионах постсоветского пространства – России и Украине. Экономический кризис сопровождался гиперинфляцией, дезориентацией и сужением возможностей хозяйственных руководителей, что стимулировало последних к фактическому установлению контроля над предприятиями в своих интересах. На этом фоне и в обстановке повышенных эмоций, связанных с обретением независимости и формированием элит, произошли вооруженные конфликты, появились беженцы – первые кандидаты в трудовые мигранты.

В начале 1990-х во всех странах, образовавшихся на территории бывшего СССР, фиксируются и резкое падение экономических показателей, и утрата части производств. Наиболее глубоким падение ВВП оказалось в Грузии, что, видимо, связано с особенностями экономической политики и территориальными конфликтами, так как, судя по начальным показателям этой страны, она имела хорошие возможности.

Во второй половине 1990-х почти во всех бывших союзных республиках наметилась слабая экономическая стабилизация. Все государства Балтии перешли к фазе роста вместе со странами Центральной и Восточной Европы еще к 1995-му, тогда как Россия и большинство других постсоветских стран задержались в развитии до конца века. Важнейшим фактором поддержки был экспорт в Россию, рост которого во многом определялся искусственно завышенным курсом рубля, служившим достижению «магической» макростабилизации.

Источник: Статистический комитет СНГ, МВФ

Практически все бывшие республики Советского Союза унаследовали от него довольно высокий уровень грамотности населения, массового образования и здравоохранения. Исследование, проведенное ооновским Комитетом по политике в области развития в 2002 году в отношении восьми стран СНГ, показало, что эти страны не соответствуют статусу «наименее развитых» только по социальным показателям. Но почти все они могли быть включены в эту группу по уровню ВВП на душу населения (менее 800 долларов) и индексу неустойчивости (концентрация экспорта).

Транзиционный кризис имел различную структуру и глубину, неоднозначно воздействовал на экономику предприятий и население соответствующих стран. Требуется специальный анализ, чтобы определить, в какой мере глубина транзиционного кризиса объективно определялась стремительными темпами распада, а в какой – субъективными ошибками элит новых государств.

Характер промышленного кризиса был задан исходной отраслевой структурой экономики. Больше других пострадали обрабатывающая промышленность и регионы, где она концентрировалась. Быстрый и глубокий спад переживали машиностроение (особенно оборонного характера), легкая промышленность.

Ситуация в сырьевых отраслях складывалась несколько лучше. Ожидаемыми жертвами бюджетного кризиса стали образование, здравоохранение и наука. В силу острой (и зачастую субсидированной) конкуренции из-за рубежа и снижения уровня технической оснащенности сельскохозяйственного сектора не произошло существенного подъема в аграрном секторе. Развитие торговли, транспорта, связи и жилищного строительства по мере роста экономики было предсказуемо. Фактически во время переходного периода резко изменилась структура экономики: выход из кризиса определялся конъюнктурой и способностью к развитию сохранившихся отраслей хозяйства, а также развитием сферы услуг.

На большинство стран СНГ значительное положительное влияние оказали доходы гастарбайтеров. Их средства, переводившиеся из РФ и государств – членов Европейского союза на родину, использовались для целей экономического развития. Роль России поддерживалась свободным доступом на ее внутренний рынок и свободным движением капиталов на постсоветском пространстве.

Судя по динамике ВВП, тяжелый транзиционный кризис так и не преодолен полностью на всей территории бывшего СССР, хотя начало XXI века ознаменовалось значительным ростом в большинстве стран региона (см. таблицу 1). Производство и потребление электроэнергии как контрольный показатель развития указывает на аналогичную динамику. После тяжелого кризиса большинство стран с переходной экономикой вышли на траекторию роста, хотя не все восстановили даже прежний уровень ВВП.

Сам по себе рост ВВП не обязательно свидетельствует об успехе экономической трансформации. Вопрос в том, как скоро и за счет чего страна этого достигает: переходит ли она к модернизации, может ли задействовать свои основные конкурентные преимущества, свой человеческий капитал? В какой-то степени это проблема цели – что, собственно, элита и общество видят в конце туннеля. Россия представляет себя не столько экспортером энергоресурсов, сколько интеллектуальной державой. Так что можно смело сказать: в нашем случае кризис позади, а модернизация еще только начинается.

РОЛЬ РОССИИ И ЕС

Все эти пятнадцать лет Российская Федерация остается для большинства стран на постсоветском пространстве важным рынком сбыта, источником как сырья и энергоносителей, так и частных капиталовложений, сферой приложения избыточных трудовых ресурсов. Из Европейского союза поступали промышленные товары; туда же мигрировала рабочая сила: из СНГ в целом преимущественно «синие воротнички», а из России – интеллигенция.

Перепады в российской экономической политике оказали большое влияние на соседей. Некоторая стабилизация в России в середине 1990-х завершилась финансовым крахом. Для торговых отношений со странами СНГ, Балтии и бывшего Совета экономической взаимопомощи последствия дефолта были чрезвычайно тяжелыми. Финансовые потрясения и четырехкратная номинальная (двукратная реальная) девальвация рубля поставили соседей в весьма трудное положение. Они были вынуждены переориентироваться на другие рынки, в первую очередь Евросоюза. Крупные западные экспортеры (например, мяса) смогли удержаться на российском рынке, только радикально снизив цены. Доля России в региональной торговле уменьшилась.

Время после дефолта характеризуется растущим объемом российской экономики и ее импортных возможностей за счет как общего роста, так и нового укрепления рубля, который в 2006 году превзошел уровень июля 1998-го. Быстрый экономический рост в России в 2003–2005 годах создал новую ситуацию для экспортеров товаров и особенно труда из стран СНГ. За семь лет в России поднялся спрос на рабочую силу и товары, происходит поиск сфер приложения российского капитала, не находящего себе применения внутри страны.

В ЕС застой 2001–2003-х сменяется в последние годы оживлением, позволяя увеличить экспорт в этот регион и повысить спрос на внешнюю рабочую силу, что закрепляет переориентировку экономических связей. Вступление 10 государств Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) в Европейский союз в 2004 году предоставило им более благоприятные условия для конкуренции на европейском внутреннем рынке.

Структура экономических связей в Восточной Европе буквально за семь лет претерпела еще один значительный поворот. При затяжном кризисе в России логика развития толкала страны ЦВЕ и СНГ к наращиванию товарного экспорта в государства – члены Евросоюза, вступлению в ЕС для улучшения позиций своей рабочей силы (легализация мигрантов), притока капиталов. Россия оставалась важным рынком для промышленности невысокой степени обработки и источником не слишком дорогих энергоресурсов.

Взлет энергетических цен является важной проблемой для стран ЦВЕ и СНГ, точнее, для их торговых балансов, бюджетов, администрирования внутренних энергосистем, особенно в части сбора платежей за энергию. Оказалось, что экспорт этих государств должен вновь переориентироваться на Россию для покрытия платежных балансов, так как переводов гастарбайтеров не всегда хватает. Отсюда «энергетическая» и политическая напряженность в отношениях соседей с Россией, чего не наблюдается, скажем, при импорте теми же странами нефти по высоким мировым ценам.

ГРУСТНАЯ ДЕМОГРАФИЯ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

Тройная трансформация составляла главное содержание прошедшего пятнадцатилетия. Второй по значимости (и столь же драматический) фактор социальной жизни – массовые обеднение и отрыв людей от мест проживания, семей и работы, что привело в целом ряде стран к масштабной трудовой миграции и эмиграции. Мигранты теряли в социальном статусе, сужали сферу культурного развития в своей стране и, как правило, не могли найти работу по специальности на чужбине. Огромные пласты человеческого капитала были потеряны так же, как и производственные активы.

Мировая экономическая и социальная наука бессердечно отнеслась к миллионам простых людей, сорванных с насиженных мест распадом СССР и крахом советской системы. Если на положение малых народов в черте их традиционного обитания распространяются международные конвенции и условия кредитования стран, то миллионы перемещенных граждан в результате социально-политических катаклизмов воспринимаются лишь как трудовые мигранты.

Образование и квалификация выходцев с постсоветского пространства превышали уровень, свойственный традиционным трудовым мигрантам. Интеллигенция, рабочие со средним образованием в целом понимали характер процессов, приведших их в положение гастарбайтеров. Однако едва ли они предполагали, что великое трудовое перемещение восточноевропейцев в Европейский союз и с постсоветского пространства в Россию коснется жизни, как минимум, одного-двух поколений, причем для многих – без возврата на историческую родину.

Транзиционный кризис 1990-х совпал со вступлением большей части стран в этап сокращения рождаемости. (Данное явление характеризует сегодня демографическое состояние всей Европы, в то время как, к примеру, в центральноазиатских странах и Азербайджане численность населения, напротив, быстро возрастает.) Россия смогла поддержать общий уровень численности своего населения за счет миграции, хотя ее демографические показатели «плохи, как в Италии». Общее сокращение количества жителей РФ к 2005 году оказалось по абсолютной величине немногим выше, чем в Украине (5,5 млн против 4,9 млн). За пятнадцать лет Украина потеряла каждого десятого, а Грузия – каждого пятого (!) жителя (см. таблицу 2).

Разумеется, сокращение численности населения несколько способствовало снижению уровня безработицы, но увеличивало нагрузку на работающих, тем более что массы работоспособных лиц, в том числе молодежи, мигрировали. Статистику работающего населения из республик бывшего СССР следовало бы вести по трем категориям: на родине, в Евросоюзе и в России. Наша страна почти сохранила экономически активное население: утрата 2 миллионов по переписям, скорее всего, с избытком компенсирована нелегальной иммиграцией. Молдавия и аграрные районы Украины, Азербайджан и Грузия потеряли огромные массы активной рабочей силы. Здесь сказались большие возможности миграции из Молдавии в страны ЕС через Румынию, тогда как грузинская миграция более ориентирована на Россию. Украинская миграция, видимо, районирована внутри страны: западные области Украины – на Запад, центральные и восточные – в Россию.

Источник: ILO, Euromonitor, Статистический комитет СНГ, расчеты ИЭФ

В странах Европейского союза выходцы из бывшего СССР конкурируют с избыточной польской, литовской рабочей силой, выходцами с Балкан, из Африки и пр. Заработок выше, но куда серьезнее языковой и административный барьеры и трудности адаптации. Более образованная рабочая сила, в меньшей степени обремененная языковыми проблемами, зачастую стремится остаться на постоянное жительство. Страна-донор тем самым навсегда теряет человеческий капитал, незаменимый для дальнейшего развития.

Для Евросоюза такая ситуация выгодна, поскольку издержки предприятий и государства по найму этой рабочей силы все равно намного ниже, чем при найме коренных жителей. В России ситуация несколько иная: благодаря открытой границе гастарбайтеры могут сохранять более тесные связи с родными местами, а реинвестирование заработков дома не представляет собой большой проблемы.

Положительные макроэкономические последствия трудовой миграции для ряда стран СНГ ощутимы. На первом этапе денежные переводы просто являются средством борьбы с нищетой семьи, поддерживают уровень личного потребления. Они же позволяют покрывать платежный баланс и обеспечивают приток иностранной валюты для домашней банковской системы. Постепенно гастарбайтеры приходят к тому, чтобы направлять эти доходы не только на поддержку своих родных, но и на жилищное строительство или запуск собственного бизнеса на родине.

Важным элементом миграции стало переселение русских и русскоязычных, а также смешанных семей в Россию. Из многих стран СНГ уехала значительная часть этнических немцев, греков, евреев, что вылилось там в сокращение численности населения и убыль квалифицированной рабочей силы. В ряде новых государств русскоязычное население в первую очередь вытеснялось из государственного аппарата, из сфер промышленности и образования, особенно если новые элиты считали русскую культуру угрозой формированию титульной нации. Нетитульные меньшинства по возможности исключались из приватизации советских активов.

Поскольку и в России население было в основном отстранено от получения долей в советской собственности, контраст оказался не слишком разительным. Проблема потери собственности при переезде в Россию свелась к «квартирному» вопросу, так как другие активы практически нигде не были доступны на сколько-нибудь широкой основе. Там, где экономические условия оказывались лучше (страны Балтии), чем в остальном поле транзиционного кризиса, меньшинства несли политические и статусные потери (лишение права на участие в голосовании и запреты на профессии), но уезжали не так активно.

Демографические перспективы России на период до 2030 года выглядят не слишком оптимистично, но и не безнадежно с учетом способности привлекать рабочую силу на постоянное жительство или на временную работу (см. таблицу 3). Наихудшие прогнозы касаются Украины, тогда как численность населения центральноазиатских стран и Азербайджана будет расти, создавая потребность в рабочих местах и ресурсы для эмиграции. Балтийские государства уже сейчас начинают испытывать нехватку рабочей силы в силу того, что многие местные жители уезжают в страны ЕС, прежде всего в Великобританию и Ирландию.

России в этой связи важно обеспечить надлежащие (в особенности в культурном и административном аспекте) условия существования приезжей рабочей силы из соседних государств. Если наша страна не сможет в обозримом будущем платить мигрантам так же много, как государства – члены Европейского союза-15, то она могла бы стать для них хотя бы нормальным местом для жизни и работы, а не просто временным источником средств к существованию. При продолжении экономического роста одновременно в Евросоюзе и России – особенно при высоких ценах на энергоносители – конкуренция за рабочую силу из стран СНГ будет обостряться в течение нескольких лет.

МОДЕЛИ ВЫХОДА ИЗ ТРАНЗИЦИОННОГО КРИЗИСА

Итоги пятнадцатилетнего переходного периода не слишком впечатляют. Россия выйдет на 100 % ВВП 1990 года только в 2007-м, так что 17 лет развития потеряно. После тяжелейшего кризиса, длившегося десять лет, стало очевидно, что невозможно быстро интегрироваться в мировую экономику, сохраняя все основные отрасли хозяйства (особенно промышленность), прежний уровень жизни.

В большой степени выбор модели дальнейшего развития уже определен, вопрос состоит в том, чтобы проводить последовательную и эффективную политику по реализации целей и фактических возможностей страны (см. таблицу 4). Разумеется, все классификации условны и все страны обладают существенными индивидуальными особенностями, однако мы считаем возможным выделить на постсоветском пространстве четыре сложившиеся модели вхождения в рыночную (мировую) экономику:

а) миграционную,

б) промышленную,

в) ресурсную,

г) сервисную.

Миграционная модель хорошо известна из истории раннего капитализма: 100–150 лет назад она привела крестьян в город и превратила их в промышленных рабочих. Модель имеет несколько особенностей: доходы мигрантов поступают прямо в семьи, минуя государственные бюджеты, но заработанная валюта используется для поддержания платежного баланса. Привлечение иностранного капитала – при дешевизне рабочей силы – ограничено проблемами делового климата, а также оттоком квалифицированных кадров. Проблемы данной модели – как перейти к развитию дома при ограниченных финансовых возможностях и потере человеческого капитала. Экономический прогресс постепенно обеспечивает рост благосостояния и снижение уровня бедности, но медленно восстанавливает уровень развития страны.

Источник: Статистический комитет СНГ, WDI, WEO IMF, Eurostat, расчеты ИЭФ

Возврат к миграционной модели связан с внезапной деиндустриализацией и ростом конкуренции с иностранным импортом, обеднением населения и поиском возможностей трудоустройства за границей.

Данное явление широко распространено на постсоветском пространстве. Внутри России граждане, как правило, перемещаются с востока страны в столичные либо южные регионы (в частности, в Краснодарский край). Миграция рабочей силы в основном идет в Россию и Казахстан из Таджикистана, Азербайджана, Грузии, Молдавии, а также из западных и центральных областей Украины.

Средняя оценка денежных переводов из России в страны СНГ колеблется в пределах 10–12 млрд долларов, хотя легально переводится небольшая часть средств. Россия выступила для них таким же источником средств, как США для Латинской Америки, Германия для Балкан и Турции, Франция для Северной Африки, а Саудовская Аравия и другие страны-нефтеэкспортеры для Египта, Пакистана, Палестины и др. Именно эти мелкие, но бесчисленные переводы денежных средств, честно заработанных сорванными с места людьми, а не финансовая поддержка правительств или даже капиталовложения бизнеса оказали решающее влияние на стабилизацию экономической ситуации и переход к росту на постсоветском пространстве.

Грузии и Молдавии, а также части Украины сохранить конкурентоспособные промышленные активы в основном не удалось. Большая часть доходов поступает от гастарбайтеров, услуг, транзита и пр. Программа интеграции этих стран в мировую экономику заключается в том, чтобы, во-первых, за счет транзитных доходов, грантов, займов поддерживать устойчивость государственных расходов (и правящей элиты). Во-вторых, развивать первичный сектор, услуги, простейшую переработку и малый бизнес,

привлекать иностранный капитал, постепенно улучшать деловой климат в расчете на средних инвесторов и реинвестирование денежных переводов гастарбайтеров.

Промышленная модель предполагает более высокий предшествующий уровень индустриализации и попытки (обычно безуспешные) сохранить промышленность. Она означает, что были предприняты хотя бы какие-то усилия с целью сохранить часть крупных предприятий как средоточие человеческого, управленческого и производственного капитала, необходимого для возрождения экономики.

Такая модель, строго говоря, подразумевает «сопротивление деиндустриализации» и позволяет обеспечить несколько бЧльшую устойчивость рынков и сохранить основные советские производственные активы. Она наиболее трудна для реализации, но дает шанс сохранить человеческий капитал, а не экспортировать его. Основная трудность – реструктуризация предприятия, адаптация к открытой экономике и конкуренции. Максимальную остроту приобретают проблемы приватизации, прав собственности, формирование системы корпоративного контроля и управления.

Этим путем следовали часть развитых российских регионов, восток Украины, Белоруссия, а также Приднестровье, оказавшееся анклавом между аграрной частью Украины и аграрной Молдавией.

Ресурсная модель имеет свои преимущества и недостатки. При высоких ценах на экспортные ресурсы государство и отдельные отрасли получают большие доходы. Азербайджан очевидным образом вынужден идти по пути использования доходов от нефти и транзита. Казахстан предпринимает огромные усилия, чтобы сохранить науку и промышленность, адекватно использовать нефтяные доходы и войти в мировую экономику как развитая страна.

Трудности использования нефтяных доходов для нужд развития хорошо известны, с этой задачей справились всего несколько стран, причем это развитые государства с мощными рыночными институтами (Норвегия, Великобритания, Нидерланды). «Голландская болезнь» порождает серьезные трудности для обрабатывающих отраслей и для несырьевых регионов, а также создает зависимость от мировой ценовой конъюнктуры. Эта модель решает проблемы выхода из кризиса, но сама является источником проблем для модернизации экономики.

Сервисная модель характерна для стран, имевших на момент распада СССР сравнительно высокий уровень экономического развития, а также обладавших естественными конкурентными преимуществами (в первую очередь географическими), которые позволили развиваться сервисным секторам и привлекать иностранный капитал. Так, балтийские страны сохранили и эффективно используют старые активы: достаточно упомянуть Таллинский порт, латвийские транзитные мощности и пр. На базе схожих моделей начинают развиваться некоторые российские регионы, особенно в прибрежных областях.

Четыре модели экономического развития сосуществуют, взаимодействуя на широком транзиционном поле бывшего СССР как друг с другом, так и с огромным рынком Европейского союза. Зачастую мы наблюдаем комбинацию элементов различных моделей. Попытка опереться на производственный и человеческий капитал предполагает создание крупных и конкурентоспособных компаний. Они выходят далеко за пределы локальных рынков, сталкиваются с полноценной и беспощадной конкуренцией. Конкурентоспособность в их случае означает не только и не столько снижение издержек производства, повышение качества продукции и дисциплины выполнения контрактов. Требуется то, что приходит с десятилетиями опыта: понимание процессов на глобальных рынках, осознание стратегий развития отраслей, логики финансирования, слияний и поглощений.

В условиях мирового и регионального подъема неизбежно возникает конфликт между реальным состоянием экономики и общества и устремлениями граждан. Если в первое десятилетие переходного периода общий кризис экономики исключал большие надежды на будущее, а новые элиты только осваивались во главе независимых государств, то в начале XXI века ситуация изменилась.

Подъем в Европе и эффект присутствия массы гастарбайтеров в странах ЕС и в России, активность российского бизнеса контрастируют с ситуацией во многих странах – бывших республиках СССР. На 2006 год экономические институты этих стран устоялись в рамках сложившихся моделей, перспективы вступления в Евросоюз в обозримом будущем невелики, ускорение темпов роста возможно, только если сохранятся рынки сбыта либо в случае поступления существенных финансовых ресурсов извне, в том числе и за счет денежных переводов от гастарбайтеров. Это трудная задача, которая предполагает соответствующее внешнеполитическое обеспечение, поддержание высокого качества институтов собственности и делового климата.

Россия. СНГ > Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 28 декабря 2006 > № 2908008 Леонид Григорьев, Марсель Салихов

Самоопределение: между правом и политикой

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2006

А.Г. Аксенёнок – к. ю. н., Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ в отставке, в 1995–1998 годах – спецпредставитель МИДа РФ по Боснии и Восточной Славонии.

Резюме Любое решение о будущем статусе Косово создаст международно-правовой прецедент, который невозможно будет игнорировать при решении конфликтов на постсоветском пространстве, прежде всего на Южном Кавказе.

Последствия геополитических катаклизмов, потрясших мир в конце прошлого столетия, до конца еще не осмыслены, но их влияние на мировую политику все очевиднее. Нарастает разрыв между общепризнанными нормами международного права и новыми реалиями. Эрозия бесспорных ранее принципов заставляет по-новому взглянуть, в частности, на то, как сегодня соотносятся две часто входящие в противоречие друг с другом международные нормы – территориальная целостность государств и право на национальное самоопределение. Какова практика их применения, что можно считать прецедентами, а что – нет, где, в конце концов, объективные критерии оценок?

Хаотичный распад Советского Союза, цивилизованный «развод» чехов и словаков, кровопролитный развал Югославии – эти и некоторые другие события, по сути, перечеркнули торжественно провозглашенный в 1975 году в Хельсинки принцип нерушимости послевоенных границ в Европе. А международное признание новых государств узаконило изменения, будь то насильственные либо мирные.

Нарушение территориальной целостности в Европе, каковы бы ни были причины тех или иных дезинтеграционных процессов, явилось мощным импульсом к самоутверждению (в том числе в крайних формах этносепаратизма) национальных меньшинств в составе многонациональных государств. Проявления межэтнической напряженности можно рассматривать и как побочный эффект, вызванный процессами демократической трансформации, в частности децентрализации системы государственного управления, особенно в России и в странах Восточной Европы

Но самым серьезным стимулом к переосмыслению реального соотношения понятий «территориальная целостность» и «национальное самоопределение» послужили драматический поворот событий в Косово в конце 1990-х и, главное, одномерная реакция на это стран – членов НАТО. Остается мало сомнений в том, что этот населенный преимущественно албанцами край в составе Сербии близок к получению независимости из рук международного сообщества.

Вопрос, на который предстоит теперь ответить, ставится так: можно ли считать грядущую независимость Косово прецедентом при урегулировании других внутригосударственных конфликтов, в том числе в бывших советских республиках, или это лишь исключительный случай в международной практике?

На Западе категорично отвечают: нет, нельзя. В России говорят: да, можно. Развернутую аргументацию не дает пока ни та, ни другая сторона. Между тем из предмета академического спора в области международного права эта проблема превратилась во взрывоопасный фактор реальной политики. В первую очередь это касается неразрешенных конфликтов вокруг так называемых «непризнанных государств» на постсоветском пространстве – Приднестровья, Нагорного Карабаха, Абхазии и Южной Осетии.

Поискам универсальных подходов к развязке сложных межэтнических проблем последнего времени мог бы способствовать сравнительный анализ конфликтов вокруг Косово на территории бывшей Югославии и вокруг Абхазии и Южной Осетии на территории бывшего Советского Союза. Предпринимая попытку такого анализа, автор сознательно не затрагивает исторических аспектов. У каждого народа своя «правда», и решение подобных конфликтов путем апелляции к прошлому невозможно по определению.

ПУТЬ КОСОВО К НЕЗАВИСИМОСТИ

Как составная часть бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославия, Косово имело статус автономной области, а затем и автономного края. По Конституции 1974 года Косово получило право избирать собственный парламент, формировать правительство и Конституционный суд, а также обрело полную культурную и даже экономическую автономию. То есть уже в 1970–1980-е объем полномочий краевых властей если и не превышал, то во всяком случае приближался к критериям, закрепленным позднее в Конвенции Евросоюза о защите прав национальных меньшинств.

В очаг межэтнической и межконфессиональной напряженности Косово превращается только с конца 1980-х годов, когда по инициативе президента страны Слободана Милошевича центральная власть в Белграде взялась «исправлять ошибки» децентрализации. Сопротивление албанского большинства носило изначально политический гражданский характер, но постепенно перешло в форму вооруженной борьбы.

После ликвидации расширенной автономии края властные полномочия оказались в руках назначаемых из Белграда окружных начальников, опиравшихся на сербские по этническому составу силовые структуры. Албанское население прибегло к тактике бойкота новой власти, создав собственные параллельные органы управления, образования, здравоохранения и социального обеспечения. В июле 1990-го в Приштине учредительное заседание самопровозглашенного парламента приняло Декларацию о независимости, а затем и Конституцию Республики Косово. В 1991 году состоялся не признанный Белградом референдум, на котором косовары-албанцы высказались за независимость. В мае 1992-го избраны «парламент» и «президент» так называемой Республики Косово. Параллельно с оформлением политических структур непризнанного государства укреплялась военная организация албанских боевиков, известная как Освободительная армия Косово (ОАК).

Следующий этап в развитии косовской ситуации можно охарактеризовать как шаткое равновесие в начавшемся вооруженном противостоянии. В ответ на участившиеся теракты против официальных структур и сербского меньшинства в Косово Белград наращивал там полицейское присутствие, сделав ставку на силу. После того как выявилась неэффективность действий внутренних войск, в Косово были введены армейские подразделения.

Международное сообщество оказалось напрямую вовлечено в урегулирование этой внутриюгославской проблемы вследствие крупных столкновений войск и полиции с боевиками ОАК в феврале 1998 года в районе Дремницы, приведших к многочисленным жертвам, в том числе среди гражданского населения. Крупномасштабные военные действия продолжались несколько месяцев, в результате чего край оказался на грани гуманитарной катастрофы. Ответственность возложили исключительно на Белград, хотя в большинстве случаев сербская сторона лишь отвечала, пусть и не всегда соразмерно, на вооруженные провокации албанских боевиков. К тому же никто не доказал, что проблема беженцев и перемещенных лиц возникла из-за преднамеренных действий сербской стороны. Последующие конфликты с участием незаконных вооруженных формирований, к примеру, в Чечне или совсем недавно в Ливане показали, что террористические организации широко применяют тактику использования мирного населения в качестве живого щита, рассчитывая на реакцию международного сообщества.

Как бы то ни было, вести поиски задним числом, кто прав, а кто виноват в трагических событиях 1998–1999 годов, – дело теперь уже бессмысленное. Для сопоставления косовского прецедента с грузино-абхазским и грузино-осетинским важно другое – объективное понимание природы конфликтов и роли в них внешних факторов.

Отправным пунктом для внесения косовской проблемы в международную повестку дня стало именно предотвращение гуманитарной катастрофы. Но поскольку ответственность с самого начала априори возлагалась Западом на сербов и лично на Слободана Милошевича, в соответствующем ключе проходили все дискуссии в формате ОБСЕ, Контактной группы по Косово и на международной конференции в Рамбуйе (Франция) по политическому урегулированию в Косово (конец 1998 г. – начало 1999 г.). Сербское руководство в свою очередь недооценило серьезность момента и проявило в ходе переговорного процесса легкомысленную закоснелость. В результате сложились субъективные условия, предоставившие Североатлантическому альянсу формальный повод для военного вмешательства.

Другая особенность косовской ситуации состоит в том, что ООН как инструмент урегулирования вышла на сцену уже постфактум. Говоря об «уникальности» косовского случая, западные партнеры России по Контактной группе ссылаются на резолюцию 1244 СБ ООН и нарушение ее Милошевичем. Такие ссылки по меньшей мере некорректны. Указанная резолюция была принята 10 июня 1999 года, то есть после того, как Югославия более двух месяцев непрерывно подвергалась массированным ракетно-бомбовым ударам (военная операция НАТО против Союзной Республики Югославия началась 24 марта 1999-го). Главная задача в то время состояла в том, чтобы прекратить бомбардировки, поставившие один народ – сербов на грань национальной катастрофы во имя «спасения» другого народа – албанских косоваров.

Резолюция 1244, собственно, и явилась ценой прекращения бомбардировок. Она закрепила за ООН и ее Советом Безопасности центральную роль в урегулировании и санкционировала наземное присутствие международных миротворческих сил под названием Силы для Косово (СДК), а также развертывание гражданской Миссии ООН по делам временной администрации в Косово (МООНК). По сути дела, Белград силой принудили покинуть часть своей территории и согласиться на замену собственного военного присутствия на иностранное – СДК, ведомые НАТО.

С тех пор руководители МООНК, признаваемой упомянутой резолюцией в качестве высшей политической и административной власти в Косово вплоть до определения его окончательного статуса, исподволь, но последовательно проводят курс на максимальное обособление Косово от Сербии и создание на территории бывшей Югославии еще одного независимого государства. Бывший министр иностранных дел Словакии Эдуард Кукан, в 2000–2001 годах неоднократно посещавший Косово в качестве спецпредставителя Генерального секретаря ООН, так охарактеризовал ситуацию: «Забавно было видеть, как бывшие боевики, сменившие пятнистую форму на цивильные одежды, теперь уже с дипломатическими улыбками, но столь же категорично требуют полной независимости».

Несмотря на декларации о создании в Косово демократического мультиэтнического общества, обстановка для сербского меньшинства остается там крайне опасной. Не решены основные проблемы мирного урегулирования: возвращение более 200 тысяч неалбанских беженцев и временно перемещенных лиц, предоставление равных условий безопасности и свободы передвижения для представителей национальных меньшинств, создание подлинной многонациональной среды. В результате массового вытеснения неалбанского населения на большей части территории сложилось этнически гомогенное албанское пространство.

Последовательно реализуя установки на независимость, косовские албанцы всеми средствами (вплоть до актов насилия против сербов) стремятся поддерживать международный интерес к Косово. Действия экстремистов преследуют цель продемонстрировать, что если дело не пойдет по «обособленческому» сценарию, то жестокие межэтнические столкновения, подобные мартовским 2004-го, возобновятся. В этих условиях Запад серьезно опасается непредсказуемости поведения своих воинственно настроенных албанских протеже, готовых применить силу не только против сербов. А это означало бы полный провал всей политики НАТО в косовском конфликте с далеко идущими последствиями для других очагов региональной напряженности. В этой связи становится понятной тактика мощного давления на ослабленную Сербию, выдвинувшую для Косово компромиссную формулу: «больше, чем автономия, меньше, чем независимость».

Подводя итог ретроспективному рассмотрению косовского случая, следует отметить, что окончательный статус этой территории, по сути, изначально был предрешен сочетанием следующих трех важнейших факторов внутреннего и внешнего порядка:

требования албанского национального меньшинства в Югославии, сопровождающиеся применением методов насилия и шантажа международного сообщества;

совпадение на тот момент интересов США и Европы, продиктованных простой политической целесообразностью, в устранении националистического режима Милошевича;

возможность без риска глобальной конфронтации навязать эту целесообразность военно-политическим путем в условиях нового расклада сил на международной арене.

КАВКАЗ: СХОДСТВА И РАЗЛИЧИЯ

Динамика грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов, приведших к образованию двух так называемых «непризнанных государств», демонстрирует целый ряд аналогий с Косово. А имеющиеся различия, на мой взгляд, только подтверждают необходимость проведения упорядоченной международной универсализации принципов, положенных в основу урегулирования подобного рода внутригосударственных конфликтов.

В конце 1980-х в обоих случаях был самым грубым образом осуществлен переход к унитаризму. Поводом к новой вспышке застарелых межэтнических распрей послужила отмена соответствующими центральными правительствами широких привилегий, которыми пользовались национальные меньшинства, как в федеративном государстве – Югославии, так и в субъекте Советского Союза – Грузии. То есть отпадение Южной Осетии и Абхазии началось в период, когда Грузия не была независимым государством. И это важно подчеркнуть в связи с аргументами о ее территориальной целостности.

В 1989–1990 годах, еще до распада Союза ССР, Верховный Совет Грузинской ССР принял решения, направленные на отмену Конституции Грузинской ССР 1978-го и восстановление действия Конституции Грузинской Демократической Республики 1918-го, исключавшей существование территориальных автономий. В ответ на это в июле 1992 года Сухуми объявило об отмене Конституции Абхазской автономной республики в составе Грузинской ССР и о восстановлении действия абхазской Конституции 1925-го, провозглашавшей суверенитет Абхазии.

По сходному сценарию развивались события и в Южной Осетии, когда грузинские власти в конце 1989 года ввели в Цхинвали формирования МВД Грузии, а в ноябре 1990-го Верховный Совет Грузии принял закон об упразднении Юго-Оосетинской автономной области, что привело к вспышке боевых действий. На этом фоне 19 января 1992 года в Южной Осетии состоялся референдум, в ходе которого население проголосовало за независимость и присоединение к России. Спустя несколько месяцев Верховный Совет Республики Южная Осетия принял Акт о государственной независимости.

Точно так же как в Косово, на территории бывшей Грузинской ССР внутренние конфликты прошли тяжелые военные фазы с большим числом жертв и трагическими гуманитарными последствиями для грузинского и абхазского населения. Из 550 тыс. граждан довоенной Абхазии 7 тыс. человек было убито, 200–250 тыс. составляли беженцы преимущественно грузинской национальности. Аналогию с Косово можно видеть еще и в том, что оба этих конфликта были заморожены с вовлечением внешних сил, которые и обеспечили себе ведущую роль в процессе урегулирования. В косовском случае это государства – члены НАТО при маргинальной роли России в миротворческих форматах и механизмах урегулирования. В грузино-абхазском – Россия при столь же маргинальной роли Запада. Причем согласие на действующие форматы политического урегулирования было дано обеими сторонами и зафиксировано в целом ряде международных документов.

Если Косово в течение семи лет формально находится под юрисдикцией Организации Объединенных Наций, то к ситуации в Абхазии также применима резолюция Совета Безопасности ООН 858 (1993). В соответствии с этой резолюцией учреждена Миссия ООН по наблюдению в Грузии (МООНГ), которая функционирует по настоящее время. Кроме того, Организация Объединенных Наций вовлечена и через спецпредставителя Генерального секретаря ООН, возглавляющего Координационный совет грузинской и абхазской сторон с участием ОБСЕ, России, Великобритании, Германии, Франции и США. Размещенные в зоне грузино-абхазского конфликта Коллективные силы по поддержанию мира, укомплектованные российскими миротворцами, имеют мандат СНГ, который взаимосвязан с мандатом МООНГ. Такая увязка вновь подтверждена резолюцией СБ ООН 1666 от 31 марта нынешнего года.

Что касается Южной Осетии, то и в этом случае четырехсторонний механизм урегулирования – Смешанные силы по поддержанию мира и Смешанная контрольная комиссия (СКК), – созданный при посредничестве России в 1992-м, дополняется усилиями международных организаций. С декабря 1992 года в Грузии и в Южной Осетии работает миссия ОБСЕ, с 1999-го в работе СКК в качестве наблюдателей участвуют представители Еврокомиссии.

Однако главным, в чем сходятся рассматриваемые ситуации следует, пожалуй, считать политическую волю этнической общности, гомогенно населяющей территории Косово, Абхазии, Южной Осетии и составляющей там национальное большинство. Референдумы подтвердили наличие такой воли, причем гораздо убедительнее, чем проведенный под эгидой Евросоюза плебисцит по Черногории, получивший признание международного сообщества. Более того, многие годы раздельного существования албанцев и сербов в Косово, грузин, абхазов и осетин в Грузии вкупе с тяжелым наследием прошлых трагедий и старых счетов создали во взаимоотношениях этих народов психологическую атмосферу недоверия, подозрительности и даже вражды.

На указанных территориях государственность складывалась таким же образом и в тех же временных рамках, что и во всех постсоветских республиках. Геополитическая реальность такова, что Абхазия уже более десяти лет вполне успешно существует как независимое государство со всеми атрибутами власти, сформированными с соблюдением демократических стандартов, с собственной армией и другими силовыми структурами. Ее экономика самостоятельно функционирует в отрыве от Грузии. Абхазы однозначно ассоциируют себя с гражданством в собственном национальном государственном образовании, многие связывают свою дальнейшую судьбу и экономическое благосостояние с включением этой республики в состав России. Но на нынешнем этапе требование признать независимый статус Абхазии является первостепенным.

Большинство абхазов воспринимают отказ в праве на независимость как удержание целого народа в «плену сталинских границ». В беседе с экспертом по Кавказу, сотрудником Института войны и мира Томом де Ваалем президент непризнанной Республики Абхазия Сергей Багапш подчеркнул, что Абхазия имеет больше оснований получить независимый статус, чем Косово, поскольку она силой была присоединена к советской Грузии. Соглашаясь с тем, что состоятельность этого аргумента можно оспаривать, де Вааль в газете Finanсial Times все же отмечает, что «не встречал ни одного человека в Абхазии, кто видел бы свое будущее вновь в составе Грузии».

Стремление к воссоединению с Россией особенно сильно в Южной Осетии – территории, экономически весьма слабой и населенной народом, родственно связанным с Северной Осетией. Жители Южной Осетии считают себя вынужденно отделенными от своих «кровных братьев» в силу субъективных и несправедливых исторических причин.

ПОЗИЦИИ «МЕТРОПОЛИЙ»

При всем сходстве ситуаций в Косово, Абхазии и Южной Осетии как независимых государств де-факто (юрисдикция ООН над Косово лишь формально прикрывает этот статус) имеется одно весьма существенное различие. Речь идет о несовпадении подходов Сербии и Грузии, то есть государств титульной нации.

Окончательное решение по статусу Косово – серьезное испытание для демократических сил Сербии, пришедших на смену авторитарному режиму Милошевича. Для новых властей согласиться на отторжение исторической колыбели сербской культуры и православия равносильно тому, чтобы навлечь на себя опасность быть свергнутыми под напором великосербского национализма. Оказать сопротивление нажиму извне – значит отказаться от надежд на начало переговоров о членстве в Европейском союзе, в то время как все другие Балканские страны, в том числе бывшие югославские республики, двигаются в этом направлении. В данном случае, как и в ситуации с отделением Черногории от Сербии, вступление в ЕС служит хорошей приманкой, стимулирующей завершение «балканизации».

Однако при всей сложности момента сербское руководство проводит достаточно трезвую, взвешенную линию, принимая в расчет тяжелое наследие правления Милошевича и реально складывающуюся обстановку в Косово и вокруг него. Во главу угла возможного компромисса оно ставит высокие демократические стандарты по обеспечению в Косово законных прав сербов, защите православных святынь и децентрализации краевой власти. Эти проблемы так и остаются нерешенными, несмотря на многочисленные декларации и обещания администраторов ООН и командования СДК. Данные вопросы возглавляют сейчас повестку дня на проходящих в Вене прямых переговорах между сербской и албанской сторонами при посредничестве спецпредставителя Генерального секретаря ООН.

Совершенно иначе складывается переговорный процесс по Абхазии и Южной Осетии. Тбилиси твердо стоит на позиции территориальной целостности Грузии, но именно в тех границах, в которых она находилась в составе Советского Союза, предлагая абхазам и осетинам «широкую автономию». Сухуми и Цхинвали считают непременным условием урегулирования международную легитимацию их де-факто независимого статуса в качестве логического завершения распада СССР при полном обеспечении национальных прав грузинского населения.

Судя по всему, шансов на преодоление противоречий в позициях сторон все меньше, а обстановка накаляется все сильнее. Линия поведения Тбилиси, всегда трудно предсказуемая и зигзагообразная, с приходом к власти Михаила Саакашвили становится все более деструктивной. Участились факты нарушения действующих соглашений и режима безопасности в зоне конфликта, усиленно наращиваются наступательные вооружения, мишенью провокаций оказываются миротворцы, к которым предъявляются неправомерные требования, раздается воинственная риторика. Все это дает абхазам и осетинам основание полагать, что руководство Грузии сделало выбор в пользу силового сценария, для чего в первую очередь необходимо разрушить действующие механизмы урегулирования и скомпрометировать миссию российских миротворцев. Постановление парламента Грузии «О миротворческих силах в конфликтных зонах» обязывает правительство начать процедуры по скорейшему выводу из Абхазии и Южной Осетии российских миротворцев, аннулированию соответствующих международных договоров и структур с последующей заменой их на новый формат с размещением «международных полицейских сил». Наметившееся сближение Грузии с НАТО только подхлестывает наиболее радикальные элементы в руководстве страны.

Между тем опыт миротворческих операций в других районах мира говорит о том, что их успешное завершение невозможно без заинтересованности каждой из сторон конфликта поддерживать по ходу переговоров атмосферу доверия, воздерживаться от шагов, которые могут оказаться неправильно истолкованными. Именно в обстановке такой заинтересованности проходила, за редкими случаями быстро устранявшихся осложнений, реинтеграция Восточной Славонии в состав Хорватии под эгидой Временной администрации ООН и при непосредственном содействии России, которая участвовала в военном и гражданском компонентах этой операции.

Другой вариант успешной миротворческой операции – добровольное принятие сторонами конфликта условий «навязанного урегулирования». Эти операции известны под названием «принуждение к миру» (enforcement for peace) и, как правило, связаны с «государственным строительством» (nation building). Характерный пример такой операции – Дейтонские соглашения о мирном процессе на территории Боснии и Герцеговины, положившие конец гражданской войне (1992–1995) в бывшей Югославии. Гарантией выполнения этих соглашений послужили развернутые там в 1996 году многонациональные силы под руководством НАТО, имевшие «жесткий мандат», в том числе в отношении применения силы. Такой мандат придавал дополнительный рычаг воздействия верховному представителю, наделенному международным сообществом особыми функциями, близкими к генерал-губернаторским.

Миротворческие операции в Абхазии и Южной Осетии осуществляются по более узкому мандату и в рамках международных механизмов, не предусматривающих навязывание тех или иных решений какой-либо из сторон. В обоих случаях Россия выступает только как содействующая сторона в урегулировании обоих конфликтов. Мандат самих миротворцев сводится главным образом к разъединению сил, поддержанию режима безопасности и невозобновлению огня.

С учетом отличий по содержанию мандатов и механизмов урегулирования выпады грузинского руководства против России, обвинения ее в обструкции миротворческого процесса обнаруживают стремление любой ценой навязать другой формат, предусматривающий функции принуждения, разумеется, в отношении «сепаратистов». В то же время хорошо известно, что изменение мандата предполагает в качестве обязательного условия согласие обеих сторон. Но ни Абхазия, ни Южная Осетия такого согласия не дают, не без основания опасаясь, что уход российских миротворцев может возыметь катастрофические последствия для гражданского населения, приведет к широкой дестабилизации. Постановление грузинского парламента расценено в непризнанных республиках как шаг, свидетельствующий о намерении официального Тбилиси решать проблему военным путем.

Реальная ситуация вокруг урегулирования национально-территориальных конфликтов на Южном Кавказе таит в себе угрозу перерастания в перманентный очаг региональной напряженности. В стремлении во что бы то ни стало продавить нужное решение Грузия, видимо, исходит из того, что затяжка с восстановлением территориальной целостности еще на несколько лет чревата увековечиванием статус-кво с последующим его международным признанием. Есть и внутриполитические соображения: необходимо подкрепить переживающий трудности правящий режим хорошо испытанными в прошлом националистическими аргументами. Но дело не только в этом. В полном соответствии с косовским сюжетом важную роль здесь играют внешние факторы.

Развитие обстановки вокруг непризнанных государств – Абхазии и Южной Осетии – зачастую отражает логику старой «игры с нулевой суммой» (zero sum game), но уже в новых неконфронтационных условиях. Вызывающие действия Тбилиси в отношении российских представителей едва ли могли быть возможны без открытой поддержки или попустительства со стороны Соединенных Штатов. Если политика Вашингтона действительно направлена на то, чтобы в пику России «подтягивать» Грузию к членству в НАТО, даже закрывая глаза на явные несоответствия установленным критериям, в Тбилиси это не преминут истолковать и как карт-бланш на одностороннее решение проблемы Абхазии и Южной Осетии. Неверные выводы о характере международной поддержки будут и дальше толкать грузинское руководство на непродуманные действия, что чревато усилением военной напряженности во всем регионе.

По мере ухудшения обстановки на месте, в самой зоне конфликта, а также ужесточения переговорных позиций сторон в деликатной ситуации оказывается прежде всего Российская Федерация, как соседнее государство, наиболее глубоко вовлеченное в процессы урегулирования. Уже в силу географического положения России конечный исход и способы разрешения конфликта имеют для нее жизненно важное значение, может быть даже большее, чем Косово для Европы.

Сегодня политическое содержание российской позиции сводится к признанию двух принципов – территориальной целостности с оговоркой, что в случае Грузии это лишь возможное состояние, но не «политико-правовая реальность», и прЗва на самоопределение. Причем последний принцип пользуется отнюдь не меньшим признанием со стороны международного сообщества. Тем самым Москва дает понять, что принцип территориальной целостности не абсолют и не действует автоматически.

Такая двуединая позиция оставляла определенное поле для маневра. Но это поле все больше сужается, и все вероятнее становится опасность для России оказаться зажатой в тисках между двумя крайностями, если обе стороны – абхазо-осетинская и грузинская – возложат на нее ответственность за замораживание конфликта.

Деликатность ситуации состоит в том, что каждая из двух возможных развязок – в пользу территориальной целостности или в пользу отделения – сопряжена для Москвы как с плюсами, так и с минусами. Однозначных преимуществ не просматривается ни в том, ни в другом случае.

В бурлящем этническом котле Кавказа, где все тесно переплетено и взаимосвязано, силовое принуждение Абхазии и Южной Осетии к возврату в лоно Грузии неминуемо создаст новые очаги напряженности на юге России – в Северной Осетии, Адыгее, Чечне, Карачаево-Черкесии и далее по цепочке. Рассчитывать же при этом на лояльность Тбилиси не приходится. При всем при том ответственность за судьбу местных малых народов в новых условиях имеет для России и моральный аспект. Российское государство, как и любое другое, обязано защищать интересы своих граждан, коими, насколько известно, является значительная часть населения Абхазии и Южной Осетии, которое было лишено права на демократическое волеизъявление в рамках Советского Союза и – позднее – независимой Грузии.

Абхазам и осетинам никто пока вразумительно не ответил, почему косовары и черногорцы имеют право на отделение, а они – нет. Ссылки на «уникальность» косовского случая звучат для жителей непризнанных республик неубедительно. К тому же в случае оформления независимости Косово де-юре парадоксы реальной политики по национально-территориальной проблеме будут слишком очевидны даже для непрофессиональных политиков. С одной стороны, США и Европа в наказание неугодного им «деспотического» режима в Сербии способствуют ползучему отторжению от нее части территории, а с другой – та же группа самых влиятельных государств лишает иные народы права на отделение, поддерживая угодный им «демократический» режим в Грузии.

Как бы то ни было, в свете реалий постконфронтационной политики в международной повестке дня все более актуальным становится вопрос: существуют ли все-таки критерии, позволяющие найти справедливое соотношение между принципами территориальной целостности и национальным самоопределением?

Разумеется, отделение во имя отделения – порочный путь, ведущий к мировому хаосу. Есть иные формы самоопределения, как, например, культурная автономия, различные типы федеративного и конфедеративного государственного устройства, варианты национально-территориальных образований, пользующихся разной степенью экономической самостоятельности, и, наконец, межгосударственная интеграция с добровольным делегированием центру части национального суверенитета. Но во всех этих случаях решающими условиями являются высокая степень доверия между государствообразующей нацией и национальным меньшинством, гарантия равных конституционных прав и свобод, уверенность в наличии здравого смысла у центральных властей, в их способности обеспечить всем своим гражданам достойную жизнь.

Примерами цивилизованного разрешения существующих национальных проблем могут служить Канада и Испания. Итоги референдума в Квебеке показали, что франкоязычное население доверяет историческому государству, в котором проживает. Расширение автономии Каталонии, получившей статус отдельного национального образования внутри страны, также свидетельствует о том, что самоопределение не сводится только к обретению государственной независимости.

В то же время мировое сообщество не может не видеть случаи, когда в силу непреодолимых межнациональных проблем самого разного характера – исторического, психологического, имущественного – отделение национального меньшинства больше соответствует устоявшимся реалиям, чем сохранение непризнанного статус-кво на неопределенное время. К таким случаям и относятся, на мой взгляд, в целом однотипные национально-территориальные конфликты в Косово, Абхазии и Южной Осетии. Ответственность за сложившееся положение в большей степени несут в конечном итоге центральные власти, оттолкнувшие от себя своих граждан высокомерной шовинистической политикой. И главным критерием здесь должно быть достижение международного консенсуса о правовом оформлении отделения национальных меньшинств на базе соблюдения общепринятых демократических и гуманитарных стандартов.

Косово. Абхазия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 27 октября 2006 > № 2913963 Александр Аксененок

Проблемы становления или сдвиг парадигмы?

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2006

Сэр Родерик Лайн был послом Великобритании в Российской Федерации в период с 2000 по 2004 год. В настоящее время является директором компании, консультантом по вопросам бизнеса и лектором. Строуб Тэлботт работал в Государственном департаменте США с 1993 по 2001 год – сначала в качестве посла по особым поручениям и особого советника государственного секретаря по новым независимым государствам бывшего Советского Союза, а затем на протяжении семи лет занимал должность заместителя госсекретаря. С 2002 года – президент Института Брукингса в Вашингтоне. Кодзи Ватанабэ был послом Японии в РФ с 1993 по 1996 год. В настоящее время является президентом Японского форума и старшим научным сотрудником Японского центра международных обменов.

Резюме Возрождение России из пепла не привело к углублению партнерства, на которое рассчитывал Запад. Вместо этого наши отношения образца 2005–2006 годов (если судить по политической риторике) деградировали до самой низкой отметки со времени распада Советского Союза. По мнению многих, планка отношений будет опускаться и впредь.

Весной 2005 года Трехсторонняя комиссия попросила нас, соавторов этой статьи, написать отчет о России и об ее взаимоотношениях с трехсторонней зоной (США – Европа – Азия). Последний такой отчет был представлен в 1995-м, с тех пор же многое изменилось. Трехсторонняя комиссия, созданная в 1973 году, насчитывает около 400 членов из Северной Америки, Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона (прежде всего из Японии и Южной Кореи), среди которых ведущие политики, бизнесмены и люди, формирующие общественное мнение. Наш доклад был обсужден на ежегодной конференции в Токио в апреле 2006-го и опубликован в июне под названием «Поиск общего языка с Россией: следующая стадия» (см. www.trilateral.org/library/stacks/Engaging_With_Russia.pdf).

Авторы, которые представляют соответственно Японию, Великобританию и Соединенные Штаты, побывали в России в различные эпохи, работали в разное время в правительствах своих стран, а теперь пользуются всеми преимуществами независимости от государственной службы. При написании доклада мы столкнулись с рядом трудностей. Удастся ли объединить усилия, чтобы выработать по такому сложному вопросу единую позицию, которая не определялась бы исключительно национальными или региональными интересами? После всесторонних консультаций и совместного визита в Москву мы достаточно легко согласовали все детали доклада.

Еще более трудная задача для любого стороннего наблюдателя, пишущего о России, – сохранять объективность и непредвзятость. Если мы хотим наполнить смыслом наши взаимоотношения в XXI веке, нельзя, как выразился президент РФ Владимир Путин, оценивать друг друга «сквозь призму прошлых предрассудков». Это не значит закрывать глаза на минувшее, поскольку обращение к истории жизненно необходимо, чтобы правильно понять день сегодняшний. Но следует старательно избегать риска стать узниками прошлого. Трое авторов отдавали себе отчет в том, что человека, пишущего о России, захватывают сильные эмоции, вследствие чего голос разума в оценках слишком часто подавляется полемическим запалом, а необходимая сдержанность уступает место предубеждениям, подозрительности, нетерпимости к критике и инакомыслию. Мы поставили перед собой цель внести свой вклад в общественную дискуссию, «не сглаживая острых углов, а оценивая проблемы в контексте, беспристрастно и уравновешенно ища конструктивные пути движения вперед». Удалось нам это или нет, судить читателю. Для краткости мы позволим себе употреблять термин «Запад», обозначая политико-экономическую общность стран, некоторые из которых, такие, как Япония и Южная Корея, расположены далеко на восток от Гринвичского меридиана.

НЕОЖИДАННЫЙ ПАРАДОКС

В последние два года в отношениях России со странами трехсторонней зоны, объединяющей промышленно развитые демократии Европы, Северной Америки и Азиатско-Тихоокеанского региона, выявился очевидный парадокс. В начале 1990-х самым страшным из кошмаров, являвшихся западным правительствам, была угроза распада России, который погрузил бы в хаос огромную и важную часть земного шара. Положение усугублялось отсутствием надлежащего контроля над огромным арсеналом оружия массового уничтожения. Западные страны в двустороннем и многостороннем формате изо всех сил стремились стабилизировать ситуацию в России и СНГ, помогая перейти к демократии и рыночной экономике. Сильная, хорошо управляемая и процветающая Россия по вполне очевидным причинам отвечала интересам Запада, который вздохнул с облегчением, когда в начале нового столетия из средоточия международных проблем страна превратилась в инструмент их решения – в одно из тех государств, которые совместно ищут ответы на мировые и региональные вопросы.

Теперь Россия (по крайней мере, судя по ряду важных показателей) снова обрела силу. Ее экономика быстро развивается, а предприятия играют все более существенную роль на мировом уровне. Россия председательствует в «Большой восьмерке» – самом престижном геополитическом клубе – и активно действует на международной арене, опять поверив в собственный успех. Преодолев глубины кризиса 1990-х, она вновь устремляется ввысь. Парадокс же заключается в том, что возрождение России из пепла не привело к углублению партнерства, на которое рассчитывал Запад. Вместо этого наши отношения образца 2005–2006 годов (если судить по политической риторике) деградировали до самой низкой отметки со времени распада Советского Союза, и, по мнению многих комментаторов, планка будет опускаться и впредь.

Американский политолог Леон Арон предполагает, что отчуждение между Вашингтоном и Москвой станет нарастать вплоть до 2009-го (см. статью «США и Россия: отношения сквозь призму идеологий» в журнале «Россия в глобальной политике» за май – июнь 2006 г.). В том же номере российский исследователь Фёдор Шелов-Коведяев выразил озабоченность тем, что «общество все глубже вязнет в паранойе якобы неизбывного существования в “кольце врагов”, упорно коснеет в фобиях, вместо того чтобы их вылечить и утвердить свой авторитет».

Он порекомендовал соотечественникам «истребить из массового сознания исторические химеры. Перестать зомбировать себя будто бы извечной агрессивностью Запада» (см. его статью «Россия как локомотив мирового развития»). В журнале Foreign Affairs Дмитрий Тренин в тот же период предсказывал «серьезную напряженность и даже конфликт между Россией и Западом». Хотя он уверен, что «возвращения к холодной войне не будет» (Russia Leaves the West – «Россия покидает орбиту Запада». Foreign Affairs, т. 85, № 4, июль – август 2006 г.). За последние два года ведущие российские политики не раз обвиняли Запад в нелюбви к вновь обретающей силу России, в стремлении всячески ее ослабить.

Тренин утверждает, что «условия взаимодействия между Западом и Россией… принципиально изменились»: прежний принцип партнерства утрачен, и пора искать новые точки соприкосновения. Шелов-Коведяев настаивает на противоположном мнении, полагая, что России следует избавиться от комплекса неполноценности и воспользоваться укреплением своих позиций как плацдармом для углубления сотрудничества с Европейским союзом и Соединенными Штатами, особенно если учитывать вызов со стороны набирающего мощь Китая.

Имеем ли мы дело с фундаментальным сдвигом или всего лишь с нисходящей кривой в длительном цикличном переходном процессе? Какие факторы предопределят наши будущие отношения? Что отвечает интересам России и Запада? Ответы на эти вопросы мы искали, готовя доклад для Трехсторонней комиссии.

ПОНИМАНИЕ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

Оглядываясь на прошлое, мы отчетливо осознаём, что на протяжении последних пятнадцати лет главная ошибка творцов западной политики в отношении России (ее совершают и многие российские реформаторы) заключалась в недооценке глубины и сложности переходного периода. Отсутствует представление о том, сколько понадобится времени, прежде чем сложится некая устоявшаяся модель. Ведь прецедентов либо аналогов столь масштабного перехода, по крайней мере в мирное время, не существует.

Как мы отмечали в докладе, Российская Федерация, страна с самой большой территорией в мире, пребывает в муках не одного, а трех переходных процессов, идущих одновременно.

Во-первых, это низведение второй по значимости сверхдержавы или империи, оказывавшей влияние – прямо либо косвенно – на 350 миллионов человек, до положения региональной державы среднего уровня. Численность ее населения ненамного превышает 140 миллионов и постоянно сокращается.

Во-вторых, приход на смену рухнувшей изоляционистской командной системе рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство.

В-третьих, замена коммунистической диктатуры, идеологии и контроля над обществом новой политической структурой, еще не получившей определенных очертаний.

Эйфория, связанная с окончанием холодной войны и крушением социализма, породила на Западе чрезмерный оптимизм. Какое-то время сохранялась уверенность в том, что при наличии доброй воли, поддержки и активной помощи со стороны Россия быстро построит рыночную экономику и займет достойное место среди развитых демократий. И это явилось бы вполне заслуженной наградой для страны с таким большим культурным, интеллектуальным, научным и промышленным потенциалом. Особое беспокойство вызывало то, что семьдесят лет командной экономики не прошли даром и в России не найдется достаточного количества деловых людей, способных раскрутить маховик капиталистической экономики. Но и здесь западные аналитики просчитались. Навыки, необходимые для выживания и процветания при социализме или, скорее, вопреки ему, породили множество талантливых предпринимателей. Но главной трудностью оказалось отсутствие либо слабость тех институтов и законов, что были призваны обеспечить бизнесу справедливые условия равной конкуренции.

Приспособление к рыночной экономике, сколь ни трудна порой была эта задача, протекало куда быстрее, нежели развитие работоспособной модели демократического управления. Один из министров точно выразил существо этой проблемы, сказав, что Россия все еще находится «в режиме поиска». В других странах на развитие демократии уходили десятилетия, а иногда и столетия. Этот процесс по определению должен происходить «снизу вверх», а не «сверху вниз», что противоречит традициям российской «вертикали власти».

Кроме того, имеется тенденция недооценивать последствия травмы, вызванной распадом Советского Союза. Немалое число жителей бывшего СССР с воодушевлением восприняли гибель коммунистического монстра, который подавлял их свободу и инициативу, а также резко снижал уровень жизни. Но для русских людей стало настоящим шоком обнаружить в один прекрасный день, что население страны сократилось на две пятых, а такие неотъемлемые ее части, как Украина и Белоруссия, превратились в суверенные государства. К подобным последствиям они были практически не готовы. Представьте себе, как чувствовали бы себя жители Вашингтона, если бы они ни с того ни с сего оказались перед фактом, что южные штаты, включая Флориду, Техас и Калифорнию, вышли из состава США.

Процесс распада Британской и Французской империй после Второй мировой войны протекал постепенно, на протяжении четверти века. Доводы в пользу деколонизации становились все более очевидными избирателям соответствующих стран (хотя и не все с ними соглашались). Ни одна из колоний не имела общих границ с метрополиями (за исключением Ирландии, которая еще раньше отделилась от Великобритании). Ближайшие колонии Франции отделяло от нее Средиземное море. Тем не менее процесс становления новых отношений между бывшими колониальными державами и новыми независимыми государствами потребовал доброй половины столетия. Отказ Великобритании вступить в Европейское экономическое сообщество в 1957-м был отчасти продиктован ее неостывшими имперскими амбициями. Долго и болезненно прощались с мощью и славой практически все бывшие империи.

Что касается развода между прежними советскими республиками, то он был куда более тягостным по вполне очевидным причинам: внезапность, разделение семей и этнических общностей (многие русские оказались за пределами России), трудность расщепления единой экономики и оборонной системы. Чтобы просто уладить все спорные вопросы, возникшие после распада Советского Союза, требовалось немало лет, и этот процесс до сих пор не завершен (взять, к примеру, так называемые «замороженные конфликты»). Судя по опыту других стран, психологическая перестройка занимает еще больше времени. Прошлое уже не вернуть, и с этим трудно примириться: очень непросто избавиться от старых привычек, подозрений и предрассудков. Эмоции подчас сильнее разума, и это следует понять внешним наблюдателям.

Когда анализируешь 15-летний переходный период (а этому были посвящены наши усилия при подготовке доклада), некоторые вещи проясняются и перестают вызывать удивление.

Наш первый вывод заключается в следующем: речь идет о неравномерном процессе. Периоды быстрых перемен и поступательного движения в 1991–1993 и 2000–2003 годах сменялись откатами от завоеванных позиций. Над этим размышляет и сам президент Путин, который, по словам его собеседников, заявил на встрече с членами клуба «Валдай» 9 сентября 2006-го, что укрепление многопартийной системы, установление реального самоуправления и искоренение коррупции – проблемы, которые придется решать его преемнику.

Второй ключевой вывод состоит в том, что во власть пока не пришло по-настоящему постсоветское поколение политических лидеров, принимающих ответственные решения. Как и в других странах, ведущие позиции в России занимают люди в возрасте от 45 до 65 лет, которые созрели и состоялись как личности еще на закате СССР. Они не имели тогда полного доступа к информации и широкому спектру возможностей, включая зарубежные поездки. Все это стало нормой уже для следующего поколения политиков. Деловой мир отчасти составляет исключение: не случайно многим из наиболее успешных капитанов новой российской индустрии не больше сорока.

Вот почему полтора десятилетия переходного периода — недостаточный срок для того, чтобы делать конкретные и до конца выверенные выводы о долгосрочной внутренней политике России и о ее месте в современном мире. Впереди еще множество важных решений, от которых будут зависеть отношения Москвы с Западом и другими зарубежными державами.

ЧТО БУДЕТ ОПРЕДЕЛЯТЬ БУДУЩИЕ ОТНОШЕНИЯ?

В чем причина ухудшения двусторонних отношений, о чем говорят упомянутые выше и многие другие комментаторы?

Сотрудничество продолжается в целом ряде областей, где есть взаимный интерес. Несмотря на некоторые тактические разногласия – в частности, в подходах к ситуациям вокруг Ирана и ХАМАС, – не они спровоцировали фундаментальный разрыв. Но встреча «Большой восьмерки» на высшем уровне в Санкт-Петербурге не только не укрепила партнерство (как это предполагалось в Кананаскисе, где в 2002 году принималось решение о председательстве России), но и стала «холодным душем» во взаимоотношениях России и семерки развитых стран. Эта встреча запомнится не столько своими скудными итогами, сколько необычайно жесткими выпадами, которыми обменивались хозяин мероприятия и гости. За последний год с небольшим атмосфера накалилась из-за резкой полемики и критики.

Есть две общие причины взаимного отчуждения. Ключ к первой следует искать в коммюнике «Большой восьмерки» в Кананаскисе, где говорилось, что решение о председательстве «отражает значительные экономические и демократические преобразования, которые произошли в России за последние годы». Существовало неформальное понимание того, что процесс реформ и слияния Востока и Запада, который шел полным ходом в 2002-м, продолжится и к 2006 году создаст совершенно иные условия. Точно так же надеждам Европейского союза на «стратегическое партнерство, основанное на общих интересах и ценностях» (сформулированное в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, хотя эта идея всплывала во многих других документах), не суждено было сбыться, что привело ко всеобщему разочарованию. То, что казалось движением к общим ценностям демократии, включая верховенство закона, защиту гражданских и политических прав, внезапно дало сбой, и в результате в последние три года наблюдается углубление расхождений.

Вторая причина состоит в том, что хотя по многим важным вопросам – борьба с терроризмом и распространением ядерного оружия, торговля и инвестиции – интересы сторон по-прежнему совпадают и считаются приоритетами, обозначился и определенный конфликт интересов. В первую очередь это касается так называемого «постсоветского пространства», особенно таких стран, как Украина, Белоруссия, Молдавия, Грузия и Узбекистан. Никто не хочет новых разделительных линий в Европе; однако пространство между Евросоюзом и Россией превратилось в такую линию, стало центром разногласий, подобно тому, как несколько южнокурильских островов, которые японцы именуют своими северными территориями, являются камнем преткновения в российско-японских отношениях.

В настоящий момент на Западе не знают, в каком направлении движется Москва и как она намерена использовать вновь обретенную силу, особенно в энергетическом секторе. Запад стал относиться к России более настороженно и подозрительно. Углубление партнерства отложено в сторону до тех пор, пока не прояснятся новые российские приоритеты. Конечно, вопрос о выборе кардинального пути все чаще задается и в самой России.

В статье «Российская экономика сегодня и завтра», напечатанной в журнале «Экономическая политика» № 1 за 2006 год, Аркадий Дворкович рассматривает следующее трехлетие как «критический период для ответа на вызовы, стоящие сейчас перед российской экономикой». В качестве насущных задач он упоминает законодательное оформление частной собственности, снижение инфляции и уровня бедности и создание конкурентной среды для экономического роста. Дворкович считает, что необходимо стимулировать инвестиции, усовершенствовать правоприменительную практику и противодействовать нежелательному вмешательству государственных органов в деятельность частных компаний. Автор отмечает, что «общая атмосфера коррупции серьезно ухудшает инвестиционный климат в стране и общественные отношения в целом». Дворкович также определяет фундаментальные долговременные вызовы: демография, недостаточный уровень образования, а также необходимость развития качественной производственной инфраструктуры.

Анализ Дворковича, отражающий точку зрения президентской администрации, совпадает с нашим. Не в первый раз в своей истории Россия оказывается перед выбором между модернизацией и откатом в прошлое. Шесть лет стабильности и экономического роста (которому способствуют высокие цены на энергоносители, а также бурное развитие внутреннего потребления) подняли Российскую Федерацию на небывало высокий уровень процветания. Вопрос в том, что выберет для себя Россия: оставаться на этом уровне до окончания экономического бума, чтобы затем снова скатиться вниз, либо использовать достижения в качестве трамплина, чтобы затем штурмовать новые высоты? Экономический бум снимает острую необходимость в реформах и заслоняет собой вызовы, на которые придется ответить, если Россия действительно хочет модернизоваться и полностью раскрыть свой потенциал. Это, согласно Дворковичу, возобновление структурных реформ и шаги в направлении диверсифицированной, конкурентоспособной экономики, а также решение застарелых социальных проблем и развитие более разнообразных, эффективных и независимых учреждений с четким разделением полномочий. Мы бы еще добавили к этому необходимость модернизации Вооруженных сил и органов безопасности для более эффективного и оперативного противодействия быстро сменяющим одна другую угрозам.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

Как явствует из вышеприведенного анализа, слишком рано говорить о «коренном» или принципиальном переломе с точки зрения «долговременного» сдвига во взаимодействии между Россией и Западом, о котором, по всей видимости, идет речь у Дмитрия Тренина. Мы более склонны считать ухудшение отношений, которое имело место в последние три года, эпизодом в длительном процессе преобразований, окончательный исход которых предсказать невозможно. Неудивительно, что после унижения, испытанного в 1990-е годы, россияне вкушают плоды вновь обретенной силы и независимости (это свойственно всем народам) и не склонны «прогибаться» перед Западом. Вполне естественно, что заявления о рождении «энергетической сверхдержавы» (президент Путин публично отказался от этого определения) были несколько преувеличены. Однако преждевременно утверждать, будто Россия и ее партнеры из семерки развитых стран теперь обречены двигаться по разным и все более расходящимся орбитам. Прежде всего, это не отвечало бы взаимным интересам и чаяниям их народов. Поразительно, но факт: недавние опросы общественного мнения в России выявили благожелательное отношение россиян к Европейскому союзу и Соединенным Штатам, несмотря на ту негативную риторику, которую они слышат с экранов телевизоров.

Мы разделяем мнение Тренина, что «положительные перемены в России могут произойти только изнутри» и что «проводником этих перемен будут не демократические идеалы, а экономические реалии». Способность Запада влиять на события в России в лучшем случае незначительна, и это влияние может быть как положительным, так и отрицательным. Мы отстаиваем точку зрения, согласно которой Западу следует проявлять терпение и углублять свое понимание позиции России: каких результатов можно в действительности добиться, сколько времени на это уйдет. Мы считаем, что Западу необходимо твердо придерживаться своих принципиальных позиций и он не должен пренебрегать своими ценностями, но в то же время ему не стоит скатываться к мегафонной дипломатии в стиле холодной войны и к подходам, при которых выигрыш в одном приводит к фиаско в другом. Оскорбления и угрозы абсолютно непродуктивны: они лишь укрепляют позиции экстремистов в противоположном лагере, не способствуют политическому диалогу и подрывают позиции сторонников умеренности и осмысленного взаимодействия.

Западу нужно четко сформулировать свою долгосрочную политику, делая упор на том, что мы хотим видеть в лице России мощного, процветающего и успешного партнера столь же сильных и независимых соседей, что будет для нее только плюсом. Необходимо продемонстрировать, что мы против каких бы то ни было линий размежевания, закрытых дверей и изоляции. Последний пункт особенно значим. Принципиально важно подчеркнуть, что «с Россией нужно обращаться в соответствии с ее бесспорными заслугами и судить о ней по ее действиям, не руководствуясь отрицательными эмоциями, наследием прошлых эпох и не принимая желаемое будущее за действительность. Международные организации и системы отношений должны быть доступны для России на тех же основаниях, что и для других, ей следует придерживаться тех же правил, которым следуют другие».

Тем, кто прикладывал усилия к углублению партнерства между Россией и Западом, нынешняя политическая атмосфера кажется мрачной и разочаровывающей. Здравый смысл подсказывает, что приближение президентских выборов в России и США еще больше обострит обстановку. Поэтому необходимо помнить, что не все определяется политикой, а после окончания холодной войны разного рода личные и деловые контакты плохо сочетаются с идеологическими штампами и не должны зависеть от межгосударственных отношений.

В последние пять лет западные компании активно осваивали российский рынок, сегодня же мы являемся свидетелями начала беспрецедентной экспансии со стороны российских корпораций. Российский частный сектор рассчитывает на то, чтобы в любой момент быть в состоянии воспользоваться конкурентными преимуществами. Это существенный фактор положительных перемен и более тесной интеграции России в мировую экономическую систему. Западные страны только приветствуют вхождение российских компаний и инвесторов на свои внутренние рынки, поскольку готовы конкурировать на равных условиях и по тем же правилам (членство России в ВТО должно способствовать этому процессу). Российские бизнесмены хотят, чтобы их страна выступала в «высшей лиге», и знают, что она на это способна, если только возобладает курс на модернизацию.

Нельзя игнорировать такое наследие холодной войны, как подозрительность, которую легко вызывают самые непредсказуемые и иррациональные причины. Трехсторонняя комиссия объединяет страны, которые стремятся, хотя и не всегда успешно, похоронить еще более давнее наследие Второй мировой войны. Для этого нужно много времени плюс искусство политики. От ответственных лидеров требуется умение подавлять в себе искушение разыгрывать карту этого наследия, бередить старые раны. Паранойя – плохое подспорье в политике. Проходя сегодня «зону турбулентности» в отношениях, необходимо проявлять сдержанность, больше апеллировать к тому, что нас связывает и объединяет, сосредоточиться на долгосрочных целях и общих интересах. Авторам этой статьи представляется, что интересы России и ее партнеров по «Большой восьмерке» – не в отчуждении друг от друга, а в обновленном стремлении к более тесному взаимодействию там, где это только возможно.

Россия. Великобритания. Евросоюз > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 27 октября 2006 > № 2911777 Кодзи Ватанабэ, Родерик Лайн, Строуб Тэлботт

Трудовая миграция: факторы и альтернативы

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2006

Сергей Иванов – специальный представитель президента РФ по вопросам экологии и транспорта.

Резюме В отличие от ситуации в большинстве развитых стран, депопуляция в России потенциально чревата угрозами ее безопасности и территориальной целостности. Убыль населения огромной страны тормозит рост рынков потребительских товаров и услуг, препятствует расширению транспортной сети, затрудняет освоение богатых природными ресурсами восточных и северных районов.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МОТИВЫ МИГРАЦИИ

Международные миграции станут, вероятно, одним из крупнейших явлений XXI столетия. Правда, нынешние масштабы международной миграции велики, но не беспрецедентны. И в прошлом случались не менее значительные передвижения людей, достаточно вспомнить заполонение Римской империи варварами в IV–V веках, массовые перемещения в эпоху Средневековья, многомиллионные потоки переселенцев из Европы в Америку и Россию в XIX – начале XX столетия.

В период превращения Соединенных Штатов в мировую державу (между Гражданской войной и Первой мировой) 13–15 % населения страны составляли родившиеся за ее пределами. На рубеже веков каждый пятый американец являлся уроженцем другой страны; трудовые ресурсы крупнейших городов более чем наполовину состояли из иммигрантов. Хотя народ и власть не всегда относились к иммигрантам с энтузиазмом, США ассоциируются с политикой открытых дверей. В 1920–1960-х годах иммиграция в США резко сократилась, а доля родившихся за рубежом упала к 1970-му до 5 %. Впоследствии, к 2004 году, эта цифра вновь достигла 12 %, то есть вплотную приблизилась к рекордно высоким отметкам столетней давности.

Стремление к экономическому благополучию было и остается причиной наиболее массовых и устойчивых миграционных потоков. В принципе легальной иммиграцией легко управлять в том примерно смысле, как нетрудно регулировать импорт того или иного востребованного на внутреннем рынке товара путем запретов, льгот и преференций. Это не означает, что таким образом наверняка снизится число нерезидентов, поскольку иммиграция может перетечь в нелегальные формы. Причем разумный горизонт прогнозирования здесь ближе к экономическим, чем к демографическим, показателям.

Вполне разумно допущение, что потенциальные мигранты сравнивают ожидаемую полезность дохода в странах выезда и въезда. Модель имеет смысл, только если принимать во внимание огромное разнообразие индивидуальных ожиданий, сильно разнящихся в зависимости от возраста, образования, квалификации, имущественного состояния. С одной стороны, даже относительно простые модели, где условные потенциальные мигранты сопоставляют дисконтированные реальные доходы и доступность их источников на родине и за рубежом, могут в значительной степени искажать реальность, которая обычно характеризуется дефицитом информации и навыков ее интерпретации.

С другой стороны, не всякий перепад доходов создает достаточный мотив для трудовой миграции. Люди руководствуются далеко не только экономическими соображениями: привычная культурная среда, в особенности родной язык, с детства знакомый образ жизни, родственные связи, друзья – эти важнейшие, но не выражающиеся в цифрах факторы сдерживания могут уравновешивать экономические мотивы выталкивания. Поэтому миграционные потоки между странами часто сходят на нет по достижении некоторого абсолютного порога благосостояния и задолго до полного выравнивания экономических уровней стран выезда и въезда.

Эмпирические исследования установили, что поток трудовых мигрантов из Южной Европы в Западную иссяк в 1980-е, когда в Италии, Испании, Португалии и Греции валовой внутренний продукт (ВВП) достиг 4 тысяч долларов на душу населения. Нетто-миграция между странами – членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) снижается, когда различия в ВВП на душу населения между ними сокращаются до 50 %.

Однако сумма миграционных потоков в мировом масштабе отнюдь не убывает. Колоссальные перепады экономических, политических и социальных условий по-прежнему формируют огромный резерв желающих переселиться туда, где лучше. Хотя географическое местонахождение как центров выталкивания, так и центров притяжения мигрантов меняется, трудно представить себе, что в обозримом будущем экономические условия в мире выровняются настолько, чтобы трудовая миграция совсем иссякла. Скорее наоборот, неравномерность экономического развития усилится, а глобальное информационное поле будет все настойчивее и доходчивее формировать миграционные установки.

В странах-реципиентах иммиграция позволяет удовлетворять спрос на труд, заполняя нижний этаж социальной пирамиды, способствует восходящей социальной мобильности «своих», снижая цену труда, повышает прибыли предпринимателей и конкурентоспособность национальной экономики.

Принципиально новым фактором, который будет определять динамику международной трудовой миграции в предстоящие десятилетия, является демографическая ситуация в развитых странах – главных центрах притяжения мигрантов. Но прежде чем обратиться к его анализу, упомянем о двух других особенностях современной миграции, значение которых резко возрастает.

Во-первых, современные средства транспорта и связи чрезвычайно облегчают миграцию. В частности, они создают неизвестные прежде возможности врéменной (возвратной) миграции на большие расстояния (например, из Филиппин в США либо в страны Персидского залива).

Во-вторых, трудовая миграция все более вплетается в многогранный процесс глобализации. В соответствии с господствующей концепцией главным проявлением последней становится возрастающая свобода международного передвижения капиталов, товаров, услуг, информации и идей. В принципе из этого логически следует необходимость обеспечить такую же свободу передвижения людей. Однако данную концепцию поддерживают далеко не все.

Нелегальная (точнее, иррегулярная, «недокументированная») трудовая миграция имеет массу пороков. В частности, она противоречит национальному суверенитету и способна даже создать угрозу общественной безопасности, в особенности когда трудовая миграция связана с коррупцией и организованной преступностью. Вместе с тем в некотором смысле она представляет собой полезную смазку для негибкого государственного механизма, устраняющую противоречия между глобализацией рынка труда и традиционным сдерживающе-запретительным характером государственной миграционной политики.

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОТРЕБНОСТЬ В ИММИГРАЦИИ

Демографическая ситуация в развитых странах формирует исторически беспрецедентную потребность в массовой иммиграции. Низкая рождаемость и растущая продолжительность жизни обусловливают старение населения и сокращение его численности. Избирательная (по критерию возраста) иммиграция – в принципе также единственный практический способ затормозить показатели старения населения. Попытки сделать это через «управление» рождаемостью или смертностью бесперспективны, и вот почему.

СМЕРТНОСТЬ

Во второй половине прошлого столетия основной резерв снижения младенческой и детской смертности был выбран и продолжительность жизни стала возрастать, способствуя демографическому старению. В результате этого в последние десятилетия XX века начал расти общий коэффициент смертности, что, естественно, отрицательно сказалось на увеличении народонаселения.

Бывает, хотя и нечасто, что младенческая и детская смертность соответствуют стандартам развитых стран, а смертность взрослых превосходит уровни многих развивающихся стран. Таким прискорбным исключением является Россия, где продолжительность жизни мужчин составляет всего 59 лет, что на 20 лет меньше, чем в Японии, на 15 лет меньше, чем в Германии, и на 11 лет меньше, чем в Китае (для женщин отставание не столь значительное). Даже если рождаемость возрастет почти наполовину, то к 2050 году при отсутствии иммиграции численность населения страны уменьшится на одну пятую (при неизменной смертности – на четверть).

РОЖДАЕМОСТЬ

Между тем естественная убыль населения главным образом обусловлена падением рождаемости ниже уровня простого воспроизводства, то есть двух детей на женщину. Всеобщий, причем в основном спонтанный, без государственного вмешательства переход от многодетной семьи к малодетной был неотъемлемой частью (как следствием, так и фактором) модернизации европейских обществ в ХIХ–ХХ веках.

азвивающиеся страны вступили на этот путь после Второй мировой войны. Многие государства при поддержке международных организаций приняли на себя роль катализатора снижения рождаемости и достигли выдающихся успехов. Нельзя забывать, что радикальное снижение рождаемости не только способствовало национальному развитию стран Третьего мира (наиболее яркий пример – азиатские «тигры» и «тигрята»), но и обуздало мировой демографический взрыв с его опасными последствиями для всего человечества. Следует, однако, иметь в виду, что численность населения развивающихся стран будет расти еще несколько десятилетий.

Однако, вопреки господствовавшей ранее концепции, снижавшаяся рождаемость не стабилизировалась на уровне простого воспроизводства. Во всех индустриальных странах (кроме США) и при растущем числе развивающихся стран (в частности, в Китае) она упала ниже этого уровня, в том числе в двух десятках стран (включая Россию) – много ниже. Хотя конкретные причины «сверхнизкой» рождаемости дебатируются, ясно, что характер и ткань индустриальных, точнее, постиндустриальных демократических обществ создают несовместимую с простым воспроизводством рождаемости систему мотиваций и возможностей.

Это противоречие носит системный характер, который не удалось преодолеть посредством разнообразных и дорогостоящих мер, осуществляемых некоторыми западными государствами. Нет оснований полагать, что в России причины сверхнизкой рождаемости чем-то принципиально отличаются. Поэтому при формировании подхода к миграционной проблематике следует, как это и начал делать Европейский союз, исходить из неизбежности в среднесрочной перспективе (что в демографии означает 20–30 лет) сохранения демографического режима весьма низкой рождаемости.

В трудоспособном возрасте в течение уже нескольких лет происходит сокращение численности населения в Германии, Италии и во всех европейских странах, расположенных на территории бывшего СССР. Если не произойдет значительного увеличения (в некоторых государствах, включая Россию, Италию, Украину, – в разы) притока иностранцев на рынки труда, то они в ближайшие годы начнут «сжиматься» почти повсеместно (за исключением Соединенных Штатов и Великобритании). В 2005-м совокупная численность населения в трудоспособном возрасте в Евросоюзе на 55 % превосходила соответствующий показатель США. При условии, что миграция останется на прежнем уровне, к середине столетия разрыв сойдет на нет. Американское демографическое благополучие обеспечивается высокой (около двух детей на женщину) рождаемостью и устойчивым миграционным притоком (около миллиона только лишь легальных иммигрантов), а также их взаимодействием, поскольку рождаемость иммигрантов выше рождаемости коренного населения.

В отличие от большинства развитых стран, депопуляция в России обладает еще одним свойством. Сокращение численности населения огромной редконаселенной страны потенциально чревато угрозами ее безопасности и территориальной целостности, тормозит рост рынков потребительских товаров и услуг, препятствует расширению транспортной сети и затрудняет освоение богатых природными ресурсами восточных и северных районов.

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ТРУДА БЕЗ ДОПОЛНИТЕЛЬНОЙ ИММИГРАЦИИ?

Потенциальное предложение труда формируется демографической динамикой и интенсивностью использования трудовых ресурсов. Динамика населения в трудоспособном возрасте в течение предстоящих 15–20 лет задана прошлыми уровнями рождаемости. Интенсификация использования трудовых ресурсов, складываясь из уровня экономической активности (то есть участия в рынке труда), уровня занятости и реального рабочего времени в расчете на одного занятого, обладает большим потенциалом и значительно варьирует в странах Запада. Годовое число отработанных часов в расчете на одного человека в трудоспособном возрасте в Великобритании и США превышает этот показатель во Франции в полтора и два раза соответственно, не говоря уже о России.

Занятость. Наиболее очевидным способом более интенсивного использования трудовых ресурсов является сокращение безработицы, однако европейский опыт в этом отношении не слишком обнадеживает. Россия по уровню безработицы близка к странам Евросоюза. Следует иметь в виду, что сокращение безработицы ведет к удорожанию труда и, что еще важнее, к повышению возможностей работников отстаивать другие свои интересы, в особенности в том, что касается регламентируемой продолжительности рабочего дня (недели), отпусков и праздничных дней.

Экономическая активность. Интенсивность использования трудовых ресурсов за последнее десятилетие выросла во многих странах ЕС главным образом за счет одного из трех его компонентов – уровня экономической активности, прежде всего женщин. Однако не следует забывать, что рост экономической активности женщин сыграл роль в падении рождаемости.

Зато увеличение занятости населения старших возрастов разумно, поскольку продолжительность дееспособной жизни во всех странах (за исключением России и Украины) намного превысило установленный законом пенсионный возраст. Расширяющаяся экономика услуг больше соответствует физическим возможностям людей старших возрастов, чем «материальное производство». Этот путь перспективен потому, что численность соответствующих возрастных групп велика и будет расти, причем быстро.

Европейские страны сильно различаются по степени вовлеченности лиц пожилого возраста в рынок труда. Так, уровень экономической активности в возрастной группе 60–69 лет колеблется от менее 10 % в Австрии и Бельгии до более 30 % в Дании и Португалии; Россия по этому показателю (около 20 %) занимает промежуточное положение.

Увеличение отработанного рабочего времени. Достигнутая разными способами более высокая интенсивность использования имеющихся трудовых ресурсов может значительно сократить дефицит предложения труда. Однако в ряде стран даже героические усилия по ее повышению не способны уравновесить накопленный эффект низкой рождаемости. Речь идет о Германии, Испании, Италии, России, Украине, Японии. Выход – в серьезном увеличении трудовой иммиграции, что уже начали делать Италия и Испания.

Другой альтернативой является радикальное ускорение роста производительности труда. В противном случае неминуемо сокращение производства. Конечно, можно предложить аргументы в пользу отрицательного экономического роста: например, сокращение производства при убывающем населении совместимо с ростом благосостояния, способствуя в то же время устойчивому развитию в планетарном масштабе.

Однако сокращающаяся экономика – это теоретически неизведанная территория. Кроме того, нелегко смириться с уменьшением экономической, а следовательно, и геополитической мощи, особенно по сравнению со странами, не подверженными демографическому упадку.

Иногда говорят, что перемещение промышленности и сельского хозяйства в трудообильные развивающиеся страны позволит высвободить достаточные трудовые ресурсы для сферы услуг. Абстрактно экстраполяция уже действующей тенденции и ее использование для восстановления равновесия на рынке труда может показаться привлекательной. Действительно, стратегия аутсорсинга (outsourcing – букв.: использование внешних источников; передача специализированным субподрядчикам производства деталей, услуг, непрофильной продукции во внешние центры и развивающиеся страны. – Ред.) способна смягчить ситуацию в среднесрочной перспективе (к примеру, до 2020 года), то есть на сравнительно раннем этапе депопуляции, повысив эффективность мировой экономики и содействуя развитию стран-реципиентов. Однако с ее помощью не добьешься восполнения дефицита труда в развитых странах, не обеспечишь работниками средние и мелкие предприятия.

В качестве иллюстрации рассмотрим решение хрестоматийной задачи применительно к Европейскому союзу. Дано: численность занятых в промышленности и сельском хозяйстве по сравнению с занятыми в других сферах в 2004-м и численность трудоспособного населения в 2020 и 2050 годах. Прогноз численности населения построен на основе гипотез умеренно снижающейся смертности, средней рождаемости (то есть выше сегодняшней, но ниже простого воспроизводства) и сохранения нынешних сальдо внешних миграций. Спрашивается: насколько надо будет уменьшить число занятых в указанных отраслях по отношении к уровню 2004-го, чтобы компенсировать сокращение трудоспособного населения и таким образом предотвратить снижение числа занятых в других сферах?

Ответ: для этого в промышленности и сельском хозяйстве Евросоюза в 2020 году должно будет работать на 8 % меньше людей, а в 2050-м – на 63 % меньше, чем в 2004-м. Поскольку же в промышленность включены принципиально неперемещаемые отрасли, в том числе строительство и энергетика, то требуемое сокращение в перемещаемых отраслях окажется еще выше.

Общие данные по ЕС усредняют весьма различное положение отдельных стран, определяемое демографией. К примеру, во Франции сравнительно высокая рождаемость делает такую гипотетическую реструктуризацию экономики ненужной в течение ближайших десятилетий. Но если иммиграция в страну не возрастет, то к 2050 году число занятых в промышленности и сельском хозяйстве придется сократить на 30 %. В Великобритании опять-таки довольно высокая рождаемость (хотя и ниже французской) в сочетании с устойчиво высокой (то есть такой же, как и ныне) иммиграцией стабилизирует численность трудоспособного населения.

Иное дело в Германии, Италии и Испании – странах со «сверхнизкой» рождаемостью. В Германии сохранение иммиграции в нынешних – немалых – масштабах не сможет предотвратить сокращение населения в трудоспособном возрасте. Поэтому для сохранения сектора услуг придется, например, сократить число занятых в промышленности и сельском хозяйстве к 2020 году на 18 %, а к 2050-му – на 90 %. Положение Италии экстремально. Демографически обусловленное сокращение занятости в промышленности уже к 2020 году должно составить 36 %, а к 2050-му придется пожертвовать не только всей промышленностью и всем сельским хозяйством, но и почти половиной (44 %) сферы услуг. Поскольку демографические параметры России очень близки к итальянским, перспективы обеспеченности российской экономики трудовыми ресурсами столь же удручающи.

Эти примеры иллюстрируют колоссальные последствия демографических сдвигов и очерчивают границы взаимозаменяемости «демографического» и «экономического» и, следовательно, указывают на масштабы необходимого увеличения иммиграционной «подпитки».

РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИЙ

Многие правительства индустриальных стран соглашаются с экономическими (а в последнее время и с демографическими) аргументами в пользу более либерального подхода к международной миграции, однако больше они озабочены ростом числа иностранцев (даже временно прибывших) в связи с проблемой национальной безопасности. Такая позиция доминирует почти везде, не только в России.

Переселенческая иммиграция. Постоянная (переселенческая) иммиграция является надежным способом освоения не- или редконаселенных территорий и заполнения демографических лакун. Хотя адаптация иммигрантов и их интеграция в общество редко проходят бесконфликтно, длительный опыт стран массовой иммиграции – США, Канады, Австралии – свидетельствует о том, что возможна успешная интеграция иммигрантов на основе признания иммигрантами правил поведения и социальных ценностей принявшей их страны, с одной стороны, и механизмов обеспечения законных прав иммигрантов и толерантного к ним отношения – с другой. Некоторые страны идут по пути полной ассимиляции иммигрантов. Наиболее ярким примером является Франция, где господствует идея единой национальной идентичности, основанная на культурной однородности. Сам по себе выбор между сосуществованием и ассимиляцией не гарантирует успеха.

Заблуждением является утверждение, что Россия в принципе плохо подготовлена к массовой постоянной иммиграции нерусского населения. В действительности многовековое расширение Российского государства сопровождалось интеграцией множества этносов и конфессиональных групп. Часто забывают, что Российская империя целенаправленно привлекала переселенцев из Европы, создав для них в XVIII веке преференциальные режимы землевладения, налогообложения и воинской повинности. В период между реформами 1860-х годов и революцией 1917-го Россия стала страной массовой иммиграции. Накопленная нетто-миграция за этот период составила 4,5 миллиона переселенцев; перед Первой мировой войной среднегодовой миграционный оборот достигал полумиллиона человек.

К сожалению, трудно опровергнуть утверждение, что Россия сейчас плохо абсорбирует даже русскоязычное население. Несмотря на то что правительство неоднократно заявляло, что рассматривает «русских ближнего зарубежья» как первоочередной резерв переселенцев в Россию, сколько-нибудь внятная стратегия их привлечения и ассимиляции отсутствует, а правила предоставления российского гражданства оказываются весьма рестрикционными.

Вместе с тем упор на «этническое воссоединение» опасен в двух отношениях. Во-первых, разделение иммигрантов на «своих» и «чужих» подпитывает дискриминацию, межэтнические и межконфессиональные трения. Во-вторых, жизнеспособные русскоязычные диаспоры в странах СНГ и Балтии отвечают региональным и геополитическим интересам России. Кроме того, не следует преувеличивать количественный потенциал такой иммиграции. Отсюда следует, что в стратегическом плане главные потенциальные резервы переселенцев в Россию состоят из представителей титульных национальностей трудоизбыточных государств за южными рубежами страны.

Стереотипы восприятия «чужих» и представления о границах приемлемого поведения могут иметь исторические и культурные корни, но в то же время на них весьма значительное влияние оказывают средства массовой информации. На коммунальном уровне определяющее влияние имеют конкретные проекты местных органов самоуправления и степень развитости гражданского общества. Однако пассивность государства оказывается, как правило, залогом серьезных конфликтов. Основной функцией государства является создание правовых механизмов, которые, соответствуя Основному закону страны, реализовали бы экономические и другие интересы сторон.

Правительство и муниципалитеты иногда реализуют специальные жилищные программы для иммигрантов. В некоторых случаях речь идет о предоставлении субсидированного жилья различным категориям неимущих независимо от их гражданского (иммиграционного) статуса. В прошлом, как правило, осуществлялось строительство специальных комплексов жилых зданий (называемых в США «projects», HLM – habitations à loyer modéré – во Франции), микрорайонов, городов-спутников, что почти непременно оборачивалось превращением их в маргинализованные гетто. Для крупных городов более перспективным, хотя и более сложным вариантом является помощь иммигрантам в их укоренении в местной среде населения. Это, впрочем, не означает, что компактное расселение иммигрантов всегда неприемлемо. Так, представляет интерес сформулированная в середине 1990-х годов (впоследствии забытая) идея организованно привлекать переселенцев в пустеющие мелкие города «серебряного кольца» России.

Возвратная миграция. Возвратная (врéменная) трудовая миграция может быть либо спонтанной, либо организованной в совместные программы государств-поставщиков и реципиентов. Спонтанная временная миграция бывает легальной или нелегальной; организованная возвратная миграция легальна по определению. В России под гастарбайтерами почему-то подразумевают нелегальных мигрантов, в то время как в немецком оригинале имеются в виду главным образом вполне законно въехавшие в страну иностранные рабочие.

Принципиальное преимущество спонтанной возвратной миграции состоит в том, что ее потоки регулируются в первую очередь рынком труда, а также и другими рынками, в том числе жилья. Это, в частности, означает отсутствие необходимости в рискованных масштабных и долгосрочных государственных программах. Вместе с тем эффективность данной формы миграции напрямую зависит от государства.

Во-первых, для того чтобы миграционный приток адекватно реагировал на рост спроса на труд, важно упростить формальности. Между тем в последние годы административные препятствия, которые чинили иммигрантам в большинстве стран, усугублялись. В результате – рост нелегальной иммиграции.

Во-вторых, государство в принципе способно стимулировать возвращение мигрантов на родину. В последнее время оживился поиск соответствующих экономических стимулов главным образом в области «взаимозачета» пенсионных накоплений или частичной компенсации социальных налогов.

«Оргнабор» широко практиковался в послевоенной Европе. В 1950–1960-е годы действовали масштабные межгосударственные программы временного привлечения неквалифицированного труда в Германию из Италии и Турции, а во Францию из Алжира. Они были успешны в том смысле, что количественные задачи были легко выполнены. Однако обеспечить возвратность не удалось. Принятые в начале 1970-х решения прекратить трудовую иммиграцию из-за пределов Общего рынка еще больше ослабили стимулы к возвращению и расширили потоки лиц, иммигрировавших по статье «воссоединение семей». В это же время промышленный кризис и реструктуризация экономики сделали избыточной значительную часть неквалифицированной рабочей силы.

Поскольку гастарбайтеры были, как правило, территориально сегрегированы, создались условия для их массовой и наследственно закрепленной маргинализации. Следует отметить, что коренной проблемой являлось все же не культурное или конфессиональное отчуждение, а изначальная установка на заполнение нижних этажей социально-профессиональной структуры. Несмотря на серьезные трудности, порожденные в прошлом «оргнабором» в ряде западноевропейских государств, программы временной миграции в настоящее время широко обсуждаются в разных контекстах. Так, например, Филиппинам в сотрудничестве со странами – реципиентами мигрантов (государства Персидского залива, а также США) удалось создать хорошо действующую систему ротации своих граждан на работах за рубежом.

Поощрение возвратной миграции соответствует экономическим и политическим интересам стран СНГ и существенно облегчается все еще сохраняющимся общим культурным пространством. Это, по существу, означает создание единого рынка труда Содружества, для чего имеется множество исторических, экономических и демографических предпосылок. При этом нет необходимости разделять непреодолимой стеной возвратную и переселенческую миграцию – пусть экономика, брачные связи, социокультурная среда и индивидуальный выбор решат, где и на какой срок поселяться людям. Это, конечно, не равносильно самоустранению государства из этой области. Въезд в страну для неграждан – не право, а привилегия, и государство может и должно определять критерии предоставления такой привилегии. Надо лишь, чтобы эти критерии отвечали национальному и международному праву и были разумны. Соображения разумности должны в полной мере учитывать, что старение населения и отрицательный естественный прирост неминуемо и надолго останутся факторами развития многих стран, в том числе и России.

Таблица 1

Естественный прирост населения, млн человек за пятилетие (1950–2050)

Источник: United Nations (2005). World Population Prospects. The 2004 Revision. Comprehensive Dataset. Sales No. E.05.XIII. 12

Таблица 2

Прогноз численности населения в возрасте 15–64 лет,

млн человек (2005–2050)

Источник: United Nations (2005). World Population Prospects. The 2004 Revision. Comprehensive Dataset. Sales No. E.05.XIII. 12

Россия > Миграция, виза, туризм. Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 3 июля 2006 > № 2911813 Сергей Иванов

США и Россия: отношения сквозь призму идеологий

Леон Арон

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2006

Леон Арон – директор российских исследований Американского института предпринимательства (American Enterprise Institute).

Резюме По сравнению с Советским Союзом во внешней политике России просматриваются прагматизм, стремление к «свободе рук». Не связывать себя абстрактными принципами, а маневрировать. Не вступать в «идеологические» альянсы, а «работать» на двусторонней основе. Долгосрочные результаты менее важны, нежели процесс поддержания контактов, сегодняшняя роль Москвы и те дивиденды, которые можно получить сейчас.

Шарль де Голль сказал однажды, что у стран нет друзей, а есть только интересы. Он забыл уточнить: это интересы, как они видятся и интерпретируются элитами (в авторитарных режимах) или, если речь идет о демократиях, элитами и общественным мнением.

В свою очередь, трактовка национальных интересов определяется идеологией власти, то есть представлением лидеров о том, как следует жить и чего добиваться их стране. Поэтому отношения одного государства с другим, как правило, отражают место последнего в его собственной системе координат, а также глубинную сущность и внутриполитические приоритеты его режима.

Сегодняшние связи между Соединенными Штатами и Россией не исключение. Тот факт, что в результате политики, проводимой каждым из этих государств, отношения между ними ухудшаются (и, по всей видимости, продолжат ухудшаться, как минимум, в течение следующих трех лет), не является следствием ни заговора, ни чьего-то злого умысла. Корни и динамика этого процесса – в том, как режимы в Москве и Вашингтоне воплощают стратегические повестки дня на основе выбранных идеологий, и в том, какими видятся – опять же через идеологические призмы – ответы партнера на свои действия.

ВЗОРВАННЫЕ АКСИОМЫ

У нынешней идеологии Вашингтона два источника, два часто накладывающихся друг на друга лейтмотива. Первый – это трагедия 11 сентября 2001 года. С того дня Белый дом ни на минуту не оставляла озабоченность, связанная с угрозой исламского экстремизма, с возможностью повторения теракта и перспективой передачи террористам оружия массового уничтожения (в первую очередь ядерного) нестабильными, фундаменталистскими, настроенными против Америки государствами.

Другое «родовое пятно» этой администрации – ее неоконсерватизм. В разговорах о чуть ли не заговорщическом, большевистском единодушии «неоконов», об их якобы почти кукловодческом контроле над Белым домом много чуши. Институт, где работает автор настоящих заметок, часто называют «мозговым центром неоконсерватизма», и изнутри эти домыслы выглядят, мягко говоря, весьма далекими от реальности.

Если какие-то постулаты «неоконсервативной идеологии» во внешней политике и существуют, то главный из них можно сформулировать следующим образом: интересы и безопасность Америки гораздо легче обеспечивать в мире, где торжествует политическая свобода. Отсюда и принятие, по крайней мере как идеала, инаугурационной (1961) речи президента-демократа Джона Кеннеди: «Пусть каждая страна мира, желает ли она нам добра или зла, знает, что мы заплатим любую цену, не согнемся под любой ношей, выстоим перед любой трудностью, поддержим любого друга и окажем сопротивление любому врагу, лишь бы выжила и победила свобода». Для неоконсерваторов принципиальной является связь между тем, как государства ведут себя внутри страны, и их внешней политикой.

В этом смысле показательна эволюция госсекретаря Кондолизы Райс. Еще с тех пор как она работала над докторской диссертацией, посвященной Советской армии в период подавления Пражской весны (1968), одними из главных ее научных интересов являлись военные аспекты американо-советских отношений и контроль над вооружениями. Она была выдвиженцем генерала Брента Скоукрофта – ведущего «реалиста» Вашингтона, помощника президента Джорджа Буша-старшего по национальной безопасности. Последний назначил Райс советником по СССР. В августе 1991 года – в ответ на всплеск национально-освободительных движений в советских республиках и демократическую революцию в России – Буш в Киеве грозно предупредил украинцев об опасности «самоубийственного национализма». Прозванная «цыпленком по-киевски» (Chicken Kiev), эта речь навсегда вошла в арсенал неоконсервативных критиков как пример зашоренности «реалистов», отсутствия у них политического и исторического «слуха».

Скоyкрофт олицетворял собой взгляд на стабильность как на кардинальную ценность и цель американской внешней политики. В 1998-м Райс начала обучать тогдашнего губернатора штата Техас Джорджа Буша-младшего внешней политике. Судя по речам «ученика» в ходе президентской кампании и по сигналам из Белого дома в первые девять месяцев правления новой администрации, «реализм» в ней явно преобладал. Неважно, что там у русских за государство: советское тоталитарное, новое демократическое, авторитарное китайского типа или вовсе, по терминологии Райс, «несостоявшееся». Разбираться долго, да и незачем. Важно, сколько у них стратегических ракет с ядерными боеголовками. Вот об этом и будем говорить – и этим, в общем-то, взаимная повестка дня и исчерпывается. (Вскоре после прихода к власти Буша-младшего один из архитекторов американо-российских отношений в администрации Билла Клинтона с нескрываемым раздражением жаловался в узком кругу, что в ходе «передачи власти» от Клинтона к Бушу Райс демонстрировала подчеркнутое невнимание к внутренней российской проблематике.)

11 сентября 2001 года взорвало аксиомы реализма. Поддержание статус-кво вдруг обернулось неприемлемым риском. Произошло не что иное, как смена парадигм. Президент Буш и его помощник по национальной безопасности неожиданно для себя стали неоконсерваторами.

Америка, которая еще год, месяц, неделю назад почивала на лаврах победы в холодной войне – самая сильная, неуязвимая и абсолютно самодостаточная держава, – упала с олимпа на жесткую и холодную землю, кровоточащая, испуганная, одинокая и озирающаяся по сторонам в поисках друзей. Именно друзей, а не бизнес-партнеров наподобие Саудовской Аравии, взрастившей 15 из 19 террористов, атаковавших США.

И вот тут Россия вышла на первый план – решительно и уверенно, как будто ждала этого момента и всю «домашнюю работу» не только приготовила, но и отшлифовала до блеска. Звонок Владимира Путина Джорджу Бушу в первые минуты после нападения; согласие Москвы не только на использование российского воздушного пространства самолетами Соединенных Штатов и НАТО, но и нa размещение их баз в Центральной Азии; сотрудничество спецслужб; использование российских разведданных по Афганиcтану и обширных российских связей с антиталибским Северным альянсом. И все это, что называется, на одном дыхании: решительно, щедро, не ставя предварительных условий, не торгуясь, не требуя ничего взамен. (Заодно Россия свернула свою военно-морскую базу в Камрани и закрыла радиолокационную станцию на Кубе.)

Когда сущность режимов и их идеология вдруг стали важны для новоиспеченных неоконсерваторов из Белого дома (отсюда лозунг «Если надо, будем менять режимы»), стал важен и внутренний порядок России, а подсчет ракет превратился в задачу третьестепенную. Выяснилось, что Россия осени-2001 – это вовсе не Китай. Что там есть и политические свободы, и свобода вероисповеданий, и многопартийность, и тогда еще реальная оппозиция, и свободная пресса, и неподцензурная культура. А курс на либеральные реформы в экономике осуществляется вполне серьезно, грамотно и с размахом.

Именно это совпадение базовых ценностей и, как результат, многих главных (хотя даже тогда далеко не всех) и наиболее насущных национальных интересов придавали российско-американским отношениям, как казалось, характер долговременного, стратегического союзничества.

Но, согласно любимому историей (и Энгельсом) парадоксу, в триумфе уже вызревали семена поражения. Когда российская власть сменила приоритеты внутренней и соответственно внешней политики, преградой в отношениях между двумя странами стала та самая неоконсервативная доминанта в определении американских национальных интересов, которая ранее привела к небывалому с конца Второй мировой войны сближению Москвы и Вашингтона и к посещению российским лидером ранчо Кроуфорд, принадлежащего чете Бушей.

НОВЫЙ КУРС МОСКВЫ

Начиная примерно со второй половины 2003 года становится все более очевидным: режим Владимира Путина – это не исправление «перекосов» 1990-х при продолжении (более последовательном, «чистом» и «цивилизованном») стратегической линии Бориса Ельцина. Наоборот, доминирующая идеология словно бы переполнялась глубоким стыдом за «хаос» 1990-х годов, проявившийся прежде всего в ослаблении государства. То, что и хаос, и слабость государства – непременные спутники всех великих революций, видимо, было либо неизвестно, либо отвергнуто с порога.

В этой перспективе и внутренняя, и внешняя политика виделись как результат заговора, продукт изощренных политтехнологий, «проплаченных» олигархами, а не как следствие сознательного и свободного, хотя и реализованного не самым лучшим образом выбора большинства россиян. Выбора, подтвержденного и избранием Ельцина на пост президента тогда еще РСФСР в июне 1991-го, и результатами референдума в апреле 1993-го, и судьбоносным голосованием 1996-го, и вполне еще свободной избирательной кампанией-1999, когда, похоже, навсегда было похоронено народно-патриотическое левое большинство в Госдуме.

Снова восторжествовали традиционные для России постулаты: государство тождественно обществу; все, что хорошо для государства, априори хорошо для страны; укрепление государства есть укрепление общества. Судя по их политике, только два лидера в российской истории, Александр II и Борис Ельцин, осознавали, что ослабление роли государства способно в определенных обстоятельствах и только в долгосрочной перспективе укрепить общество. Петр I и Иосиф Сталин довели до крайних пределов противоположную тенденцию.

Следовательно, чиновник (конечно же, просвещенный, умный, работящий и, разумеется, неподкупный) – это гораздо более эффективный и последовательный двигатель прогресса общества, чем свободная пресса (такая продажная, падкая на сенсации и пекущаяся о прибыли, а не об интересах государства), избиратель (такой наивный, необразованный и переменчивый), независимый судья (такой взяточник) или, боже упаси, частный предприниматель.

А раз так, видимо, заключили в Кремле, проведенная в 1990-e годы децентрализация политики и экономики была в принципе неадекватной и во многом даже вредной. Следует реанимировать роль государства, занять «командные высоты» экономики, вернуть себе «бриллианты» из экономической «короны» и навсегда утвердить контроль исполнительной власти над всеми другими ее ветвями, закрепив ведущую роль Кремля в политической сфере.

Последовавшие изменения во внешней политике лежали в русле той же логики. В целом прозападная политика предыдущего режима рассматривалась теперь Кремлем не как следствие общности интересов и не как поиски пути к «общечеловеческим ценностям», к «европейскому дому» или места в союзе «цивилизованных» государств. Всё это – яковлевско-горбачёвское, шеварднадзевское, ельцинское, уходящее корнями в период гласности, – было подвергнуто идеологической ревизии. Развал СССР назвали самой большой геополитической катастрофой ХХ века. Отсюда и новые императивы внешней политики: движение на Запад не форсировать и «жертв» ему не приносить (например, в том, что касается политических свобод внутри страны или отношений с пророссийскими диктатурами в СНГ). Там, где возможно, Россия будет пытаться восстанавливать и укреплять прежние связи на бывшей советской территории. Те новые государства, которые окажут содействие в этом процессе, будут поощрены; те, что препятствуют, – наказаны.

Конечно, это не возвращение к политике Советского Союза. Например, в решение метазадачи по восстановлению общности постсоветского пространства (и российской сверхдержавной гегемонии в регионе) органически вписывается один из императивов национальной безопасности, свойственный всем великим континентальным державам в истории – от Вавилона, Персии, Китая, Рима до Соединенных Штатов вплоть до 70-х годов прошлого века: стабильность на границах и дружественные (а лучше вассальные) режимы по периметру. Отсюда и российский эквивалент поддержки «сукиных сыновей, но наших сукиных сыновей» – фраза, которая прочно вошла в лексикон внешней политики США (так Франклин Делано Рузвельт высказался в отношении никарагуанского диктатора Анастасио Сомосы. – Ред.). Поддержка Кремлем «последнего диктатора Европы», Лукашенко, встречает в Белом доме раздражение и непонимание. Москва не хуже, а, пожалуй, и гораздо лучше Вашингтона знает об одиозности белорусского режима, не говоря уже о личных качествах «батьки», но считает «негатив» в отношениях с Западом приемлемой ценой на пути к достижению поставленной цели.

В отличие от Советского Союза, во внешней политике России легко просматриваются прагматизм, стремление к «свободе рук», к положению над схваткой, к классической Realpolitik. Не связывать себя абстрактными принципами («западная цивилизация», «свобода», «права человека»), а маневрировать. Не вступать в «идеологические» альянсы, а «работать» со странами главным образом на двусторонней основе. Для современной России долгосрочные результаты менее важны, нежели процесс установления и поддержания контактов, сегодняшняя роль России и те дивиденды, которые они приносят сейчас. Как говорил Троцкий, цель – ничто, движение – всё.

Россия прибегает к тактике, известной в бизнесе как asset leveraging: наиболее эффективное размещение активов. Акцент делается на областях «сравнительных преимуществ», будь то ядерные технологии либо передовые системы обычных вооружений и, конечно же, энергетика. Неотъемлемой частью новой российской внешней политики стал дипломатический эквивалент арбитражa, т. е. попытки заработать на структурных «пробуксовках» механизма ценообразования, на разнице цен за один и тот же продукт на разных рынках: маневрирование на лезвии ножа (и чем острее, тем лучше).

Использованием сравнительного преимущества обусловлены, например, поставки вооружений в Китай – на самый большой рынок сбыта российских военных технологий: новейшей авиации (включая грузовой самолет-гигант Ил-76 и заправочный Ил-78), кораблей, подлодок. Первые в истории российско-китайские учения прошли в августе 2005-го с участием свыше 10 тысяч военнослужащих. А что касается раздражения в Вашингтоне, обязавшемся защищать Тайвань в случае нападения Пекина, или опасности продажи оружия геополитическому сопернику (который до сих пор не признаёт «неравноправные договоры» 1858 и 1860 годов, отдавшие России огромные куски Сибири, а в следующее десятилетие может достичь паритета с Россией по ядерному потенциалу), то риск оправдывается, видимо, выполнением глобальной задачи по исправлению «перекосов» 1990-х – обретением «самостоятельности» на мировой арене, престижа и миллиардов долларов.

Соглашение о поставке Сирии – тоталитарному режиму, поддерживающему терроризм, – тактических противовоздушных систем SA-18 рассматривается как восстановление позиций на Ближнем Востоке, утраченных после развала Советского Союза. Визит руководства движения ХАМАС в Москву, кроме всего прочего, был и попыткой арбитража в надежде на важные уступки (скажем, отказ от перманентной войны с Израилем) и, как следствие, на утверждение репутации России в качестве незаменимого медиатора конфликтов между «Востоком» и «Западом». Как любил повторять Наполеон (а вслед за ним Ленин), «On s’engage et puis on voit!» – «Ввяжемся в бой, а дальше будет видно!».

«Новый курс» во внешней политике Москвы наиболее отчетливо проявился, пожалуй, в ее отношениях с Ираном. Именно они обусловили самую серьезную на сегодняшний день ссору с Вашингтоном. После возобновления в декабре прошлого года продажи Тегерану обычного вооружения, приостановленной комиссией Гор – Черномырдин по настоятельной просьбе Соединенных Штатов летом 1995-го (до этого Россия за пять лет продала Ирану на два миллиарда долларов самолетов, танков и подводных лодок), ему были поставлены мобильные ракетные системы противовоздушной обороны Тор-М1, истребители МиГ-29 и корабли береговой охраны на общую сумму приблизительно миллиард долларов.

Поскольку золотовалютные запасы России приближаются к 300 миллиардам долларов, выручка для нее, конечно, далеко не главное.

Ситуация вокруг Ирана используется для достижения той же метацели. По словам московского эксперта Раджаба Сафарова (и, по-видимому, по разумению кремлевских архитекторов этой политики), Иран предоставляет Москве «уникальный и исторический шанс вернуться на мировую арену в качестве ключевого игрока и вновь рожденной сверхдержавы. Если Россия будет твердо защищать интересы Ирана в этом конфликте... она немедленно вернет себе престиж в мусульманском мире и на всей мировой арене... И никакие финансовые предложения со стороны Соединенных Штатов не смогут изменить стратегию».

Отсюда вытекает тактика, применяемая Россией в ходе переговоров постоянных членов Совета Безопасности ООН (Великобритания, Россия, Китай, США, Франция) и Германии с Ираном: как можно дольше откладывать «момент истины», защищая статус-кво и оттягивая «продажу» товара (российской поддержки), чтобы увеличить его цену. А то, что лидер Ирана публично провозглашает веру в двенадцатого имама, который явит себя после всемирной катастрофы (читай: ядерной войны) и грозится стереть Израиль с лица земли, – это эмпиреи, от лукaвого, не для сегодняшнего дня.

НЕНАДЕЖНЫЕ ЯКОРЯ

B иные времена такая политика Москвы, возможно, и не вызывала бы серьезных проблем в отношениях с Вашингтоном. В конце концов, привыкли же там (хотя, конечно, не без раздражения) к дипломатии Франции, которая после утраты статуса великой державы практиковала схожий прагматизм и дипломатический арбитраж в отношениях с главными блоками – участниками холодной войны. Но времена не те и не те ценности. Такая политика чревата тем, что даже после увязания в иракском болоте она будет неприемлема для американского внешнеполитического истеблишмента (за исключением изоляционистов-маргиналов с обоих флангов). Koсa «постсентябрьского» активизма США – с его акцентом на свободу и демократию как центральные элементы национальной безопасности и на «распространение демократии» в качестве одного из ключевых средств ее обеспечения – нашла на камень постсоветской и постимперской реставрации России, суть которой заключается в экономической и политической рецентрализации и Realpolitik за рубежом.

Вследствие ценностного размежевания Россия и Америка принялись дрейфовать в противоположных направлениях. Корабли начали отдаляться друг от друга. Но полной потери визуального контакта пока еще не произошло: ее предотвращают якоря – главные «активы» одной стороны, отвечающие стратегическим интересам другой.

«Активы» России имеют центральное значение для решения четырех долговременных и стратегических задач, стоящих перед Вашингтоном: победа в глобальной войне с терроризмом; предотвращение распространения ядерного оружия; обеспечение энергетической безопасности; развитие общности интересовв отношении Китая, в неизбежность столкновения с которым уверена значительная часть внешнеполитических элит США.

Кстати, ключ к трениям внутри администрации, истоки разнобоя в российской политике Соединенных Штатов и риторической сумятицы, так часто раздражающей Москву, отнюдь не в персоналиях: Дик Чейни, Кондолиза Райс, Эрик Эделман на одной стороне, Джордж Буш и Томас Грэм – на другой. Причина кроется именно в разнящихся оценках важности российских «активов» по сравнению с «пассивами» внутренней политики Кремля, в неизбежной амбивалентности имиджа России с точки зрения сформировавшейся после 11 сентября системы национальных интересов США. Преобладает то одна, то другая составляющая: «геополитическая», в центре которой интересы-«якоря», или «неоконсервативнaя», для которой важны прежде всего этатистские тенденции внутри России.

Что до Москвы, то в ее первостепенных стратегических интересах Америка фигурирует, во-первых, как союзник в борьбе с мусульманским терроризмом, включая прежде всего чеченских боевиков. Во-вторых, от Соединенных Штатов ждали понимания «особой роли» (и соответственно особых интересов) России на постсоветском пространстве, где проживает 25 миллионов этнических русских и которое обогревается, освещается и снабжаeтся (до последнего времени практически в кредит) энергией за счет российских газа, нефти и электричества. В-третьих, Россия рассчитывала на поддержку ее интеграции в мировую экономическую систему, начиная с ВТО.

Но, пожалуй, самый главный американский «актив», самое ценное, что Соединенные Штаты могут дать России, – это уважение и равноправие. Как бы ни клеймили Америку полуофициальные пропагандисты в прокремлевских газетах и на телеканалах, что бы там ни говорилось о «смене вех» и ориентиров, о Европе, Азии и Евразии – для народа, равно как и для элит, паритет с Америкой (не важно в чем – в армиях, континентальных ракетах, спутниках, мясе, кукурузе, демократии, темпах роста экономики), ее уважение к России всегда – при Ленине, Сталине, Хрущёве, Брежневе, Горбачёве и Ельцине – были одним из главных легитимирующих внутриполитических факторов. По гамбургскому счету национального достоинства никто – ни Европа, ни Азия, ни Германия, ни Китай, ни Франция, ни Япония – и близко не стоит.

Этот перечень коренных взаимных интересов, конечно же, не нов. Новостью последних лет стало то, что «активы», не подпитываемые более совпадением хотя бы нескольких главных идеологических составляющих, начали быстро обесцениваться. Цепи якорей ржавеют. То, что раньше относилось бы к разряду легкорешаемых технических проблем, сейчас становится основанием для глубоких и долгих обид и серьезных ссор, число которых возрастает с каждым витком порочного круга.

Так, с точки зрения Вашингтона (и американского общественного мнения, что гораздо важнее в долгосрочной перспективе), за прошедший год образ России как союзника в борьбе с терроризмом существенно скомпрометирован. Здесь и заявка Москвы на особые отношения с движением ХАМАС, и поставки ракет Сирии, истребителей МиГ-29 и вертолетов Ми-24 Судану, практикующему террор (и даже, как в случае Дарфура, геноцид) в отношении собственного населения.

Что касается нераспространения ядерного оружия, то способность России содействовать разрешению северокорейского кризиса, оказывая влияние на своего бывшего клиента – Пхеньян, мягко говоря, не оправдала надежд. Разочарование это, однако, бледнеет по сравнению с последствиями позиции по иранскому вопросу. Создается все более устойчивое впечатление, что Москва недооценивает риск для своих отношений с США (а теперь уже и с Европой), играя роль дипломатического защитника и поставщика передовых обычных вооружений и гражданской ядерной технологии режиму, который открыто призывает к атакам на Соединенные Штаты, финансирует, вооружает и обучает террористов, а с недавнего времени публично заявляет о намерении заняться обогащением урана для производства ядерного оружия.

Возможно, Россия уже прошла «точку невозврата», после которой, вновь говоря на языке бизнеса, никакое хеджирование уже не сможет предотвратить серьезные потери при ликвидации занятых ею рыночных «позиций». Не желая ставить под удар встречу лидеров стран «Большой восьмерки», Россия в конечном итоге, видимо, проголосует в Совете Безопасности ООН за санкции против Ирана или, по крайней мере, воздержится. Последний почти что наверняка ответит выходом из режима нераспространения и в итоге автоматически вызовет расширение санкций. Они могут включать запрет на сотрудничество с Тегераном не только в гражданском атомном строительстве, но и в сферах, связанных с обычными вооружениями, финансами, инвестициями в неядерную энергетику (газ). Во всех этих областях, начиная с сооружения ядерного реактора в Бушере стоимостью больше миллиарда долларов, Россия сегодня «вложилась» более глубоко и объемно, чем кто бы то ни было. И как бы Москва ни повела себя при этом весьма вероятном сценарии, едва ли ей удастся избежать долговременного урона в престиже (не говоря уже об ущербе материальном).

Что касается энергетической безопасности Америки, то, когда Кремль, несмотря на лоббирование даже на уровне Белого дома, наложил вето на строительство частного трубопровода Западная Сибирь – Мурманск, надежды Вашингтона на существенное замещение части импорта нефти из Персидского залива прямыми поставками из России рассеялись. Тревоги по поводу надежности и, главное, устойчивости роста российского нефтяного экспорта усилились после фактического огосударствления компаний ЮКОС и «Сибнефть», в результате которого темпы роста добычи упали с 8 % в среднем (показатель за предыдущие семь лет) до 2 % в 2005 году. Впервые с 1999-го объем российских поставок на мировой рынок сократился в абсолютной величине.

Не успел Запад переварить кратковременное прекращение поставок газа в Украину и снижение (вследствие воровства газа украинской стороной) давления в трубах, по которым газ поступает в Европейский союз, как в апреле нынешнего года Москва выступила с серией угрожающих заявлений – прямо-таки очередь «веером от живота» со стратегических высот российской энергетики и политики. Речь шла о возможности сокращений поставок нефти и газа в Западную Европу (и, наоборот, их роста на азиатском направлении), если последняя и впредь будет с недостаточным энтузиазмом откликаться на планы «Газпрома» и российских нефтяников по выходу на европейский розничный рынок. Об этом говорили в Москве Алексей Миллер и Семён Вайншток, возглавляющие «Газпром» и «Транснефть» соответственно, а спустя два дня – Владимир Путин в Томске. (Вайншток даже назвал количество нефти – 30 млн тонн в год, – которое перебросят с запада на восток.)

И вот уже Кондолиза Райс в Турции высказывает опасения по поводу российской газовой «монополии» и призывает к строительству в обход России газового трубопровода параллельно нефтепроводу Баку – Супса – Джейхан. В Белом доме, наступая на горло неоконсервативной песне, принимают унаследовавшего азербайджанский «престол» Ильхама Алиева, а вице-президент США Чейни расхваливает в Астане «стратегическое партнерство», обращаясь к пожизненному, по всей видимости, президенту Казахстана Нурсултану Назарбаеву, набравшему 91 % голосов на последних выборах. (После этих выборов один из главных политических соперников Назарбаева был убит агентами казахстанских спецслужб, а другой арестован.) При этом, несмотря на ухаживания Вашингтона, Астана пока не транспортирует нефть по трубопроводу Баку – Джейхан и, так же как и Ашхабад, не выразила заинтересованность в газопроводе, альтернативном газпромовскому.

Наконец, ввиду того что политика России в отношении Китая делает акцент на продаже ему вооружения и приоритетном снабжении энергией, американо-российское сотрудничество в деле «сдерживания» Поднебесной выглядит весьма иллюзорным, даже если скептически относиться к заявлениям Москвы и Пекина о незыблемости их дружбы и их совместной оппозиции «однополярному» миру.

Так же интенсивно и заметно в России обесцениваются американские «активы». У Москвы создается впечатление, будто «особые интересы» России на постсоветском пространстве вместо «понимания» встречают сознательное пренебрежение. Aнтиавторитарныe «цветные» революции на территории СНГ воспринимаются как нацеленные против России и ставятся в вину Вашингтону. Начисто забыв совсем недавнюю историю своей страны, Кремль, похоже, не может представить себе подлинного народного протеста, не замышленного и не проплаченного со стороны. Сказывается атмосфера политического цинизма, столь характерного для периодов реставраций, будь то эпоха Карла II в Англии либо времена Наполеона III во Франции. Лобовую атаку на свои интересы Москва видит и в форсировании приема в НАТО Украины и Грузии – вслед за молниеносным предоставлением членства в альянсе странам Балтии.

Не оправдались и расчеты Москвы, по крайней мере, на моральную поддержку со стороны США в борьбе с терроризмом на территории России. Вместо того чтобы оказать помощь или на худой конец смолчать, и Госдепартамент, и неправительственные организации, и СМИ продолжают критиковать нарушения прав человека в Чечне и отказываются (как, впрочем, и большинство россиян) воспринимать политику «чеченизации» («кадыризации») конфликта как надежный выход из тупика. Кроме того, следуя примеру Великобритании, Соединенные Штаты недвусмысленно заявили о нежелании сотрудничать с Москвой в выдаче лиц, обвиняемых Россией в пособничестве чеченским террористам.

Еще менее устойчивым оказался в глазах Москвы третий стратегический «актив» США – помощь в интеграции в глобальную экономику. Наоборот, Америка оказалась, пожалуй, самым крупным камнем преткновения на пути к членству России в ВТО. Москва винит официальный Вашингтон, хотя здесь администрация Буша не задает тона и явно идет в фарватере могущественных деловых интересов. Американские компании требуют принять действенные меры по борьбе с повальным воровством интеллектуальной собственности – особенно это касается музыкальной продукции, фильмов и компьютерных программ, только в 2005 году стоивших американским правообладателям около двух миллиардов долларов. А банки добиваются права открывать не только дочерние компании, но и отделения.

Трудности со вступлением в ВТО вновь разбередили в Москве обиду в связи с поправкой Джексона – Вэника, болезненной занозой, сидящей в двусторонних отношениях уже почти 15 лет. Закон запрещает предоставлять статус наибольшего благоприятствования в торговле странам с нерыночной экономикой, которые ограничивают право граждан на эмиграцию. Хотя постсоветская Россия сняла все ограничения на выезд за рубеж и на эмиграцию и уже по крайней мере лет десять производит большую часть валового продукта в негосударственном секторе (в отличие от Китая, имеющего этот статус с 2000 года, несмотря на очевидные нарушения обоих условий), Америка продолжает ущемлять национальное достоинство России вопреки своему же законодательству.

Разрушительные сами по себе, все эти несбывшиеся ожидания подтачивают самый важный для Москвы «актив» – сознание паритета с Америкой и уважения с ее стороны. И вот уже даже российские либералы призывают к ускоренному созданию и развертыванию стратегических ядерных ракет с кассетными боеголовками класса «Тополь-М» – главным образом лишь для того, чтобы заставить Америку снова начать переговоры о взаимном сокращении ядерных потенциалов! «Конечно, на Россию никто нападать не собирается, – откровенно объяснил эту позицию один из ее главных сторонников эксперт Алексей Арбатов, – но и вести переговоры с ней отказываются». После того как двумя месяцами позже прозвучало Послание Президента РФ Федеральному собранию, этот подход, похоже, вошел в официальную политику.

ЖДАТЬ ЛИ БУРИ?

Отчуждение между Вашингтоном и Москвой сохранится и, по всей вероятности, будет нарастать по меньшей мере до 2009-го, когда в обеих странах придут к власти новые администрации. Правда, и в этом случае динамика вряд ли изменится менее чем за год-полтора. Рост напряжения связан с политическим календарем: и в Соединенных Штатах, и в России практически одновременно развернутся президентские кампании, в ходе которых внешняя политика, как правило, перестает быть эзотерической областью, где властвуют эксперты-брамины, и становится частью политического кулачного боя.

В Америке, где начиная с выборов-1996 Россию «теряют» каждые четыре года (но потом, после президентских выборов, благополучно «находят»), критика Буша за «потерю» начнется раньше обычного: выборы в Государственную думу РФ в декабре 2007-го США будут рассматривать под микроскопом, и трудно представить себе расклад, при котором не обнаружилось бы множество моментов, неприятных с точки зрения демократических процедур.

Кроме того, Москве сильно не повезло с личностным фактором: самый популярный на сегодняшний день республиканский претендент на высший государственный пост – сенатор Джон Маккейн, для которого Россия, естественно «потерянная», стала рефреном в избирательной кампании 1999– 2000 годов и который по сей день не утратил все крепнущий критический запал. Маккейну (как, впрочем, и другим кандидатам) Россия необходима, чтобы продемонстрировать собственную осведомленность в вопросах внешней политики и осознание ее моральной составляющей, а это было непременным условием всех успешных президентских кампаний последних 25 лет – от Рональда Рейгана до Билла Клинтона и Джорджа Буша-младшего. (Недооценка данного фактора оказалась в 1992-м одной из главных причин поражения Буша-старшего, обвиненного Клинтоном в том, что тот «приласкал» «мясников с площади Тяньаньмэнь».) В этом контексте высказывания Чейни в Вильнюсе 4 мая нынешнего года можно, по крайней мере отчасти, интерпретировать как внутриполитическую тактику: превeнтивный удар, «выпуск пара», громоотвод. Уж лучше мы атакуем за два месяца до саммита «Большой воcьмерки», чем Джон Маккейн – за два дня до питерской встречи.

Но критика Маккейна, который попридержит лошадей из соображений партийной лояльности, ни в какое сравнение не идет с той бурей, что обрушат на «пророссийский» Белый дом демократы (скорее всего, бывший губернатор Вирджинии Марк Уорнер и, несомненно, Хиллари Клинтон), – точно так же, как это делали республиканцы в 1998–2000 годах, когда Россия (вернее, ее реальные, но раздутые порой до абсурда изъяны) стала дубиной для охаживания Клинтона. Основное направление грядущей атаки предугадать несложно: мол, в 1990-е годы, при Билле и Борисе, Россия двигалась по правильному пути и мы дружили, но пришли республиканцы-неоконсерваторы и все испортили, вследствие чего Россия оказалась «потерянной», сошедшей с рельсов демократии, и вместо горячей дружбы мы получили в лучшем случае «холодный мир».

Со своей стороны официальный помазанник Кремля на президентство (да и остальные кандидаты) не сможет не откликнуться и не добавить свои, как говорила гоголевская Коробочка, «забранки» к той дозе антиамериканизма, которую изначально пропишут его кампании политтехнологи.

И все же «лобовая» конфронтация и новая холодная война представляются весьма маловероятными – по крайней мере по четырем причинам.

Во-первых, несмотря на эрозию, геостратегические «активы», о которых мы говорили, далеки от оскудения и продолжают служить своего рода рамкой, очерчивающей базовые отношения между обеими странами.

Во-вторых, сформированные в 1992–1993 годах цели российской внешней и оборонной политики – Россия – региональная сверхдержава, Россия – глобальная ядерная сверхдержава и, главное для Америки, Россия – одна из великих держав (но не сверхдержава, политически соперничающая с США по всему миру) – остаются неизменными. Хотя они могут периодически раздражать Вашингтон, но вряд ли вызовут глубокую тревогу за жизненные интересы нации.

В-третьих, несмотря на склонность Кремля играть мускулами, Россия, в отличие от Советского Союза и нынешнего Китая, не «ревизионистская» держава, постоянно стремящаяся изменить мировой баланс сил в свою пользу. Для этого нужна идеология и, как результат, система приоритетов, которых в Москве сегодня нет и, судя по всему, не предвидится. Какая уж там идеология, если, защищая с пеной у рта права Ирана на «мирное освоение ядерной энергии» и на сопротивление «силовым мерам давления», Россия одновременно запускает на своей ракете-носителе с дальневосточного космодрома «Дальний» израильский спутник-шпион, чья первостепенная задача – оперативный мониторинг создания иранской ядерной бомбы!

Доля ВВП (3 %), идущая в сегодняшней, накачанной нефтяным богатством России на оборону, сегодня даже меньше, чем в 1992–1997 годах, когда Российская Федерация унаследовала от Советского Союза абсолютно пустую казну, и по меньшей мере в десять раз меньше, чем в СССР 1985-го. В абсолютных величинах, рассчитанных на 2005 год по паритету покупательной способности, затраты России на оборону (47,77 млрд дол.) в одиннадцать раз с лишним меньше, чем в США (522 млрд дол.).

Самый же важный фактор противодействия новой холодной войне – это как раз тот, который кремлевские стратеги с презрением давно сбросили со счетов: общественное мнение. Ни американцы, ни россияне не поддержат свои элиты в этом начинании, поскольку не сочтут его необходимым.

Что американцы знали о Советском Союзе? То, что там нельзя (или опасно) верить в Бога и ходить в церковь; что могут посадить в тюрьму за «крамольные» речи или за чтение недозволенных книг; что это диктатура, при которой нельзя проголосовать так, как хочешь, организовать политическую партию, выйти на демонстрацию, бастовать или уехать за границу; что Москва оккупирует Восточную Европу и готовится к войне с Западом. И этого было достаточно, чтобы дать элитам мандат на ведение холодной войны и жертвовать триллионами долларов, а порой и жизнями американцев и их союзников. В нюансы не вникали, как обычно оставляя это занятие элитам.

В конце 1980-х – начале 1990-х годов «простые» американцы узнали, что ситуация в Советском Союзе изменилось. Вопреки, мягко говоря, странной квалификации России в разного рода «индексах свобод» (например, в столь часто цитируемых годовых отчетах организации Freedom House, с 2004-го почему-то помещающих Россию в одну категорию с Северной Кореей, Ираном, Саудовской Аравией и Ливией), они сегодня знают: еще далеко до черты, за которой Россия превратится во врага, разразится холодная война и нужно будет снова впрягаться в телегу немыслимых расходов на «сдерживание». Можно ходить и в церковь, и в синагогу; ездить за границу; писать, печатать, читать и говорить что угодно. И в демонстрациях участвовать, и бастовать, и голосовать за того, кто понравится; и Восточной Европе никто не угрожает, а бывшие страны – члены Варшавского договора и даже бывшие союзные республики вступили или вступают в НАТО.

Остальное по-прежнему детали, заботы элит, еще далеко не собравшиеся в критическую массу, способную изменить стереотип, который сложился в национальном общественном мнении почти пятнадцать лет назад. Как показал опрос американского общественного мнения в феврале текущего года, Россия – десятая в списке из 22 наиболее популярных стран: 54 % американцев оценили ее позитивно, причем Франции досталось столько же голосов, а Китаю – на 10 % меньше. По прошлогоднему опросу фирмы Harris, только 8% американцев считают Россию «врагом».

В России, несмотря на периодические всплески антиамериканизма в связи с Ираком, олимпиадами, «цветными» революциями, ситуация в принципе такая же. По результатам, пожалуй, самых авторитетных опросов, проводимых Pew Global Attitudes Projects (Вашингтон) и посвященных имиджу Соединенных Штатов в шестнадцати странах, граждане России заняли пятое место (52 %) по степени их положительного отношения к Америке (после Индии, Польши, Канады и Великобритании, опередив союзников США по НАТО – Германию, Испанию, Нидерланды и Турцию). Согласно опросу, проведенному Левада-центром, в марте 2006-го, 66 % россиян заявили, что относятся к США очень хорошо или хорошо (против 17 %, которые относятся плохо или очень плохо) – пропорция, практически не меняющаяся с декабря 2001 года. (Что же касается американского народа, то число «хорошо относящихся» зашкаливает за 80 % с февраля 2000-го.)

Так что корабль не пойдет ко дну. Но готовьтесь к сильной качке. И тошноте. Наденьте спасательные жилеты и не поддавайтесь панике.

Россия. США > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 3 июля 2006 > № 2906797 Леон Арон

Парадокс непостоянства

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2006

Тома Гомар – руководитель программы Россия/Новые независимые государства в IFRI (Французский институт международных отношений), координатор рабочей группы по вопросам развития отношений между Европейским союзом и Россией. Данная статья была опубликована в первом номере журнала Politique Ètrangére за 2006 год. Автор выражает благодарность редакции журнала «Россия в глобальной политике» за внимание и советы.

Резюме Внешняя политика России жизнеспособна хотя бы потому, что ей свойственно постоянно сбивать с толку или приводить в замешательство своих партнеров, которым приходится все время ломать голову над тем, как ее интерпретировать. В основе курса – процесс национальной постимперской самоидентификации, обретаемой страной, в памяти которой еще живы ее былые отношения с другими государствами.

Российский внешнеполитический курс поражает как своей способностью использовать возникающие ситуации, так и неспособностью порождать новые. Соединенные Штаты и многие европейские страны активно критикуют шаги, предпринимаемые руководством Российской Федерации: их беспокоит, какие последствия для внутренней и внешней политики повлечет за собой ренационализация доходов от продажи энергоносителей. Но эти критические выступления не должны заслонять главного: по сравнению с ельцинским периодом Россия приобрела значительно бЧльшую свободу действий на международной арене.

Российско-украинский газовый конфликт, с которого начался 2006 год, сделал очевидной подспудную тенденцию: Кремль намерен использовать энергоснабжение для того, чтобы продемонстрировать различия в уровне влиятельности между Россией и соседними государствами. Владимир Путин убежден, что фактор «энергетической безопасности» играет определяющую роль в международном соотношении сил, и перед началом председательства России в «Большой восьмерке» он посчитал, что находится в выгодном положении.

Внешняя политика России жизнеспособна хотя бы потому, что обладает свойством постоянно сбивать с толку или приводить в замешательство своих партнеров, которым приходится все время ломать голову над ее интерпретацией. В ее основе – процесс национальной постимперской самоидентификации, обретаемой страной, в памяти которой еще живы былые отношения с другими государствами.

В конечном итоге внешняя политика не может не находиться под влиянием внутренней. В перспективе грядущих президентских выборов (март 2008-го) следует внимательно следить за движением «шаг назад – шаг вперед», характерным для России Владимира Путина. Парадоксальным образом его инициативы могут рассматриваться одновременно и как черты, постоянно присущие российской внешней политике, и как признак непостоянства, также носящего структурный характер.

Без сомнения, Путину удалось одержать немало побед, поскольку он смог постепенно ликвидировать многие ограничения ельцинской эпохи. Однако его долгосрочные планы не внушают доверия, и это порождает зыбкость, которая хотя и расширяет свободу действия, но не облегчает достижения поставленных задач. Президент России проводит свою политику в соответствии с существующей исторической и стратегической традицией, которую можно определить следующим образом: сохранить свободу действий, чтобы никак ей не воспользоваться.

ИСТОРИЧЕСКОЕ И СТРАТЕГИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ

Не углубляясь в историю российской стратегической культуры, немаловажно, тем не менее, определить некоторые ее характерные черты. С XVII века Россия строит свою Великую стратегию на геополитическом фоне, состоящем из трех театров действий: западного (от Балтики до Карпат), южного (от Дуная до гор Персии) и восточного (от Волги до Алтая). Политическое и военное руководство страны стремилось всегда быть готовым выступить одновременно на этих трех направлениях, с тем чтобы осуществлять полное господство над heartland (геополитическое понятие, введенное Хэлфордом Маккиндером и означающее «сердце мира», а именно «север и центр Евразии». – Ред.).

Стремление сохранить свободу маневра любой ценой нашло выражение в системе организации управления, для которой характерны единоначалие (царь и его советники) и правящий класс, в основном состоящий из военных. В умах народа и элиты эта система породила прямую ассоциацию между престижем государства и армии: как в царскую, так и в советскую эпохи военные задачи были важнее остальных. Основополагающий милитаризм выражается также в синдроме «осажденной крепости» и страхе вторжения, который порожден как воспоминаниями о татаро-монгольском иге (XIII–XV века), так и попытками вторжения со стороны западных государств, впрочем всегда оканчивавшимися их поражением.

Претерпев глубокие идеологические изменения, это видение мира прошло через века и ощущается даже в сегодняшнем поведении российского руководства. В умах современного политического класса, считающего себя носителем традиций царской и советской эпох, подобный «умственный инструментарий» заслоняет современные задачи самоидентификации и заставляет его осуществлять некий синтез. В поведении Путина также ощущается бремя этого двойного наследия: он хотел бы примирить царскую Россию и СССР, используя в политических целях символы и памятные события. Например, он возрождает советский гимн (декабрь 2000 года) и организует торжественное погребение в Донском монастыре останков белого генерала Антона Деникина (октябрь 2005-го).

Эта связь времен приобретает куда более спорный характер, когда речь заходит об отношении России к государствам, над которыми она ранее господствовала. Трудно даже представить себе, до какой степени прошлое властвует над умами и влияет на поступки. Примирение с соседями (в первую очередь, государствами Балтии и Польшей) означало бы для России признание неоднозначности ее собственной истории и окончательное прощание с иллюзиями. Осознание того влияния, какое оказывает история, могло бы стать первым шагом на пути, ведущем к обретению согласия с собой.

Подобное наследие делает исключительно чувствительным все, что касается суверенитета страны. Этот вопрос находится в центре любой политической дискуссии; он подвергается тщательному анализу с точки зрения внутренней или внешней опасности, которая якобы может ему угрожать. Преувеличенное значение суверенитета есть основа политики независимости, которая заключается в защите национальных интересов где угодно и когда угодно. Россияне были, есть и будут патриотами. Превращение патриотизма в национализм, а иногда и ксенофобию поощряется определенными политическими силами в собственных целях. На уровне стратегии это выражается в органической неспособности согласиться на роль чьего бы то ни было младшего партнера. Поэтому не воплотились в жизнь и предположения о том, что подобного рода партнерские отношения могут возникнуть между Россией и США после событий 11 сентября 2001 года.

При Владимире Путине это стратегическое наследие проявляется на практике в трех областях.

Во-первых, сразу после своего прихода к власти российский президент начал прилагать усилия, чтобы избавить страну от бремени внешнего долга и покончить с зависимостью от международных кредиторов, существовавшей при Борисе Ельцине. В соответствии с данными Министерства финансов РФ в 2000-м внешний долг составлял 61,3 % ВВП, шестью годами позже он составляет лишь 14,8 %. Если Россия продолжит выполнять свои финансовые обязательства в том же темпе, то к 2008–2010 годам они будут в основном погашены.

Во-вторых, как глобальная (участие в деятельности международных организаций), так и двусторонняя (действия с позиции силы, в частности, на постсоветском пространстве) политика Кремля исходит из того, что территория России представляет собой стратегический перекресток. В свете этого понятие большой игры, нередко используемое для описания борьбы за влияние в Центральной Азии (по аналогии с российско-британским соперничеством второй половины XIX века) неправомерно: поле большой игры, которую ведет Москва, – это не только Центральная Азия, но и вся территория от Балкан до Дальнего Востока. Во внешней политике Путин никогда не отступает из зоны интересов.

В-третьих, путинская Россия делает все возможное, чтобы сохранить свои позиции, то есть приостановить начавшийся при Ельцине процесс потери влияния, в частности, на постсоветском пространстве. Параллельно, на всех уровнях принятия решений, Россия стремится сохранить свободу действий, чего бы это ей ни стоило. По мнению Кремля, сохранение свободы действий – это не средство, а цель.

ОДНОБОКОЕ МОГУЩЕСТВО

Свидетельством значения, придаваемого военной отрасли, является очевидный рост ассигнований на оборонные нужды. Военный бюджет Российской Федерации можно сравнить с французским, а экономику – с голландской. Следовательно, хотя Россия и остается одной из основных ядерных держав, но она не в состоянии соперничать с Соединенными Штатами, а в будущем – и с Китаем. В области технологии Россия скорее продолжает разработку уже начатых проектов, чем работает над инновационными. Хотя в стране есть научные центры и образовательные учреждения, пользующиеся славой во всем мире, объем зарегистрированных патентов и научных публикаций российских ученых уменьшается. Кремль стремится достичь большего могущества, опираясь на энергетику, ничего не делая для технологического прогресса.

На самом деле, действуя эмпирическим путем, Владимир Путин создает некую систему энергетического сдерживания. Как и ядерное сдерживание, она опирается на свои арсенал, идеологию и ресурс доверия.

Арсенал – это запасы энергоносителей, объем их производства и пути экспорта. России принадлежат 6 % мировых запасов нефти, 31 % запасов газа, 10 % мирового производства нефти и 22 % производства газа. Кроме того, она способна контролировать маршруты транзита энергоносителей из стран СНГ, что делает ее весьма влиятельной энергетической державой.

Идеология – это научные труды и выступления Владимира Путина. В 1997 году будущий президент защитил в Санкт-Петербургском государственном горном институте кандидатскую диссертацию об использовании природных ресурсов в качестве фактора экономического развития. В работе, опубликованной в 2000-м, говорится, что развитие России должно осуществляться за счет эксплуатации ее энергетических ресурсов, а чтобы догнать индустриально развитые страны, Россия должна создать промышленно-финансовые группы, способные конкурировать с западными транснациональными корпорациями. В своем Послании Федеральному собранию в апреле 2005 года Путин объяснил возврат к контролю государства над некоторыми предприятиями необходимостью обеспечения защитных мер не только для оборонной промышленности, но и для природных ресурсов и имеющейся инфраструктуры.

Ресурс доверия к системе энергосдерживания обуславливается личным участием главы государства в заключении всех крупных соглашений в энергетической области. Он непосредственно курирует развитие отрасли, иностранные государства могут действовать только через него, инвесторы, не заручившиеся поддержкой главы государства, действуют на свой страх и риск. Иначе говоря, гарантиями инвестиций служат не правила рынка или юридический арсенал, а внимание первого лица. Основной темой своего председательства в «Большой восьмерке» Москва делает энергетическую безопасность, что, по ее мнению, представит Россию в качестве основного поставщика энергоносителей (нефть и газ) в мировом масштабе и утвердит мнение о том, что данный поставщик, как бы ни повернулись события в России после 2008 года, более надежен, чем Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК).

Внешняя политика России весьма уязвима из-за двух факторов, которые обязательно дадут себя знать. Во-первых, создавая систему энергетического сдерживания, Владимир Путин забыл, что основополагающим принципом любой системы сдерживания является неприменение имеющегося оружия. Прибегая – пусть контролируемым и ограниченным образом – к прекращению поставок энергоносителей (этим приемом в свое время пользовался и Борис Ельцин), Путин уничтожает свой главный козырь. Ведь это может привести к тому, что клиенты найдут обходные пути, усугубив тем самым однобокий характер российского могущества.

Во-вторых, говоря об исторической преемственности своего курса, хозяин Кремля ставит его в жесткие рамки традиций внешней политики России, но, как ни парадоксально, проявляет удивительное непостоянство и переменчивость в определении долгосрочных целей. Без сомнения, это непостоянство объясняется не столько непредвиденными ситуациями, с которыми он сталкивается на посту президента, сколько многолетними тенденциями политики России в отношении соседних государств: контрастом между узостью стратегического мышления и обилием тактических действий. Непостоянство проявляется всегда, когда возникает необходимость придать сближению с партнером форму альянса или системы интеграции, то есть как только нужно выразить свое доверие на длительный срок. Видимо, это объясняется как унаследованной традицией подозрительности, так и неуверенностью в себе.

ИРАНСКОЕ ДОСЬЕ

Политика Москвы в отношении Тегерана – по мнению одних, весьма хитроумная, по мнению других, совершенно безответственная – является ярким проявлением непоследовательности. Решая крайне сложную проблему, способную пошатнуть сложившееся стратегическое равновесие в регионе и во всем мире, Россия стремится заниматься урегулированием лишь отдельных ее составляющих. Со стороны может показаться, что Москва пытается ее разрешить, действуя лишь в дипломатической и/или экономической областях и избегая военного и стратегического аспектов программы, проводимой соседним государством – амбициозным и агрессивным. Это еще раз свидетельствует о некой двойственности, являющейся одновременно и причиной, и следствием российской непоследовательности.

Москва всегда выступала против понятия «государства-изгои». Она традиционно стремится укрепить свои позиции посредника между западными державами и Ираном либо Северной Кореей. Действуя подобным образом, она получает три типа дивидендов. Во-первых, эти контакты расширяют поле российской политики, поскольку дают возможность проявлять свое влияние как на Среднем, так и на Дальнем Востоке. Во-вторых, данные государства служат рынком сбыта оружия и технологий. (Игравший основную роль в годы правления Ельцина, этот источник доходов отошел сегодня на второй план в связи с ростом поступлений от продажи энергоносителей.) В-третьих, тесные связи с Ираном позволяют России пошатнуть однополярную систему влияния, в которой главную роль играют Соединенные Штаты.

Такое краткосрочное видение ситуации превращает торговлю оружием в основной рычаг политического влияния Москвы на Среднем Востоке. Сегодня Тегеран является ее третьим по значимости покупателем. Подобного рода балансирование позволяет Кремлю выступать в роли арбитра. С дипломатической точки зрения мощное противодействие, которое Москва оказывает в вопросе передачи иранского досье Совету Безопасности ООН, может быть интерпретировано как стремление сохранить поле коммерческой деятельности, приносящей немалый доход, и, главное, как желание избежать военной интервенции США.

Но со стратегической точки зрения позиции Москвы должны, в конце концов, рассматриваться в зависимости от интересов ее безопасности, и в данном случае трудно понять, как и почему она могла бы согласиться с существованием ядерного Ирана и распадом международной системы нераспространения ядерного оружия.

ИНТЕГРАЦИЯ ИЛИ ЕВРАЗИЙСКАЯ ПОЛИТИКА?

Российскую внешнюю политику по традиции интерпретируют в зависимости от ее отношений с Европой. Подобное видение определяется как бытующим среди самих россиян глубоким убеждением, что, благодаря тесным культурным связям, Европа – их естественный партнер, так и проявляющимся у населения России стремлением приобщиться к европейскому образу жизни.

Но такое видение обманчиво. Ведь исходя из него, мы замыкаем дискуссию в традиционные рамки: как приобщиться к Европе, не потеряв при этом национальной идентичности. Иными словами, европейский анализ основывается на оценке перспектив интеграции. Москва же в основном продолжает рассуждать исходя из оценки равновесия сил. Поэтому, хотя Россия и не стремится вступать в прямое соперничество с США или же портить свои отношения с Европейским союзом, она выступает за взаимодействие, не основанное на системе принуждения либо общих ценностей.

В конечном счете непостоянство российской политики проистекает из противоречий между объективными тенденциями (связанными с географическим положением, давно укоренившимся чувством отсутствия безопасности, ограничениями, вызванными стратегическими традициями, а также демографическим спадом) и краткосрочными задачами. Прагматизм, приписываемый Владимиру Путину, выражается скорее в присущей ему способности воспользоваться возникшей ситуацией, а не в продуманном балансе между ответами на общеизвестные стратегические вызовы (среди которых прежде всего рост влияния Китая или Ирана) и зачастую импульсивными оперативными решениями.

Этот прагматизм отражает также полную неспособность строить долгосрочную политику и реализовывать ее, несмотря на возникающие препятствия. С этой точки зрения вполне логично сравнить политику в отношении западных стран, а также использование связей с Китаем либо Ираном, которые осуществлялись при Борисе Ельцине, с теми, что проводятся в годы Путина. Хотя тон и применяемые методы различны, оба президента начинали свое правление с прозападных заявлений, а в конце президентского срока курс каждого из них приобрел евразийский уклон. Евразийство же – это более или менее прямое выражение во внешней политике российского национализма, который, несомненно, укрепляет свои позиции. Это находит выражение в возвеличивании Вооруженных сил страны, яром антиамериканизме, политике вмешательства государства в экономическую деятельность, возврате к авторитарной политике и, наконец, в возрождении планов господства на постсоветском пространстве.

РОССИЯ РЕАЛЬНАЯ, РОССИЯ ВИРТУАЛЬНАЯ

Годы правления президентов Ельцина и Путина имеют, тем не менее, два существенных различия, связанных с расстановкой политических акцентов и финансовым положением страны.

Борис Ельцин возглавлял государство в период перехода к демократии и оставил Россию разоренной. Владимир Путин расквитается с долгами, однако после его ухода политическое пространство будет значительно более узким. Перемещение центра тяжести в политике выражается в возросшем влиянии националистов, получающем подпитку, связанную с относительным ростом благосостояния в стране, которая обязана этим лишь собственным ресурсам и способности к сопротивлению.

Кратко это можно выразить следующим образом: в политической жизни «Родина» заменила «Яблоко». В то время как националисты развивают бурную деятельность, либералы всё больше теряют доверие из-за внутренних распрей и попыток доказать, что трудности переходного периода были неизбежны. Между тем основная политическая сила страны – «Единая Россия» – довольствуется тем, что защищает и выражает решения Кремля. Интеллектуальное влияние националистов находит свое наиболее яркое выражение в политике России по отношению к странам ближнего зарубежья. На практике она заключается в следующем: почти все страны СНГ настолько зависимы от Москвы в энергетической сфере, что не способны строить свое будущее без участия России. Эта зависимость становится основным рычагом дипломатического давления и придает еще более «двусторонний» характер отношениям между Москвой и соответствующими столицами.

Применяя энергетическое давление, Россия показывает свою силу и добивается уступок. Однако оно идет во вред осуществлению ее планов региональной интеграции. Это один из уроков, которые можно извлечь из газового конфликта между Москвой и Киевом. При более глубоком рассмотрении такая политика выявляет неспособность российских руководителей разработать, представить и реализовать настоящий проект интеграции, основанный на принципе совместного принятия решений. И это несмотря на наличие существенных благоприятных факторов, таких, как, например, вовлеченность этих стран в российское информационное поле. Экспансия России осуществляется сегодня через мощные капиталовложения, хотя невозможно понять, являются ли они частью общей политики или преследуют частные интересы.

Отсутствие жизнеспособных проектов региональной интеграции отражает нежелание принимать долгосрочные обязательства, основанные на взаимном доверии. В этом смысле политика Москвы остается совершенно незрелой. Россия Путина, как капризная барышня-подросток, весьма обидчива, она придает большое значение своему внешнему виду (и иногда использует слишком много косметики), заводит многочисленные романы и дуется, когда ее не приглашают за стол вместе со взрослыми. Она считает, что живет полной жизнью, но не задумывается о будущем. Неужели ей удастся избежать обручального кольца?

Сложность анализа внешней политики России объясняется противоречием между ее постоянством и непостоянством. Тем не менее внешний наблюдатель может сделать три практических вывода.

Во-первых, необходимо понимать, что Россия сегодня уже не нуждается в помощи извне. Это полностью меняет ее отношения с Соединенными Штатами и Европейским союзом и открывает вопрос о внешнем использовании финансовых средств, источником которых являются продажа энергоносителей и внутренняя стабилизация. Судя по всему, подобная эволюция должна породить ситуацию, когда партнерские отношения с Москвой будут рассматриваться не как интеграция, а как ассоциация, позволяющая Российской Федерации развиваться в соответствии с собственной политико-экономической спецификой. Иначе говоря, Россия намерена доказать, что существующая в западных странах модель отношений между государством и обществом менее универсальна, чем там это принято считать.

Во-вторых, на уровне тактических решений Россия намерена сохранять свои позиции на постсоветском пространстве и укреплять их везде, где возникнет подобная возможность. С европейской точки зрения это означает, что необходимо начать серьезное обсуждение вопроса о новоимперском или же постимперском характере политики Владимира Путина, а также то, что время имитации моделей для России прошло и она готова взять на себя ответственность за проводимую политику.

В-третьих, с методологической точки зрения необходимо прекратить анализировать внешнюю политику Москвы с европейских позиций. Если бы Россия вела себя так, как надеялись в Европе в период краха СССР, если бы она старательно следовала демократическим правилам и соблюдала элементарные принципы рыночной экономики, то ее внешняя политика заслуживала бы меньшего внимания – ведь в своих основных проявлениях она соответствовала бы европейской системе ценностей. Однако ничего подобного не произошло, и, видимо, не стоит ожидать чуда и в ближайшие годы.

Следовательно, правила реализма диктуют нам необходимость срочно вновь взяться за толкование российской политики, чтобы как можно точнее оценить степень могущества нашей страны. Такой подход необходим для равновесия в Европе и для общей стабильности в heartland. Именно в связи с переменчивым характером внешней политики Москвы постоянный интерес к России требуется сейчас, быть может, больше, чем когда-либо раньше.

Россия > Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 3 июня 2006 > № 2906417 Тома Гомар

"Проблема-2007": что дальше?

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2006

Н.К. Арбатова – д. полит. н., директор научных программ комитета «Россия в объединенной Европе». Статья написана на основе концепции о модернизации СПС, подготовленной коллективом под руководством автора в составе д. э. н. Ю.А. Борко (Ассоциация европейских исследований), д. ю. н. С.Ю. Кашкина, к. ю. н. П.А. Калиниченко (Международный центр партнерства и развития Россия – ЕС), д. ю. н. М.Л. Энтина (Фонд европейского права).

Резюме Окончание срока действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Европейским союзом следует использовать для того, чтобы вывести отношения на качественно новый уровень. Целью модернизированного СПС может и должна стать ассоциация России и ЕС.

30 ноября 2007 года истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) – документа, лежащего в основе взаимоотношений России и Европейского союза. СПС, подписанное Российской Федерацией и Европейскими сообществами на греческом острове Корфу, а также их государствами-членами 24 июня 1994-го, вступило в силу 1 декабря 1997 года. Заключенное на 10 лет, Соглашение предполагало последующую автоматическую ежегодную пролонгацию в случае, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации.

СПС сыграло важнейшую роль в установлении, расширении и развитии качественно новых отношений между Россией и ЕС. Об эффективности документа красноречиво говорит достигнутый на сегодняшний день объем реального сотрудничества во всех сферах деятельности. Однако в последнее время становится все более очевидным, что по сравнению с началом 1990-х, периодом подготовки СПС, ситуация изменилась коренным образом. Преобразились и Россия, и Евросоюз, и характер взаимоотношений между ними, да и весь мир. Отношения партнерства и сотрудничества стали повседневной практикой, а политическое взаимодействие давно перешагнуло рамки Соглашения. Совместная инициатива по созданию в будущем четырех общих пространств, одобренная на саммите Россия – Евросоюз в мае 2005 года, выводит отношения на качественно новый – стратегический – уровень взаимодействия.

Тесное «продвинутое партнерство» (cohesion/advanced partnership) требует адекватного оформления не в виде политических договоренностей, каковыми при всей их авторитетности являются совместные заявления саммитов Россия – ЕС, а в полноценном, юридически обязательном договоре. Возможность разработки подобного документа впервые обсуждалась на высшем уровне в апреле 2005-го президентом России Владимиром Путиным и председателем Европейской комиссии Жозе Мануэлом Дурао Баррозу. К обновлению правовой базы российский президент призывал и на саммите Россия – ЕС в Лондоне (октябрь 2005).

КОНСЕРВАТОРЫ И ПРОГРЕССИСТЫ

Различные политические силы и в Евросоюзе, и в России по-разному видят решение «проблемы-2007».

Европейские консерваторы не считают нужным что-либо менять в СПС. Их традиционная позиция – держать Россию на расстоянии вытянутой руки и не обременять европейскую внутреннюю повестку дня дополнительными проблемами. Число сторонников подобного подхода выросло после вступления в Европейский союз новых стран-членов, прежде всего государств Балтии и нескольких стран Центральной и Восточной Европы, обремененных «комплексом жертвы» по отношению к СССР и ставящих Советский Союз и Российскую Федерацию на одну доску.

В нашей стране оживились приверженцы ориентации на Азию (в первую очередь на Китай) и откровенные националисты, прикрывающие комплекс неполноценности в связи с утратой Россией статуса сверхдержавы идеями о том, что она, дескать, самодостаточна и должна оставаться самостоятельным «центром силы» в международных отношениях.

Разумеется, наша страна заинтересована в развитии добрососедских отношений, торговли и взаимовыгодного сотрудничества со всеми соседями. Не очень, правда, понятно, как углубление связей с ЕС помешает ей торговать, скажем, с азиатскими партнерами. Речь, однако, не только о торговле и сотрудничестве, а о выборе модели будущего политического и социально-экономического развития страны.

Как показал российский опыт, китайская модель – авторитаризм плюс НЭП – не дает желаемого результата на нашей национальной почве. Кроме того, несбалансированное сближение с КНР чревато тем, что в результате демографической экспансии Россия может фактически потерять Дальний Восток и Сибирь, а также превратиться в сырьевой придаток Китая и в свалку для отходов его растущей экономики. Что же касается идеи «народа-богоносца», то всерьез об этом невозможно говорить в ситуации, когда 70 % населения России живет беднее, чем 10 % наименее обеспеченных граждан США. А самоутешительное утверждение «мы бедные, зато самые духовные» не выдерживает критики в условиях чудовищной чиновничьей коррупции и организованной преступности, разъедающих все российское общество.

Вместе с тем и в Москве, и в западноевропейских столицах есть силы, убежденные в том, что откладывать поиски решения «проблемы-2007» нельзя.

В России существуют две группы, стремящиеся к повышению уровня отношений. Это прежде всего демократические круги политической элиты и экспертное сообщество, которые считают, что европейская модель, предполагающая страновые различия, но базирующаяся на общих фундаментальных принципах, лучше всего отвечает потребностям России, все еще находящейся в процессе системной трансформации. Вторая группа – часть высшего российского руководства. По их мнению, повышение планки в отношениях с ЕС символизирует важность роли России в современном мире, ее принадлежность к ядру государств, ответственных за международную безопасность и стабильность.

Что касается Европейского союза, то после провальных референдумов по Конституционному договору для Европы во Франции и в Нидерландах многим европейским политикам стало очевидно: прежняя стратегия Брюсселя, направленная на одновременное расширение и углубление процесса европейской интеграции, потерпела поражение. Выработка новой стратегии невозможна без стабильности по периметру границ Евросоюза, и прежде всего на его восточных рубежах. Повышение уровня отношений России и ЕС, сближение партнеров на основе не только общих интересов, но и ценностей устранят или значительно снизят возможность столкновения интересов на территории таких стран СНГ, как Украина, Грузия, Молдавия и Белоруссия. Иными словами, от решения «проблемы-2007» будут зависеть стабильность и развитие «расширенной» Европы, а также степень эффективности многостороннего сотрудничества по отражению новых угроз международной безопасности.

ПАРТНЕРСТВО ИЛИ АССОЦИАЦИЯ?

Возможны три варианта договорного оформления отношений между ЕС и Россией после 2007 года.

Первый. Продление действия СПС (в соответствии с его статьей 106) до тех пор, пока стороны не сочтут целесообразным заменить его новым документом.

Второй. Внесение изменений и дополнений в существующий текст (с учетом современного уровня «продвинутого партнерства» и реальных перспектив развития отношений на 10–15 лет) вплоть до включения в него положения о создании ассоциации.

Третий. Подготовка и подписание нового соглашения, которое, будучи ратифицировано Россией, Европейским союзом и его государствами-членами, полностью заменит СПС.

Третий вариант нереалистичен, поскольку требует ратификации принципиально нового документа. Это практически невозможно в условиях, когда и без того весомый груз взаимных претензий, проблем и недоверия еще более утяжелился после расширения Евросоюза за счет стран Центральной и Восточной Европы.

Кроме того, отказ от пролонгации СПС, во-первых, чреват возникновением вреЂменного правового вакуума, который неизбежно затронет интересы и отдельных российских граждан, и РФ в целом. Во-вторых, может серьезно пострадать цепочка торговых соглашений, связанных с СПС (соглашения по текстилю и стали). В-третьих, будет подорвана только что сложившаяся практика применения Соглашения.

Имеется в виду право российских граждан, работающих в странах – членах ЕС, напрямую ссылаться на статью 23 СПС в национальных судах государств-членов в целях защиты своих трудовых прав от дискриминации по признаку гражданства. (Прецедентом в данном случае явилось решение Европейского суда по делу российского футболиста Игоря Симутенкова. 12 апреля 2005-го суд постановил, что футболисты, участвующие в национальных чемпионатах стран, входящих в Европейский союз, не должны считаться легионерами, и указал на недопустимость нарушения спортивными организациями Европы положений специального двустороннего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Евросоюзом, согласно которому российские работники в странах – членах ЕС имеют равное право на труд с местными гражданами. – Ред.) Европейский суд предписал всем национальным судам стран-членов применять СПС как имеющее преимущественную силу в том случае, если их национальные законы не обеспечивают россиянам таких же условий труда, как и соотечественникам. В случае утраты подобных правил или их повторного согласования граждане России и Европейского союза, деловые круги обеих сторон рискуют многое потерять.

Конечно, аналогичные положения можно предусмотреть и в новом соглашении, которое заменит СПС, но тогда Европейскому суду придется снова подтвердить их прямое действие. А до тех пор российские граждане будут пребывать бесправными.

Таким образом, остается два реальных варианта: автоматическое продление СПС и его модификация. Если, согласно первому сценарию, Соглашение сохранится в неизменном виде, а реальные отношения будут во все большей степени строиться на параллельно существующих новых актах, то через какое-то время положения СПС просто фактически утратят силу, продолжая, тем не менее, отягощать двусторонние отношения, вызывать разногласия и раздражение, тянуть в прошлое.

Сохранение в 2007 году действующего СПС, по сути, станет признанием неготовности партнеров к более тесному сближению. Этот факт, конечно, можно будет «подсластить» принятием ни к чему не обязывающей политической декларации о «стратегическом партнерстве» и ряда секторальных соглашений, которые и так время от времени заключаются для решения тех или иных конкретных задач. Именно к такому «малозатратному» варианту, который не потребует новой ратификации Соглашения, склоняются большинство заинтересованных лиц и в России, и в ЕС.

Однако с учетом курса на развитие стратегического «продвинутого партнерства» и исходя из того, что бОльшая часть СПС нуждается в коренной переработке, наиболее целесообразным и перспективным представляется второй вариант. Модернизировать Соглашение возможно посредством внесения поправок, коренным образом меняющих его содержание и даже название, но сохраняющих правовую преемственность. Целью модернизированного СПС может и должна стать ассоциация России и Европейского союза.

Известны три типа соглашений об ассоциации: Европейские соглашения (для стран Центральной и Восточной Европы), Соглашение об ассоциации и стабилизации (для Западных Балкан), Европейско-Средиземноморское соглашение (для государств Южного Средиземноморья). С юридической точки зрения ассоциацией – самой зрелой ее формой – являются и отношения между ЕС и Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ), в которую входят Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария. Любопытно, что сторонники «российской самодостаточности», предостерегающие от излишней зависимости России от Евросоюза, зачастую предлагают швейцарскую или норвежскую модель отношений как возможный пример для подражания. Они, видимо, не отдают себе отчета в том, что тем самым призывают к наиболее высокому и обязывающему уровню ассоциационного объединения.

Бытует ошибочное мнение, будто ассоциация, в отличие от СПС, предусматривает в качестве конечной цели обязательное членство в ЕС, что сегодня не актуально ни для Брюсселя, ни для Москвы. Действительно, и в преамбулах, и в первых статьях Европейских соглашений упоминается о перспективе членства в Европейском союзе. А вот в первых статьях соглашений об ассоциации и стабилизации с Македонией и Хорватией ничего не сказано об их возможном вступлении в Евросоюз, хотя в преамбулах они всё же названы потенциальными кандидатами. Что касается соглашений об ассоциации со средиземноморскими странами, то перспектива их членства не рассматривается вообще.

На самом деле главным отличием СПС от соглашений об ассоциации является отсутствие в нем положений о либерализации движения товаров, лиц, услуг и капиталов. Нынешний российско-европейский документ в большинстве случаев предлагает вместо этого режим наиболее благоприятствуемой нации. Положения о практических шагах в нем отсутствуют, хотя в качестве конечной цели партнерства упоминается создание зоны свободной торговли. Ассоциация же изначально зиждется на зоне свободной торговли.

Соглашения об ассоциации, как правило, предусматривают план-график постепенного (в течение 10–12 лет) снижения таможенных пошлин и эквивалентных сборов вплоть до их полного устранения, отмену как количественных ограничений на импорт и экспорт, так и других равнозначных мер, а также запрет дискриминационного налогообложения в зависимости от места происхождения товаров. Отсутствие в СПС подобного рода положений создает значительные трудности для полной реализации его целей. По мнению чиновников из Минэкономразвития РФ, Россия готова приступить к переговорам о создании зоны свободной торговли с ЕС сразу после ее вступления в ВТО. При этом хорошо продуманный поступательный процесс по созданию такой зоны будет не противоречить, а соответствовать экономическим и торговым интересам России.

Мы не знаем, что ждет нас в будущем. У противников возможного членства России в Европейском союзе, составляющих большинство и в России, и в Евросоюзе, есть масса аргументов, сводящихся к слову «никогда». Никогда, мол, Россия с ее колоссальными географическими размерами не вступит в ЕС (хотя фактор численности населения играет более важную роль, чем география). Никогда Россия не поступится даже частью своего суверенитета (но даже СССР шел на подобный шаг, заключая с США широкомасштабные соглашения об ограничении и сокращении стратегических вооружений). Никогда Европейский союз не захочет выйти на границы с Китаем (и это при том, что через членство Турции Евросоюз готов выйти на границы самой нестабильной зоны в сегодняшнем мире – «расширенного» Ближнего Востока)…

Однако стремительная радикализация исламского мира в условиях распространения оружия массового уничтожения и расползания терроризма может привести к новому раскладу сил по линии Север – Юг, к новым союзам и коалициям. Опасность, которую несет в себе радикальный политический ислам, диктует необходимость стратегического союза между всеми членами евро-атлантического сообщества и их потенциальными единомышленниками за пределами региона. Поэтому не столь важно, станет ли Россия формальным членом ЕС, или будет заключен реальный, а не символический стратегический союз, основанный на защите общих ценностей и интересов. Наиболее крепкими и эффективными оказываются именно те союзы, которые объединяют равных во всех смыслах партнеров. Формирование четырех по-настоящему общих пространств между Россией и Европейским союзом в рамках модернизированного СПС может стать стратегической целью.

КАК ИЗМЕНИТЬ СПС?

Обновленное соглашение Россия – Евросоюз следует заключить на неограниченный срок. Одна из первых статей будущего документа должна содержать положение об изменении его названия с «Соглашения о партнерстве и сотрудничестве» на, скажем, «Соглашение о продвинутом партнерстве, учреждающее ассоциацию».

Необходимо существенно переработать преамбулу и четко заявить в ней о том, что Россия – это развитая страна с основами рыночной экономики и политической демократии. В тексте преамбулы следует отразить такие факторы и процессы, как высокий уровень современного партнерства, формирование четырех пространств, вступление России в ВТО, а также упомянуть о новых угрозах, прежде всего о международном терроризме и распространении оружия массового уничтожения, и борьбе с ними.

Раздел I «Общие принципы» можно преобразовать в раздел «Общие принципы и цели», включив в него нынешнюю статью 1 и дополнив рядом положений с учетом накопленного опыта и новых задач «продвинутого партнерства».

Раздел II «Политический диалог» следует преобразовать в раздел о политическом диалоге и сотрудничестве. В него необходимо включить статью, которая, по сути, юридически зафиксирует и закрепит современный уровень политического взаимодействия, а также дополнит его «развитием новых форм сотрудничества в целях решения общих задач и противостояния новым угрозам, в частности проблем обеспечения мира и безопасности, борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью, а также поддержкой демократии и прав человека».

Затем должны следовать четыре раздела по вопросам формирования того или иного общего пространства. Как вариант надо внести изменения в раздел VII «Экономическое сотрудничество» и разбить его на четыре главы, по одной на каждое пространство. Надлежит сформулировать положения, отражающие содержание принятых в мае 2005 года «дорожных карт». В разделе об общем экономическом пространстве нужно предусмотреть пункт о составлении плана-графика полной либерализации торговли товарами в течение 10–12 лет.

В документе следует четко определить суть каждого из четырех пространств, например, таким образом.

Общее европейское экономическое пространство предполагает:

– свободное движение товаров, услуг, людей и капиталов;

– наличие единых правил и норм, обеспечивающих реализацию четырех свобод и равенство условий конкуренции;

– гармонизацию законодательства и тесную кооперацию в других областях экономической и социальной политики в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего экономического пространства.

Общее пространство свободы, безопасности и правосудия предполагает:

– свободу передвижения, проживания и занятий, в том числе профессиональной деятельности, для граждан России и государств-членов; причем и тем и другим предоставляются такие же права (включая трудовые и социальные), какими пользуются граждане стран, на территории которых те находятся;

– одинаковые гарантии обеспечения личной безопасности граждан России и государств-членов, где бы они ни проживали в пределах данного пространства;

– сближение законодательства и практик осуществления правосудия в России и ЕС, а также тесное и постоянное сотрудничество органов правосудия, в том числе в борьбе с трансграничной организованной преступностью.

Общее пространство внешней безопасности подразумевает:

– регулярный диалог по всем вопросам международных отношений, внешней политики и безопасности (в первую очередь в Европе и прилегающих к ней регионах), осуществляемый в рамках постоянно действующих механизмов;

– совместные позиции и акции в области внешней политики и безопасности, если и когда Россия и Европейский союз сочтут это целесообразным или необходимым;

– теснейшее сотрудничество в деле предупреждения и противодействия международному терроризму;

– сотрудничество в военной области, в том числе с целью проведения совместных миротворческих, спасательных или гуманитарных операций.

Общее пространство научных исследований, образования и культуры подразумевает:

– тесное и систематическое сотрудничество в отраслях фундаментальной и прикладной науки на основе совместных многолетних рамочных программ и финансирования, а также гармонизированного законодательства, гарантирующего, в частности, право интеллектуальной собственности;

– формирование общеевропейского образовательного пространства на основе Болонского процесса, включая сближение систем образования, широкий обмен преподавателями, студентами и аспирантами, взаимное признание дипломов о высшем образовании;

– создание максимально благоприятных условий для развития культурных обменов, взаимного ознакомления с культурой европейских народов, формирования в широких слоях населения сознания общности европейской культуры при всем ее национальном многообразии.

Конкретизировать положения, посвященные четырем пространствам, можно в специальных протоколах, прилагаемых к Соглашению, или в отдельных соглашениях по этим пространствам, или в каких-то иных документах, например в годовых программах первоочередных действий, утверждаемых и контролируемых Постоянным советом сотрудничества. Важно подумать и о таких институциональных изменениях, которые отвечали бы цели создания четырех общих пространств. Сегодня внешнеполитическое взаимодействие России и Евросоюза в основном направлено на решение проблем в двусторонних отношениях, а не на выработку совместных инициатив по актуальным вопросам международной безопасности.

Отдельный протокол или декларацию в виде приложения к обновленному Соглашению можно посвятить комплексу проблем, возникших вокруг Калининграда. Статья 55 («Сотрудничество в области законодательства») изменяется и дополняется положениями о постепенном (в два этапа) сближении российского законодательства с законодательством ЕС на основе специальной индикативной программы, разрабатываемой совместно. Механизм гармонизации целесообразно закрепить в специальном соглашении о применении статьи 55, заключение которого в будущем должно быть предусмотрено Соглашением о партнерстве и сотрудничестве.

Существенная модернизация СПС потребует ратификации измененного Соглашения. Однако, поскольку его основу будут составлять совместно принятые инициативы, вероятность ратификации высока.

Россия. Евросоюз > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 10 марта 2006 > № 2906793 Надежда Арбатова

Единство и борьба сырьевых противоположностей

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2006

А.А. Арбатов – заместитель председателя Совета по изучению производительных сил Министерства экономического развития и торговли РФ и Российской академии наук. М.А. Белова – эксперт департамента энергетики Института энергетики и финансов.

Резюме России, примеряющей на себя роль мировой энергетической сверхдержавы, необходимо усвоить: чем менее приемлемы и более агрессивны требования поставщика, тем энергичнее и изобретательнее будет действовать потребитель, стремясь уйти от зависимости.

Даже при беглом взгляде на карту мира бросается в глаза, насколько неравномерно распределены месторождения полезных ископаемых. Раньше это явление объясняли различной степенью изученности разных стран и континентов. Действительно, малоизученные территории остаются до сих пор, и не исключено, что геологическая разведка последующих десятилетий скорректирует картину. Однако если иметь в виду месторождения, пригодные для разработки сегодня и в обозримом будущем, то ситуация существенно не изменится, какие бы инвестиции ни осуществлялись и как бы ни совершенствовалась техника разведки.

Это означает, что от решения вопроса об энергосырьевой базе зависит очень многое: не только перспективы развития мировой экономики, но и состояние международных отношений. В какой степени затруднения в области обеспечения топливом и материалами могут быть связаны с политическими и внешнеэкономическими факторами? Какова роль сырьевой дипломатии в современной политике? От ответов на эти вопросы не в последнюю очередь зависит, какую роль на международной арене предстоит играть России.

ПОЛЯРИЗАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ

На протяжении большей части ХХ столетия международные экономические и политические отношения в области сырья развивались в направлении поляризации производящих и потребляющих стран.

Процесс истощения ресурсов в промышленно развитых странах и ухудшения качества добываемого там сырья сопровождался быстрым ростом темпов его потребления. Сырьевая картина характеризовалась возрастанием потребностей в относительно новых видах ресурсов – нефти, газе, цветных металлах, а также уменьшением значения угля и железной руды, являвшихся основой индустриализации ХIХ и начала ХХ века. Росла зависимость развитых стран от импорта нефти, происходил переход на руды низкой концентрации, менялась структура издержек в связи с удорожанием рабочей силы. Последнее сделало нерентабельными многие старые разработки (например, олова в провинции Корнуолл, Англия), заставила сократить производство некоторых видов сырья (никеля в Канаде). Значительному сокращению добычи и поисково-разведочных работ способствовали и ужесточавшиеся меры по охране окружающей среды.

Начиная с 20–30-х годов минувшего столетия приток дешевой импортной нефти из стран Ближнего Востока привел к сворачиванию поисково-разведочных работ в развитых государствах, они во все большей степени переносились на территории развивающихся стран и в шельфовые зоны. Все это замедлило темпы роста производства минерального сырья в развитых странах, в результате чего они оказались в зависимости от импорта, а развивающиеся страны – от экспортных поступлений. Перед развитым миром встал вопрос о выработке долгосрочной, по возможности скоординированной стратегии для обеспечения устойчивого снабжения ресурсами, в то время как страны-поставщики стремились извлечь максимальные политические и экономические выгоды из обладания сырьем.

ЕВРОПА И ЯПОНИЯ В ПОИСКАХ РЕСУРСНОЙ БАЗЫ

До тех пор пока существовала колониальная система, развитые государства беспрепятственно черпали природные богатства из своих колоний. Стремление получить доступ к источникам ресурсов нашло отражение во внешней политике Англии, Германии, Голландии и Японии, то есть стран, контролировавших значительные пространства в Азии, Африке и Латинской Америке. В общем и целом западноевропейские государства и Япония, не располагавшие, в отличие от США, достаточной минерально-сырьевой базой на собственной территории, начали формировать целенаправленную политику импорта сырья еще в XIX веке.

Любопытно, что правительство Италии, не обладавшей значительными запасами сырья и многочисленными колониями, активно продвигало идею международного контроля над природными ресурсами как общемировым достоянием – предполагалось, что распорядителем богатств станет Лига Наций. Доступ к минеральным ресурсам вообще был одной из постоянных тем, обсуждавшихся в рамках этой организации. В 1920–1930-х годах широкое распространение в международных отношениях получила концепция «имущих» и «неимущих» государств, а принадлежность к той или иной категории определялась степенью самообеспеченности экономики страны минеральным сырьем.

Обсуждение этой темы, прерванное фактическим распадом Лиги Наций и Второй мировой войной, вновь развернулось в 1970–1980-х на международных конференциях и в ряде комитетов ООН (прежде всего в Комитете по природным ресурсам). Термины «имущие» и «неимущие» вышли из употребления, а дискуссия шла в основном о том, следует ли признать минеральные ресурсы «общим наследием человечества». Интернационализация полезных ископаемых столкнулась с решительным сопротивлением многих освободившихся от колониальной зависимости стран – обладателей крупных запасов, зачастую именно эти запасы составляли чуть ли не единственную статью их бюджетных доходов. Подобную идею не поддержали и такие влиятельные члены ООН, как СССР и КНР, а также некоторые другие страны, в результате чего она постепенно исчезла с повестки дня. Правда, учитывая стремительные изменения, которые в начале XXI столетия – в эпоху размывания классической Вестфальской системы международных отношений – претерпевает само понятие государственного суверенитета, нетрудно предположить, что вопрос внешнего контроля над ресурсами может быть поднят вновь.

В относительно благоприятном положении пребывала Великобритания, в распоряжении которой находились ресурсы ее колоний и доминионов. Для Германии сырьевая ситуация складывалась значительно напряженнее. По официальным оценкам британских правительственных чиновников, «в 1936 году из 25 жизненно важных материалов Великобритания была способна обеспечить себя двадцатью видами сырья, в то время как Германия только шестью». Такое положение дел заставило Берлин разрабатывать долгосрочную сырьевую политику, решающую роль в которой играло государство. Оно выделяло субсидии, устанавливало специальную налоговую шкалу и нормы потребления ресурсов. Примечательно, что Германия фактически первой из развитых держав попыталась частично решить сырьевую проблему за счет новых технологий – развертывания производства синтетической нефти, газа, каучука, использования бедных руд, широкого применения заменителей и т. д. Правда, как показало развитие событий в мире, это отнюдь не означало отказа от агрессивных планов захвата чужих территорий и источников сырья и энергии, а скорее служило дополнением к экспансионистской стратегии.

Схожей была и политика Японии, пытавшейся контролировать природные ресурсы Юго-Восточной Азии. Токио заключил двусторонние торговые договоры с рядом стран этого региона, которые предусматривали широкие поставки минерального сырья для нужд японской промышленности.

С окончанием Второй мировой войны на международной арене произошли радикальные изменения, начался активный процесс деколонизации. Многие полагали, что крах колониальной системы автоматически лишит бывшие метрополии (Англия, Франция, Голландия и др.) доступа к источникам сырья и рынкам сбыта и приведет их к глубокому кризису. Однако завоевание политического суверенитета бывшими колониями еще не означало достижения экономической независимости. Деколонизация 1950–1960-х практически не нарушила движение сырьевых потоков из развивающихся государств в индустриальные центры капиталистического мира. Даже ожесточенная борьба Алжира за независимость не помешала продолжать экспорт алжирской нефти, газа и фосфатов в бывшую метрополию – Францию. Аналогичная картина складывалась и в других развивающихся странах.

Такое на первый взгляд парадоксальное положение вещей объяснялось прочностью и инерционностью экономических связей, которые десятки лет формировались между метрополиями и колониями. Высокая степень зависимости от иностранного капитала, технологий, управленческого и коммерческого опыта, отсутствие в большинстве случаев развитой национальной промышленности и образования, разрозненность в политических и экономических действиях не позволяли молодым государствам эффективно использовать свои природные богатства в качестве рычага социально-экономического развития вплоть до конца 1960-х годов. В то же время и западноевропейская, и японская промышленность переживали, несмотря на ряд циклических кризисов, период активной реконструкции и модернизации, демонстрируя в первые послевоенные десятилетия высокие темпы роста.

ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ СТРАТЕГИЯ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ

«Я согласен с теми американцами, которые понимают, что нахождение на крючке у иностранной нефти – это экономическая проблема и проблема национальной безопасности». Об этом в январе 2006 года заявил президент США Джордж Буш, призвав сократить общее потребление нефти и ее производных и всерьез заняться поиском альтернативных источников энергии.

Проблема энергобезопасности Соединенных Штатов и связанной с ней долгосрочной сырьевой стратегии давно волнует американских руководителей. Наиболее мощный импульс ее формированию дала Вторая мировая война. Доступ ко многим видам ресурсов был прерван из-за боевых действий, в то время как Вашингтону приходилось обеспечивать необходимыми материалами не только собственную военную машину, но и союзников, в первую очередь Англию.

В 1943-м различные ведомства и программы, связанные с поставками стратегических материалов, были объединены в рамках Администрации по внешнеэкономическим вопросам. В условиях военного времени она взяла на себя функцию координатора и разработчика внутренней и внешней сырьевой политики. Сразу после войны это ведомство было упразднено, как и многие другие административные органы США, осуществлявшие регулирование экономики. Но опыт военного времени сыграл важную роль в формировании последующей сырьевой стратегии Вашингтона. Принятый в 1946 году Закон о государственных запасах стратегического сырья и материалов был направлен на то, чтобы «уменьшить и по возможности предотвратить опасную и дорогостоящую зависимость Соединенных Штатов от иностранных государств в снабжении важными с точки зрения национальной обороны видами сырья в периоды чрезвычайных обстоятельств».

Война в Корее, вспыхнувшая в начале 1950-х, послужила дополнительным стимулом для расширения стратегических запасов сырья. Специально учрежденная «комиссия Пейли» впервые осуществила всеобъемлющее исследование обеспеченности США минеральными ресурсами на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Одним из основных выводов был следующий: в 1950–1960-е годы страна не столкнется с нехваткой минеральных ресурсов. В то же время комиссия рекомендовала продолжать политику накопления стратегических материалов, а также активизировать освоение зарубежных источников сырья в государствах с достаточно благоприятным инвестиционным климатом.

Американские власти действительно взялись стимулировать вывоз частного капитала за границу. Значительная часть инвестиций вкладывалась в развитие горнодобывающей промышленности Австралии, Канады, ЮАР, развивающихся стран. Несмотря на относительное усиление государственного вмешательства в хозяйственную жизнь, преобладало мнение о доминирующей роли частной инициативы практически во всех областях экономики, в том числе и в минеральном производстве. Федеральное правительство взяло на себя вспомогательные функции, дабы обеспечить частному капиталу за рубежом максимально благоприятные условия.

План Маршалла (программа масштабной американской помощи в послевоенном восстановлении Европы) и пришедший ему на смену в 1951-м Закон о взаимном обеспечении безопасности стран западного блока, по сути, гарантировали американским сырьевым монополиям отсутствие риска в отношении капиталовложений в странах, которые заключили соответствующие договоры с США (их насчитывалось 79). Тем же целям служила и налоговая политика, обеспечившая 14-процентную налоговую скидку компаниям, которые занимались разработкой полезных ископаемых в Западном полушарии за пределами США.

Важная роль в поощрении создания добывающей промышленности в развивающихся странах отводилась и Экспортно-импортному банку США, осуществлявшему льготное кредитование американских поставок горного оборудования. В 1961 году в США было создано Агентство международного развития, ставшее инструментом американской внешнеэкономической политики. В течение 1960-х это ведомство финансировало сотни проектов по освоению и эксплуатации минеральных ресурсов в развивающихся странах. Существенные ассигнования на развитие горнодобывающего производства в этих странах выделялись и по каналам Международного банка реконструкции и развития.

На рубеже 1960-х годов появились оценки допустимой зависимости американской экономики от внешних поставок нефти, колебавшиеся в пределах 20–30 % от общего объема потребления. В 1959-м федеральное правительство приняло Обязательную программу по ограничению импорта нефти (Mandatory Oil Import Programm, MOIP), просуществовавшую 14 лет: внешние поставки не должны были превышать уровень в 12 % от годовой внутренней добычи; кроме того, на 14-летний срок вводились лимиты на ввоз нефтепродуктов. Поскольку обоснованием программы служила необходимость обеспечить национальную безопасность, приоритет отдавался импорту по суше из соседних Канады и Мексики.

Программу MOIP приняли по просьбе внутренних производителей, но и внешние находили способы обойти введенные ограничения. Знаменитой схемой была так называемая «Браунсвиллская петля»: танкеры из Венесуэлы шли в пограничный город Браунсвилл (штат Техас); оттуда нефть по суше перевозили в Мексику, а затем ее снова грузили в танкеры и отправляли в северо-восточные районы США. Маршрут Браунсвилл – Мексика – Браунсвилл делал импорт «сухопутным», то есть соответствующим требованиям MOIP.

Кстати, по мнению ряда экспертов, Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК), созданная в 1960-м, возникла в том числе и как ответ MOIP, то есть для противодействия протекционистскому законодательству Соединенных Штатов.

Призывы к радикальному изменению сырьевой политики США в сторону сворачивания ввоза топлива и материалов носили главным образом политический характер. По оценкам американских специалистов, реализация MOIP в полном объеме обошлась бы национальной экономике дороже, чем продолжение обширного импорта нефти по высоким ценам. Поэтому если первые энергетические программы предусматривали опору исключительно на собственные энергоресурсы, то последующие уже были нацелены на сбалансированное сочетание внутренних и внешних экономических мероприятий, уделяя особое внимание именно второй составляющей.

По мере возрастания зависимости от импорта нефти проблема надежности зарубежных поставок все теснее переплеталась с вопросом внутренней политической стабильности государств-экспортеров. Федеральное правительство и деловые круги исходили из того, что, чем прочнее позиции прозападных и проамериканских сил в государствах, обладающих значительными запасами сырья, тем больше оснований рассматривать их как надежный источник. Подобные условия стабильных поставок, являющиеся, по мнению Вашингтона, обязательными для поддержания и развития импорта нефти, существовали на протяжении 50–60-х годов прошлого века. Затем США столкнулись с иными внешнеполитическими условиями.

ЕДИНАЯ ПОЛИТИКА ЗАПАДА

Несмотря на имеющиеся противоречия, зачастую даже прямую конкуренцию, Соединенные Штаты, Западная Европа и Япония объективно втягивались в процесс формирования общей сырьевой стратегии. В промышленно развитых странах росло понимание того, что реальной альтернативы усиливавшейся экономической (в том числе и ресурсной) взаимозависимости не существует.

Основы формирования единой минерально-сырьевой базы Запада были заложены после окончания Второй мировой войны, когда США, являясь крупнейшим нетто-экспортером многих видов сырья и топлива в капиталистическом мире, широким потоком направляли свои минеральные ресурсы в Западную Европу и Японию. Любопытно, что, вытесняя западноевропейские и японские монополии из колониальных и зависимых территорий, американские сырьевые корпорации развертывали там минеральное производство, ориентированное главным образом на рынки своих союзников. Так, на протяжении 1950–1960-х практически 90 % нефти, добываемой американскими нефтяными монополиями в районе Персидского залива и Северной Африки, поставлялись по низким ценам в Западную Европу и Японию. В то же время вплоть до 1973 года власти Соединенных Штатов с помощью квот искусственно ограничивали импорт нефти на американский рынок.

Такая политика Вашингтона была обусловлена желанием укрепить экономический потенциал своих западных партнеров. В условиях избытка дешевого сырья и энергии осуществление подобного курса отвечало устремлениям всех заинтересованных сторон и не представляло собой трудновыполнимой задачи.

Но затем, в последней четверти ХХ века, положение стало радикально меняться. Из экспортера сырья и топлива США превратились в крупнейшего нетто-импортера, потребляя более трети ежегодно добываемых минеральных ресурсов мира. Резко увеличился спрос на сырье и топливо со стороны промышленно развитых стран. Процесс индустриализации, охвативший развивающийся мир, также обусловил повышение спроса. Появились стремительно растущие импортеры в лице Китая и Индии. Все эти факторы наряду с естественным истощением наиболее богатых и легкодоступных месторождений поставили промышленно развитые страны (в первую очередь Соединенные Штаты) в совершенно новые условия. Стало очевидно, что минерально-сырьевая база США не способна обеспечить собственные потребности в ресурсах, не говоря уже об их экспорте. В этой ситуации резко возрастала роль развивающихся государств, России и некоторых стран СНГ как источников необходимого сырья и энергии, по отношению к которым Соединенные Штаты, Западная Европа и Япония тоже вынуждены были разрабатывать общую долгосрочную стратегию.

При этом прекращение холодной войны совпало с завершением эры регулирования нефтегазовой промышленности федеральным правительством США – эта практика окончательно ушла в прошлое с окончанием президентства Рональда Рейгана в 1989 году. С начала 1990-х устойчивые успехи отрасли, ее реальная или предполагаемая щедрость служили основанием для почти полного невмешательства. Преемники Рейгана осознали, что изобилие дешевой энергии, откуда бы она ни поступала, — краеугольный камень сильной экономики.

СЫРЬЕ КАК ОРУЖИЕ

С другой стороны, с середины ХХ столетия минеральные ресурсы превратились в рычаг внешнеэкономического и политического воздействия государств Азии, Африки и Латинской Америки на промышленно развитые страны Запада. Начало этому явлению положила ОПЕК. Позднее к ней присоединились ряд других объединений, которые стали оказывать заметное, а по отдельным видам сырья едва ли не решающее влияние на мировой рынок топлива и материалов. К ним относятся Межправительственный совет стран – экспортеров меди (СИПЕК), Международная ассоциация бокситодобывающих стран (ИБА), а также ассоциации, охватившие производство и экспорт железной руды, фосфатов, каучука, вольфрама, ртути, леса и других ресурсов. Всего насчитывается около 20 подобного рода объединений, представленных преимущественно развивающимися странами.

Деятельность ассоциаций экспортеров далеко не всегда способствовала достижению целей, которые они перед собой ставили. Причинами тому были несогласованность действий участников, недостаточная доля рынка по некоторым экспортируемым материалам, не позволявшая диктовать свои условия, некачественные мониторинг и прогнозирование конъюнктуры и динамики спроса. Нередко к неудачам ассоциаций приводили крупные технологические прорывы в странах-потребителях, вызывавшие резкое снижение спроса на какой-либо материал или на источник его получения. Так было с оловом, каучуком, ртутью и некоторыми другими видами сырья.

Даже такой товар, как нефть, основными характеристиками которого в странах – членах ОПЕК являются высокая степень монополизации добычи и низкие производственные затраты, особенно устойчивым положением не отличался. После резкого скачка в 1973–1974 годах цены на нефть неоднократно испытывали колебания. Экономическое положение большинства стран – членов ОПЕК сейчас нельзя назвать блестящим, к тому же они вполне осознали свою зависимость от потребителей. От политического давления они отказались вскоре после безрезультатного эмбарго на поставки нефти в Европу (см. справку) и вслед за созданием государствами, входящими в Международное энергетическое агентство, стратегических запасов нефти, способных на три месяца покрыть их импортные потребности.

Причины введения эмбарго были сугубо политические: арабские экспортеры, а вовсе не вся ОПЕК, попытались отомстить США, Голландии и ряду других стран Запада за поддержку Израиля в войне Судного дня. Однако чисто политическое намерение освободило экономические силы, способные преобразовать весь нефтяной рынок за счет изменения соотношений между ключевыми игроками. Мир осознал, что Соединенные Штаты потеряли свое влияние на рынке нефти, поскольку у них больше не было достаточного объема производственных мощностей, чтобы обеспечивать избыток товара. Влияние перешло к производителям дешевой нефти и обладателям избыточных мощностей Ближневосточного региона, а также к ряду примкнувших к ним стран.

Эмбарго привело еще к двум важным последствиям. Оно перестроило всю систему взаимоотношений большинства добывающих стран, в том числе таких лидеров, как Кувейт, Саудовская Аравия, Абу-Даби (эмират в составе Объединенных Арабских Эмиратов), Венесуэла и Иран, с нефтяными компаниями. В 1970-х все страны Персидского залива по примеру Ирака и Ливии начали с разной интенсивностью осуществлять национализацию активов нефтяных компаний. Некоторые пошли по пути заключения соглашений о разделе продукции между государством и компанией. После периода национализации экспортеры из ОПЕК владели всей или почти всей нефтью. Другим результатом эмбарго стало четкое разделение мира на экспортирующие и импортирующие страны.

Сейчас между импортерами нефти и ОПЕК сложился неофициальный союз по поддержанию стабильности. Несколько особую позицию занимают Россия и Норвегия. В их экономических интересах – высокие цены на нефть, что часто обеспечивается политической напряженностью. Но ее последствия могут свести на нет экономические выгоды. Поэтому производители, не входящие в ОПЕК, часто идут навстречу предложениям картеля и импортеров по поддержанию стабильности на нефтяных рынках, а в ряде случаев и по урегулированию политических конфликтах.

РОССИЯ НА СЫРЬЕВОМ РАСПУТЬЕ

На протяжении длительного периода Советский Союз, как и США, являлся одновременно и крупным поставщиком, и потребителем сырья. Правда, после 1991 года ситуация в его правопреемнице – Российской Федерации изменилась вследствие падения производства и соответственно спроса на энергоресурсы.

Россия вообще занимает достаточно уникальное положение. С одной стороны, она является, подобно ряду европейских стран, метрополией распавшейся огромной державы – СССР. Однако, в отличие от западных империй, в нашем случае центр не столько черпал ресурсы на периферии, сколько обеспечивал своим сырьевым потенциалом энергоснабжение окраин – бывших советских республик и стран «социалистического лагеря».

После распада СССР сырьевое субсидирование государств – участников Совета экономической взаимопомощи прекратилось, однако от советской эпохи Россия унаследовала другую «головную боль» – обеспечение стран СНГ нефтью и газом по льготным ценам, а также необходимость решать проблему транзита углеводородов. Последняя была связана как с неурегулированностью условий сквозных поставок через территории стран, ранее составлявших единое государство, так и с возможностью их срыва по политическим причинами или в связи с ненадлежащим состоянием инфраструктуры. Промедление со всеобъемлющим решением указанных проблем отчасти тоже носило политический характер: достаточно долго в российском общественном мнении сохранялось представление о том, что дезинтеграция общего политико-экономического пространства – явление временное.

Только сейчас Россия окончательно переходит на экономические рельсы во взаимоотношениях со странами СНГ, в том числе повышая цены на поставляемый природный газ до уровня рыночных. Как показал опыт российско-украинского газового конфликта, это крайне болезненный и тонкий процесс, требующий предельно точного анализа всего комплекса последствий.

Сегодня в выступлениях политиков, дипломатов, экспертов и просто представителей общественности часто звучит мнение о том, что Россия должна использовать свой сырьевой потенциал не только в экономических, но и в политических целях. На этом хотелось бы остановиться особо, тем более что идея сырьевого влияния на политику вообще витает в мире.

Что же питает ее применительно к России? Конечно, настроения правящего класса определяются трудным процессом формирования новой постсоветской национальной идентичности. Ментально российская элита пока не примирилась с утратой прежнего статуса сверхдержавы и продолжает искать формы его восстановления – соблазн сделать при этом ставку на энергоресурсы весьма велик.

Существует, однако, и более глубокая причина, которая накладывает отпечаток на политику России. За десятилетия советской экономической системы, характерной чертой которой всегда были проблемы со снабжением, в обществе сформировалась специфическая психология всеобщего дефицита и расстановки общественных сил вокруг него. Те, кто был допущен к распределению товаров и ресурсов – от заведующих складами, директоров и даже просто продавцов магазинов до ответственных чиновников Госплана, – являлись влиятельными и уважаемыми членами социума. Большинство же граждан принадлежали к просителям, гонявшимся за дефицитом или его «выбивавшим».

Сложился определенный социальный стереотип, согласно которому обладатель товара – это всё, а покупатель – «тварь дрожащая», прав не имеющая. Хотя эпоха дефицита давно миновала, этот стереотип сохранился в политическом сознании, поскольку современные российские политики и дипломаты воспитаны как раз в тех условиях. Пока им чисто психологически трудно усвоить, что в условиях открытой рыночной экономики можно отказаться от какого-то поставщика, если он предлагает неприемлемые условия, и найти другого поставщика или удовлетворительный заменитель данного товара. Причем чем менее приемлемыми и более агрессивными будут требования поставщика, тем энергичнее и изобретательнее станет действовать потребитель, стремясь уйти от зависимости.

Так, в период высоких цен на нефть 1970-х – начала 1980-х годов западные страны смогли существенно ослабить свою зависимость от поставок из стран Ближнего и Среднего Востока, причем за их же счет! Благодаря «рециклированию нефтедолларов» финансовые ресурсы, аккумулированные первоначально бюджетами нефтедобывающих стран, были вновь инвестированы в западную экономику и по крайней мере частично направлены на финансирование научно-технического прогресса в нефтедобывающей промышленности.

УЧЕСТЬ МИРОВОЙ ОПЫТ

Итак, если проследить эволюцию мировой сырьевой политики, можно выделить три основных этапа ее развития.

Колониальная эпоха, когда основные ресурсные потоки шли из владений Англии, Франции, Голландии, Португалии в метрополии. Довольно интенсивный обмен сырьем происходил между Англией и Россией, Россией и Германией.

Середина ХХ столетия, особенно 1940–1950-е, когда возросло значение США как ведущего поставщика материалов и топлива.

Начиная с 60–70-х годов прошлого века центр мировой нефтедобычи смещается в район Ближнего Востока и Северной Африки. Основной же прирост добычи сырья происходил за счет освоения новых месторождений полезных ископаемых в Канаде, Австралии и ЮАР, рассматриваемых Западом как наиболее надежные источники внешних поставок минеральных ресурсов.

1980-е стали периодом дальнейшего перемещения минерально-сырьевой базы развитых капиталистических государств в данный район (сырьевой буфер). Одновременно расширялось минеральное производство и в развивающихся странах.

Параллельно индустриальные страны Запада приступили к осуществлению долгосрочной энергетической и сырьевой стратегии, основанной на использовании достижений научно-технической революции. В рамках национальных и международных энергетических программ США, Западная Европа и Япония форсируют разработку новых энергетических и ресурсных технологий, которые уже дали заметный эффект. Эту цель преследуют, в частности, Международное энергетическое агентство и ряд других международных организаций. Проблемы перспективной политики в области энергии и сырья прочно вошли в число основных приоритетов развитых государств. Они традиционно находятся в центре внимания участников ежегодных переговоров на высшем уровне главных индустриальных стран Запада, в последнее время с привлечением России. В ближайшие 20–30 лет промышленно развитые державы приложат все усилия для того, чтобы наладить устойчивые отношения с развивающимися государствами, которые могут гарантировать бесперебойные поставки топлива и материалов.

В мире накоплен обширный опыт – как позитивный, так и негативный – использования сырья в международных отношениях. России, которая объективно останется на ближайшие десятилетия важным энергетическим партнером ведущих мировых держав, предстоит, проанализировав весь этот опыт, разработать собственную линию поведения в данной сфере. Условно ее можно назвать «стратегией справедливой экономической взаимозависимости» – наподобие той, что еще во второй половине ХХ века сумели, несмотря на имевшиеся сложности, выработать ведущие государства Запада.

Россия > Нефть, газ, уголь. Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 10 марта 2006 > № 2906763 Александр Арбатов, Мария Белова

В пламенных речах, прозвучавших в сентябре прошлого года на экономическом форуме Белоруссии и России, говорилось о необычайных успехах, «как никогда, тесной» интеграции. Однако именно в 2005-м стало очевидно, что в реальности идет процесс дивергенции экономик обеих стран. Геоэкономическая ориентация Минска меняется. По существу, Белоруссия уходит от России.

НА МЕРТВОЙ ТОЧКЕ

Самым точным индикатором степени готовности России и Белоруссии к интеграции является торговля. В 2005 году белорусские субъекты экономики купили российских товаров на 12,7 % меньше, чем годом раньше. Белорусский экспорт в Россию (а это теперь лишь около трети всего белорусского экспорта) упал в физическом объеме на 10,9 % и постепенно замещается поставками из других стран.

Множество нерешенных проблем на общем транспортном «поле» (в частности, вопросы, связанные с транзитными перевозками) являются отражением роста протекционизма с обеих сторон и свидетельствуют об отсутствии общего экономического пространства в данном сегменте рынка. Защитные меры, особенно со стороны правительства Белоруссии, затрагивают и такие сферы хозяйствования, как производство пива, макаронная и мукомольная промышленность, переработка сельскохозяйственной продукции, легкая промышленность. Минск всерьез стремится к вытеснению российских товаров, вводя квотирование и ограничения по ассортименту. По существу, 80 % розничной торговли в Белоруссии составляют отечественные товары. Кроме того, и белорусские предприятия, действующие на российском рынке, и российские компании, работающие в Белоруссии, всё в большей степени ощущают неравенство условий хозяйствования.

Прямое и скрытое субсидирование белорусским государством промышленности и сельского хозяйства не просто продолжается, а переходит в активную фазу. Так, программа возрождения села обойдется бюджету примерно в 10 млрд долларов. Практика предоставления косвенных субсидий крупным предприятиям, препятствующая здоровой конкуренции, является нарушением обязательств, оговоренных в соглашениях с Россией.

Имея асимметричную структуру торговли с Россией, правительство Белоруссии, вопреки расчетам Кремля, ведет себя крайне неадекватно. Эта асимметрия, равно как и нервная реакция на нее белорусской стороны, и обусловила торговые войны на рынке пива, сахара, муки, хлебобулочных изделий и готовых пищевых продуктов в целом. При ухудшении политических отношений кризис белорусского экспорта на восточном направлении неизбежен, особенно в том случае, если снизится интенсивность поставок нефти на перерабатывающие заводы Белоруссии. А ведь именно российский рынок – основной гарант текущей экономической безопасности Белоруссии.

Не сдвинулся с мертвой точки и проект создания общей валюты. Детально продуманный план, предполагавший введение в Белоруссии российского рубля, оказался, по сути, неприемлемым для Минска в силу идеологической и ценностной несовместимости экономической политики обеих стран. Государственная собственность Белоруссии системно не способна интегрироваться с частной собственностью в России. Минск же вообще исключает саму идею взаимного проникновения капитала. Наличие проблем, связанных с расчетами за энергоресурсы, уплатой НДС, участием российского капитала в приватизации целого ряда белорусских предприятий, – признак того, что текущее состояние торговли во многом определяется не столько политикой правительств, сколько традиционными экономическими связями субъектов хозяйствования двух государств.

НОВАЯ ДИНАМИКА-2005

Если в 2004 году экспортная ситуация в Белоруссии складывалась в пользу российского экономического пространства (диаграмма 1), то в 2005-м она существенным образом изменилась (диаграмма 2).

Одни аналитики пытаются объяснить это переходом с 1 января 2005 года на новый принцип взимания НДС (по стране назначения. – Ред.). По мнению иных экспертов, причина в том, что для Минска более выгодными и перспективными стали другие рынки – западные. Западный «империализм», который подвергается ожесточенным атакам со стороны официального Минска, закупает все больше белорусской продукции, причем стратегической – нефтепродукты. На сегодняшний день второй и третьей экспортной площадкой Белоруссии являются Нидерланды и Великобритания – страны, которые, как и весь Европейский союз, осуждают политический режим Лукашенко. В 2005-м Нидерланды закупили в 3,3 раза больше белорусской продукции, чем годом раньше. Не отстает и Франция, покупая в Белоруссии в 3,8 раза больше товаров по сравнению с 2004 годом. Только за первую половину 2005-го голландские потребители (хотя и не только они – сказываются офшорные потоки) заплатили за бензин и дизтопливо свыше 1 млрд долларов, а англичане – 500 млн долларов. За счет разницы цен на нефтепродукты по сравнению с 1999 годом Белоруссия дополнительно получает около 3 млрд долларов в год. Чистая прибыль, естественно, меньше, но сопоставима с 1 млрд долларов. Удивительно, но Соединенные Штаты – «заклятый враг» белорусского руководства – увеличили импорт из Белоруссии почти на 50 %.

Когда ряд стран Восточной Европы вступили в мае 2004-го в Европейский союз, большинство экспертов с пессимизмом оценивали перспективы развития белорусского экспорта. И действительно, начало «новой экономической истории» региона оказалось чревато негативными последствиями для тех, кто оказался за пределами Новой Европы. Вариант некоего «нового соседства», предложенный западными странами в качестве замысловатого педагогического хода (по сути, суррогат полноценной интеграции), не может восприниматься экономистами всерьез. Решающим фактором развития остается международная и региональная конкуренция.

С течением времени, однако, экономические реалии изменили ситуацию к лучшему. Теперь Белоруссия, продавая более дорогие нефтепродукты, может вообще не принимать в расчет роль западных инвестиций. Фиксируется устойчивый рост белорусского экспорта в страны СНГ и другие регионы, находящиеся за экономическими границами объединенной Европы. За первое полугодие 2005 года объем белорусского экспорта вырос на 19,7 %, а объемы внутренних и внешних продаж достигли показателя примерно 20 %.

Формирование нового геоэкономического качества в Белоруссии налицо. Пошли даже разговоры об «автоматической интеграции Белоруссии» в Европейское экономическое пространство.

В то же время в результате сокращения экспорта в Россию на складах белорусских предприятий стал накапливаться экспортный товар, в частности машины и оборудование. По ряду позиций россияне в два раза сократили закупки белорусской техники и комплектующих.

В этих условиях восстановление Белоруссией своих экспортных позиций на восточном фланге становится не только оперативной, но и стратегической задачей. Есть, правда, и альтернатива – вообще отказаться от активности на российском рынке и заняться более далекими и интересными для нас рынками Латинской Америки и Африки.

ЭКСПОРТНОЕ ЛИЦО БЕЛОРУССИИ

Что представляет собой структура экспорта нашей малой открытой экономики? Белоруссия получает значительные доходы от переработки российской нефти, выемки из своих недр калийной соли и производства качественной металлопродукции (Жлобинский металлургический завод, пожалуй, единственный перспективный во многих отношениях потенциальный экспортер). При этом экспортный потенциал нефтепродуктов и калия явно превышает потенциал всех остальных вывозимых товаров. За счет продажи нефтепродуктов и калия за пределами СНГ Белоруссия получает около 4 млрд долларов.

Между тем ни чужая нефть, ни собственные ресурсы не могут быть признаны в качестве ведущей, ударной силы белорусского экспорта. Проходящее под «знаком» нефтепродуктов, повышение объемов белорусских продаж на рынках Европейского союза может в любой момент прекратиться. Следует быть готовыми к такому повороту событий и уже сейчас принимать меры по поиску новых и стимулированию старых рынков.

В первой десятке белорусских товаров нет ни одного обладающего прорывным потенциалом. Технический уровень нефтеперерабатывающей промышленности, равно как и производства черных металлов, возможно, достаточно высок. Но это не отрасли high tech, не новейшие направления мировой экономики, которые могли бы придать мощный импульс развитию экспорта.

В стране отсутствуют сегменты экономики, способные содействовать интенсификации продаж новой белорусской продукции на мировых рынках, где лидируют фармацевтические фирмы, информационные и телекоммуникационные транснациональные корпорации. Нет и эффективных проектов сотрудничества Белоруссии и России по этим направлениям. По существу, происходит столкновение корпоративных интересов лоббистских групп. Два государства борются (не всегда открыто) друг с другом, вместо того чтобы направить свои усилия на выполнение общей системной задачи – создание плацдарма для движения вперед.

СБЛИЖЕНИЕ ИЛИ РАЗРЫВ?

Наше общее движение по пути экономической интеграции отличается низкими темпами и значительной неопределенностью целей. Российское руководство в последнее время ведет себя более эгоистично и уделяет меньше внимания ситуации на постсоветском пространстве, на котором начались дивергентные процессы и усилилось влияние США и стран – членов Евросоюза.

Ситуацию осложняет появление нового вызова и для самой России – необходимость расстаться с привычкой рассматривать свои политические и экономические интересы на постсоветском пространстве как «внутренние». В ближнем зарубежье России стоило бы развивать именно внешнеполитическую активность, формируя вокруг себя новое экономическое и политическое пространство. При таких задачах партнерство с Минском должно медленно, но верно переместиться на более низкий уровень. Конечно, необходимо выдерживать определенный темп, добиваться знаковых успехов, не растрачивать имеющихся ресурсов, но не следует концентрировать усилия на быстрейшей и полнейшей интеграции только с Белоруссией. Союз обеих стран немногого будет стоить, если станет разваливаться СНГ, а стратегические партнеры России уйдут в НАТО и ЕС.

Размежевание если и не произошло окончательно, то с каждым годом все более ощутимо. Бессмысленные информационные атаки на Россию, несколько нервозные, придают больше политического веса белорусским политическим элитам, провинциальным по духу. Россия же по необъяснимой причине отмалчивается, сохраняя традиционно советскую многозначительность, а по сути, проявляя боязнь выступить в качестве сильной державы.
К чему может привести нынешняя белорусско-российская интеграционная действительность? Еще в 2003 году, когда президент Белоруссии однозначно взял курс на суверенность и сохранение государственности, одобренный значительной частью национальной элиты, включая оппозицию, стало очевидно: полноценное единое российско-белорусское государство будущего не имеет. Возможны следующие варианты развития отношений между Минском и Москвой.

1. Инерционный путь. Процесс объединения продолжается, однако принципиальные вопросы и проблемы по-прежнему не входят в повестку дня. Вместе с тем не затихает интеграционная суета и лихорадка, особенно в связи с приближающимися в обеих странах президентскими выборами. Игра в интеграцию лишь запутает партнеров и сделает их заложниками сиюминутных интересов.

2. Новаторская стратегическая модель «четверка». Российская Федерация и Белоруссия развиваются в Едином экономическом пространстве на основе учета интересов всех членов этой организации. Если данный процесс окажется конструктивным, то не исключена и активизация участия в нем Украины.

3. «Постсоветское увядание». Отношения между Белоруссией и Россией как членов Содружества Независимых Государств развиваются в контексте эволюции СНГ. В данном случае, особенно в условиях действия инерционной модели, следует ждать фактического разрушения интеграционных процессов, возникает перспектива длительной исторической неопределенности.

Самой действенной стратегией Минска в этих условиях является использование всех механизмов сотрудничества в целях защиты собственных национальных экономических интересов и приведение их в соответствие с сегодняшними реалиями. Мы уже не можем требовать от России каких-либо привилегий на рынке – в частности, чтобы она продавала нам ресурсы по своим внутренним ценам.

Развитию отношений с Москвой препятствует не только отсутствие политической воли, но также и наличие серьезных формальных барьеров при осуществлении прав граждан обеих стран. Хотя и подписан ряд соглашений о равных возможностях белорусов и россиян в виртуальном «едином государстве», но в реальности их права расходятся. Давно пора менять устаревшие политические традиции. Наша важнейшая общая задача – формирование новой среды обитания граждан двух государств. В этой связи важнейшими являются следующие приоритетные направления белорусско-российского взаимодействия:

- обеспечение действительно свободного движения рабочей силы, товаров, капиталов и ресурсов. Для этого, в частности, необходимо уравнять права белорусов и россиян в таких важнейших вопросах, как регистрация при посещении страны (отмена регистрации), получение экстренной медицинской помощи, лечение в государственных медицинских учреждениях, покупка жилья и земельной собственности, получение высшего образования за счет средств из национального бюджета (по национальным сертификатам или ваучерам);

- совместная добыча нефти и газа за счет образования новых хозяйствующих субъектов, использующих акционерный капитал Белоруссии и ее рабочую силу. Белорусская сторона может сформировать некую местную народную акционерную компанию, которая занялась бы разработкой газовых и нефтяных месторождений для Белоруссии. Такая компания послужила бы моделью нового экономического взаимодействия обеих стран. А приход белорусских АО на российский монополизированный рынок стал бы мощным фактором устранения одиозного олигархата в сырьевых отраслях России. Российский капитал в свою очередь мог бы участвовать в создании в Белоруссии перерабатывающих комплексов на основе действующих химических и нефтехимических заводов. Транспарентные российско-белорусские корпорации имели бы шанс стать совершенно новым экономическим феноменом, способным снизить роль эгоистичных монопольных субъектов и собственников, появившихся на первой стадии неэффективной приватизации;

- создание системы стратегического партнерства в социальных сферах России и Белоруссии (а возможно, и других стран – членов СНГ), предполагающей унификацию или простую совместимость страховых институтов двух государств. Например, следует обеспечить универсальность страховых полисов гражданской ответственности, а в области социального страхования разработать механизм национальных трансфертов в соответствии с индивидуальными страховыми планами. Требуется также универсализация налогового законодательства для физических лиц обеих стран, а впоследствии и для хозяйствующих субъектов.

В результате реализации этих и иных мер исчезнут разделяющие два государства экономические и социальные барьеры. Если это не произойдет, белорусские граждане предпочтут интегрироваться в другое социальное и экономическое пространство – европейское.

Белоруссия. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 10 марта 2006 > № 2906337 Леонид Заико

Битва за Черноморский флот

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2006

Ю.В. Дубинин – заместитель министра иностранных дел РФ в 1994–1999 годах, заслуженный работник дипломатической службы Российской Федерации, профессор МГИМО (У) МИД РФ. Подробный очерк о событиях, описанных в статье, включен в книгу Ю.В. Дубинина «Дипломатический марафон», которая вышла в 2005 году в издательстве «АвиаРус-ХХI».

Резюме Урегулирование статуса Черноморского флота было одной из сложнейших проблем, доставшихся России в наследство от СССР. Когда сегодня в Киеве, используя разные предлоги, вновь ставят под вопрос межгосударственные договоренности, следует помнить о том, чего тогда стоило достичь баланса интересов.

После развала СССР урегулирование проблемы Черноморского флота (ЧФ) между Россией и Украиной заняло восемь долгих лет. Казалось, эта страница перевернута. Однако сегодня в Киеве вновь находятся силы, которые, используя разные предлоги, ставят под вопрос межгосударственные договоренности. В этой связи полезно хотя бы вкратце вспомнить о том, как в результате беспрецедентного дипломатического марафона, изобиловавшего множеством драматических поворотов, удалось развязать этот сложнейший из узлов, доставшихся в наследство от Советского Союза.

ДЕРЗКИЙ ШАГ КИЕВА

Президент Украины Леонид Кравчук подписал 5 апреля 1992 года указ «О неотложных мерах по строительству вооруженных сил Украины». В соответствии с ним Черноморский флот бывшего Советского Союза переводился под юрисдикцию Киева, а на базе его сил, дислоцированных на украинской территории (это означало практически на базе всего ЧФ), должны были быть незамедлительно созданы Военно-морские силы Украины. Никаких оснований, дававших право на такую постановку вопроса, у Киева не было. Более того, в то время флот находился в составе Объединенных вооруженных сил Содружества Независимых Государств (ОВС СНГ) и был частью Военно-морского флота СНГ, которым командовал адмирал флота Владимир Чернавин.

Москва экстренно отреагировала на этот шаг: 7 апреля президент Российской Федерации Борис Ельцин издал встречный указ, в соответствии с которым Черноморский флот, напротив, ставился под юрисдикцию России. Разрешить возникший кризис Кремль предложил путем переговоров, на время которых действие обоих упомянутых указов было приостановлено.

ПЕРВЫЙ КОНТАКТ

Уже 16 апреля я вместе с первым заместителем главнокомандующего ВМФ СНГ Феликсом Громовым был направлен в Киев для подготовки переговоров. Директивы, утвержденные главой нашего государства, были предельно краткими: «Вести дело к тому, чтобы окончательная договоренность с Украиной включала на взаимосвязанной основе принципы и конкретные параметры передачи части Черноморского флота Украине, а также договоренности об условиях базирования и всех видов обеспечения Черноморского флота Объединенных вооруженных сил Содружества Независимых Государств». Если резюмировать, то решение проблем ЧФ предполагало непременное решение проблемы его базирования.

Моим украинским партнером оказался Антон Бутейко – советник президента Украины, руководитель Службы президента по международным делам. Суть его концепции была предельно проста: Черноморский флот должен стать украинским. Пространно изложенная, она, однако, не подкреплялась никакой серьезной аргументацией. В ответ мы предложили опираться на ряд уже заключенных в рамках СНГ соглашений, в частности Минское и Алма-Атинское, которые имели прямое отношение к ЧФ. Особенно важным я считал Протокол рабочей встречи глав государств Содружества Независимых Государств о военно-морской символике, подписанный в Москве на самом высоком уровне 16 января 1992 года. В этом документе подтверждалось, что Военно-морской флот бывшего СССР входит в состав Стратегических вооруженных сил СНГ с весьма важным для решения возникшей проблемы уточнением: «За исключением части сил Черноморского флота, которые войдут в состав вооруженных сил Украины». Оно было собственноручно вписано в документ президентом Кравчуком. Далее следовало указание на то, что вопрос о передаче Украине части кораблей и судов ЧФ должен быть решен на основе соглашения между Россией и Украиной. Таким образом, расхождение между претензией на весь Черноморский флот и тем, что было письменно сформулировано в Протоколе украинским президентом, было разительным.

Мы настойчиво ставили вопрос о базировании ЧФ, но собеседники уходили от его обсуждения. Открытым данный вопрос остался и после того, как я сослался на Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (8 декабря 1991 года), подписанное в том числе и президентом Украины. Оно гласило, что «государства – члены Содружества… совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения Стратегических вооруженных сил». Это непосредственно относилось к Черноморскому флоту. Однако ссылки на документы СНГ вызывали негативную реакцию наших партнеров.

В итоге удалось сойтись во мнении, что предметом будущих переговоров станет вопрос о ЧФ, и договориться об их начале. Первый контакт показал, что к переговорам по существу проблемы в Москве и Киеве подходили с прямо противоположных позиций.

Тем временем обстановка на самом Черноморском флоте все более осложнялась в результате односторонних действий Киева. Личный состав склоняли к принятию украинской присяги, чтобы тем самым де-факто «украинизировать» это соединение. Моряки флота, которым в тот крайне ответственный период командовал адмирал Игорь Касатонов, держались стойко, но это не снижало серьезности возникшей политической проблемы.

29–30 апреля в Одессе прошла первая официальная встреча государственных делегаций обеих стран по ЧФ под руководством вице-председателей Верховных Советов России Юрия Ярова и Украины Василия Дурдинца. Договориться сумели только о введении моратория на односторонние действия в отношении Черноморского флота, который, впрочем, Украина не соблюдала. Перспектив решения встреча не выявила, с украинской стороны не просматривалось никакого интереса к урегулированию на взаимоприемлемых условиях.

ИДЕЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО ДОГОВОРА

Тем временем значительно осложнился весь комплекс отношений между Россией и Украиной. Все более настоятельной становилась потребность обсудить их в ходе встречи на высшем уровне. По инициативе российской стороны такая встреча была проведена в Дагомысе – пригороде Сочи в июне 1992 года. Мне была поручена подготовка предложений по политической концепции предполагавшихся там переговоров.

Я исходил из следующего.

Ликвидация Советского Союза породила между Россией и Украиной большое число спорных, а порой и конфликтных вопросов. Дело их решения продвигалось с трудом, а зачастую и вообще происходило топтание на месте. Это создавало впечатление общего неблагополучия и бесперспективности отношений, что ни в коей мере не отвечало коренным интересам ни России, ни, как мне представлялось, Украины.

Наибольшую остроту приобрела проблема Черноморского флота. Весьма явное различие в подходах к ее решению подпитывалось и стимулировалось, а трудности усугублялись и подогревались крайними националистическими силами Украины. Эти силы были бы не прочь замкнуть на указанные трудности все отношения между обеими сторонами, сделав их заложниками конфликта, тлеющего вокруг ЧФ и чреватого международными последствиями.

Киев же решать проблему флота с Россией на взаимоприемлемой основе не хотел, считая, видимо, что время работает на Украину. При этом в рамках переговоров собственно по ЧФ у Москвы, несмотря на ее выверенную правовую позицию и готовность к сбалансированному решению, не хватало переговорного ресурса, способного заинтересовать Киев.

Требовалось свести главные проблемы в единое поле, сформулировать концепцию отношений с Украиной и обозначить вектор их движения, вписав в этот контекст и проблему Черноморского флота. Я обратился к опыту активизации отношений с крупными государствами, накопленному нашей дипломатией. Он строился на взаимосвязи следующих ключевых элементов: расширение контактов на всех уровнях с проведением регулярных встреч руководителей государств, наращивание договорно-правовой базы, создание с этой целью необходимых переговорных механизмов, сочетание усилий на различных направлениях межгосударственных отношений и т. д.

В качестве основной цели на этапе становления российско-украинских отношений была выдвинута задача заключения общеполитического договора. Такая цель, вполне естественная для выстраивания отношений едва ли не со всеми государствами, в данном случае приобретала особый смысл.

Дело было в том, что у Украины в силу специфики процесса формирования ее территории фактически не было юридически оформленных границ. Важность же подобного оформления была очевидна и настоятельна. Это позволяло рассчитывать на особую заинтересованность Киева в заключении политического договора с Россией как шага большой важности в вопросе международно-правовой фиксации территориального статуса Украины.

Россия, естественно, была заинтересована в том, чтобы нормализовать отношения с крупнейшим соседом в Европе и определить их характер. Но особенно важно, что подготовку общеполитического договора можно было сочетать с переговорами по Черноморскому флоту. У нас появился бы тот самый дипломатический ресурс, который мог бы существенно усилить российские позиции в поисках решения проблемы ЧФ. Мне представлялось, что в этом состояла единственная надежда прийти к взаимоприемлемому урегулированию. Данные соображения были одобрены российским руководством.

23 июня в Дагомысе собрались все первые лица как России, так и Украины: президенты, председатели Верховных Советов, руководители правительств, министры. Главные итоги переговоров были зафиксированы в Соглашении между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений.

Президент Ельцин предложил украинской стороне разработать полномасштабный политический договор, отражающий новое качество отношений между Россией и Украиной. Предложение было принято украинскими гостями. В первом же пункте подписанного в Дагомысе Соглашения стороны зафиксировали намерение незамедлительно приступить к подготовке такого документа.

В Соглашение была включена следующая формулировка: «В связи с созданием своих Вооруженных сил Стороны подтвердили важность продолжения переговоров по созданию на Черном море ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота». И далее: «Они (Россия и Украина. – Ю.Д.) согласились на договорной основе использовать существующую систему базирования и материально-технического обеспечения». Эта договоренность становилась после Дагомыса основополагающей в дальнейших переговорах по Черноморскому флоту.

Форсированно решить проблему ЧФ оказалось невозможным и после Дагомысского саммита. Поэтому на встрече в Ялте 3 августа 1992 года президенты России и Украины договорились отложить урегулирование проблемы до конца 1995-го. А тем временем флот был выведен из состава ОВС СНГ и подчинен непосредственно главам обоих государств. На встрече 17 июня 1993 года под Москвой (Завидово) президенты согласились даже ускорить раздел флота в пропорции 50 на 50. Однако соглашение, подписанное в Завидове, так и не было ратифицировано.

В сентябре того же года в крымской Массандре состоялась еще одна встреча на высшем уровне. Подписанный там Протокол об урегулировании проблем Черноморского флота поручал «государственным делегациям Российской Федерации и Украины в месячный срок проработать все вопросы, связанные с разработкой Соглашения, в соответствии с которым весь Черноморский флот со всей его инфраструктурой в Крыму используется Россией и получает российскую символику при том понимании, что российская сторона будет производить соответствующие расчеты за ту половину Черноморского флота, включая инфраструктуру, которая в силу предыдущих договоренностей должна была бы отойти к Украине».

Руководство государственной делегацией Российской Федерации на переговорах по проблеме Черноморского флота было поручено мне; украинскую возглавлял Борис Тарасюк.

Переговорный процесс, нелегкий сам по себе, еще более осложнялся жесткими действиями Украины. 8 апреля 1994 года украинские военные предприняли попытку задержания в порту Одессы гидрографического судна «Челекен», выполнявшего плановую работу по обслуживанию средств навигационного оборудования. В ночь с 10 на 11 апреля отряд украинских военнослужащих численностью до 120 человек осуществил насильственный захват 318-го дивизиона кораблей резерва ЧФ с береговой базой, узлом связи, имуществом, оружием. Личный состав береговой базы был вывезен в поселок Чебанка в 10 км от Одессы. Это создало критическую ситуацию. Меня срочно направили в Киев, где я обсудил положение с президентом Украины. В итоге была достигнута устная договоренность о базировании Черноморского флота Российской Федерации в Севастополе.

ОБХОДНОЙ МАНЕВР

15 апреля 1994 года президенты России и Украины подписали в Москве Соглашение о поэтапном урегулировании проблем Черноморского флота. Оно, в частности, предусматривало, что Украине отойдет 15–20 % кораблей и судов ЧФ. Предусматривалось также раздельное базирование российского и украинского флотов.

Вопросы конкретного выполнения этого Соглашения обсуждались 21 апреля на встрече в Севастополе министров обороны обеих стран Павла Грачёва и Виталия Радецкого. Там была внесена полная ясность в отношении раздела плавсредств ЧФ между Россией и Украиной. В то же время Радецкий, отступая от того, о чем было устно условлено с Кравчуком, сорвал решение вопроса о базировании Черноморского флота Российской Федерации.

К июлю 1994-го, когда на пост президента Украины вступил Леонид Кучма, решение по флоту все еще не было найдено. Более явственной становилась необходимость увязать данную проблему с политическим договором между Россией и Украиной. Украинская же сторона стремилась избежать такой увязки и, заключив политический договор, оставить проблему ЧФ в подвешенном состоянии. Киев усиленно добивался того, чтобы Ельцин посетил Украину с официальным визитом, но в Москве считали, что визит должен состояться только после завершения подготовки политического договора и решения проблемы Черноморского флота.

Подготовка текста общеполитического договора между Россией и Украиной началась 11 августа 1994 года. Российскую делегацию возглавлял я, украинскую – Александр Чалый. К концу осени прошли три встречи государственных делегаций и был согласован почти весь текст документа, получившего название «Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». По нашей инициативе в проект договора было внесено положение о том, что свои отношения обе страны, как дружественные державы, будут основывать на стратегическом партнерстве и сотрудничестве. Каждая из договаривающихся сторон обязывалась воздерживаться от каких-либо действий, направленных против интересов другой договаривающейся стороны, ни одна из них не должна была также допустить, чтобы ее территория использовалась в ущерб безопасности другой. В документе отмечалась необходимость формирования общего экономического пространства. В целом проект создавал правовую основу для развития дружественных отношений между Россией и Украиной при уважении территориальной целостности друг друга и подтверждении нерушимости существующих между ними границ.

Работа над проектом договора продвигалась быстро, но еще не была завершена, когда Леонид Кучма существенно поднял уровень руководства украинской делегацией: вместо Чалого ее возглавил один из наиболее влиятельных и стремительно шедших в гору государственных деятелей – вице-премьер Евгений Марчук, который впоследствии займет пост премьер-министра. Меня, в свою очередь, назначили заместителем министра иностранных дел.

Прилетев в Москву на переговоры, Марчук передал мне пожелание президента Кучмы о том, чтобы проект договора был парафирован. (Парафирование означает проставление инициалов представителей каждой из сторон на всех страницах документа с целью подтверждения его готовности к подписанию.) Расчет Киева был очевиден: вслед за парафированием добиться официального визита Ельцина в Украину и подписания договора. Я ответил, что мы не можем пойти на это до тех пор, пока не будет полностью завершена работа над проектом договора и пока не будет решена проблема ЧФ. Это не могло понравиться Киеву.

24 января 1995 года Кучма, прилетев в Москву, обратился к Ельцину с просьбой, чтобы все переговоры с российской стороны возглавил первый заместитель председателя Правительства РФ Олег Сосковец, быстро набиравший вес в государственной и политической жизни России. Сосковца незамедлительно вызвали в Кремль, где в присутствии Кучмы он получил соответствующее поручение. Тогда же было решено, что я стану его заместителем на переговорах.

Переговоры в новом составе в Киеве начались со вступительных заявлений Марчука и Сосковца. Последний закончил свою речь несколько странно. «Дипломаты привыкли вести переговоры ради переговоров, для них главное – сам процесс. Мы же приехали решать», – отчетливо произнес он, развернувшись вполоборота ко мне и улыбаясь. Далее состоялась встреча нашей делегации с президентом Кучмой, прошли переговоры по тексту договора, которые не привели к полному его согласованию, и, наконец, имела место беседа о ЧФ, продемонстрировавшая полное нежелание украинской стороны двигаться вперед. Затем состоялся разговор Марчука и Сосковца один на один, после чего Сосковец, собрав почти всю делегацию, объявил о своем решении незамедлительно парафировать политический договор.

Это была оглушительная новость. Стратегическая линия России на переговорах с Украиной перечеркивалась. Увязка двух проблем – политического договора и Черноморского флота – разрушалась. Судьба ЧФ, реальность его базирования в Севастополе оставались за бортом. Соглашаться с этим было нельзя.

– Если мы сейчас парафируем договор, – вырвалось у меня, – украинцы пошлют нас... по Черноморскому флоту!

Это напоминало крик души. Но все было тщетно. Спустя какой-то час церемония парафирования состоялась. С большой помпой.

У украинских коллег состояние, близкое к эйфории. Еще бы: договор парафирован, по ЧФ всё по-прежнему в подвешенном состоянии, Россия – в просительницах. Путь к визиту президента Ельцина в Киев, считают они, открыт. Кучма спешит заявить, что этот визит состоится в начале марта 1995 года.

Тем временем «взорвалась» печать и у нас, и в Украине. В газете «Сегодня» за 18 февраля появляется горький подзаголовок «Моряки считают, что их продали за бесценок». Дальше в статье следует близкое к действительности описание событий.

«...К недавно состоявшемуся в Киеве очередному раунду переговоров по флоту был существенно изменен состав российской делегации. Группу дипломатов, несколько лет работающую под руководством посла по особым поручениям Юрия Дубинина, возглавил вице-премьер Олег Сосковец, в компетенцию которого флот, мягко говоря, никогда не входил. Если верить слухам, на этой замене настоял в Москве глава украинской делегации, вице-премьер и влиятельный политик Е. Марчук, пожелавший видеть на переговорах партнера, равного себе по чину. И, как выяснилось, г-н Марчук в выборе не ошибся. Во всяком случае именно из рук г-на Сосковца он получил то, чего не мог выторговать у Москвы в течение 3 лет... “В отличие от Дубинина с Сосковцом можно иметь дело”, – скупо резюмировал свои успехи г-н Марчук. “Это победа украинской дипломатии!” – с удовольствием отметил министр иностранных дел г-н Удовенко».

Свое недовольство в открытом письме президенту Ельцину выразил офицерский состав Черноморского флота. С резко критическим заявлением выступил командующий ЧФ адмирал Эдуард Балтин. В нашем Министерстве иностранных дел – недоумение: как договор мог быть парафирован без соответствующего утверждения?

24 февраля посольство Украины вместе с нотой передало в МИД РФ послание Леонида Кучмы своему российскому коллеге. В этом полном вопиющего дисбаланса документе Черноморский флот не упоминался ни единым словом – и это после всех многочисленных переговорных перипетий! Вместе с тем там говорилось: «Позвольте еще раз выразить удовлетворение результатами киевского раунда переговоров государственных делегаций Украины и России, важнейшим итогом которого стало парафирование текста широкомасштабного Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве. В этой связи имею удовольствие пригласить Вас, Борис Николаевич, совершить государственный визит в нашу страну в удобное для Вас время». И далее пожелание, чтобы визит состоялся до 12 марта, то есть в кратчайшие сроки.

28 февраля Ельцин направляет краткий, но емкий ответ: «Благодарю за Ваше послание от 17 февраля 1995 года и за подтвержденное мне приглашение посетить Украину с официальным визитом, которому придаю исключительно важное значение… По нашему мнению, проект политического договора следовало бы доработать в точном соответствии с Меморандумом о гарантиях безопасности Украины, который мы вместе с Вами подписали в Будапеште в конце прошлого года.

Декларация по проблеме Черноморского флота, которую мы намерены подписать, должна обеспечить сразу после визита осуществление всех мероприятий первого этапа урегулирования этой проблемы без каких-либо дополнительных переговоров.

Важно подготовить к визиту и соглашение о реструктуризации государственного долга Украины по предоставленным Россией кредитам. Убежден, что определение конкретных сроков визита трудностей не вызовет».

Конечно, не на такой ответ рассчитывали в Киеве.

18 апреля Марчук, ставший к этому времени премьер-министром, был принят в Москве президентом Ельциным. Как отметил в интервью ИТАР–ТАСС помощник главы государства Дмитрий Рюриков, разговор проходил в атмосфере «предельной откровенности». Так на дипломатическом языке говорят о далеко не просто протекающих беседах.

По словам Рюрикова, Борис Ельцин открыто высказался относительно подходов украинской стороны в вопросе о ЧФ: «Из-за такой позиции мы то договариваемся, то расходимся, то принимаем решения, то отказываемся от них. Друзья и соседи так себя не ведут, надо уважать партнера». Ситуацию, когда Киев, подписав соглашение о реструктуризации долгов, отказался конструктивно подойти к предложениям по Черноморскому флоту, Ельцин назвал «попыткой перехитрить Россию». Президент остался неудовлетворенным привезенными в Москву предложениями по ЧФ и отметил, что «позиция России, зафиксированная в предыдущих соглашениях по Черноморскому флоту, справедливая, объективная и нравственная. От них Россия не отойдет. Соглашений по флоту заключено достаточно, заседаний экспертов – не перечесть, а сдвига нет». Ельцин предложил украинской стороне сделать выводы...

В общем Евгению Марчуку был преподан предметный урок: изощренная хитрость и пустые посулы – не лучший способ ведения серьезных переговоров. Такие методы способны лишь осложнить отношения между государствами и, помимо всего прочего, сослужить плохую службу партнеру по переговорам, доверие которого оказывается обманутым.

22 мая Леонид Кучма обратился к Борису Ельцину с посланием, полностью посвященным проблеме Черноморского флота. К письму был приложен проект соглашения. Поскольку документы исходили от самого президента Украины, то по указанию главы Российского государства они были скрупулезно проанализированы. Все заинтересованные министерства и ведомства сделали единодушный вывод: предложения не только не позволяют урегулировать проблему, но и перечеркивают многие предыдущие договоренности. Ответ украинскому президенту Ельцин решил дать в личной беседе с ним 26 мая в Минске, куда оба лидера направлялись на встречу глав государств СНГ.

Напряжение вокруг проблемы ЧФ достигло кульминации.

ПЕРЕЛОМ

В Минске Ельцин и Кучма договорились провести специальную встречу, которая должна была состояться 9 июня в Сочи, и посвятить ее главным образом проблеме Черноморского флота. 6 июня украинцы передали нам свой проект заключительного документа – совместное заявление, причем в подзаголовке уточнялось, что речь шла всего-навсего о коммюнике. В Киеве итоги сочинской встречи стремились изложить в наименее обязывающей форме по сравнению с теми российско-украинскими документами по ЧФ, что принимались ранее. По существу, проект отражал содержание послания Кучмы Ельцину от 22 мая.

По мнению всех российских экспертов, согласие с изложенным Киевом подходом означало бы ликвидацию всякой правовой основы нашего военно-морского присутствия в Украине. В украинских предложениях отсутствовало указание даже на то, что штаб Черноморского флота РФ должен располагаться в Севастополе. Я предложил отразить главные итоги переговоров в Сочи в форме Соглашения между РФ и Украиной по ЧФ, придав этому документу как можно более обязывающий характер. В Москве с этим согласились.

Переговоры в Сочи начались с беседы президентов один на один. Согласовать проект Соглашения с российской стороны было поручено мне, с украинской – министру иностранных дел Геннадию Удовенко. Ориентировку получаю минимальную: не настаивать на использовании нами «всех» объектов в Севастополе и на фиксации в Соглашении места расположения штаба ВМС Украины, оставив решение данного вопроса на усмотрение Киева. И это все, если не считать настоятельной просьбы подготовить текст в сжатые сроки. Работали мы с Удовенко предельно напряженно. Наконец документ готов. Президенты одобряют его без поправок. Сразу же следует подписание.

Соглашение обозначило ясные ориентиры – выявленный за несколько лет интенсивного совместного поиска баланс интересов обеих стран. Так, в нем было записано, что «основная база Черноморского флота Российской Федерации с размещением в ней штаба Черноморского флота Российской Федерации находится в г. Севастополь». Далее уточнялось, что «Черноморский флот Российской Федерации использует объекты Черноморского флота в г. Севастополь и другие пункты базирования и места дислокации корабельного состава, авиации, береговых войск, объектов оперативного, боевого, технического и тылового обеспечения в Крыму».

Ельцин остался очень доволен. На специально созванной встрече с журналистами президент России назвал подписание Соглашения «историческим событием», которое открывает путь дальнейшему развитию взаимоотношений России и Украины на основе стратегического партнерства, взаимного уважения и доверия. И если раньше мешали различные проблемы по Черноморскому флоту, то, заявил Ельцин, на этот раз они с Леонидом Даниловичем их урегулировали окончательно и «поставили на этом точку. Вопрос решен».

Выступавший вслед за российским президентом Кучма оценил достигнутые договоренности сдержаннее: «сделан очередной шаг», «развязали узел»... При этом он не преминул упомянуть об оставшихся проблемах.

Конечно, каждый из президентов, учитывая свое положение, не только комментировал случившееся, но и говорил о намерениях на будущее. Несомненно, впереди было еще много работы, и, казалось, мнение Кучмы звучало более реалистично, чем точка зрения Ельцина. Однако по большому счету прав оказался президент России: именно на основе сочинского Соглашения была урегулирована проблема Черноморского флота, процесс завершился подписанием 28 мая 1997 года трех основных соглашений по флоту. По моему предложению эти соглашения получили следующие названия: «О статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины», «О параметрах раздела Черноморского флота», «О взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины».

Надежное урегулирование требовало ратификации этих соглашений в законодательных органах России и Украины. Страсти вокруг судьбы ЧФ в нашей стране продолжали кипеть, и ратификация возможных договоренностей нужна была хотя бы для того, чтобы привести общественное мнение к какому-то общему знаменателю. Следовало обойти и опасные рифы, связанные с позицией парламента Украины. Процесс ратификации мог растянуться до бесконечности, а самое главное – и вовсе не дать положительного результата, как уже случилось с соглашением, подписанным в Завидове. Тем временем ситуация на Черноморском флоте оставалась бы, как и прежде, в подвешенном состоянии.

Чтобы избежать этой угрозы, я предложил воспользоваться положением Венской конвенции о праве международных договоров (1969), в соответствии с которой договор, подлежащий ратификации, может быть по согласию сторон введен в действие на временной основе сразу после его подписания. При этом имелось в виду, что ратификация будет произведена позже. Все эти предложения были приняты.

Наши проекты соглашений были переданы лично Кучме, и началась работа экспертов над ними. Однако Киев не прекращал попыток добиться визита Ельцина в Киев и заключения там общеполитического договора без подписания базовых соглашений по Черноморскому флоту. Таких попыток было несколько. Одна из них, казалось, могла увенчаться успехом.

Случилось это в 1997 году. Я в то время был послом Российской Федерации в Украине в ранге заместителя министра иностранных дел. Кучма встретился с Ельциным в Москве и по возвращении домой объявил сенсационную новость: президенты договорились о том, что Борис Ельцин прибудет в Киев для подписания общеполитического договора, а тем временем работа над урегулированием проблемы Черноморского флота продолжится. Аналогичное заявление сделал и российский президент.

Удовенко ликовал, да и не только он. Еще бы! Связь между визитом и подписанием соглашений по Черноморскому флоту все-таки разрывалась.

Находясь в украинской столице, я не знал, что именно произошло в Москве. Вскоре меня вызвали в Москву. Там глава правительства Виктор Черномырдин созвал специальное совещание для обсуждения возникшей ситуации. В Белом доме собрались руководящие работники (преимущественно первые лица) всех заинтересованных министерств и ведомств нашей страны. От МИДа кроме меня присутствовал первый заместитель министра иностранных дел Борис Пастухов.

Черномырдин объяснил цель совещания: обсудить, как быть с визитом президента в Киев для подписания Большого договора, при том что соглашения по Черноморскому флоту всё еще не готовы.

Собравшиеся оказались единодушны в своем мнении: прежде чем наносить визит в Киев, необходимо довести до конца работу над соглашениями по ЧФ и подписать их одновременно с Большим договором или даже раньше. Так и решило высшее руководство России.

Довести эту позицию до Леонида Кучмы было поручено Валерию Серову. Серов – видный деятель нашей страны (во времена Советского Союза он руководил Госстроем СССР) – был заместителем Черномырдина и возглавлял нашу делегацию на заключительном этапе переговоров по Черноморскому флоту.

Разговор с Кучмой проходил, по его словам, отнюдь не просто, поскольку украинский президент ссылался на совсем недавно сделанные заявления. Однако Серов объяснил, как обстоит дело теперь, подчеркивая необходимость ускорить переговоры по еще остававшимся нерешенными проблемам. Так и было сделано. Большую роль на этом этапе сыграл новый командующий ЧФ адмирал Виктор Кравченко.

Наконец, 28 мая 1997 года Киев посетил Виктор Черномырдин. Он и премьер-министр Украины подписали все три базовых соглашения по Черноморскому флоту, которые с этого момента стали применяться. Таким образом, создались предпосылки для государственного визита президента Ельцина в Украину. В ходе этого визита главами обеих стран был подписан 31 мая Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.

ПОСЛЕДНИЙ РАУНД

Итак, базовые соглашения по Черноморскому флоту стали действовать. Означает ли это, что вопрос уже решен? Увы! Они применялись на временной основе. Правда, в Москве было немало людей, в том числе занимавших высокое положение в государственном аппарате, которые считали, что этого вполне достаточно. Глубоко ошибочная точка зрения: до тех пор пока документы не ратифицированы, пока не произведен обмен ратификационными грамотами, соглашения не считаются вступившими в силу – со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Это хорошо понимали те политические силы в Украине, которые не смогли преградить путь к достижению договоренности. Теперь они решили дать очередной бой – на сей раз ратификации соглашений по Черноморскому флоту. По сути, едва ли не столь же значимый, что и первый. И схема их действий была та же, что и раньше: ратифицировать Большой договор в отрыве от ратификации соглашений по Черноморскому флоту.

Конечно, и вокруг ратификации Большого договора в Верховной раде Украины обстояло не все просто: группа депутатов возражала. Но она была небольшая, и тот, кто в нее входил, не понимал ни значения хороших отношений с Россией, ни даже, применяя украинскую терминологию, державных интересов Украины. Эти депутаты погоды не делали.

Договор Верховная рада ратифицировала подавляющим большинством голосов. А что же с соглашениями по Черноморскому флоту? О них как будто позабыли, хотя подписаны они были даже раньше Договора. Мы интересуемся: в чем дело? Слышим в ответ, что они, мол, требуют изучения. В комиссиях. Якобы требуется выбрать подходящий момент, чтобы не будоражить общественное мнение, и проч., и проч.

Между тем начинается процесс ратификации Большого договора и у нас. Это вызывает бурные дискуссии. Может быть, даже более острые, чем в Украине. Представители исполнительной власти прилагают большие усилия, чтобы обеспечить поддержку со стороны депутатов, прежде всего в Думе. Однако происходит нечто странное: на ратификацию выносится только Большой договор. Как в Киеве.

– А как с соглашениями по Черноморскому флоту? – интересуются многие депутаты.

– Так ведь с Черноморским флотом уже все решено. Там проблем больше нет, – отвечают высокопоставленные представители исполнительной власти.

Что означают такие ответы? Небрежность, невежество, заблуждение или что-либо еще? Неясно. Однако 25 декабря 1998 года Государственная дума проголосовала за Закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» без увязки этого шага с ратификацией Украиной соглашений по Черноморскому флоту. Парадокс!

Такому повороту событий рукоплещут в Украине наиболее антироссийски настроенные силы. Теперь они абсолютно уверены в том, что им удастся уйти от ратификации соглашений по Черноморскому флоту, которые тем самым никогда не вступят в силу. Об этом мне прямо, с торжеством в голосе заявляет, встретив меня в Верховной раде, Борис Кожин – первый главнокомандующий ВМС Украины, а теперь депутат.

Подобное положение вещей крайне беспокоило меня. Поэтому я обратил особое внимание на промелькнувшее публичное высказывание президента Кучмы о том, что Россия может найти способ поставить ратификацию Большого договора в зависимость от ратификации Украиной соглашений по Черноморскому флоту. Я незамедлительно сообщил об этом в Москву специальной телеграммой в надежде на то, что там будет найден способ, как это сделать конкретно.

Следующим этапом ратификационного процесса Большого договора в Москве стало рассмотрение этого вопроса в Совете Федерации. Там Договор вызвал еще больше вопросов, чем в Государственной думе. Острее и масштабнее ставилась сенаторами и проблема Черноморского флота. Активную роль в этом играл мэр Москвы Юрий Лужков.

Находясь в Киеве, я не исключал варианта, что в той критической ситуации, которая сложилась в Москве, внесенное исполнительной властью предложение о ратификации Большого договора могло быть отклонено. Очевидно, что последствия такого развития событий были бы крайне негативными для общего состояния российско-украинских отношений.

В кульминационный момент дебатов в Совете Федерации выступил председатель Правительства Российской Федерации Евгений Примаков. Суть сказанного им была проста: Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве ратифицировать следует, однако завершение ратификационного процесса надо обусловить ратификацией Украиной соглашений по Черноморскому флоту.

Как это сделать?

Примаков предлагает: Закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» одобрить и, как положено, направить на подпись президенту. Вместе с тем в решение Совета Федерации внести специальное положение: «Обмен ратификационными грамотами по Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной произвести после ратификации Украиной соглашений между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота на территории Украины, о параметрах раздела Черноморского флота и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и с пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, подписанных 28 мая 1997 года».

Изысканный ход! Он изменил настроение сенаторов. Совет Федерации предложение Примакова принял.

17 февраля 1999 года закон о ратификации был Советом Федерации одобрен и направлен на подпись президенту. 2 марта глава государства своей подписью завершил ратификацию Договора. Одновременно он дал указание МИДу подготовить ратификационную грамоту в отношении Договора «после ратификации украинской стороной российско-украинских соглашений по вопросам Черноморского флота».

Таким образом, Россия проявила максимум доброй воли, продемонстрировав свое стремление к дружбе и сотрудничеству с Украиной. Теперь же дело стало за Киевом.

Комментируя из Киева произошедшее, я писал о большом удовлетворении тем, что дискуссия по международной проблеме была переведена из плоскости внутрироссийского спора и даже ссоры в естественную плоскость межгосударственного диалога.

Если оставить в стороне возгласы злопыхателей, то реакция Верховной рады Украины оказалась реалистичной и разумной. Там сразу по-деловому взялись за ратификацию соглашений по Черноморскому флоту и быстро завершили этот процесс. Срок их действия – до 2017 года с возможностью автоматического продления. 1 апреля 1999 года президенты России и Украины обменялись в Москве грамотами о ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве, и с этого дня он вступил в силу.

Так завершился многотрудный процесс, во имя успеха которого большие усилия были приложены обеими сторонами. Как справедливо пишет видный исследователь проблемы Черноморского флота Сергей Усов, «разрешение проблемы ЧФ стало возможным только одновременно с урегулированием межгосударственных отношений между Российской Федерацией и Украиной через заключение Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве в “пакете” с базовыми соглашениями по Черноморскому флоту».

Со вступлением в силу этого Договора, а также соглашений по Черноморскому флоту завершился первый, огромной важности период становления отношений между Россией и Украиной как суверенными, независимыми державами. Эти договоренности наряду с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия позволили предотвратить перерастание сложных, порой конфликтных ситуаций в открытые столкновения между двумя крупнейшими странами постсоветского пространства. В противном случае возможные последствия таких столкновений были бы трудно предсказуемы не только для них самих, но и для большого геополитического региона.

Но главное состояло в том, что благодаря достигнутым договоренностям была создана международно-правовая база для будущего российско-украинских отношений – платформа, на которой они могли развиваться на благо народов обеих стран, мира, стабильности и сотрудничества в Европе. В деле взаимодействия России и Украины открывался новый этап.

Прийти к таким результатам, взять этот исторически важный рубеж было непросто. Успеху способствовало то, что в ходе сложнейших переговоров, не свободных от эмоциональных всплесков, зигзагов, а порой и глубоких спадов, превалировала правильно понятая и руководителями двух стран, и их переговорными командами воля народов России и Украины к дружбе и сотрудничеству.

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 10 марта 2006 > № 2899037 Юрий Дубинин

Турция: привычка управлять

© "Россия в глобальной политике". № 6, Ноябрь - Декабрь 2005

С.Б. Дружиловский – к. и. н., профессор кафедры востоковедения МГИМО(У) МИД РФ.

Резюме Идеи пантюркизма и проявления крайнего национализма уходят корнями в эпоху Османской империи. Стремление к созданию единого тюркоязычного пространства под патронатом Анкары в сочетании с исламским мессианизмом формирует специфическую идеологическую атмосферу.

Нынешней осенью Европейский союз приступил к официальным переговорам с Турецкой Республикой о ее вступлении в это объединение. Решение далось руководителям стран – членов ЕС с большим трудом: большинство жителей единой Европы не хотят видеть Турцию в составе главного клуба Старого Света. Брюссель уже пообещал жестко добиваться неукоснительного соблюдения всех многочисленных условий членства. По сути, от страны требуется прорыв, который по своему историческому масштабу был бы сопоставим с тем, что совершил в свое время Мустафа Кемаль Ататюрк – создатель новой турецкой государственности на обломках Османской империи. На пути в Европу XXI века Турции придется окончательно преодолеть имперское наследие, до сих пор накладывающее отпечаток на политическое сознание. Не случайно одной из самых болезненных проблем, которые придется решить туркам, станет переосмысление событий 1915 года. Европейский союз требует четко и недвусмысленно признать их геноцидом армянского народа, Анкара же от этого категорически отказывается.

Нежелание пересмотреть собственное прошлое – не единственное напоминание о былом великодержавном статусе. Идеи пантюркизма, которые до сих пор разделяет часть турецкого политического класса, и проявления крайнего национализма уходят корнями именно в эпоху Османской империи. Стремление к созданию единого тюркоязычного пространства под патронатом Анкары, с одной стороны, и исламский мессианизм – с другой, формируют специфическую идеологическую атмосферу.

ИСТОРИЯ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР

Распад Османской империи после Первой мировой войны явился тяжелым испытанием для турок, привыкших рассматривать себя ядром и титульной нацией огромного государства, перед мощью которого некогда склонялись крупнейшие европейские державы. Однако в отличие, например, от коллапса СССР, это событие не стало неожиданностью. Об Османской империи как о «больном человеке» заговорили в Европе еще в начале XIX века, а к середине этого столетия появились первые планы ее раздела.

Все это время турецкие правящие круги предпринимали многочисленные попытки спасти агонизирующее государство. Им даже удалось осуществить ряд радикальных реформ – от ликвидации янычарского корпуса в 1826-м до принятия первой на Востоке Конституции в 1876 году.

Свои рецепты сохранения империи предлагали и турецкие интеллектуалы. Так, в середине XIX века возникло несколько тайных обществ, которые после своего объединения стали называться «Новые Османы». Они предлагали упразднить деление населения на различные этнические и конфессиональные группы и объединить народы империи в единую «османскую» нацию. В 1908 году к власти пришли младотурки (европейское название членов организации «Единение и прогресс», основанной в 1889-м. – Ред.). Осознавая неизбежность распада империи, они призвали объединить все тюркоязычные народы в единое государственное образование с центром в Анатолии. Именно эта идея во многом толкнула Турцию к вступлению в Первую мировую войну на стороне германского блока. Надежда воспользоваться ослаблением России и прибрать к рукам принадлежавшие ей территории с тюркоязычным населением рухнула с поражением в войне. Оно не только положило конец правлению младотурок, но и девальвировало саму идеологию пантюркизма.

Основатель Турецкой Республики (провозглашена в 1923 году) Мустафа Кемаль-паша (Ататюрк) отказался от имперской политики. Он выдвинул лозунг турецкого национализма – концепцию создания государства на территориях, исторически принадлежавших туркам. Политика Кемаль-паши способствовала сохранению государственности, а положение национальных меньшинств, оказавшихся включенными в состав Турецкой Республики, или было слишком ослабленным, или не входило в противоречие с выдвинутой Ататюрком концепцией. Даже курды, восставшие в 1925-м под предводительством шейха Саида, действовали скорее по указке Англии, чем руководствуясь собственным стремлением к независимости.

Руководство страны не поддерживало имперскую ностальгию. Выработке экспансионистских планов во внешней политике препятствовал провозглашенный Ататюрком принцип «Мир в Турции, мир во всем мире». Так, урегулирование кемалистами территориальных споров с Советской Россией позволило приступить к нормализации отношений и заключить Договор о дружбе и братстве (1921), заложивший основы добрососедства между давними непримиримыми противниками.

Тем не менее деятельности пантюркистов не был положен конец. Известный теоретик Зия Гек-Альп опубликовал в 1923 году свою работу «Основные принципы тюркизма», которая на долгие годы стала манифестом его сторонников и последователей. После смерти Ататюрка (1938) в условиях фашистской экспансии правительство страны стало отходить от внешнеполитических принципов, провозглашенных основателем Турецкой Республики. Нападение гитлеровской Германии на СССР всколыхнуло пантюркистские настроения. Анкара стояла на грани вступления в войну на стороне Германии, и только победы советских войск в сражениях под Москвой, а затем под Сталинградом удержали ее от этого шага. Лишь в 1944-м деятельность пантюркистской организации была запрещена, а ее руководители отданы под суд. Впрочем, все они в конечном итоге были оправданы и вскоре вышли на свободу.

Передача власти в Турции. Художник Мим Уйкусуз. 1966 г.

Возросшая военно-политическая мощь СССР даже теоретически не оставляла туркам шансов на ревизию послевоенного мирового устройства. Вступление в 1952 году в НАТО, а также присоединение спустя 11 с половиной лет к Европейскому экономическому сообществу в качестве ассоциированного члена превратило Турцию в младшего партнера европейских держав без права решающего голоса.

Почти с полным подчинением западному влиянию Анкару в какой-то степени должна была примирить ее лидирующая роль в СЕНТО (Организация центрального договора, до 1959-го известна под названием «Багдадский пакт») – антисоветской мусульманской военно-политической группировке из арабских стран, входивших ранее в состав Османской империи. Полностью эту идею реализовать не удалось, поскольку в Багдадский пакт (учрежден в 1955 году) кроме Ирака и Турции, а также Великобритании, принимавшей в нем формальное участие, вошли только два, причем не арабских, государства, никогда не имевших ничего общего с Османской империей, – Иран и Пакистан. Антимонархическая революция в Ираке способствовала его выходу из блока (1958), и штаб-квартира СЕНТО с 1959-го до распада этой организации в 1979 году находилась в Анкаре.

Активное участие в военном блоке вряд ли можно напрямую соотнести с проявлениями имперских амбиций Турции, но оно подчеркивает сложившуюся за века привычку турок управлять, а не быть управляемыми. Несомненно, стремление к господству и почитание «старых добрых времен» стало чертой национального характера, которая культивируется в послевоенной Турецкой Республике. Так, манифестации по случаю государственных праздников непременно возглавляет колонна солдат, одетых в янычарскую униформу, а ежегодно отмечаемая годовщина взятия Константинополя оформляется как костюмированное шествие.

Выйти из-под контроля своих западных союзников Анкара попыталась в период кипрского кризиса 1974 года. Несмотря на протесты Запада, Турция оккупировала северные области Кипра под предлогом оказания помощи тюркскому меньшинству, якобы притесняемому греческим большинством. Несколько десятков тысяч турецких добровольцев были перемещены на Кипр для «выравнивания» пропорции в этническом составе населения острова. Анкара единственная признала самопровозглашенную Турецкую Республику Северного Кипра (ТРСК) и оказала ей всю возможную, в том числе военную, помощь и поддержку в последующие годы. Сегодня судьба ТРСК является еще одним камнем преткновения на пути Анкары в Евросоюз.

НОВЫЙ «СТАРШИЙ БРАТ» ВМЕСТО СТАРОГО

С исчезновением СССР роль Турции в качестве южного фланга НАТО существенно снизилась. Это сопровождалось как сокращением экономической и военной помощи, так и болезненным для Анкары отказом ЕС ускорить принятие Турецкой Республики в свои ряды. Зато впервые с момента крушения Османской империи туркам представилась возможность распространить свое влияние за пределы собственных границ. С возникновением новых независимых тюркоязычных государств Центральной Азии и Закавказья перед Анкарой замаячил новый шанс на возрождение былого величия и повышение своей значимости в мировых делах. В начале 1990-х вновь возрождаются традиционные пантюркистские идеи о создании Великого Турана.

Турецкие руководители всерьез заговорили о новой тюркоязычной общности от Адриатического моря до Великой Китайской стены. При этом Анкара не сомневалась в своей способности не только заменить Москву в роли «старшего брата» тюркских народов, но и исключить возможность прямого влияния Запада в регионе. На страницах турецких СМИ стала настойчиво проводиться мысль об историческом шансе «восстановить тюркское единство». Вместо слов «узбек», «киргиз», «татарин» и прочих для обозначения этнической принадлежности стали употребляться такие словосочетания, как «узбекский турок», «киргизский турок», «крымский турок». В обращение вошел термин «внешние турки», под которыми стали подразумеваться тюркские народы, проживающие за пределами Турции.

Прогресс по-турецки: дополтопные орудия уступают место современной американской технике. Журнал "Стрышел" (Болгария), 1954 г.

В декабре 1991 года Анкара первой поспешила признать новые тюркоязычные государства Центральной Азии вскоре после провозглашения ими независимости. А уже в январе 1992-го премьер-министр Турции Сулейман Демирель на встрече с президентом США Джорджем Бушем-старшим заявил об изменении регионального статуса своей страны ввиду открывающихся перед ней возможностей определять политическое будущее мусульманских республик Содружества Независимых Государств (СНГ). В этой связи Турции, по мнению Демиреля, предстояло взять на себя решение двуединой задачи: обеспечить необходимый уровень контактов Запада с этими республиками и убедить их руководителей в том, что Анкара способна служить проводником интересов мусульманских стран СНГ на Западе.

В результате переговоров была достигнута очень важная для Турции договоренность: на нее возлагалось оказание материальной и финансовой помощи тюркоязычным республикам бывшего СССР, при этом понесенные затраты компенсировались Соединенными Штатами и другими западными странами, в том числе через предоставление торговых льгот. При турецком МИДе было создано Агентство тюркского сотрудничества и развития (ТIКА) с целью координации на государственном уровне всех видов деятельности, направленных на единение тюрок, а в правительстве появилась должность министра по связям с тюркоязычными республиками СНГ.

В октябре 1992 года по инициативе президента Турции Тургута Озала в Анкаре состоялась встреча на высшем уровне, в которой участвовали тогдашний президент Азербайджана Абульфаз Эльчибей, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, президент Киргизии Аскар Акаев, президент Туркменистана Сапармурат Ниязов и президент Узбекистана Ислам Каримов. Уже в самом начале переговоров обнаружились серьезные разногласия. Анкара ставила во главу угла вопрос о наднациональном тюркском экономическом пространстве, включая формирование общего рынка, единой региональной энергосистемы и системы транспортировки энергоресурсов, учреждение регионального банка развития, создание условий для безвизового передвижения граждан и капиталов, а также определение общего языка для тюркских государств. Лидеры же центральноазиатских республик видели главную задачу лишь в координации совместной деятельности с упором на развитие двусторонних отношений. Так, Назарбаев недвусмысленно заявил, что «создание обособленного национального сообщества по этническому и языковому принципу не сближает, а лишь разъединяет народы».

Анкара, тем не менее, не отказалась от политики, нацеленной на объединение тюркоязычных народов под своим патронатом. Особая роль возлагалась на так называемые курултаи братства и сотрудничества, которые с 1993-го постоянно проводились как в самой Турции, так и за ее пределами, включая субъекты Российской Федерации. Уже на первом таком форуме в Анталье, на котором кроме президента Озала и премьер-министра Демиреля присутствовали руководители других тюркоязычных государств и представители многочисленных общественных организаций, Турция добилась принятия решения о создании наднациональной общественной организации – Высшего совета тюркских республик. На шестом курултае в Бурсе в 1998 году, на котором Сулейман Демирель был провозглашен «отцом тюркского мира», присутствовало 550 делегатов; на восьмом, состоявшемся в марте 2000-го в Самсуне, зарегистрировалось уже 900 делегатов.

ЭКСПОРТ ТУРЕЦКОЙ МОДЕЛИ

С 1992 года на все тюркоязычные республики бывшего СССР транслируются передачи турецкого спутникового телевидения. Кроме уже упомянутого ТIКА свою деятельность в тюркских регионах активизировали Турецкий директорат по религиозным вопросам (TDRA), Образовательный центр религиозной общины Фетхуллаха Гюлена, Турецкий международный исследовательский центр Турана Язгана, фонд «Аврасия Бир» и др.

В активе этих организаций – пропаганда турецкой модели развития, противостояние арабским и иранским исламистам и, пожалуй, самое главное – подготовка кадров различного профиля для центральноазиатских и закавказских республик. Например, Турецкий директорат по религиозным вопросам ставит своей целью укрепление позиций Анкары в тюркоязычных республиках, а также противодействие экспансии здесь шиитского и ваххабитского толков ислама. В противоположность им тип ислама, пропагандируемый TDRA, включает аполитичность, секуляризм, ограничение религии рамками частной жизни граждан. Эта организация занимается также распространением исламских знаний, подготовкой священнослужителей, ремонтом и строительством культовых сооружений.

Из всех неправительственных организаций с наибольшим размахом действовал религиозный центр Фетхуллаха Гюлена. (В конце 1990-х годов Гюлен был вынужден покинуть родину, вскоре против него возбудили уголовное дело за пропаганду исламских взглядов, выходившую за рамки закона.) В Турции общине Гюлена принадлежат 88 фондов, 20 обществ, 128 частных школ, 218 фирм, а также 17 печатных органов, телестанция, две радиостанции, беспроцентный исламский банк и страховое общество. «Асия Финанс банк» с капиталом в 125 млн дол., которым Гюлен владеет с начала 1990-х, инвестировал в различные проекты в республиках Центральной Азии и в Азербайджане: было построено более 80 школ и 4 университета, где преподавание ведется по программам турецких учебных заведений. Турецкий аналитик Шахин Алпай указывает, что в последующем их выпускники, как правило, занимали видное положение в общественной и политической жизни своих республик. Вообще же Анкара ежегодно выделяет несколько тысяч стипендий для обучения студентов и преподавателей из тюркоязычных республик в высших учебных заведениях и научно-исследовательских центрах Турции.

Большую активность по консолидации тюркоязычных народов проявлял турецкий министр по связям с тюркоязычными республиками СНГ Абдульхалюк Чай. Российский МИД, а также руководство отдельных республик неоднократно критиковали его высказывания как вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Однако какая-либо реакция со стороны турецкого правительства долгое время практически отсутствовала.

И все же политика Турции по созданию единого тюркского политического и культурно-идеологического пространства постепенно стала заходить в тупик. Руководители тюркоязычных республик открыто заговорили о нежелании менять русского «старшего брата» на турецкого и стали дистанцироваться от попыток Турции сблизиться на этой основе. Нурсултан Назарбаев в своей книге «На пороге XXI века», изданной в 1996 году, писал: «Многим казалось, что Турция сможет решить все наши проблемы… Но что это означало на деле? Это значило отказаться от только что обретенной независимости, разорвать традиционные отношения с соседями, вместо одного “старшего брата” посадить себе на шею другого». Приблизительно тогда же президент Азербайджана Гейдар Алиев заявил, что определенные круги в Турции поддерживают некоторых лидеров и их вооруженные группы, пытающихся дестабилизировать обстановку в Азербайджане. Как бы в подтверждение предъявленного обвинения турецкая пресса вслед за провалом попытки государственного переворота в Баку, предпринятого 17 марта 1995-го, сообщала, что отдельные министры и сотрудники Службы национальной безопасности Турции были осведомлены о готовившихся событиях.

Признаки охлаждения отношений между Ташкентом и Анкарой появились позже, но зато в более радикальной форме. В 2000 году правительство Узбекистана закрыло все школы, открытые религиозными организациями Турции, и прежде всего учебные заведения, опекаемые Фетхуллахом Гюленом. Из страны власти выслали турецкого атташе по образованию, а все узбекские студенты, обучавшиеся в Турции, были отозваны на родину.

Анкара осознала, что политическая и культурная близость, приверженность новых независимых тюркоязычных республик исламу и тюркизму были преувеличены, а реальностью является государственный национализм, глубоко укоренившийся в самосознании узбеков, туркмен, киргизов и казахов. Ни правящая элита, ни простые граждане не захотят жертвовать своей идентичностью во имя сверхнациональной общности, тюркской или исламской.

В конце 2000 года новый президент Турции Ахмет Неджет Сезер совершил поездку по тюркоязычным республикам и, как свидетельствовала пресса, с пониманием отнесся к предложению развивать дальнейшие отношения на принципах «равноправного партнерства». Конкретным проявлением готовности Анкары скорректировать политическую линию стала отставка в начале 2002-го Абдульхалюка Чая. Несмотря на возражения многих влиятельных членов правительства, он организовал в конце 2001 года очередной курултай тюркских народов, на котором фигурировали лозунги, не созвучные новой политической линии Анкары.

С начала 1990-х Турция пыталась проводить пантюркистскую политику не только в отдельных республиках, но и в других регионах на постсоветском пространстве с компактным проживанием тюркоязычного населения. Ярким примером тому явилось ее отношение к развитию ситуации на Крымском полуострове, куда к концу 1993 года вернулись около 250 тысяч крымских татар, депортированных во время Второй мировой войны. Созданный ими неправительственный орган крымско-татарского народа Меджлис потребовал провозглашения Крымско-татарской республики в составе Украины.

В 1995-м председатель этого Меджлиса Мустафа Кырымоглу опубликовал в Турции статью, в которой обвинил Россию в шовинистической, империалистической политике и попытках добиться контроля над полуостровом методом «демократического фашизма», призывами к русскоговорящему большинству населения провести референдум о дальнейшей судьбе Крыма.

Крымские татары с самого начала стали получать политическую и материальную поддержку. Анкара с пониманием относилась к их призывам возвратить на историческую родину 5 миллионов проживающих в Турции беженцев с целью изменить демографическую ситуацию на полуострове.

В 1994 году тогдашний президент Турции Сулейман Демирель побывал в Киеве, где впервые официально заговорил о российской угрозе на Черном море и предложил в целях «сдерживания» России предоставить всем, имеющим татарские корни, возможность возвратиться в Крым. По мнению Демиреля, число желающих могло достигнуть порядка 600 тысяч. При благоприятном решении данного вопроса Украине была обещана экономическая помощь и политическое содействие для ее утверждения на международной арене.

Как бы то ни было, пантюркистский натиск на Восток забуксовал, и наиболее оголтелые сторонники создания Великого Турана как в самой Турции, так и за ее пределами ушли в тень. Но от своих целей они отказываться не собираются. Об этом красноречиво свидетельствует статья в выходящем в Лондоне журнале «Тюркоман» за декабрь 1998-го под названием «Пантюркизм: прошлое, настоящее и будущее». «Пантюркизм неизбежно встречает враждебность и злобу в окружающих тюркский мир странах, – говорится в статье. – В России, Китае, Иране, Болгарии, Греции и Афганистане проживает значительное число тюркских меньшинств, всякое движение которых к единению эти страны склонны рассматривать как угрозу своей территориальной целостности. Над большинством государств Запада тяготеют исторические предрассудки в отношении тюрков. Учитывая данную ситуацию, развитие пантюркизма должно происходить поэтапно и скрытно. Россия и Запад всегда относились с подозрением к турецкому экспансионизму, поэтому было бы уместно ослабить политический аспект лидерства Турции на начальной стадии тюркской интеграции и за счет этого усилить культурный аспект».

ФАКТОР ИСЛАМСКОГО МЕССИАНСТВА

Немаловажным компонентом имперского прошлого, до сих пор оказывающим влияние на самосознание турецкого общества, является исламское мессианство. Авторы фундаментального труда «Турция между Европой и Азией» справедливо считают, что Османское государство, по сути, было теократическим. Критерием самоидентификации для подданных являлась принадлежность к последователям Мухаммеда, во-первых, и к приверженцам дома Османов, во-вторых. На протяжении столетий на территориях, вошедших затем в состав Турции, слово «мусульманин» напрямую ассоциировалось со словом «свой», и антитеза «мы – они» строилась по конфессиональному признаку. При этом прилагательное «турецкий» в европейской литературе того времени зачастую соответствовало понятию «мусульманский».

Проведение кемалистами секуляристской политики в начале ХХ века способствовало упразднению халифата, отделению мечети от государства и ограничению религии сферой частной жизни. Однако после смерти Ататюрка завещанные им принципы светского государства постепенно подверглись эрозии.

Вскоре после окончания Второй мировой войны создаются первые политические группировки исламистов, которые в 1960-е основывают Партию национального спасения во главе с Неджметтином Эрбаканом. Год от года его сторонники усиливали свое влияние, получая все больше голосов избирателей и неоднократно входя в правительственные коалиции. В 1995-м партия Эрбакана, называвшаяся в то время Партией благоденствия, впервые победила на парламентских выборах. Сам он возглавил правительство и в течение года (1996–1997) руководил государством. Предвыборная программа Партии благоденствия, привлекшая к ней симпатии турецких избирателей, ориентировалась на исламские ценности. На предвыборных митингах лидер партии призывал к объединению исламского мира от Казахстана до Марокко, к созданию исламского общего рынка, исламских НАТО и ООН. Кроме того, он требовал пересмотреть курс Турции на ее присоединение к Евросоюзу.

Впрочем, после прихода к власти Неджметтину Эрбакану пришлось отказаться под давлением военных от многих лозунгов. В результате по-прежнему выдерживался курс на интеграцию с Европой, оставались тесными союзнические отношения с США и НАТО и даже не изменился характер стратегического сотрудничества с Израилем. Вместе с тем Эрбакан добился создания «исламской восьмерки» в составе Турции, Ирана, Пакистана, Бангладеш, Малайзии, Индонезии, Египта и Нигерии, предлагая рассматривать ее в качестве альтернативы «семерке» развитых капиталистических государств. После этого турецкий генералитет объявил деятельность правительства Эрбакана несовместимой со светским характером государства. Кабинет был отправлен в отставку, Партия благоденствия распущена, а сам экс-премьер подвергся судебному преследованию.

Но политический ислам в Турции не утратил свои позиции. Напротив, в 2002 году вновь созданная происламская Партия справедливости и развития во главе с Реджепом Тайипом Эрдоганом победила на очередных парламентских выборах, получив абсолютное большинство в Великом национальном собрании. Это позволило ей сформировать однопартийное правительство и уже без особой оглядки на конкурентов проводить избранную политическую линию.

Нынешние турецкие исламисты извлекли урок из прошлого и отказались от экстремистских подходов. Главной своей задачей правительство Эрдогана видит полноправное членство Турции в Евросоюзе. Успешное решение поставленной задачи позволит Анкаре превратиться в одну из ведущих столиц Старого Света. 70-миллионное мусульманское население Турции единовременно вольется в состав пока еще не до конца интегрированной Европы, где уже проживает 20-миллионное мусульманское меньшинство (насчитывающее порядка 4 млн турок). Преодолев остатки старого имперского мышления, Турция имеет шанс выйти на новый уровень влияния.

Турция. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 13 декабря 2005 > № 2899031 Сергей Дружиловский

Инвесторы после Майдана

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2005

А.С. Еганян – управляющий партнер, юридическая фирма «Вегас-Лекс».

Резюме Российский бизнес сегодня столкнулся с необходимостью не прятаться за спину государства, а самому активно включиться в борьбу за защиту своих интересов и внешнеполитических позиций страны.

В последнее время российский бизнес сталкивается в странах СНГ с серьезными трудностями. За минувший год Грузию, Украину, Киргизию (а фактически и Молдавию) накрыла волна «цветных» революций, и в результате эти государства, которые отечественные корпорации еще недавно считали своей вотчиной, вдруг оказались недружественной территорией. В штаб-квартиры российских компаний поступают предложения пересмотреть ранее заключенные тарифные соглашения, активы фактически замораживаются, звучат обвинения в коррупционных связях со свергнутыми режимами, следуют указания снизить цены, доплатить за чересчур «дешевые» покупки. Говорится даже и об угрозе деприватизации.

Политическая стабильность – рай для инвесторов?

И общественность, и политики, и сами бизнесмены связывают новые риски именно с последствиями «цветных» революций. На самом деле российские инвесторы подвергались и подвергаются политическому давлению и в таких вполне стабильных странах, как Белоруссия, Туркменистан, Узбекистан. Еще один пример – Казахстан. Эту республику обычно выделяют среди прочих государств СНГ как «рай для инвесторов». А «цветными» революциями здесь и не пахнет, хотя президентские выборы не за горами.

Тем не менее даже политическая стабильность не гарантирует соблюдения прав инвесторов. Так, одновременно с принятием в 2003 году казахстанского Закона «Об инвестициях» (в его разработке принимали участие Совет иностранных инвесторов, казахстанские представительства Американской торговой палаты, Европейской ассоциации бизнеса, Ассоциация нефтяников Казахстана) была отменена «легендарная» статья 6 ранее действовавшего Закона «Об иностранных инвестициях» от 1994-го. В соответствии с ней иностранные инвесторы получили ряд преимуществ, в частности гарантировалась стабильность законодательного регулирования при реализации долгосрочных инвестиционных проектов в недропользовании.

Вместе с тем беспокойство вызывают поправки, внесенные в конце прошлого года в республиканский Закон «О недрах и недропользовании» от 1996 года. Согласно этим поправкам, государство получило приоритетное право на выкуп долей участия в проектах по добыче полезных ископаемых. Государство, таким образом, стремится оговорить для себя возможность участвовать в любой сделке и проекте, при этом инвесторам приходится запрашивать разрешение на каждую операцию со своими активами. Яркий пример применения данной нормы – история продажи компанией British Gas своей доли (16,7 %) в проекте разработки месторождения Кашаган. О намерении сделать это BG объявила еще до внесения изменений в закон, которые, собственно, и были предложены правительством на фоне продолжавшихся жестких переговоров с этой компанией. В результате в конце марта текущего года BG продала 50 % своей доли государству, а остаток – другим участникам консорциума. Государство заплатило за «свою» половину пакета 639 млн дол., причем общая сумма сделки составила 1,8 млрд долларов. А не так давно президент Казахстана заявил, что не позднее чем через 30 лет контроль над нефтяными богатствами должен вернуться к государству.

Так что дело вовсе не в «цветных» революциях, а в очевидной тенденции. Национальные элиты стран СНГ прилагают все больше усилий в стремлении взять под свой контроль наиболее привлекательные местные активы, а судебные системы подвержены сильному экономическому и политическому давлению. При таком взгляде на проблему оказывается, что разговоры о деприватизации в Украине – это лишь одна из множества форм борьбы местных элит (и связанного с ними крепнущего национального бизнеса) за право хозяйничать на своей территории. Соответственно российские инвесторы обречены сталкиваться со все более ощутимыми проявлениями экономического национализма даже в самых стабильных с политической точки зрения государствах.

Российский бизнес стоит перед выбором: отстаивать ли свои интересы, как это подобает игрокам, претендующим на глобальный статус, или же обратиться к привычному методу – достижению закулисных договоренностей с местными властями? Создается впечатление, что в общем и целом наши предприниматели склоняются ко второй опции. К примеру, в последние месяцы российские компании одна за другой объявляют о новых инвестиционных проектах в Украине, несмотря на все разговоры о деприватизации. С одной стороны, они надеются, что политические риски касаются только крупнейших акторов, приобретших стратегические активы при поддержке бывшего руководства страны. С другой – и сами налаживают «продуктивные» отношения с чиновниками, пользуясь неразберихой в новом украинском руководстве. Но является ли такая тактика решением проблемы? Ведь не исключено, что после очередной перетряски правительства «дружественные» чиновники потеряют свои посты, и тогда списать на «цветные» революции неспособность компаний отстаивать свои интересы правовыми методами не удастся.

Новая жизнь «случайных» соглашений

Начиная с середины 1990-х Россия заключила со странами СНГ ряд межправительственных соглашений о поощрении и взаимной защите инвестиций и капиталовложений. В итоге российские бизнесмены имеют сегодня в своем распоряжении такие же международно-правовые механизмы защиты своих интересов за рубежом, как и их западные коллеги.

Такие соглашения весьма распространены в международной практике, в том числе и в отношениях России со многими странами дальнего зарубежья. Не зря крупные корпорации, принимая решение об инвестировании в те или иные регионы мира, рассматривают наличие подобного рода межправительственных соглашений в качестве одной из основных гарантий сохранности и возвратности вложений. Вслед за Чехией, Мексикой, Аргентиной, Малайзией в действенности таких документов убедились на собственном опыте многие страны СНГ: Украина, Узбекистан, Казахстан и др.

В рамках СНГ Россия заключила двусторонние соглашения о защите инвестиций с Украиной, Казахстаном, Таджикистаном, Узбекистаном, Арменией, Молдавией, однако полностью они ратифицированы лишь с Украиной и Казахстаном. За пределами СНГ такие соглашения подписаны у нас с Турцией, Литвой, Болгарией, Грецией, Албанией, Чехией, Хорватией, Македонией, Кубой, Румынией, Югославией.

В основе такого рода межправительственных соглашений лежит обязательство каждой из сторон поощрять у себя инвестиционную деятельность инвесторов из другого государства. Более того, стороны гарантируют полную и безусловную правовую защиту инвестиций на своих территориях. Эти обязательства носят не просто декларативный характер: в действительности любой инвестор, «обиженный» теми или иными действиями государства, на территории которого он осуществил инвестиции, имеет право непосредственно адресовать ему свои требования.

Фактически речь идет о недопустимости со стороны государства и его представителей (государственные органы, госкомпании и др.) каких-либо действий, направленных на возможное ущемление прав и интересов инвесторов. Под «полной и безусловной» правовой защитой подразумевается, например, недопустимость экспроприации, национализации, дискриминации в любой форме, в том числе действий, препятствующих управлению и распоряжению своими инвестициями. Потенциально это и необеспечение государством адекватного судебного покрытия в национальной юрисдикции или исполнения судебных актов.

В целом каждая из стран – участниц соглашения обязана обеспечить инвестициям, осуществленным инвестором из другой страны-участницы, и деятельности, связанной с такими инвестициями, режим не менее благоприятный, чем тот, какой предоставляется собственным инвесторам или инвесторам из любого иного государства. При этом исключается применение любых дискриминационных мер, препятствующих управлению и распоряжению инвестициями. Естественно, речь идет о вложениях не только в госконтракты, госактивы или госкомпании, но и в частный сектор. Если инвестор изменит объем, существо и форму своих инвестиций, то это не повлияет на их характер в качестве инвестиций, на которые распространяется межправительственное соглашение об их защите. Кроме того, государство гарантирует инвестору беспрепятственное перемещение финансовых потоков (как «тела» инвестиций, так и доходов, займов и пр.) сразу же после оплаты налоговых обязательств.

Одно из основных обязательств привлекающего инвестиции государства – гарантия полной и безусловной правовой защиты вложений. Естественно, речь идет и об обеспечении надлежащего уровня судебного покрытия инвестиционных операций, а также о наличии адекватной системы исполнительного производства. Таким образом, если государство ущемит права инвесторов, но решит придать этому действию бЧльшую легитимность, прикрываясь решением национального суда, то адекватность и юридическая состоятельность такого решения также могут стать предметом разбирательства в рамках спора «инвестор – государство».

За последние годы различными международными арбитражными институтами рассмотрено несколько инвестиционных споров в отношении, например, Украины. Наиболее известные из них – иски компании Generation Ukraine Inc. против Украины на сумму 9,5 млрд дол., компании Monde Re против Национальной акционерной компании «Нафтогаз Украины» и Украины на сумму 88 млн дол., литовского инвестора Tokios Tokeles против Украины на сумму около 7 млн дол., американского гражданина Джозефа Чарлза Лемира против Украины. В случае положительного решения отвечать за действия государства, его органов и корпораций приходится госбюджету.

Особенно важны условия исполнения принятых международными арбитражными трибуналами инвестиционных решений, прописанные в соглашениях. Во-первых, в самих соглашениях стороны отмечают, что подобное арбитражное решение будет признаваться окончательным всеми сторонами процесса. Это – весьма важное дополнение, поскольку существенно минимизирует, хотя и не сводит на нет возможности пересмотра арбитражных решений в национальных судах. Например, при попытке обжаловать решение Арбитражного института Стокгольмской торговой палаты в национальной судебной системе Швеции наверняка возникнут существенные проблемы.

Во-вторых, в межправительственных соглашениях стороны признаюЂт обязательность для себя подобного арбитражного решения и обязуются исполнить его добровольно. Принцип добровольности весьма важен в подобной ситуации. Но как быть, если проигравшая сторона не выполняет своих обязательств?

На этот случай существует практика принудительного исполнения таких решений в соответствии с нью-йоркской Конвенцией об исполнении решений международных арбитражей. Оно может быть проведено против активов государства, находящихся за рубежом (недвижимость, счета, движимое имущество и т. д.). Иными словами, именно госбюджет всегда отвечает за нарушение прав инвесторов, которые тем самым избавляются от необходимости искать конкретного виновника нанесенного ущерба и взыскивать с него средства. Более того, бывало, что взыскание оказывалось направленным и против активов государственных корпораций (в том числе и украинских, и казахстанских).

Международное право в данном контексте – это не только и не столько «дубина» для выбивания компенсации за пропавшие инвестиции. В первую очередь подобные соглашения представляют собой инструмент «мягкого» давления на государство со стороны инвесторов.

Например, соглашениями предусмотрен обязательный период предварительных переговоров после возникновения конфликта. Инвестор должен уведомить о конфликте надлежащего представителя государства, т. е. компетентный госорган, потом ему предоставляется шесть месяцев для того, чтобы подготовиться к делу (хотя в реальности подготовка начинается намного раньше). Но этот срок устанавливается прежде всего и для того, чтобы попытаться достичь мирового урегулирования с государством: обязанность сторон предпринять такую попытку напрямую прописана в соглашениях. Только после того как конфликт не удастся разрешить путем переговоров, стороны вправе обратиться в арбитражный трибунал.

Подобные процедуры, конечно, могут быть весьма продолжительны: в среднем они занимают год-полтора, что, с другой стороны, может оказаться на руку российским инвесторам, поскольку позволит им вести подготовку к разбирательствам в рамках этих соглашений, не афишируя своих действий перед местными властями и продолжая переговоры. Если последние увенчаются успехом, ничто не мешает инвесторам в любой момент заключить мировую.

Сама возможность обращения к этим международным соглашениям вынудит быть более сговорчивыми правительства стран СНГ, которые пока ведут себя с российскими инвесторами так, как будто уверены в своей безнаказанности.

На протяжении последних лет отечественный бизнес демонстрировал как способность добиваться желаемого результата на мировой арене, так и умение играть при этом по принятым там правилам. Это было особенно заметно на фоне не всегда расторопных и действенных шагов государственных органов, ответственных за представление интересов страны за рубежом.

Российский бизнес не должен прятаться за спину государства – ему самому следует активно включиться в борьбу за защиту своих интересов и внешнеполитических позиций страны. Победа в этой борьбе вовсе не обязательно достанется тому, кто сильнее. Успеха добьется тот, кто лучше овладеет правилами игры на мировой арене.

Россия. СНГ. Казахстан > Приватизация, инвестиции > globalaffairs.ru, 26 октября 2005 > № 2906316 Альберт Еганян

Ключи от счастья, или Большая Центральная Азия

И.Д. Звягельская – доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института востоковедения РАН

Резюме Государства Центральной Азии, без сомнения, нуждаются в свободных выборах, искоренении коррупции и реальном демократическом представительстве. Но когда за стимулирование реформ в присущем им стиле берутся Соединенные Штаты, то возникает вопрос: действительно ли их целью является установление демократии, или же ими движут иные мотивы?

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2005

В последнее время стало модным чертить новые границы привычных регионов. В построениях политологов появился Большой Ближний Восток, некоторые заговорили о расширяющемся Дальнем Востоке, а теперь «подоспела» и Большая Центральная Азия. Именно так будет выглядеть новый регион, если, как следует из статьи Фредерика Старра (см. сс. 72–87), присоединить к нему Афганистан и создать под эгидой Соединенных Штатов Партнерство по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии (ПБЦА). Трудно сказать, чего больше в этой идее – реальной озабоченности слишком хрупкими и неустойчивыми изменениями в Афганистане, стремления любым путем закрепить американское влияние в регионе, искренней заинтересованности во внедрении демократических ценностей и обеспечении стабильного развития расположенных здесь государств, намерения стимулировать развитие торговли?

Любая из перечисленных задач могла бы заслуживать самого серьезного внимания и обсуждения, если б не сама постановка вопроса. Как известно, Центральная Азия – регион далеко не однородный: расположенные здесь государства отличаются друг от друга по уровню экономического и политического развития, по особенностям культуры. Утверждение, будто Афганистан и его соседи – страны в равной степени аграрные, изолированные и не имеющие развитого промышленного производства, выглядит, по меньшей мере, абсурдно. Несмотря на разгром талибов, а также на успехи США и их союзников по выстраиванию новой политической системы и по оказанию помощи Афганистану, он все еще остается в ряду «провальных государств». Потребуется много лет и усилий, чтобы поднять страну до уровня любого самого бедного государства Центральной Азии, прошедшего в составе СССР длинный и необратимый путь модернизации.

Что же может причисление Афганистана к данному региону принести расположенным здесь государствам и международному сообществу? Оказывается, прежде всего – выгоды от торговли, причем не только за счет новых торговых путей из Центральной Азии в Афганистан и далее в Пакистан (что в принципе логично, если только можно будет их проложить и обеспечить сохранность грузов), но и за счет региональной торговли. Развитие внутрирегиональных торговых связей позволит афганским крестьянам появиться на рынках с легальным товаром. Неизвестно, правда, где они смогут его взять. Несмотря на международное присутствие, в Афганистане наблюдается устойчивый рост производства наркотиков: в 2003 году – 3 600 тонн, а в 2004-м – 4 200 тонн. Более удобными стали и средства доставки: уже не надо пробираться караванами через границу, можно перевозить зелье самолетами. Что ж, представим себе трудолюбивых афганских крестьян, напрямую сбывающих свой товар. Перспектив замены опиумного мака на репу и морковь не наблюдается, а если кто-то все же решится сажать легальные агрикультуры в промышленных объемах, то неясно, кто в Центральной Азии купит эту продукцию. Конкуренты в сфере сельскохозяйственного производства тоже никому не нужны. Разве что по новым транспортным путям что-то удастся перебросить в Европу, но в это почему-то не верится.

Кстати, о торговых путях. Выясняется (опять же из статьи), что в течение 2,5 тысяч лет торговля здесь процветала, пока южная граница СССР не разрезала регион на две части. По поводу того, как именно она процветала во второй половине ХIХ века, когда в этом регионе столкнулись интересы Российской и Британской империй и были установлены политические границы, можно и поспорить. Но в столь глубоком экскурсе в историю нет надобности. Автору важно доказать, что необходимо разрушить нынешнюю российскую монополию (sic!) на экспорт центральноазиатскими государствами углеводородов, электроэнергии и хлопка за счет открытия торговых путей на юг. Так бы сразу и сказали, что причисление Афганистана к Центральной Азии должно нанести удар по торговым интересам России, которая мешает вернуться к золотым временам 2 500-летней давности, когда торговать газом и электроэнергией было куда вольготнее.

Американские стратегические цели в регионе, как их видит автор статьи, – это война с терроризмом, построение ориентированных на Соединенные Штаты инфраструктур безопасности, продвижение демократических институтов. Попробуем разобраться с этими тезисами.

Продолжая борьбу с терроризмом (который, кстати сказать, не является первостепенной угрозой в Центральной Азии), США должны укрепить Национальную армию Афганистана, а также обеспечить основные права населения Узбекистана и Киргизии. Радует, что в Афганистане проблема прав уже решена и осталось лишь решить вопрос с армией. А то ведь терроризм, идущий из этой страны, захлестнет наивное ПБЦА, включая и его американский штаб, который для начала будет располагаться в Кабуле, а затем каждые два года перемещаться в столицу одного из центральноазиатских государств. Впрочем, планами предусмотрено укрепление границ, хотя непонятно чьих. Если границ внутри ПБЦА, то зачем его создавать, а если по периметру, то только обустройство границы с Пакистаном предоставит постоянную работу многим поколениям партнеров.

Но не будем придираться, поскольку дальше нам терпеливо разъясняют, как именно станет укрепляться безопасность. Речь идет о соглашениях о «стратегическом партнерстве», в рамках которых будет сохраняться военное присутствие США в Узбекистане и Афганистане, а также передовое базирование в других частях региона. Американские базы появились в Центральной Азии, когда Соединенные Штаты нуждались в тыловой поддержке операции «Несокрушимая свобода». Теперь, судя по всему, в Афганистане порядок наведен. В этой стране «Вашингтону удалось укрепить и модернизировать правительственные институты во всех 34 провинциях и 360 округах страны, создав благоприятную среду для гражданского общества и реализации гражданских прав». Комментировать здесь нечего – лучше просто принять на веру, но тогда возникает законный вопрос: «Против кого будете дружить?»

Зачем тратиться на военные базы и иные объекты, если причина их появления ликвидирована с поистине революционным размахом, если в Афганистане на глазах растут неправительственные организации, а граждане уже получили шанс для выражения своей гражданской позиции? Ответ очевиден: для сдерживания Китая, а возможно, и России, путающейся под ногами со своими СНГ, Организацией Договора о коллективной безопасности, прочими структурами и мешающей реализации планов по строительству светлого будущего. А планы эти действительно громадные. Это и подготовка кадров, и общественная дипломатия, и образовательные программы – иными словами, все то, что должна была и не стала делать Россия. Что ж, свято место пусто не бывает, и хотя проекты слишком амбициозны и вряд ли реализуемы в полном объеме, по российскому влиянию может быть нанесен чувствительный удар.

Автор не исключает, что Партнерство по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии вызовет озабоченность у России и Китая, которые могут воспринять его как «подрыв их устремлений… в той мере, в какой эти устремления идут вразрез с укреплением суверенитета и жизнеспособности государств региона». Действительно, что полезного сделала Россия для того, чтобы укрепить суверенитет расположенных здесь государств? Всего-то предоставила им независимость вопреки их собственной воле. Ну да США не проведешь! Они хорошо знают, как обращаться с чужими суверенитетами, и для них не составит труда определить, у кого какие устремления есть на этот счет. А если Россия и Китай будут вести себя прилично и не станут мешать созданию у своих границ новых структур под патронатом заокеанской державы, то смогут воспользоваться преимуществами ПБЦА – транспортными артериями и результатами борьбы с терроризмом и сепаратизмом, которые и не снились какой-то там Шанхайской организации сотрудничества.

Партнерство должно, по замыслу Старра, привлечь и другие региональные силы. Неофициальными гарантами нового форума смогут стать Индия и Турция, а в дальнейшем и Пакистан (насчет последнего сомнения есть и у самого автора, но он с ними успешно справляется). Рассматривается даже потенциальное членство Ирана в ПБЦА, как призванное стимулировать укрепление позиций умеренных сил в этой стране. Таким образом, в довершение всего Партнерство сможет также сыграть роль исправительного учреждения.

Порядком разработан в статье и вопрос о демократизации, а пассаж о том, что «нигде в регионе, включая Афганистан, демократические институты пока не пустили глубоких корней», способен привести в экстаз. Представляете, даже в племенном обществе Афганистана дела с демократическими институтами обстоят неважно. Корней нет – вот в чем беда. Ну а заодно и в Казахстане не лучше. Неужели США совершили чудо и дали такой мощный политический толчок Афганистану, что он, выбравшись из средневековья, в которое его ввергли гражданская война и талибы, сразу оказался в первых рядах строителей демократии, да еще каких строителей? Соединенным Штатам рекомендуется заняться продвижением в регион представительных политических систем, «способных служить образцом для других стран с многочисленным мусульманским населением». Действительно, почему не сделать Афганистан примером, скажем, для Индии или Турции? Пусть учатся на лучших образцах, коли сами не доросли…

Но не стоит ограничиваться Афганистаном, когда в регионе и без него непочатый край работы по части демократии. Общества центральноазиатских государств на самом деле нуждаются в свободных выборах, в искоренении коррупции, в реальном представительстве во властных структурах. Автор статьи признаёт, что путь к этому будет нелегким, и предлагает облегчить его, проведя при помощи США реформу министерств внутренних дел. Нет спору, МВД везде надо серьезно реформировать, но какой лидер, не замеченный в склонности к суициду, позволит иностранной державе свободно действовать на этом поле?

Защита прав человека также один из больных вопросов, и, как отмечает Старр, здесь есть место для критики центральноазиатских правительств, начиная с узбекского. Да, правительство Узбекистана заслуживает многих упреков, но почему же надо начинать именно с него? Почему ничего не говорится, например, о Туркменистане? Потому, что Туркменистану предназначена роль поставщика газа в обход России и не стоит его раздражать по всяким демократическим пустякам?

Можно согласиться с некоторыми тезисами. Среди них и утверждение, что Соединенным Штатам нельзя бросать Афганистан на произвол судьбы. Однако этот вывод не имеет ничего общего с главной идеей – предложением убедить центральноазиатские государства в том, что они экономически почти ничем не отличаются от Афганистана, а политически даже уступают этой стране, в которой успешно строится гражданское общество, и смело могут с ней объединяться в единую региональную организацию. Государства Центральной Азии устали от бесконечных экспериментов. Они – суверенные субъекты международных отношений. Дайте им возможность сделать собственный выбор.

Россия. Афганистан. Азия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 22 сентября 2005 > № 2906341 Ирина Звягельская

После СНГ: одиночество России

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2005

М.Г. Делягин – д. э. н., председатель Президиума – научный руководитель Института проблем глобализации.

Резюме Драматическое ослабление влияния российской бюрократии на ближнее зарубежье привело к появлению качественно новых проблем, которые она не в состоянии решить. Эти проблемы могут способствовать дестабилизации российского общества, повышая вероятность революционного развития.

Серия «цветных» революций в ряде государств постсоветского пространства резко изменила ближайшее окружение России, создав качественно новую геополитическую реальность. К сожалению, руководство нашей страны до сих пор не только не предприняло попыток скорректировать в этой связи свою политику (как внешнюю, так и внутреннюю), но и даже не продемонстрировало стремление к осознанию масштаба произошедших изменений.

ПРИНЦИП «БОЛЬШОГО РАЗМЕНА»

Анализ внешнеполитических действий российского руководства в первую «пятилетку Путина» создает ощущение последовательного отказа от всех возможностей влияния на страны дальнего зарубежья. Здесь и уход с принципиально значимых в стратегическом отношении военных баз в кубинском Лурдесе и во вьетнамской бухте Камрань, и крайняя сдержанность в вопросах сотрудничества со многими традиционными партнерами, и несамостоятельная позиция в международных организациях, и списание колоссальных долгов (которые, даже будучи безнадежными, являются инструментами влияния), что превратило далекую от процветания Россию в крупнейшего донора Третьего мира, и многое другое.

И общая направленность, и конкретные недочеты российской внешней политики последних лет обусловлены не столько идеологическими установками, сколько стремлением действовать по схеме «большого размена» с развитыми странами, в первую очередь с США. Кремль прагматично преследует вполне конкретную цель – «обменять» остатки своего влияния в дальнем зарубежье (которое унаследовано от СССР и с которым, в общем, непонятно, что делать) на признание развитыми странами его доминирующей роли на постсоветском пространстве, исключая «подобранную» Европейским союзом Прибалтику.

Конечно, принципиальное отсутствие в России специализированных структур, занимающихся анализом, выработкой и согласованием (как с собственными «внутриполитическими» ведомствами, так и с иными государствами) ее внешней политики, не может не накладывать отпечаток на адекватность действий государства в этой сфере. Однако даже знаменитое «ситуативное реагирование» все равно не может осуществляться вне некой общей парадигмы, пусть не формализовавшейся, но подразумевающейся большинством участников внешнеполитического процесса.

В целом схема «большого размена» работала успешно. На всем протяжении «оранжевой революции» представители США вели себя на редкость корректно. Они не противодействовали ни возможной победе Виктора Януковича, ни потенциальной реализации более жестких сценариев, способных впоследствии получить поддержку со стороны официальных российских властей.

В Грузии, где западные фонды, как широко утверждалось, сыграли весьма важную роль, принципиально значимую часть революционных задач на самом важном – первом – этапе выполнили российские акторы, стремившиеся к скорейшему решению ряда конкретных проблем (например, к прекращению полетов вдоль южных границ России самолетов, оснащенных системой АВАКС, или к организации совместного патрулирования границы). Что же касается «тюльпановой революции» в Киргизии в конце марта – начале апреля 2005 года, то она вообще оказалась полной неожиданностью для развитых стран.

Таким образом, до самого последнего момента Запад был готов передать российскому управляющему классу глобальную ответственность за состояние не очень существенного, но потенциально опасного постсоветского пространства. Однако в конечном итоге эта схема рухнула из-за одностороннего нарушения ее не развитыми странами, а российскими чиновниками, еще раз продемонстрировавшими неспособность управлять чем бы то ни было. Разумеется, сыграла свою роль и пресловутая административная реформа, парализовавшая государственный аппарат, но она лишь сделала более явной неэффективность бюрократии, полностью освободившейся от контроля со стороны общества.

СМЫСЛ ПОСТСОВЕТСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

С легкой руки отдельных российских политиков стало модным считать Содружество Независимых Государств исключительно «ликвидационной конторой», призванной обеспечить «цивилизованный развод» и смягчить «фантомные имперские боли» России. Если трактовать значение СНГ лишь в этом узком смысле, то очевидно: его миссия действительно завершена, потребность в нем отпала, и оно должно окончательно переродиться в клуб региональных лидеров, которые время от времени будут вести друг с другом ни к чему не обязывающие беседы и иногда реализовывать совместные гуманитарные программы.

Однако постсоветская интеграция, как таковая, обращена не только в прошлое, но и в будущее. Ведь региональная интеграция – единственный способ выживания относительно слабо развитых стран в условиях неуклонного обострения международной конкуренции, обусловленного глобализацией. Потребность России в постсоветской интеграции носит сугубо практический характер и связана прежде всего с тем, что Советский Союз, при всей разнородности его территории, являлся единым живым организмом, все части которого зависели друг от друга. Между тем за 14 лет, прошедших после разделения СССР на независимые государства, большинство хозяйственных, политических и человеческих связей, соединявших бывшие советские республики в единое целое, разрушены.

Решить же за истекший период позитивную задачу – обеспечить условия для успешной эволюции вновь созданных государств – так и не удалось. Более того, несмотря на отдельные безусловные успехи, ни одна из этих стран не демонстрирует способность к самостоятельному развитию, а следовательно, и к нормальному функционированию в будущем. (Единственным исключением, и то с весьма существенными оговорками, может быть признана лишь Россия.)

Безболезненность выхода Польши, Финляндии и стран Прибалтики из состава Российской империи после Великого Октября во многом объяснялась тем, что империя, прежде чем отпустить народы этих стран в самостоятельное плавание, «воспитала» их до уровня, позволявшего самостоятельно существовать в Европе. В этом заключалось ее принципиальное отличие от западных империй, которые предоставляли независимость в том числе и неподготовленным к самостоятельному развитию народам, что вело к социальным катастрофам и деградации, как, например, это имеет место в большинстве государств современной Африки. Распад Советского Союза был страшен не сам по себе, а именно тем, что независимость получили общества, не готовые к ней, не доросшие до того, чтобы самим управлять своей судьбой. Когда Россия фактически отказалась влиять на них, она проявила преступную безответственность и в итоге принесла неисчислимые бедствия якобы освобожденным ею народам.

Во всех постсоветских государствах к власти пришла бюрократия, вообще не способная обеспечивать грамотное управление. Ни одно из них не является экономически самостоятельным и не может обойтись собственными силами (даже богатейшая Украина, как показывает практика, обеспечивает свои потребности прежде всего за счет воровства российского газа). Ни одному из них (за исключением стран Балтии, сразу взятых Евросоюзом под свое крыло) не удалось обеспечить не то что советский, а просто приемлемый уровень жизни. Все это, конечно, не только наследие (которое в принципе может быть когда-нибудь изжито) тоталитарного режима с его «разлагающим влиянием», но и результат объективных экономических процессов.

Таким образом, Россия оказалась окружена полукольцом территорий, не способных к саморазвитию и нуждающихся во внешней поддержке, причем не только и не столько финансовой, сколько политической, организационной и моральной. По сути дела, в постсоветских странах, большинство которых прошли через массовое изгнание русскоязычного населения (по существу, этнические чистки) и массовую же эмиграцию специалистов, надо заново создавать общества.

Но за решение этой задачи развитые страны взялись только в одной, наиболее цивилизованной части постсоветского пространства – в Прибалтике. Даже самые оптимистичные прогнозы исключают возможность того, что они расширят сферу своей реальной ответственности на какие-либо другие страны, кроме разве что небольшой Молдавии. (Китай, опираясь на Шанхайскую организацию сотрудничества, проявляет большой интерес к стабилизации в Центральной Азии, но он не только не сможет, но и не захочет действовать в этом направлении в одиночку, без участия России).

Это означает, что всем остальным странам постсоветского пространства не останется ничего другого, как либо развиваться при действенной помощи России, либо не развиваться вообще, продолжая деградировать. Между тем деградация постсоветского пространства приведет к возникновению там хаоса, что неминуемо будет означать и хаотизацию нашей страны. Противостояние хаосу на дальних, постсоветских рубежах принесет России больший эффект и позволит сэкономить значительно больше средств, чем наведение порядка внутри нашего общества.

Иначе говоря, если российское руководство не хочет получить в Москве второй миллион не интегрирующихся с коренным населением азербайджанцев, оно должно приложить усилия для нормализации развития Азербайджана и неуклонного повышения уровня жизни его населения. Если руководство России желает остановить пандемию наркомании, ему следует обеспечить такое развитие Таджикистана, которое позволило бы его населению зарабатывать на жизнь созидательным трудом, а не только транзитом афганского героина.

Одним словом, требуется неуклонное углубление и наращивание постсоветской интеграции. Понятно, что усилия подобного рода приобретают длительный, а следовательно, и успешный характер только в том случае, если они взаимополезны и, кроме того, предусматривают коммерческую выгоду для негосударственных, включая и российских, участников. Стало быть, разумный подход России к своей территории и к собственному внутреннему рынку – как товаров, так и рабочей силы – мог бы лечь в основу ее политики в отношении новых суверенных стран – бывших союзных республик.

Постсоветские государства привыкли считать доступ к внутреннему рынку России и возможность транзита через ее территорию чем-то само собой разумеющимся. Между тем простое уважение их суверенитета требует отношения к ним как к равноправным и соответственно обособленным субъектам международной жизни, в том числе и в том, что касается доступа к российским рынкам и территории.

Это не означает некоего «нового изоляционизма» – просто Россия должна начать по-хозяйски относиться к своим владениям и, в частности, воспринимать свои рынки и свою территорию именно как свои, а не как находящиеся в чужой собственности или, по крайней мере, в свободном доступе для всех желающих. В рамках данной парадигмы логично рассматривать доступ к своему рынку и к своей территории как услугу, подразумевающую ответные услуги, например такие, как предоставление российскому капиталу преимущественных прав на приобретение тех или иных объектов собственности и особый статус граждан России на территории соответствующих стран. Подобные встречные услуги и станут своего рода «платой за развитие».

ПРОБЛЕМА СОТРУДНИЧЕСТВА С УКРАИНОЙ

В настоящее время уже практически не вызывает сомнений тот факт, что «оранжевая революция» в Украине окончательно развеяла надежды на интеграционистские возможности Содружества Независимых Государств в его современном виде. Действительно, только представители российской бюрократии с ее навыками самоотверженного игнорирования реальности могут делать вид, что жесткая европейская ориентация нынешнего руководства Украины никак не разрушает идею Единого экономического пространства. Ведь если Европейский союз не желает даже говорить о возможном включении в его состав Украины, то это отнюдь не означает, что со стороны украинского руководства не последует односторонних шагов, не только исключающих углубление ее интеграции в Россию, но и, напротив, ведущих к неминуемой дезинтеграции экономик двух стран.

Так, Украина намеревается снизить пошлины на импорт европейского продовольствия (причем его производители получают наибольшие объемы субсидирования в мире) с нынешнего запретительного уровня до 10–20 %. Понятно, что данная мера вынудит Россию ввести в отношении Киева новые серьезные ограничения, с тем чтобы не допустить уничтожения собственного сельского хозяйства. Это в свою очередь и резко осложнит переговоры России о ее членстве в ВТО (а с ними – и весь комплекс отношений с развитыми странами), и обострит ее отношения с нынешним украинским руководством.

Существует и проблема сворачивания в соответствии с интересами Запада украинского ВПК, в том числе предприятий, жизненно важных для российского оборонного комплекса. Нельзя исключать возможность того, что украинская конверсия, осуществляемая на американские деньги (или, по крайней мере, под американские обещания), создаст сложности даже для стратегической компоненты российской обороноспособности.

Возможно, в ближайшие годы актуальной станет и защита некоторых видов российской собственности в Украине, в первую очередь недвижимости в Крыму, принадлежащей в том числе гражданам России – физическим лицам. Вместе с тем не вызывает сомнения, что возрастет роль Украины как убежища российских собственников, прежде всего средних и мелких, ищущих спасения от произвола и насилия со стороны «силовой олигархии» (под этим термином понимается доминирующий в современной России социальный слой, представители которого связаны с государственными структурами и широко применяют насилие от имени Российского государства и якобы в его интересах или угрозу применения такого насилия для личного обогащения).

Обострятся традиционные разногласия, связанные с оплатой Москвой газового транзита, с одной стороны, и «несанкционированным отбором» газа Киевом – с другой, не говоря уже о противоречиях по такому болезненному для Украины вопросу, как цена на российский и туркменский газ. Наконец, действия нынешних украинских лидеров по сдерживанию цен на нефтепродукты способны сильно ударить по карману российских нефтяников. (От этого могут пострадать и «силовые олигархи», которым отечественные нефтяные компании, работающие в Украине, вынуждены передавать значительную часть своих доходов. Поскольку решающую роль в определении российской политики играет как раз «силовая олигархия», можно ожидать и существенных политических – правда, асимметричных – шагов).

Российское руководство до сих пор не выработало свое отношение к указанным проблемам, и значит, эти проблемы, пока еще внешние, будут в дальнейшем только обостряться и постепенно превратятся во внутренние.

НАСТУПЛЕНИЕ ИСЛАМА

Главная же угроза дестабилизации России исходит, конечно, от стремительной экспансии радикального ислама. Вопреки расхожему мнению, распространение исламистских настроений в постсоветских государствах обусловлено не столько внешними, сколько внутренними факторами: последовательно проводимая и поддерживаемая Россией социально-экономическая и административная политика правительств этих стран такова, что ислам там становится единственным общедоступным инструментом реализации присущей человеку тяги к справедливости.

Надо отметить, что ислам, проповедующий идеи социальной справедливости, повсюду завоевывает новые позиции; на постсоветском же пространстве эта тенденция проявляется особенно ярко вследствие резкого падения уровня жизни и всеобщего ощущения безысходности. Социальный характер современного ислама практически ставит его на место дискредитированной коммунистической идеологии. (Интересно, что партия «Хизб-ут-Тахрир», имеющая широкую сеть по всей российской территории, стремится к построению всемирного исламского государства, допуская возможность его создания поначалу и «в отдельно взятых» странах, в частности в России.)

Главная причина восстания в Киргизии – невыносимые условия жизни большинства населения. Аналогичные проблемы – в Узбекистане, Таджикистане и Туркмении. Киргизская революция привела к власти представителей так называемых южных кланов, которые традиционно, несмотря на жесткие контрмеры Аскара Акаева, укрывали у себя представителей Исламского движения Узбекистана (ИДУ) и соответственно были связаны с наркомафией.

Что касается восстания в узбекском Андижане, то его успешное подавление режимом Ислама Каримова не является стратегически значимым, поскольку не устранены ни причина восстания – массовая нищета и отчаяние, ни «субъективный фактор» будущей революции в лице ИДУ. В этих условиях ужесточение репрессий лишь провоцирует выступления против власти.

В стратегическом плане свержение Каримова представляется почти неизбежным. Между тем плоды народного восстания в исламских странах обычно пожинают силы, связанные с радикальными исламистами. Революция в Киргизии не станет исключением. Она неминуемо активизирует деятельность радикальных исламистских структур и, весьма вероятно, приведет к формированию, по крайней мере в Ферганской долине, исламского государства, существующего в значительной степени за счет наркобизнеса, – аналога Афганистана времен талибов, только на тысячу километров ближе к России. Поэтому Москве надо сделать все, чтобы избежать такого хода событий, прежде всего добиться от киргизского руководства смены социально-экономического курса – единственной меры, способной предотвратить массовые беспорядки в стране. Но с этой задачей российская бюрократия не справится не только из-за своей неэффективности, но и из-за присущего ей пренебрежения социальными интересами граждан (как собственных, так и любых других). Последствия такого сценария нетрудно предугадать. Это – дальнейшее продвижение радикального ислама, грозящее разделением российского общества на две различные общины, а также усиление террора и новый виток пандемии наркомании.

«ЦВЕТНЫЕ» РЕВОЛЮЦИИ И РОССИЯ

Таким образом, драматическое ослабление влияния российской бюрократии на ближнее зарубежье привело к появлению качественно новых проблем, которые она не в состоянии решить и которые могут способствовать дестабилизации российского общества, повышая вероятность революционного развития.

При всех своих национальных особенностях «цветные» революции имеют общие родовые черты. Прежде всего это насильственная смена власти, организованная небольшой энергичной группой людей и осуществляемая под прикрытием демократических процедур и лозунгов; при этом, как показал киргизский опыт, наличие сильной организованной оппозиции, не говоря уже о популярных и эффективных лидерах, не обязательно.

Важнейшим фактором революции является иное – массовый характер недовольства (и в том числе непременно в среде элиты) правящим режимом и неадекватность последнего, то есть неспособность упредить революцию, удовлетворив хотя бы наиболее острые потребности общества.

С этим условием в современной России всё в порядке: почва подготовлена. 85 % населения страны – малоимущие (по данным социологических исследований Центра Юрия Левады, к таковым относятся граждане, которые не имеют денег на покупку простой бытовой техники), значительно пострадавшие в результате монетизации льгот и с недоверием относящиеся к грядущей коммунальной реформе. При этом суть сложившейся политической системы состоит в освобождении и государства, как такового, и обслуживающих его чиновников от какой-либо ответственности, в том числе перед населением. Демонстрируя формальную лояльность высшей власти, бюрократия получила полную свободу произвола. Демократия, как институт принуждения государства к несению ответственности перед обществом, практически искоренена.

Правящая бюрократия умудрилась восстановить против себя наиболее значимые для российской политической жизни «группы влияния». Региональные элиты лишились политических прав, не получив никаких компенсаций. И даже силовые структуры – опора правящей бюрократии – подверглись сильнейшему унижению в ходе монетизации льгот и раздражены откровенной неспособностью руководства страны защищать национальные интересы (особенно болезненно они воспринимают именно провалы на постсоветском пространстве, являющемся в их глазах «задним двором» России).

Нынешняя модель экономики в принципе не способна к саморазвитию. Она представляет собой некий устойчивый симбиоз: с одной стороны, либеральные фундаменталисты, отбирающие у населения деньги в пользу бизнеса в ходе псевдолиберальных реформ, с другой – «силовая олигархия», отнимающая эти же деньги у бизнеса для непроизводительного потребления. При этом растущие аппетиты «силовых олигархов» (по некоторым оценкам, уже в 2004 году их доля достигала 25 % оборота ряда крупных коммерческих предприятий) не позволяют большинству видов бизнеса нормально развиваться.

В этих условиях все более актуальным становится вопрос не о смене власти, как таковой, а о модели этой смены.

Ясно, что российский вариант будет отличаться от украинского. У нас можно ожидать иную степень озлобленности народа, наличие сильнейшего исламского фактора (ведь исламские общины практически не имеют представительства на федеральном уровне), а также реальное воздействие на ситуацию со стороны международного (а не только чеченского и дагестанского) терроризма.

Отличия от другого крайнего – киргизского – сценария тоже очевидны. Поскольку российскому обществу не свойственно клановое устройство, российские «революционеры» будут вынуждены делать ставку не на «своих», а на привлекательные и хоть как-то проработанные идеи. Вместе с тем не вызывает сомнения, что российская власть окажет серьезное сопротивление, которое выкует последовательных и дееспособных лидеров из аморфного оппозиционного конгломерата.

Таким образом, нестабильность в ряде стран СНГ, вызванная срывом процессов постсоветской интеграции в результате неадекватных действий нынешней российской бюрократии, может стать катализатором драматических процессов оздоровления политической системы в России. К власти должно прийти новое поколение политиков, ответственных перед своей страной и способных осуществить как модернизацию самой России, так и постсоветскую реинтеграцию.

Россия. СНГ > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 22 августа 2005 > № 2909718 Михаил Делягин

Альтруизм как национальный интерес

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2005

Кьелль Магне Бундевик – премьер-министр Норвегии.

Резюме Норвегия рассматривает участие в урегулировании конфликтов по всему земному шару в качестве приоритета своей внешней политики. Ведь войны и нестабильность даже в самых отдаленных уголках мира – угроза благополучию каждого.

Дипломатические отношения между Норвегией и Россией были установлены ровно сто лет назад, после мирного расторжения шведско-норвежской унии (1814–1905). Однако, как справедливо гласит название совместной выставки, открывшейся в Санкт-Петербурге в апреле 2005-го, на неформальном уровне мы являемся «соседями уже тысячу лет». За все это время наши народы ни разу не воевали друг с другом. Мир на общей северной границе сохранялся даже тогда, когда по тем или иным причинам возникала политическая напряженность. Норвегия и СССР являлись союзниками в борьбе против нацизма, и мы никогда не забудем, что именно Советская армия освободила норвежскую провинцию Финмарк.

Пятнадцать лет тому назад развитие связей между обеими странами вступило в новую фазу, и можно с уверенностью утверждать, что никогда прежде между ними не устанавливались столь дружественные и разносторонние отношения. Сегодня сотрудничество в области экологии, энергетики, трансграничный, культурный обмен и контакты между людьми так же важны, как военно-политические вопросы, доминировавшие до 1990 года. Обе страны богаты природными ресурсами; они вместе управляют рыбными ресурсами Баренцева моря, экономическое значение которого, равно как и значение всего северного региона, возросло. Нефтяные запасы в этих водах становятся все более существенным фактором, и это открывает перед двумя странами новые и многообещающие возможности, прокладывает путь к сближению.

Важной областью совместной деятельности, в которой участвуют также и другие страны «большой восьмерки», стало за последнее десятилетие укрепление ядерной безопасности на северо-западе России. На соответствующие программы Норвегия выделила 160 млн долларов. Мы намерены и впредь сотрудничать с Россией в вопросах снижения риска ядерных аварий, предотвращения загрязнения атомными станциями окружающей среды, чтобы не допустить попадания радиоактивных материалов и расщепляющихся веществ в руки злоумышленников. В этой связи особое значение придается сотрудничеству между теми российскими и норвежскими учреждениями, которые управляют этими объектами и контролируют их.

Сегодня сообща работают не только правительства – все большее число российских и норвежских компаний становятся партнерами в результате создания совместных предприятий или вследствие расширения торговли и увеличения инвестиций. Это относится прежде всего к нефтяной отрасли. Мы надеемся наладить еще более тесное сотрудничество на северных месторождениях, как норвежских, так и российских. Норвежским компаниям, за плечами которых тридцатилетний опыт освоения нефтегазовых ресурсов Северного моря (а это весьма сложный технологический процесс), есть что предложить России при разработке гигантского Штокмановского газового месторождения в прибрежных водах.

Норвегия и Россия – два из трех крупнейших мировых экспортеров нефти, а также основные поставщики природного газа на европейские энергетические рынки. По ряду причин – отчасти из-за нестабильности в основных нефтедобывающих регионах (Ближний Восток), отчасти из-за высоких цен на энергоносители – вопрос глобальной энергетической безопасности выходит сегодня на передний план во всем мире, а нефтедобыча в наших северных областях приобретает особое стратегическое и экономическое значение. В то же время обе страны имеют на севере важные военные, политические и экологические интересы, которые также необходимо учитывать. Вот почему Норвегия приветствует более открытый и всеобъемлющий двусторонний диалог с Россией.

Договоренность о морской линии разграничения, соответствующая устоявшейся международной практике и принципам, позволит расширить сотрудничество, в том числе и в той географической зоне, что считается спорной. Норвегия готова продолжить переговоры, после того как в России завершится процесс пересмотра внутреннего административного деления.

Многосторонние организации

Региональные и субрегиональные структуры сотрудничества – это один из наиболее действенных механизмов укрепления мира и стабильности. Норвегия и Россия являются активными членами Совета Баренцева региона, Арктического совета и Совета государств Балтийского моря. В этих организациях мы работаем над региональной интеграцией и трансграничным сотрудничеством в таких областях, как здравоохранение, защита окружающей среды, миграция и пресечение контрабандной торговли.

Военно-политическое сотрудничество вышло на новый этап после того, как в ходе заседания Совета Россия – НАТО, состоявшегося в Вильнюсе в апреле 2005 года, Россия подписала Соглашение о формировании совместных сил в рамках программы «Партнерство ради мира». Со времени создания Совета Россия – НАТО наши отношения претерпели заметные изменения и в настоящее время являются центральным элементом формирующейся евразийской архитектуры безопасности. Успех этого предприятия усилит нашу способность противостоять угрозам, исходящим от терроризма и наркоторговли, и реагировать на те вызовы, которые бросают нам такие проблемные регионы, как Афганистан, Центральная Азия и Кавказ. Мы с нетерпением ждем ратификации подписанного документа Госдумой, поскольку это проложит путь для активного двустороннего военного сотрудничества между Норвегией и Россией.

Важную роль в укреплении мира, стабильности, демократии и прав человека в Евразийском регионе играют Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Совет Европы. Правда, не так давно ряд стран СНГ, включая Россию, критиковали ОБСЕ за несбалансированный подход, в частности за то, что она больше сосредоточивается на гуманитарных вопросах, нежели на военно-политических и экономических. В то же время западные страны упрекают государства СНГ за крен в противоположном направлении. Однако после «революции тюльпанов» в Кыргызской Республике стали поступать сигналы, указывающие на то, что обе стороны признают необходимость достичь соглашения о дальнейших действиях. Норвегия готова внести свой вклад в поиск сбалансированных решений, обеспечивающих действенную роль ОБСЕ как в гуманитарных вопросах, так и в сфере безопасности.

Нет сомнений в том, что укрепление демократических институтов и прав человека в зоне ОБСЕ нуждается в международном сотрудничестве. Говорить о «компромиссе» между правами человека и безопасностью просто нелепо. Действия по защите прав человека должны идти рука об руку с мерами, направленными на повышение безопасности, точно так же как мирную дипломатию нужно сочетать с сотрудничеством в области развития. Сама история доказывает, что попытки добиться безопасности за счет демократии и прав человека обречены на неудачу.

На протяжении многих лет яблоком раздора между Россией и западными странами является конфликт в Чечне. Ситуация там сложна и неоднозначна. Группы террористов и экстремистов совершили страшные преступления, включая ужасающую бойню в Беслане. Террористические злодеяния нельзя оправдать ничем. Серьезные нарушения прав человека допускают все стороны. Это неприемлемо, равно как и попытки поддерживать сепаратизм или насильственное изменение границ. Подобно другим странам – участницам ОБСЕ, Норвегия привержена хельсинкскому Заключительному акту, мы решительно выступаем за суверенитет и территориальную целостность России, как на Северном Кавказе, так и в других регионах страны.

Норвегия продолжает выступать за мирное политическое урегулирование конфликта в Чечне и за предоставление гуманитарной помощи беженцам на Северном Кавказе. Мы помогаем российскому правительству в реализации плана возрождения региона: участвуем в строительстве новой школы в Беслане и восстановлении системы образования в Чечне. В этих вопросах мы сотрудничаем и со специализированными учреждениями ООН – ЮНЕСКО, Управлением по координации гуманитарных вопросов, Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также с неправительственными организациями (НПО), такими, как Норвежский совет беженцев, Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца, «Врачи без границ». Все они выполняют огромный объем работы в сложных условиях Северного Кавказа и нуждаются в помощи доноров, российских федеральных и региональных властей.

Норвегия как организатор мирного процесса

Норвегия принадлежит к числу крупнейших доноров международных программ развития. Ежегодно она направляет на эти цели (через специализированные учреждения ООН, неправительственные организации и механизмы двустороннего сотрудничества) почти 1 % своего валового внутреннего продукта, или приблизительно 2 млрд долларов. Роль Норвегии как посредника, помогающего разрешать конфликты в различных уголках земного шара, является неотъемлемой частью общего международного процесса.

Установление мира и помощь в разрешении конфликтов — это логически оправданная цель внешней политики для таких небольших государств, как Норвегия. Ведь с нашей открытой экономикой мы зависим от событий, происходящих за пределами наших границ. Нам столь же важно защищать наши инвестиции в развитие и безопасность людей, проживающих в странах, с которыми у нас сложились партнерские отношения. Существует прямая взаимосвязь: бедность и отсталость повышают риск возникновения конфликта, а конфликты и отсутствие мира, в свою очередь, препятствуют устойчивому развитию.

Наше участие в мирном процессе принимает разные формы — от действий в ранге официального организатора переговоров, как, например, в Шри-Ланке и на Филиппинах, до спонсирования обходного канала связи для получения информации обеспечения секретных переговоров, например, на Ближнем Востоке. Вместе с другими государствами и международными организациями мы работаем в таких странах, как Судан, Эфиопия, Эритрея, Сомали, Колумбия и Гватемала.

Пять лет назад стороны, участвовавшие в шри-ланкийском конфликте, обратились к Норвегии за содействием в проведении мирного диалога. Мы, естественно, выразили готовность помочь, и в 2002 году правительство Шри-Ланки и организация «Тигры освобождения Тамил-Илама» заключили соглашение о прекращении огня. Три года перемирия — это пока самый длительный со времени начала войны в 1983-м период воздержания от военных действий, позволивший спасти тысячи жизней.

В настоящее время прямые переговоры приостановлены, доверие сторон друг к другу проходит испытание на прочность в условиях неопределенной ситуации, сложившейся в области политики и безопасности. Однако после разрушительного цунами декабря 2004-го появился шанс на постепенное укрепление взаимного доверия сторон, от которых ожидаются совместные усилия по налаживанию каналов финансирования северных и восточных областей страны, пострадавших в результате природной катастрофы. Создание и реализация совместного механизма в этой сфере не только обеспечит справедливое распределение помощи на основе реальных потребностей местного населения, но и внесет вклад в создание благоприятного климата для мирных переговоров в долгосрочной перспективе.

Событие поистине исторического масштаба недавно имело место на африканском континенте: правительство Судана и представители Суданского народно-освободительного движения (СНОД) подписали всеобъемлющий мирный договор в Найроби. Он знаменует собой окончание одной из самых длительных и кровопролитных гражданских войн в Африке. Вместе с тем, однако, по-прежнему не разрешен конфликт в суданской провинции Дарфур, что вызывает всеобщую озабоченность. Эффективное урегулирование этого противоборства потребует новой формы национального строительства, основанной на справедливой системе разделения властей и распределения богатства между центром и периферией Судана. Следует также учитывать множество культурных, этнических, религиозных и исторических факторов. Мирный договор содержит схему такого урегулирования, и теперь именно от возможности ее применения к другим провинциям будет зависеть устойчивость мира в Судане. Помощь в реализации соглашения — главный элемент нашей политики на суданском направлении.

Наше участие в суданском мирном процессе, равно как и оказанная политическая поддержка, обусловлены нашими давними обязательствами по предоставлению этой стране гуманитарной помощи; кроме того, это результат усилий норвежских НПО, итог многолетнего сотрудничества образовательных учреждений наших государств. Действуя в гуманитарной области мы так или иначе поддерживаем связь с обеими сторонами конфликта. При оказании гуманитарной помощи пострадавшим от войны южным провинциям были налажены тесные связи со СНОД, которые особенно пригодились правительству Судана во время решающего раунда мирных переговоров. Присутствие норвежской стороны было в равной степени полезно всем участникам конфликта, поскольку, выступая посредником между ними, мы излагали и разъясняли им позиции противной стороны.

Норвежское участие было согласовано в неформальной «тройке» – вместе с США и Великобританией, но поддержание мира и развития в Судане едва ли возможно без активного вовлечения в этот процесс и других государств. Первая международная конференция доноров Судана, прошедшая недавно в Осло и собравшая представителей более 60 стран и международных организаций, стала важным достижением на этом направлении. Доноры обязались выделить Судану 4,5 млрд долларов в период с 2005 по 2007 год.

Возобновление мирного процесса между Израилем и палестинцами давно уже не представлялось столь вероятным, как сегодня. Если Израиль выполнит свое решение вывести поселения из сектора Газа и уйти из четырех поселений на Западном берегу реки Иордан, то это, возможно, вернет мирному процессу былую динамику. Вместе с тем мировое сообщество должно твердо настаивать на том, чтобы уход из поселений осуществлялся в соответствии с планом «Дорожная карта».

Палестинским властям следует наращивать усилия по установлению полного контроля над всеми вооруженными группировками. Огромное значение имеет взаимопонимание, достигнутое недавно на встрече в Египте между представителями Палестинской национальной администрации и большинства палестинских военизированных организаций, в первую очередь движения ХАМАС, принявшего решение о своем участии в местных и парламентских выборах. Только политические меры могут принести мир на Ближний Восток. Надо демонтировать террористическую инфраструктуру и собрать все оружие.

Руководителям конфликтующих сторон предстоит справиться с задачами огромной трудности. Им придется учитывать внутреннюю ситуацию и преодолевать сопротивление: есть слишком много желающих остановить мирный процесс или пустить его под откос. Однако важно воздерживаться от действий, которые могут принести краткосрочную политическую выгоду и одновременно нанести урон долгосрочному продвижению к цели.

Мировое сообщество не имеет права упускать эту новую возможность и обязано поддержать стороны в их усилиях по оживлению мирного процесса. Необходимы согласованные, целенаправленные шаги со стороны четверки посредников, и здесь решающую роль должна сыграть Россия наравне с тремя другими участниками «квартета» – США, ООН и Европейским союзом.

Мирный процесс усложняется такими существенными проблемами, как статус Западного берега реки Иордан и Восточного Иерусалима. Строительство стены на оккупированной палестинской земле и расширение поселений, ставящие под угрозу мирные переговоры, следует прекратить. Решения по принципу «Газа в первую и последнюю очередь» никогда не принесут мир на Ближний Восток. События на Западном берегу реки Иордан и в Восточном Иерусалиме относятся к числу приоритетов в диалоге мирового сообщества с Израилем.

Тяжелое экономическое и гуманитарное положение населения Палестины представляет собой еще одну угрозу, поскольку бедность порождает экстремизм. Норвегия уже более десяти лет направляет усилия международных доноров на поддержку палестинского сообщества и будет делать это впредь, поскольку такие меры являются важным компонентом поиска мирного решения.

Почему мы этим занимаемся

Нашу деятельность по налаживанию диалога в зонах конфликтов следует рассматривать в более широком контексте: участие Норвегии в организации мирных переговоров вытекает из нашей давней поддержки руководящей роли ООН в деле обеспечения мира и безопасности. Предоставляя другим странам гуманитарную помощь и сотрудничая с целью развития, мы содействует успеху и постоянству усилий всемирной организации.

Мы склонны поддерживать других ведущих игроков, уступая им приоритет в руководстве. В некоторых случаях, правда, Норвегия принимает лидерство на себя, но всегда – только по просьбе сторон, вовлеченных в конфликт.

Норвегия – терпеливый организатор. В нашей стране сложился широкий и давно устоявшийся консенсус относительно политики миротворчества. Так, участие в урегулировании шри-ланкийского кризиса последовательно поддерживалось тремя министрами иностранных дел, представлявшими три разные политические партии.

Особенно активно мы подходим к организации диалога между религиями, поскольку в последние десять лет значение религиозного фактора в международных делах неуклонно росло. Обычно то или иное вероисповедание не является единственной или главной причиной конфликта, но религиозные чувства зачастую эксплуатируются в политических целях. Религиозной идеей, так же как и патриотической, легко злоупотребить, поскольку люди, выражая свой гнев, желания и даже цели, часто апеллируют к вопросам культа. Религиозные настроения можно использовать для того, чтобы прокладывать путь к политическому урегулированию конфликтов, мирному и устойчивому. Взаимодействие между лидерами различных конфессий и общин может в значительной степени содействовать установлению мира; оно способно углублять взаимопонимание и сотрудничество как внутри отдельно взятой страны, так и между разными странами и народами. И хотя религия часто считается источником проблем, на самом деле она в состоянии внести большой вклад в их решение.

Другой важный фактор в нашей деятельности – это акцент на сотрудничество с национальными и международными неправительственными организациями. Работая по всему миру на протяжении нескольких десятилетий, норвежские НПО накопили богатый опыт. Они хорошо знают прошлое и настоящее различных регионов, обладают эффективной сетевой структурой, а также навыками и умением, на которые мы можем опираться.

Партнеры уважают нашу беспристрастность. У Норвегии нет колониального прошлого, и нас не подозревают в том, что мы преследуем какие-либо скрытые политико-экономические цели. Поскольку отдельно взятой стране трудно в одиночку добиться успеха, мы сотрудничаем с другими мировыми акторами. Это равносильно объединению нашего потенциала с возможностями других стран, чем обеспечивается необходимая поддержка процессам, в которые мы вовлечены.

Наконец, важный аспект нашего участия состоит в том, что мы считаем себя организаторами мирного процесса, а не миротворцами. Мы стараемся сделать все возможное, чтобы облегчить сторонам задачу подписания мирного договора, и поддерживаем их в этом, но необходимую волю к миру они должны проявить самостоятельно.

Одна из причин нашего стремления активно участвовать в мирном процессе заключается в том, что, подобно многим другим, мы осознаём свой нравственный долг – способствовать мирному разрешению конфликтов и тем самым улучшению жизни людей в других частях мира. Но нами движет не один лишь альтруизм. Норвегия кровно заинтересована в том, чтобы в разных частях земного шара воцарился мир. Сегодня, с одной стороны, уменьшается число межгосударственных конфликтов. С другой – мы являемся свидетелями нарастания внутренних конфликтов, и это привлекает к себе все большее внимание мирового сообщества.

Глобализация – обоюдоострый меч. Она оказывает положительное влияние, сближая страны с помощью торговых потоков, инвестиций, обмена информацией и идеями, создания новых возможностей для сотрудничества и совместных инициатив. Но вместе с тем намного быстрее распространяются теперь нестабильность и угрозы. Нелегальная миграция, организованная преступность и терроризм, болезни, ухудшение экологической обстановки – все это негативные последствия внутренних конфликтов, выходящих далеко за пределы их фактического очага.

Именно таким образом внутренние конфликты выходят на глобальный уровень. То, что вчера являлось гуманитарным кризисом, сегодня превращается в центральную проблему безопасности. Мирная дипломатия — один из инструментов, который используется нами для достижения мира. Но поиск мира — это во многом и вопрос предоставления помощи в развитии, обеспечения эффективного управления и уважения прав человека. Когда того требует ситуация, допустимо применение военных средств – но только в качестве крайней меры. Ни одна страна не может не испытывать на себе последствия глобализации, как положительные, так и отрицательные. Норвегия, подобно России и другим государствам, получает всеобъемлющую выгоду от расширения трансграничного взаимодействия и контактов. Но для осуществления демократического контроля требуется более тесное межправительственное сотрудничество. Чтобы успешнее разрешать конфликты и устранять связанные с ними международные угрозы, государства должны работать сообща — в двустороннем, региональном и многостороннем форматах.

Опыт Норвегии в том, что касается организации мирных процессов и предоставления помощи в развитии, показывает, что население бедных, раздираемых конфликтами стран в отсутствие надежды на лучшее будущее и в условиях безработицы более подвержено вербовке со стороны группировок и адептов идеологий, выступающих за насилие и вооруженное сопротивление. Рано или поздно эхо этих конфликтов докатится и до наших границ, превратившись в непосредственную угрозу жителям нашей вполне процветающей страны, находящейся на первый взгляд в полной безопасности. Борясь с бедностью, загрязнением окружающей среды и болезнями, мы устраняем потенциально опасный очаг распространения ненависти, экстремизма и терроризма.

Конечно, нельзя не реагировать на политические и этнические обиды, но конфликты следует улаживать исключительно политическими и мирными средствами. Строительство мира и стабильности требует изрядной доли терпения, использования всех имеющихся в нашем распоряжении средств — дипломатических, политических и экономических. Только такой подход позволит обеспечить длительное, устойчивое развитие. Во имя достижения этой цели мы должны трудиться вместе. Норвегия и Россия – естественные партнеры на этом пути.

Норвегия. Россия. Весь мир. СЗФО > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 9 июня 2005 > № 2911747 Кьелль Магне Бундевик

Демократия и ядерное оружие

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2005

А.Г. Арбатов – член-корреспондент РАН, директор Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, член редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме Сама постановка вопроса о демократическом контроле и отчетности в сфере ядерных вооружений – святая святых военной политики – способна вызвать в лучшем случае недоумение, а в худшем – и подозрение в преступных намерениях.

Накануне встречи президентов России и США в Братиславе в марте 2005 года в российских политических кругах наблюдалось немалое возбуждение. Причиной стала утечка информации о якобы согласованном плане передачи под американский контроль российских ядерных объектов и чуть ли не самих ядерных сил страны. Эта тема до сих пор волнует многих политиков и экспертов, периодически всплывая в публичных дебатах, несмотря на все официальные опровержения Москвы.

На самом деле, конечно, ни о каком «контроле» США над российскими ядерными вооружениями речи нет. Вопрос сводится к степени возможного доступа американских специалистов на те российские объекты (включая хранилища оружейных ядерных материалов и боезарядов), для которых выделяется зарубежная финансовая и техническая помощь в целях физической защиты и учета их содержимого, ликвидации и утилизации их излишков.

В 1990-е годы Запад выделил на эти нужды в общей сложности около 6 млрд долларов по известной программе сенаторов Нанна – Лугара, а на саммите «большой восьмерки» в Кананаскисе (Канада) в 2002-м России обещали предоставить еще 20 млрд долларов по проекту «Глобальное партнерство». Направляя в другую страну столь крупные суммы из кармана своих налогоплательщиков, западные правительства хотят быть уверены, что эти средства расходуются там по назначению. Заодно разведслужбы, конечно, не прочь получить дополнительную информацию по ядерной тематике. Поскольку вся эта сфера традиционно окутана завесой строжайшей секретности, любые разграничения тут весьма условны и в течение многих лет являются предметом деликатных переговоров. Кстати, по программам 1990-х годов иностранные специалисты уже получили довольно широкий доступ к прежде секретным объектам, изделиям и сведениям.

Впрочем, упомянутый казус заставляет задуматься о другой проблеме. А именно о собственно российском политическом и демократическом контроле над ядерным оружием (ЯО), точнее, над политикой его разработки и развертывания, ликвидации и утилизации согласно международным договорам или в одностороннем порядке в процессе вывода этого оружия из боевого состава.

На первый взгляд может показаться, что между данной темой и «сенсационным» сообщением о возможной передаче наших ядерных объектов под контроль Вашингтона нет никакой связи. И неужели вообще возможно совместить несовместимое – ядерное оружие и демократический контроль? Однако не будем торопиться с выводами и разберемся по порядку.

ДВА ВИДА КОНТРОЛЯ НАД ВОЕННОЙ ПОЛИТИКОЙ

Под политическим контролем над военной, в том числе ядерной, политикой государства обычно понимают определяющую роль политического руководства страны в принятии главных решений в этой сфере.

Демократический контроль – это гораздо более широкое понятие. Он подразумевает реальные действия законодательной власти по выработке военной политики через такие механизмы, как оборонный бюджет, утверждение основных программ и планов развития вооруженных сил, ратификация договоров по ограничению вооружений и разоружению. Для успеха таких усилий требуется значительная открытость военной информации, в частности систематическое обсуждение важнейших вопросов в СМИ и тематических изданиях: иначе парламент окажется заложником политики исполнительных ведомств.

Политический контроль может существовать без демократического. Например, в тоталитарных или авторитарных государствах он реализуется через органы правящей партии и надзор секретных служб.

Что же касается демократического контроля и отчетности, то они не могут осуществляться без контроля политического, включающего, в частности, институт политического руководства деятельностью силовых структур. Он предполагает, что главы соответствующих ведомств являются посланцами лидера в этих ведомствах (чаще всего гражданскими людьми), а не выходцами из рядов военной бюрократии, представляющими ее интересы при президенте или премьер-министре. Без контроля со стороны политического руководства гражданское общество и законодательная власть не способны напрямую влиять на мощный, корпоративно сплоченный и замкнутый в себе военный истеблишмент.

Иными словами, политический контроль руководства над исполнительными ведомствами является неотъемлемым компонентом демократического контроля и отчетности в сфере государственной политики вообще и военной политики в частности.

В современной России демократический контроль над ядерной политикой пока еще не стал реальностью. Во-первых, гражданское общество и законодательная власть (частично в силу собственной слабости, а также из-за всемерного усиления «исполнительной вертикали») мало влияют на государственную линию в целом, еще меньше – на столь сложную и закрытую ее часть, как военная политика, и вовсе никак не влияют на святая святых военной политики – курс в области ядерных вооружений.

Во-вторых, сама постановка вопроса о демократическом контроле и отчетности в данной сфере способна вызвать в лучшем случае недоумение, а в худшем – и подозрение в преступных намерениях. Весьма сложное техническое устройство ядерных вооружений и окружающая их секретность (причем не только в России, но и на Западе, хотя и в гораздо меньшей мере), специфическая природа ЯО, особым образом влияющая на стратегию и планы его применения, – всё это может создать впечатление абсурдности самой постановки вопроса о демократическом контроле в данной области.

И тем не менее этот вопрос не только имеет право на существование, но и вполне назрел в российской политике в сфере обороны и безопасности.

ЯДЕРНОЕ ОРУЖИЕ И ОБЩЕСТВО

Для чего обществу необходимо знать о планах развития и применения ЯО своей страны, зачем и как влиять на них?

Войска и вооружения общего назначения, равно как способы и цели их применения, – сфера достаточно понятная для широкой общественности, осведомленной о локальных конфликтах современности и еще не изжившей в себе историческую память о прошлых войнах. В общественном сознании силы общего назначения не являются некой «виртуальной реальностью», такой же абстракцией, как ядерное оружие, хотя, безусловно, революция в военном деле основательно меняет их облик.

Каждый здравомыслящий человек скажет, что 60 тысяч танков или 300 подводных лодок, развернутых Советским Союзом в 1970–80-е годы, – это явно больше, чем требуется. Повсеместно обсуждается, нужно ли России иметь армию в 1,2 млн человек и переходить с призыва на контракт, каким должно быть денежное довольствие у офицеров и следует ли сохранять для них натуральные льготы.

Но 5 тысяч боезарядов в нынешних Стратегических ядерных силах (СЯС) России (как и у США) – это много или мало? Достаточно ли тех 1 700–2 200 боезарядов, которые каждая из сторон будет иметь в 2012-м по Договору о сокращении стратегических наступательных потенциалов (Договор по СНП), подписанному в Москве в мае 2002 года? Чтобы получить ответы на эти вопросы, необходимо представлять себе состояние и перспективы стратегического ядерного баланса, концепции применения СЯС, критерии достаточности сдерживания, логику стратегической стабильности и прочие эзотерические материи, с которыми люди не сталкиваются в повседневной жизни.

Применение обычных сил даже в не вполне демократических странах требует хотя бы молчаливого согласия народа, одна часть которого должна идти воевать, а другая – обеспечивать армии поддержку тыла. Подготовка к военным действиям дает обществу возможность выработать свое отношение к ним, так как обычно она занимает длительное время (например, последняя война США в Ираке готовилась более полугода, а вторая чеченская кампания – несколько месяцев). Во многих странах, в том числе в Соединенных Штатах и Российской Федерации, введение военного или чрезвычайного положения, а также боевое применение сил за рубежом законодательно требуют одобрения парламента.

Ракетно-ядерное оружие – это совсем другое дело. Подлетное время баллистических ракет большой дальности составляет от четверти до получаса, что оставляет политическому руководству в лучшем случае буквально несколько минут на принятие решения об ответном ракетном ударе. То есть народ не может влиять на решение о применении ЯО ни напрямую (на референдуме), ни косвенно (через парламент).

Ядерная война не требует участия в ней широких народных масс. В войне с применением ядерных сил была бы задействована весьма незначительная часть личного состава армии мирного времени, численность которой не превышает 1 % от численности населения. После того как принимается решение о применении ЯО, команда проходит по инстанции вниз и в дело вступают лишь несколько тысяч дежурных офицеров. А в новейших системах управления сигнал на запуск ракет может идти на пусковые установки прямо с высшего командного пункта национального руководства через ретрансляционные системы, минуя личный состав ракетных войск.

И все же демократический контроль и отчетность по ЯО не только возможны, но и необходимы, хотя и в специфической форме, соответствующей природе этого класса оружия. Реальны они, однако, только в том случае, если общество признаёт необходимость демократического контроля в отношении всей государственной политики, включая военную.

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД АТОМНОЙ БОМБОЙ?

Хотя, как было сказано выше, народ не принимает решение о применении ЯО и не участвует в ядерной войне, именно он, то есть мирное население, с самого начала становится прямым объектом сокрушительных ядерных ударов, что отличает ядерный конфликт от обычной войны, пусть и самой крупномасштабной. Если даже представить себе, что такие удары будут, согласно современной стратегии, наноситься непосредственно по военным объектам, пунктам управления и промышленным центрам, «сопутствующий ущерб» мирному населению исчислялся бы десятками миллионов погибших уже в первые часы войны.

Поэтому народ имеет полное право влиять на ядерную политику, ибо в случае конфликта именно она определит его судьбу, причем несравнимо более кардинально, нежели любые экономические, социальные и политические аспекты государственной политики, традиционно отнесенные к сфере демократического контроля и отчетности. Таким образом, необходимость демократического контроля над ЯО обусловлена самим характером этого оружия.

Вторая причина состоит в следующем. Одно из важных отличий ядерного оружия, прежде всего СЯС, от обычных вооружений состоит в довольно ограниченном наборе его возможных боевых задач и способов применения. Так, задача стратегической ракеты или самолета весьма однозначна: поразить заранее заданную точечную или площадную цель. А способы применения тоже немногочисленны: массированный, групповой или одиночный запуск. При этом удар может быть первым (упреждающим), ответным или встречным (то есть осуществленным по сигналу систем предупреждения о ракетном нападении до того, как боеголовки противника достигнут целей). Обычные же самолеты, танки, корабли могут использоваться для выполнения весьма разнообразных военных и паравоенных (военные действия в предвоенный, мирный период, а также операции в локальных конфликтах. – Ред.) операций.

Технические характеристики систем СЯС, количественные уровни и состав сил в значительной мере предопределяют способ их применения – во всяком случае, против противника, обладающего ядерным оружием. Именно такой противник является главным объектом стратегии ядерного сдерживания. В свою очередь, вероятность ядерного конфликта со всеми его катастрофическими последствиями зависит не только от сопутствующих политических факторов, но и от степени стабильности стратегического баланса между сторонами. Под стабильностью понимают следующее: насколько велик стимул к нанесению первого ядерного удара (стремление победить, снизить свой ущерб или страх перед внезапной атакой противника), который и развязывает ядерную войну.

Именно на эту стабильность как раз и влияют технические характеристики, количественные уровни и состав СЯС и их систем управления и предупреждения. При этом, конечно, технические данные систем СЯС не диктуют способа их применения абсолютно однозначно. Однако они логически подразумевают наиболее эффективные пути боевого использования различных систем.

Еще в 1990 году Москва и Вашингтон условились, что стабилизирующими считаются системы стратегических носителей, обладающие повышенной живучестью на стартовых позициях и не несущие большого числа боеголовок в многозарядных головных частях. Это делает их менее приспособленными для первого и более пригодными для ответного удара. И наоборот, чем выше уязвимость систем на старте и чем больше они несут боеголовок, тем сильнее они угрожают другой стороне, притягивая к себе тем самым «упреждающее» нападение и дестабилизируя стратегический баланс. Исходная посылка такой логики состоит в том, что первый удар должен прежде всего преследовать цель разоружения противника, так как иначе не избежать сокрушительного возмездия.

С учетом современной точности наведения и незначительного подлетного времени стратегических баллистических носителей наземные межконтинентальные баллистические ракеты (МБР) шахтного базирования другой стороны плохо подходят для ответного удара. Встречный же удар возможен лишь в случае высочайшей эффективности систем предупреждения и боевого управления. Это тем более справедливо, если шахтные МБР оснащены разделяющимися головными частями (РГЧ) и создают угрозу разоружающего удара по СЯС другой стороны (как американские МБР МХ Peacekeeper, российские тяжелые ракеты РС-20 и ракеты РС-18). Тогда в силу сочетания в себе уязвимости и ударной мощи они могут использоваться преимущественно для нанесения первого удара, отчего буквально провоцируют противника на упреждающий залп, подрывая тем самым стратегическую стабильность.

Баллистические ракеты подводных лодок (БРПЛ), находящихся в море, такие, как Trident-2 с боеголовками W-88, обладают высокой живучестью, но, будучи оснащенными достаточно мощными РГЧ, тоже могут наносить разоружающий удар по стационарным целям и потому играют дестабилизирующую роль.

Напротив, БРПЛ с небольшим числом боеголовок РГЧ невысокой мощности, как и наземно-мобильные МБР с моноблочной головной частью или несколькими боеголовками РГЧ (российские БРПЛ РСМ-52 на лодках проекта 667 БДРМ, грунтово-мобильные МБР «Тополь» и «Тополь-М»), можно считать стабилизирующими: они обладают высокой живучестью и не угрожают разоружающим ударом другой стороне, то есть являются классическим оружием ответного удара. Они снижают вероятность ядерной войны постольку, поскольку она зависит от состояния военного баланса.

Пока российские депутаты радуются как дети, когда им сообщают о сохранении или создании в России того или иного типа ядерного оружия. Не умея оценить вклад разных систем в стратегическую стабильность и безопасность, они исходят из принципа «чем больше – тем лучше». На деле этот принцип далеко не всегда верен: многие вооружения – это просто пустая трата денег, которые могли бы пойти на поддержание или внедрение оружия, способного действительно укрепить наш оборонный потенциал.

Информированная общественность и парламент, осознающие важность этих факторов, способны влиять на программы вооружений, стратегический баланс и через них на вероятность начала ядерной войны. В частности, российские законодатели могли бы это делать через бюджетные ассигнования на те или иные программы, поскольку, в отличие от американских коллег, не наделены полномочиями утверждать программы вооружений напрямую. В случае если военная информация достаточно открыта, законодатели могут использовать исследования независимых специалистов для выдвижения альтернативных предложений, основанных на понимании всех их стратегических, политических и экономических последствий.

Третье обстоятельство, говорящее в пользу демократического контроля в военной ядерной сфере, – это финансовая сторона вопроса. Затраты на развитие и поддержание ядерных вооружений ежегодно составляют незначительную часть военных расходов – не более 10–15 %. Но если взять весь цикл разработки, развертывания, поддержания, а затем и утилизации ЯО после его вывода из строя, занимающий 20–30 лет, то это огромные средства. Поэтому здесь рациональное использование ресурсов требует демократического контроля и отчетности не меньше, чем другие крупные статьи федерального бюджета.

И, наконец, четвертый момент связан с тем, что политика в области ядерного оружия стала важнейшей частью внешней политики страны, поскольку напрямую связана с переговорами и соглашениями по ограничению, сокращению и нераспространению ЯО. Общество и парламент участвуют в этом через ратификацию договоров. Но при отсутствии у них понимания ядерной политики и возможности критически ее оценивать такое участие превращается в идеологическое противоборство (как было с семилетними дебатами в Государственной думе вокруг Договора СНВ-2) или в пустую формальность (как случилось с Договором по СНП в 2002 году).

ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РУКОВОДСТВА

Не имеющий демократической базы, контроль сверху хотя и гарантирует политическую лояльность генералитета, но позволяет политической верхушке играть реальную роль в военной политике и военном строительстве не иначе как посредством установления общих предельных размеров выделяемых на оборону ресурсов или через функции арбитра в том случае, если ведомства не договорятся на рабочем уровне. Ведь без альтернативных вариантов военной политики, которые разрабатываются независимым экспертным сообществом и обсуждаются парламентом, политическое руководство получает лишь монолитную позицию, согласованную на нижестоящих уровнях военной и оборонно-промышленной бюрократии, и способно лишь периферийно ее корректировать.

Не может же глава государства быть специалистом во всех областях, особенно в таких сложных и специальных, как современная оборона, и в частности ядерная политика. Он вынужден опираться на мнение своих подчиненных. Но в закрытом формате, без широкого обсуждения в парламенте, прессе, независимых научных центрах военные ведомства всегда смогут «продавить» свою линию через узкий круг ближайших помощников руководителя страны, тем более что многие из них приходят как раз из этих ведомств.

Впрочем, может быть, это вполне нормальный способ формирования военной политики? Ведь коль скоро в высшей «силовой» бюрократии, ведомственных НИИ, оборонной промышленности работают специалисты своего дела, то почему бы на них полностью не положиться?

Опыт показывает, что такой подход в корне неверен, причем применительно не только к военной политике, но и к любой другой сфере государственной политики демократической страны. Отдавать все на откуп структурам исполнительной власти нельзя, поскольку они зачастую преследуют ведомственные, а не общенациональные интересы и плохо координируют между собой свои действия. Совершенно неправильно полагать, что бюрократия сплошь и рядом состоит из злонамеренных или некомпетентных людей. Проблема заключается в ином: в мощных бюрократических организациях любой человек вынужден либо подстраиваться под ведомственные интересы, либо быстро уходить.

А общенациональные интересы, в отличие от ведомственных, должны формулировать как руководство государства в лице президента, так и парламент, призванный представлять приоритеты всех социальных групп общества. Но возможно ли осуществить это по отношению к сфере обороны и ядерной политики в условиях, когда военная информация остается полностью закрытой, а независимые оценки и предложения отсутствуют, когда исполнительные ведомства представляют собой монополии и выступают с безальтернативных позиций, не поддающихся ни критике, ни исправлениям? Ответ очевиден, как очевидна неизбежность ошибок, некоторые из которых способны нанести серьезный ущерб безопасности и экономике страны.

Примеров тому немало. В 2000–2001 годах в целях перераспределения ресурсов на силы общего назначения (СОН) были приняты решения о глубоком одностороннем сокращении средств, выделяемых на российские СЯС, в том числе о свертывании их главной составляющей – ракет наземного базирования и урезании основной программы их модернизации – грунтово-мобильных МБР «Тополь-М». Эта система по техническим характеристикам является наиболее стабилизирующей и гибко адаптируемой к меняющейся стратегической обстановке. К тому же ни одна держава, кроме России, не имеет и не будет иметь в обозримом будущем ничего подобного.

В итоге положение СОН нисколько не улучшилось, прежде всего из-за пробуксовки военной реформы, а вот стратегическое ядерное сдерживание оказалось глубоко подорвано. Если данный курс сохранится (а пока нет никаких официальных сведений о возможности его изменения), то через 10–15 лет 90 % российских СЯС будут уязвимы в местах базирования для гипотетического разоружающего удара США, Великобритании, Франции, а может быть, и Китая. Конечно, крайне маловероятно, что эти страны нападут на Россию, но стратегическая стабильность будет подорвана со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Имея столь уязвимые СЯС, России придется все больше полагаться на концепцию ответно-встречного удара. Располагая слабеющей группировкой спутников предупреждения и оставив большинство наземных ракетно-локационных станций (РЛС) на территории стран СНГ (почти все из которых стремятся вступить в НАТО), рассчитывать на такую концепцию все более опасно. Эта проблема приобретает особое значение в условиях дальнейшего распространения ракетно-ядерного оружия в мире, роста вероятности случайных или провокационных запусков с разных направлений.

Некоторые негативные последствия решений 2000–2001 годов проявились незамедлительно. В частности, США сразу потеряли интерес к продолжению переговоров с РФ по ограничению стратегических вооружений, рухнули Договор по ПРО, Договор СНВ-2 (ратифицированный Россией в 2000-м), а также рамочный Договор СНВ-3 (подписанный в 1997-м).

Пытаясь задним числом исправить положение, Россия пошла на закупку в Украине устаревших ракет шахтного базирования и бомбардировщиков, продлила срок эксплуатации тяжелых МБР (в тех же уязвимых шахтах), понеся немалые дополнительные затраты с минимальным эффектом для стратегической стабильности. Потом объявили о разработке в России «чудо-оружия» – ракет с планирующей и маневрирующей головной частью для прорыва противоракетной обороны (ПРО), но и это не произвело на США никакого впечатления. Оно и понятно: если «Тополь-М» закупается по 4–6 МБР в год, то можно предположить, что и число развертывающихся новых средств будет невелико, – ведь они неизбежно окажутся гораздо более дорогостоящими, а их еще нужно испытать, поставить в производство и обеспечить им высокую живучесть. (Раз ракеты против США, то они не должны поражаться разоружающим ударом.)

Правда, благодаря духу сотрудничества, утвердившемуся в отношениях Россия – США после событий 11 сентября 2001 года, Москва и Вашингтон заключили в мае 2002-го Договор по СНП. Но он мало повлияет на объективный процесс стратегической дестабилизации, поскольку никак не ограничивает ни одну из сторон. К тому же он до сих пор остается скорее соглашением о намерениях, не имея ни правил того, как засчитываются боезаряды, ни процедур ликвидации вооружений, ни графика сокращений, ни условий проверки исполнения. Например, договор устанавливает потолок числа боезарядов, которые должны остаться на вооружении каждой страны через 10 лет после ратификации: 1700–2200 единиц. Но какие боезаряды имеются в виду и как их засчитывать в пределах указанных потолков? Вышеупомянутый инструментарий, обычный для таких соглашений, отсутствует. Правда, до 2009 года сохранит свое действие режим контроля по Договору СНВ-1, но он позволит иметь информацию об американских СЯС, а не о выполнении Соединенными Штатами Договора по СНП.

Казалось бы, именно Россия, как сторона, все более отстающая от США по уровню развития СЯС и имеющая ослабленные силы общего назначения, должна проявлять повышенную активность в этом вопросе, с тем чтобы, используя заинтересованность США в сотрудничестве по многим другим международным делам, обеспечить приемлемый ядерный баланс. Но нет, российская политика демонстрирует удивительную пассивность. Договор по СНП 2002-го так и не наполнен правовым и техническим содержанием, МИД и Министерство обороны не выдвигают никаких согласованных новых предложений и даже почти не критикуют деструктивную американскую линию, хотя курс Вашингтона в области ядерного оружия подвергался (и подвергается) жесткой критике и в самих США, и в Западной Европе, и в ООН, и в ходе Седьмой конференции стран – участниц Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), состоявшейся в Нью-Йорке в мае 2005 года.

Весьма вероятно, что при наличии у нас демократического контроля и отчетности в сфере ядерной политики, а также более широких возможностей для доступа общественности и специалистов к соответствующим вопросам подобных ошибок и последующих издержек удалось бы избежать.

Другой пример. Из всех крупных держав именно Россия наиболее уязвима перед лицом угроз, исходящих от распространения ядерного оружия и ракетных технологий, – ведь почти все новые и потенциальные ракетно-ядерные страны расположены либо по периметру российской территории, либо так, что она оказывается в пределах досягаемости для них. Что еще хуже, ядерное распространение создает наиболее благоприятные условия для того, чтобы ЯО стало доступным для международных террористов, группировки которых осуществляют в отношении РФ прямую интервенцию на Северном Кавказе и угрожают безопасности нашей страны, проявляя террористическую активность в странах Центральной Азии.

В этой связи Москве следовало бы стать самым ярым поборником укрепления ДНЯО, режимов и механизмов ядерного и ракетного нераспространения, постоянно выступать с инициативами в этой сфере. Но ничуть не бывало: Россия лишь вяло реагирует на новые концепции США и Западной Европы (к примеру, «Инициатива по безопасности в борьбе с распространением», отказ от экспорта технологий полного топливного цикла, обязательность присоединения к Дополнительному протоколу МАГАТЭ 1997-го, кодекс экспорта ракетных технологий). Складывается впечатление, что ракетно-ядерное распространение нас мало касается и борьба с ним лишь досадная помеха планам Росатома по экспорту ядерных технологий и материалов.

Но в том, что касается этой проблемы, общественность и парламент страны опять-таки пребывают в счастливом неведении и тоже не могут поставить вопрос о серьезной коррекции государственной политики.

Вспомним, наконец, тему, поднятую в начале статьи: международное сотрудничество в таких сферах, как обеспечение безопасности хранения ядерных боеприпасов и материалов, ликвидация их излишков, демонтаж устаревших атомных подводных лодок. Очевидно, что Запад, предоставляя России помощь на многие миллиарды долларов, заботится в том числе и о собственной безопасности. Ведь если ядерное оружие или материалы попадут в руки «пороговых» стран либо террористов или случится экологическая катастрофа, то пострадают все.

Между тем США и другим странам тоже приходится иметь дело с проблемами ликвидации ядерного и химического оружия, но они помогают России, а она им – нет. Отсюда и растущие противоречия в отношениях, причем отнюдь не только технического порядка (камнем преткновения стали, например, требование российской стороны об уплате НДС соответственно налоговому законодательству, а также вопросы ответственности за возможный ядерный ущерб). В обмен на оказываемую помощь Запад требует доступа на российские ядерные объекты (помимо СЯС, инспектируемых по Договору СНВ-1), а Россия ничего аналогичного запросить не может, хотя в качестве проявления доброй воли США кое-куда российских представителей пускают. Более того, поскольку РФ создает новые ядерные вооружения (в том числе стратегические, такие, как имеющие вполне очевидную направленность системы прорыва ПРО), на Западе задаются вопросом: зачем облегчать финансовое бремя России по ликвидации вооружений и позволять ей тратить больше средств на новое оружие?

Вероятно, при наличии демократического контроля над ядерной политикой Россия могла бы здраво оценить свои финансовые потребности по уничтожению старого оружия. Тогда появилась бы возможность выделять гораздо больше денег на ликвидацию и утилизацию вооружений (эта статья хронически недофинансируется уже более десятилетия) и тем самым устранить столь стесняющую нас одностороннюю зависимость от зарубежных стран. А уж если принимать помощь, то при этом следует активно вести переговоры по обоюдным мерам, направленным на развитие отношений взаимного ядерного сдерживания в направлении партнерства и сотрудничества, что способно снять внутренние конфликты при взаимодействии в этой области.

Однако и здесь приоритеты политики Москвы неопределенны в силу ведомственной узости и разобщенности процесса формирования государственного курса, избавленного от демократического контроля и отчетности.

У КОГО ЯДЕРНАЯ КНОПКА?

Будь у нас действенная система демократического контроля и отчетности, можно было бы поставить ряд вопросов о таком деликатном моменте, как сложившаяся схема выдачи санкции на применение ядерных сил. Имеющаяся информация по этой теме крайне скудна и не подтверждена официально. Возможно, на деле все обстоит вполне благополучно, но если доступные сведения хоть в какой-то мере верны, то они дают повод задуматься над тем, реализуется ли в России конституционное положение, наделяющее этими полномочиями только президента – верховного главнокомандующего.

По опубликованным данным, российская система «Казбек», введенная в строй в начале 1980-х годов, позволяет главе государства, где бы он ни находился, получить информацию о ракетном нападении и отдать приказ о нанесении ядерного удара с помощью радиоэлектронного терминала, именуемого «Чегет». С этого так называемого «ядерного чемоданчика» закодированный персональным президентским шифром сигнал поступает на центральный командный пункт и дальше передается на пункты управления МБР и ракетных подводных лодок. Как и во многих других случаях в сфере стратегических вооружений, СССР следовал здесь примеру США, которые внедрили такую систему в начале 1960-х.

Однако в организационно-правовом отношении между названными системами обеих держав были и сохраняются принципиальные различия. Об американской системе многое известно из официальных источников, ей посвящена целая библиотека экспертной литературы. В США решение о применении ядерного оружия в критической ситуации должно быть согласовано с основными фигурантами этого процесса. «Ядерный чемоданчик» и постоянное сопровождение в лице офицера есть здесь только у президента. Если последний не способен выполнять роль главнокомандующего (по причине болезни, отсутствия в стране, угрозы безопасности и пр.), терминал переходит к вице-президенту, причем оба они никогда не покидают страну одновременно. Специальный закон определяет порядок перехода командования от одного к другому на тот случай, если во время войны оба высших должностных лица погибнут или лишатся связи. Цепочка состоит более чем из десятка лиц, начиная со спикеров двух палат, министра финансов и др., причем министр обороны стоит далеко позади, а военных вообще нет в списке.

Соответствующая советская схема с самого начала работала по-другому, и ее-то и позаимствовала Россия без каких-либо изменений. Помимо президентского (в прошлом такой терминал «носил» генеральный секретарь ЦК КПСС), есть два других «ядерных чемоданчика» – у министра обороны и начальника Генерального штаба Вооруженных сил. В связи с этим возникает первый вопрос: каким образом эти три терминала могут отдать приказ на запуск ракет – только совместно, как три составные части кода, или каждый по отдельности? Достоверного ответа из официальных источников, естественно, нет.

Если сигнал на применение СЯС должен подаваться совместно, то это выглядело бы довольно странно – ведь министр обороны подчинен главе государства, а начальник Генштаба – министру. С правовой точки зрения подтверждение с их стороны санкции верховного главнокомандующего требоваться не должно. Кроме того, как тогда реагировать на внезапное ракетное нападение в случае, если президент находится за рубежом или не может отдать команду по какой-либо иной причине (во времена Бориса Ельцина по этому поводу ходило много саркастических предположений)?

Уместно напомнить эпизод, когда во время путча в августе 1991-го президент Михаил Горбачёв был лишен доступа к «ядерной кнопке», а вскоре в сумятице, последовавшей за провалом путчистов, министр обороны Дмитрий Язов вообще где-то потерял свой терминал. Значило ли это, что «обезглавленная» страна временно лишилась способности дать ядерный ответ на внезапное нападение? Вроде бы этого не случилось: никто ни в СССР, ни за рубежом особенно не обеспокоился, потому что, видимо, третий терминал оставался в Генштабе и контроль над СЯС ни на минуту не прерывался.

Если три терминала работают не совместно и обладатели всех «Чегетов» могут отдать приказ на ракетный пуск порознь, то не предусматривает ли такое положение техническую возможность санкционировать ядерную войну в обход президента? По Конституции, если президент не в состоянии отдать приказ, его преемником является не министр обороны или начальник Генштаба, а председатель правительства. Однако так случилось только однажды: в 1996 году Борис Ельцин лег на кардиологическую операцию, и «ядерный чемоданчик» получил тогдашний премьер Виктор Черномырдин. В последнее время средства массовой информации ни разу не сообщали о передаче терминала председателю правительства во время частых отъездов президента за границу, и, более того, президент и премьер нередко одновременно отправляются в зарубежные поездки и не могут считаться находящимися «на боевом посту». К кому же тогда переходят полномочия по столь важному вопросу и как быть с незыблемостью политического контроля над главным решением военной политики?

Несомненно, и министр обороны, и начальник Генштаба политически лояльны и административно подчинены президенту и никогда не пойдут против его воли, тем более в столь существенном деле, как применение СЯС. Но времена, так же как и люди, занимающие высшие государственные посты, меняются. Как сработает «тройная кнопка» в возможной кризисной ситуации, если президента не будет на месте, если ракетно-ядерное распространение повлечет за собой случайный или провокационный ракетный удар по России или ядерный террористический акт?

Понятие политического или гражданского контроля над армией в СССР отсутствовало, существовало лишь единое «военно-политическое» руководство, сообразное тоталитарному политическому режиму. В России, идущей, как было заявлено в президентском послании Федеральному собранию от 25 апреля 2005 года, демократическим путем, должен быть обеспечен твердый, технически гарантированный контроль политического руководства над самым важным из всех решений – применением ядерного оружия.

ПУТЬ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ

Понятно, что открытие информации по ядерным вооружениям требует тщательно взвешенного подхода. Есть немало сведений, которые нужно держать в секрете. Это относится к техническому устройству многих существующих и перспективных систем оружия и ядерных боезарядов, системам управления и предупреждения, оперативным планам боевого применения сил, спискам целей.

Подобная практика секретности принята и во вполне демократических странах – США, Великобритании, Франции. Там, кстати, тоже допускается немало промахов в ядерной политике. Преимущество демократической системы не в том, что она гарантирует от просчетов, а в том, что позволяет свободно обсуждать проблемы на базе достоверной информации и исправлять ошибки вовремя, еще прежде чем они станут причиной невосполнимого ущерба.

Что касается России, то большой массив информации о развернутых силах и программах их развития, распределении финансовых ресурсов, мерах упрочения стратегической стабильности не должен удерживаться в тайне. Между тем огромный объем сведений и так предоставляется зарубежным странам (обмен данными в рамках Договора СНВ-1), а также Организации Объединенных Наций (которую мы информируем о финансировании своих ядерных программ). Нет никаких оснований засекречивать эти данные внутри своей страны, если, конечно, не руководствоваться интересами ведомств, стремящихся сохранить монополию на формирование решений и возможность скрывать допущенные ошибки и просчеты. Для того чтобы сорвать бессмысленную завесу тайны с такой информации, необходимо внести существенные поправки в Закон «О государственной тайне».

Следует также всячески расширять роль законодательной власти в формировании военной политики вообще и ядерной в частности. Средства достижения этой цели – парламентские слушания, расследования, а возможно, и поправка в Конституцию, наделяющая Федеральное собрание контрольными функциями (сейчас есть лишь законодательная и представительная). Парламентариям требуется информация, которая не только позволяет судить о соотношении бюджетных средств, выделяемых, скажем, на коммунальные расходы, с одной стороны, и на вещевое довольствие армии и флота – с другой. Им нужны такие сведения о финансировании, на основе которых они смогут составить мнение о важнейших приоритетах военной политики и военного строительства, таких, как ядерное сдерживание на глобальном уровне и на театрах военных действий, наступательные и оборонительные стратегические системы, силы общего назначения, потенциал для ведения широкомасштабных и локальных войн, контингенты для быстрого реагирования и миротворческих операций, распределение ресурсов для парирования возможных угроз на западе, юге и востоке. Чтобы это стало реальностью, необходимо соответствующим образом серьезно переработать Закон «О бюджетной классификации».

В Законе «Об обороне» целесообразно легализовать институт гражданского руководства Министерством обороны, включая аппарат министра обороны, подчиненный только ему и способный давать объективную оценку предложений, поступивших от руководства видами Вооруженных сил и Генерального штаба.

Необходимо также путем принятия специального закона значительно повысить роль Совета безопасности. Важно, чтобы он стал не просто консультативным органом при президенте, а надведомственной организацией, призванной анализировать позиции силовых структур и координировать их деятельность по реализации курса президента и парламента в области национальной безопасности, особенно на стыке внутренних и внешних проблем и вызовов.

Следует рассмотреть возможность изменения системы управления в высшем звене («Казбек») применительно к российской политической системе и принять Закон «О правопреемстве Верховного главнокомандования», определив последовательность государственных лиц, помимо президента и премьер-министра, которым передаются полномочия по принятию решения о применении ядерного оружия.

Нужно, наконец, всячески поощрять экспертные исследования и прислушиваться к рекомендациям независимых научных и общественных организаций, а также отдельных авторитетных специалистов. Имея свободный доступ к обширной и достоверной информации, они смогут предлагать альтернативные, свободные от ведомственного давления подходы к проблемам безопасности. Их работа, в свою очередь, будет способствовать тому, чтобы президент и парламент принимали выверенные и оптимальные решения на стратегическую перспективу.

Россия > Армия, полиция. Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 9 июня 2005 > № 2906768 Алексей Арбатов

Россия и ЕС: сближение на фоне разрыва?

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2005

Н.К. Арбатова – д. полит. н., заведующая сектором европейских исследований ИМЭМО РАН, директор научных программ комитета «Россия в объединенной Европе».

В.А. Рыжков – депутат Государственной думы РФ, координатор комитета «Россия в объединенной Европе». Статья подготовлена на основе ежегодного доклада комитета «Россия в объединенной Европе» за 2004 год.

Резюме Взаимоотношения Россия – ЕС находятся в состоянии системного кризиса: количество накопившихся проблем переросло в качество, у обеих сторон отсутствуют стратегические цели.

В 2007 году истекает срок действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Европейским союзом – базового двустороннего документа. СПС, вступившее в силу 1 декабря 1997-го, стало первым полномасштабным правовым актом, заложившим фундамент равноправных отношений России с Европой и Западом в целом, позволившим существенно расширить набор форм сотрудничества, создать единую основу для ведения экономического и политического диалога.

Однако в политической области взаимоотношения России и Евросоюза давно перешагнули рамки Соглашения. Что же касается сферы экономического сотрудничества, то обе стороны хотя и продвинулись вперед на некоторых направлениях, но не смогли реализовать весь потенциал СПС: некоторые его положения либо безнадежно устарели, либо вообще не выполняются. А после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) несоответствие Соглашения нынешним реалиям проявится еще сильнее.

Что же делать? Продлить действие существующего либо модернизированного СПС или подумать о новом договоре, способном поднять планку в отношениях между Россией и ЕС и содействовать созданию общих пространств в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, культуры и образования, предусмотренному решениями Санкт-Петербургского саммита (май 2003 года)?

КРИЗИС МОМЕНТА ИЛИ КРИЗИС СИСТЕМЫ?

Очевидно, что взаимоотношения Россия – ЕС находятся в состоянии системного кризиса: количество накопившихся проблем переросло в качество, у обеих сторон отсутствуют стратегические цели, нет понимания того, какое место может занять Россия в европейских интеграционных процессах. Расширение Евросоюза еще ярче высветило эту фундаментальную проблему в отношениях между партнерами, каждый из которых переживает период глубокой трансформации.

У Брюсселя нет желания обременять «российским фактором» внешнеполитическую повестку дня Евросоюза, осуществляющего революционные преобразования в связи с расширением и углублением европейской интеграции. Дефицит доверия в отношении России, обусловленный как ходом истории, так и ее сегодняшним развитием, побуждает Европейский союз дистанцироваться от восточного соседа, воспринимать его главным образом как «нефть, газ и ядерное оружие».

Россия по-прежнему еще не определилась со своей национальной и политической идентичностью, не дала четкий ответ на вопрос о том, какое государство сегодня строится у границ ЕС. Если Москва времен президентов Горбачёва и Ельцина декларировала на словах, а в ряде случаев и реализовывала на деле свое стремление к созданию демократического государства и либеральной экономики, то современная Россия все более открыто двигается в сторону новой версии авторитаризма. В частности, государство, преимущественно в лице коррумпированной бюрократии, все более активно вмешивается в экономическую жизнь. Десятилетие назад казалось, что демократические и рыночные преобразования в России относительно быстро приведут ее в круг государств, стоящих на твердом фундаменте общих европейских ценностей, таких, как права человека, уважение прав меньшинств, широкие политические и гражданские свободы, регионализм и самоуправление, приоритет компромисса над силовым решением проблем и т. д. Сегодня Россия все чаще предпочитает иную систему координат, что проявляется повсеместно. Это и растущий государственный контроль над средствами массовой информации, и ограничения деятельности оппозиции, и фактический демонтаж большинства демократических институтов.

В этой связи постановка вопроса об отношениях с Россией приобретает для Евросоюза совсем иное звучание, чем десятилетие назад. Как вести себя с Россией, которая не стремится вернуться в семью европейских народов, а превращается во все более авторитарное государство? Существует противоречие между внешней политикой России, по-прежнему ориентированной на взаимодействие с Европейским союзом и другими западными партнерами (о чем свидетельствуют ратификация Киотского протокола и Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, стремление вступить в ВТО в 2006-м), и ее внутренней политикой, направленной на централизацию власти, подавление оппозиции, сращивание государства с крупнейшими финансово-промышленными группами. Это несоответствие представляет собой серьезное препятствие для установления подлинно партнерских отношений между Россией и Евросоюзом, обрекая их на ограниченное сотрудничество.

С другой стороны, после краха биполярности стратегия Европейского союза на посткоммунистическом пространстве никогда не предусматривала серьезного сближения с Россией. Это в полной мере относится даже к наиболее благоприятному периоду международных отношений начала 1990-х годов. И ведущие страны ЕС, и Евросоюз в целом сделали крайне мало для того, чтобы помочь России обрести достойное место в Европе, неотъемлемой частью которой она является. Это заслуживает особого сожаления, поскольку именно Москва внесла решающий вклад в прекращение холодной войны, избавив Европу от угрозы глобального конфликта. И хотя Европейский союз поддерживал курс России на демократизацию и признавал важность отношений с восточным соседом, он последовательно обходил вопрос о месте нашей страны в интегрирующейся Европе. Такая тактика европейцев не способствовала ни системной трансформации России, ни формированию у ее граждан представления о своей стране как о европейском демократическом государстве. Если не считать узких проектов сотрудничества по отдельным вопросам, у ЕС отсутствовала общая концепция поддержки демократических преобразований в России. В связи с этим в российском руководстве и, главное, в обществе нет четкого видения того, каким образом европейская интеграция может реально содействовать экономическому развитию, а также обеспечению безопасности и долгосрочной политической стабильности. Расширение Евросоюза, первоначально воспринимавшееся как объективный процесс, сегодня все чаще рассматривается многими в России как источник новых вызовов (таких, как проблема Калининграда или усиление соперничества на постсоветском пространстве – например, кризис, связанный с украинскими выборами).

В 1990-е годы стратегия Европейского союза зиждилась на двух основных направлениях деятельности. Это стабилизация через региональное сотрудничество проблемных стран и регионов Центральной и Юго-Восточной Европы, а также интеграция в Европейский союз наиболее подготовленных государств, с каждым из которых заключалось Соглашение об ассоциации. Однако даже стабилизационные планы предусматривали некую промежуточную стадию – подписание соглашений о стабилизации и ассоциации. Формат Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, предложенный России, Украине, Белоруссии и Молдавии, находился за пределами этой основной стратегии Европейского союза.

Интересно, что в начале 1990-х Россия, взявшая курс на ускоренную интеграцию во все западные институты, добивалась на переговорах с Евросоюзом заключения соглашения, близкого к Соглашению об ассоциации. При этом справедливости ради следует отметить, что российское руководство не имело четких целей и приоритетов на европейском направлении и не осознавало полностью сути европейской интеграции, ее важности для демократизации российского общества. Вместе с тем противоречивость процессов внутренней трансформации России лишь укрепляла желание Брюсселя держать «стратегического партнера» на расстоянии вытянутой руки.

СПС отражало в значительной степени технократический, а не политический подход Европейского союза, не ставило практических задач по системным преобразованиям в тех странах, с которыми оно заключалось, не учитывало эволюции отношений, носило статичный характер и охватывало главным образом сферу экономики и торговли. Иными словами, СПС оставляло те страны, с которыми оно было подписано, за рамками интеграционных процессов, бурно развивавшихся в Европе в прошедшее десятилетие. Именно поэтому страны, взявшие курс на интеграцию в ЕС, стремились перешагнуть планку Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

В 2004 году стратегия Евросоюза получила новое развитие в «политике добрососедства», направленной на укрепление стабильности. В первом варианте так называемой «концепции Широкой Европы» соседствующие с ЕС страны от Марокко до России рассматривались как единое целое без выделения приоритетов и диверсификации политики по отношению к ним. (Такой подход ЕС к соседям странным образом напоминает политику российского руководства начала 1990-х на постсоветском пространстве. По инерции воспринимая страны ближнего зарубежья как единое пространство, Москва не определила ни приоритетные направления, ни наиболее важные для нее государства-партнеры. Плоды этой политики мы во многом пожинаем сегодня.) Однако в окончательном варианте концепции Россия отсутствует вовсе. Точнее, в документе трижды говорится о том, что «стратегическое партнерство» с Россией будет строиться на основе санкт-петербургских решений, то есть за рамками «политики добрососедства».

ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА: БОЛЬШЕ МИФОВ, ЧЕМ РЕАЛЬНОСТИ

Несомненно, решения Санкт-Петербургского саммита Россия – ЕС свидетельствуют о желании партнеров переместить сотрудничество России и Евросоюза на новый уровень четырех «европейских пространств». Но насколько реалистична эта идея, может показать только конкретный анализ современной ситуации в сферах предполагаемого сотрудничества.

Общее экономическое пространство – это, по сути, единый внутренний рынок, единая юридическая база, которая регулирует четыре свободы передвижения (людей, товаров, капиталов и услуг), а также позволяет координировать некоторые направления экономической политики (антиинфляционная политика, политика конкуренции, ряд аспектов социального обеспечения).

Исходя из уровня нынешнего развития России и динамики процессов трансформации Европейского союза, можно утверждать: общее экономическое пространство между Россией и ЕС, по самым приблизительным расчетам, реально сформировать только через 20 лет. Сегодня речь может идти о программе действий лишь на начальный период движения в сторону общего пространства. Тем не менее уже сейчас просматриваются положительные тенденции, объективно способствующие этому процессу.

Во-первых, углубление внешнеэкономических связей между Россией и ЕС. Весьма показательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет только 20 %, в то время как с Европой – около 60 %. В структуре российского баланса импорта и экспорта услуг сдвиг в пользу Европейского союза еще значительнее.

Во-вторых, российская сторона, ориентированная на развитие транспортной инфраструктуры для нефте- и газодобычи и сбыта, в определенных границах готова к европейским инвестициям в свою энергетику. В этой связи можно ожидать не только роста физических объемов добываемых сырьевых ресурсов, но и ускоренного развития производства по их переработке, а также вхождения на европейский рынок российских транснациональных компаний.

В-третьих, Россия сегодня – это пусть и не самый большой, но быстро растущий рынок, что усиливает его значение для транснациональных компаний, стремящихся расширить свое глобальное присутствие. В силу этого вступление России в ВТО представляется чрезвычайно важным – ведь оно способствует формированию общей правовой среды, единых правил игры как для российских компаний, так и для иностранных акторов российского рынка.

В-четвертых, несмотря на отсутствие общей стратегии интеграции, де-факто происходит гармонизация российского и европейского (являющегося для России основным ориентиром) экономического законодательства. Так, внедрение нового таможенного законодательства приведет к легализации «серых» схем движения товаров на российскую территорию. Российские банки и страховые компании уже постепенно переходят на международные стандарты финансовой отчетности.

Признавая нереалистичность создания общего экономического пространства между Россией и ЕС в обозримом будущем, следует констатировать, что растущая российская и интегрирующаяся европейская экономики, безусловно, дополняют друг друга. Вступление России в ВТО и приведение российского законодательства в соответствие с европейским создадут принципиально новые условия для решения проблем, с которыми сталкиваются торговые партнеры.

Общее пространство внутренней безопасности не может быть построено исключительно на совпадении интересов, без единой системы ценностей. Правовое сотрудничество и совместная борьба с организованной преступностью невозможны, если в той или иной стране не соблюдаются законы, отсутствует независимый суд, а правоохранительные органы коррумпированы. Кроме того, необходимо четкое разделение ответственности за безопасность на этом пространстве, а это требует высокой степени доверия между партнерами.

Поскольку все эти препятствия до сих пор не устранены, реальная концепция единого пространства внутренней безопасности на сегодняшний день не выработана. Налицо лишь избирательное сотрудничество – совместное осуществление ряда мер и некоторых акций, фактически воспроизводящих Хельсинкский план действий в борьбе с организованной преступностью.

Сегодня более правомерно говорить о способности России и Евросоюза совместно контролировать явления, угрожающие так называемой мягкой безопасности: наркотрафик, нелегальную миграцию, торговлю людьми. В этих целях необходимо объединить усилия России и ЕС по линии противодействия «спросу и предложению». Именно данный принцип должен лежать в основе не только продвижения к общему пространству, но и практического сотрудничества.

Общее пространство внешней безопасности. Будущее партнерства России и Европейского союза в этой сфере будет зависеть от двух факторов. Во-первых, от того, как расширение и углубление процессов европейской интеграции (в первую очередь институциональные преобразования в расширенном Евросоюзе) повлияют на жизнеспособность и эффективность Евросоюза как основного международного европейского института. И, во-вторых, от того, как будет развиваться сама России. Создание общего пространства внешней безопасности фактически означает установление союзнических отношений между партнерами, а подобные отношения возможны только с демократической Россией.

Несомненно, серьезной проблемой является то, что общая внешняя политика и политика безопасности ЕС находится в стадии формирования, причем в условиях беспрецедентных преобразований. За последние 10–13 лет каждый новый кризис в международных отношениях становился лишь очередным свидетельством разрыва между мощным экономическим потенциалом Европейского союза и его ограниченными возможностями противостоять новым угрозам. Но каждый новый кризис также способствовал прогрессу в развитии военного измерения Евросоюза.

Главная опасность, с которой сталкивается сегодня Россия, – это угроза ее территориальной целостности. Безусловно, очень многое зависит от того, насколько тонкую и эффективную политику Кремль будет проводить в отношении субъектов Российской Федерации, этнических меньшинств и стран ближнего зарубежья. Но, оставаясь за рамками интеграционных процессов, Москва будет всегда крайне болезненно относиться к усилению влияния США, НАТО, а потенциально и ЕС на сопредельном России постсоветском пространстве. Кризис взаимоотношений России и ЕС в связи с выборами в Украине – это тревожный симптом.

Создание общего пространства внешней безопасности России и Евросоюза является отдаленной перспективой. Пока можно говорить только о некоей программе совместных действий по принципиальным вопросам. Первое – это реформирование ООН и создание новой системы безопасности, отвечающей реалиям постбиполярного мира. Второе – теснейшее сотрудничество и взаимная поддержка на пространстве расширенного Ближнего Востока (к нему примыкают Балканы и Кавказский регион) как в области предотвращения распространения ядерного оружия, так и в сфере противодействия терроризму. В связи с этим особенно важно формирование общей позиции России, ЕС и США по Ирану.

Общее пространство в сфере культуры и образования является самой перспективной областью в отношениях между Россией и Европейским союзом. Для России один из важнейших вопросов на этом направлении – взаимное признание дипломов, что станет стимулом для гармонизации систем образования России и Евросоюза.

Что касается фундаментальной науки, то можно говорить о формировании общего пространства исследований в большинстве ее областей. Но существует и коммерческий аспект прикладных исследований и разработок, связанных с военным потенциалом или глобальной экономической конкуренцией. В этой сфере действует строгий режим секретности как в России, так и в ЕС.

Иными словами, на сегодняшний день санкт-петербургские решения остаются красивой идеей, не наполненной практическим содержанием. Претворение их в жизнь требует и нового политического мышления, и особой степени доверия, и времени. К тому же может получиться, что без новой договорно-правовой базы между Россией и Европейским союзом эти действия будут сведены к мелкотравчатому прагматизму, к тактике незначительных шагов.

КАКИМ ДОЛЖЕН БЫТЬ НОВЫЙ ДОГОВОР?

Итак, в сухом остатке – сильно устаревшее СПС и красивая мечта об общих пространствах. Для обретения общей исторической перспективы жизненно необходим новый договор, который, не ставя нереалистичных в обозримом будущем задач (таких, например, как членство России в Евросоюзе), переместил бы отношения на более высокую ступень.

Модернизированное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве лишь подтвердит неизменность прежнего подхода ЕС к России как к стране, остающейся на обочине европейской интеграции. По аналогии с соглашениями о стабилизации и ассоциации новый договор может быть назван Соглашением об особой ассоциации России и Европейского союза. И хотя за последнее десятилетие Россия входила в состав разнообразных «особых» структур с участием и Евросоюза, и НАТО, в данном случае название «особая ассоциация» представляется приемлемым компромиссом. Оно сможет поднять взаимоотношения России и ЕС на новый уровень и зафиксировать их там на период, необходимый для развития и консолидации российских демократических институтов и практики, а также для модернизации экономики России.

Новый договор должен быть нацелен на последовательную демократизацию России через постепенную интеграцию с Европейским союзом. Только в этом случае призывы соответствовать европейским нормам и принципам, звучащие в адрес России, будут иметь практический смысл. Кроме того, Евросоюзу необходим региональный подход ко всему европейскому пространству СНГ, подобный стратегии стабилизации стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Лишь такие меры позволят снять угрозу потенциального соперничества и конфронтации на территории бывших советских республик.

На нынешнем поворотном этапе Россия и ЕС должны определить, как строить свои отношения – либо в качестве потенциальных союзников, объединенных общими ценностями и интересами (более значительными, чем взаимные претензии, проблемы и противоречия), либо как принципиально разные политические субъекты, готовые сотрудничать по отдельным вопросам чисто практического характера. Сегодня и в Европейском союзе, и в России все очевиднее стремление строить отношения по образцу отношений Евросоюза с Китаем или Индией: акцент не на общих ценностях, а на общих интересах. Однако именно проект «авторитарной модернизации» России, с которым ведущие страны Запада, по сути, согласились после прихода к власти президента Путина, является ныне одним из источников проблем в отношениях между Москвой и Брюсселем. В отличие от того что происходит в Китае или Чили, модернизация России без ее демократизации не представляется возможной в силу российских исторических традиций и масштабов. Авторитаризм, какими бы эпитетами он ни сопровождался («мягкий», «просвещенный») и какими бы благими целями ни обосновывался, окажется главным препятствием для реализации планов по собственно модернизации России. Кроме того, есть существенное различие между Китаем, Индией или странами Латинской Америки, наиболее далекими соседями ЕС, и Россией, которая принадлежит к европейской культуре и значительная часть которой расположена в Европе. Расширение на восток не оставило Евросоюзу места для дистанцирования от России.

Потенциал нашей страны огромен как в позитивном, так и в негативном смысле. С этой точки зрения у ЕС, как и у Запада в целом, не так уж много альтернатив: или новая политика вовлечения (neo-engagement), или новое сдерживание (neo-containment) России. Но сдерживание – это путь назад, к политике мирного сосуществования времен холодной войны, не способной ответить на современные вызовы как европейской и международной безопасности, так и всему процессу глобализации. Да и Россия, если она предпочтет самоизоляцию и возвращение к безнадежно устаревшим и неэффективным формам государственного и общественного бытия, вряд ли сохранит шансы стать по-настоящему современной, а значит, сильной и влиятельной мировой державой.

Россия. Евросоюз > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 16 февраля 2005 > № 2906792 Надежда Арбатова, Владимир Рыжков

Оранжевый цвет буржуазии

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2005

В.П. Дубнов – первый заместитель главного редактора журнала «Новое время».

Резюме Постсоветские бюрократические революции начала XXI века – не народные восстания, сметающие общественный строй. Это новые версии буржуазных революций XVII—XVIII веков, когда наиболее активной части правящего класса становится тесно в рамках существующей системы.

«Оранжевая революция» в Киеве почти день в день совпала с первой годовщиной «революции роз» в Тбилиси, а за минувший год случились мини-революции в Аджарии и Абхазии. Волна перемен набирает ход и, похоже, имеет шансы приобрести в СНГ и России почти такое же значение, какое в конце 1980-х годов придавалось в Восточной Европе и СССР череде «бархатных революций». Тогда уходила целая эпоха, исчерпавшая свой исторический потенциал. Ее вождей, не способных к переменам, не захотели защищать даже самые преданные сподвижники. В ноябре 2003-го перед митингующей толпой точно так же расступились тбилисская милиция и охрана Эдуарда Шеварднадзе.

Однако, как ни соблазнительно увидеть в киевском «оранжевом» и тбилисском «розовом» продолжение восточноевропейского «бархатного», ничего не получается. В отличие от Праги пятнадцатилетней давности нынешний постсоветский бунт зреет на самом деле не в кружках диссидентов-интеллектуалов и не в студенческих аудиториях. Конечно, без широкого массового недовольства политикой действующего руководства невозможны никакие перемены. Но подлинные тектонические сдвиги происходят внутри правящей элиты. Смена власти в условиях более или менее свободной конкуренции – это шанс для всех группировок и политических сил реализовать свои амбиции. Нежелание уходить или же намерение режима любой ценой продолжить себя в преемнике ставят крест на этих надеждах. Осознание отсутствия перспектив порождает сопротивление, козырным аргументом в котором становится поддержка улицы. Бюрократические революции начала XXI века – не народные восстания, сметающие общественный строй. Это в каком-то смысле новые версии буржуазных революций XVII—XVIII веков, когда наиболее активной части правящего класса становится тесно в рамках существующей политико-экономической системы.

УГРОЗА ИЗНУТРИ

Основой власти постсоветского образца является регулируемая передача полномочий – в этом, собственно говоря, и заключается суть «управляемой демократии». Такая система по-своему очень устойчива, номенклатурные механизмы легко перетирают в своих жерновах любого харизматического дилетанта. Это, кстати, одна из причин того, почему постсоветская оппозиция в массе своей весьма невыразительна. Публичная оппозиционная деятельность выглядит столь бесперспективной для успешного самовыражения, что те, кто мог бы стать Валенсой или Гавелом, уходят в иные сферы – бизнес, науку, публицистику, а то и предпочитают эмиграцию.

Однако угроза чиновно-бюрократической стабильности кроется в недрах самого режима. Удел подобной власти, даже преуспевшей в деле «строительства вертикалей», – необходимость постоянно устанавливать внутренние балансы. До поры до времени это возможно, но критическим моментом становится операция «Преемник». И нет ничего более мучительного, чем отбор претендентов на эту роль. Все это оттого, что внутри системы вызревает новая элита, которая не хочет продолжать игру по старым правилам.

У одних ее представителей, наподобие Михаила Саакашвили, воспитанника и верного ученика Шеварднадзе, просто не хватает терпения дождаться своей официальной «номинации». Другие по каким-то причинам были отторгнуты властью, как когда-то Борис Ельцин, а впоследствии экс-премьер Казахстана Акежан Кажегельдин или тот же Виктор Ющенко. Наконец, третьи, например мэр Кишинёва Серафим Урекян, ощущая неустойчивость режима, переходят в оппозицию, оставаясь на высоких должностях.

Вызов, брошенный власти, может выглядеть вполне умеренным, но он становится ясным сигналом для номенклатуры, а она ждет этого сигнала тем более напряженно, чем жестче пресс и соответственно выше риск выдать свои ожидания. Экс-министра внешнеэкономических связей Белоруссии, бывшего посла в Латвии и Финляндии Михаила Маринича не допустили до президентских выборов 2001 года, а в дальнейшем и отправили за решетку не потому, что у него были шансы на победу. Просто белорусской элите дали ясно понять: даже и не думайте! Там, где нелояльность не пресекается столь жестким образом, все рушится в одночасье, как это случилось в Аджарии. Никакие внешние признаки безраздельного господства Аслана Абашидзе не уберегли его от массового бегства номенклатуры. Что и решило исход дела.

По сути, плавная передача власти удалась пока лишь в России и Азербайджане. В Центральной Азии и Белоруссии, то есть там, где вертикаль выстроена до конца, лидеры предпочли обеспечить себе практически пожизненное право на переизбрание. Что, впрочем, не гарантирует вечного пребывания у власти – ведь внутри зажатой в тиски бюрократии идут те же процессы, что и в странах с более свободной системой.

Шеварднадзе поплатился за то, что непростительно затянул с кастингом на роль преемника. Это должно было послужить уроком для Леонида Кучмы, но украинский президент не успел сделать должные выводы. Хотя о том, что с преемственностью возникнут проблемы, в Киеве получили сигнал еще почти три года назад, когда ни административный ресурс, ни лукавый подсчет голосов не помешали «Нашей Украине» Виктора Ющенко победить на парламентских выборах. Уже тогда стало понятно, что за оставшееся время вылепить из имеющегося материала серьезного соперника Ющенко почти невозможно. Хотя варианты обсуждались. Так, Кучме предлагалось пойти по российскому пути – назначить преемника в лице Владимира Радченко, тогдашнего руководителя Службы безопасности Украины. Но президента его кандидатура не устроила – ведь неизбежными составляющими подобной комбинации являются два фактора. Во-первых, уходящий лидер полон сомнений относительно лояльности преемника. Во-вторых, уходящему совершенно не хочется оставлять свой пост, и до последнего момента нет уверенности в том, что он не передумает.

За год до выборов Кучма прозондировал реакцию Кремля на возможность третьего срока его президентства. Москва, изрядно утомленная объяснениями с западными партнерами по поводу другого «братского» президента, Александра Лукашенко, не согласилась с этой идеей. И тогда Украина приступила к реализации собственного сценария: Леонид Кучма пересаживается в кресло премьера, к которому переходят властные полномочия, а функции президента сводятся к репрезентативным. Характерно, что политическая реформа, в соответствии с которой планировалось осуществить описанный сценарий, была провалена в том числе и стараниями Виктора Януковича. Как оказалось, роль дублера его совершенно не устраивала.

Три года назад изучение предвыборных партийных списков Кучмы и Ющенко – двух партий власти, реальной и потенциальной, – было увлекательным занятием. Если у Кучмы значился губернатор, то у Ющенко – вице-губернатор или экс-губернатор. То же с министрами. То же с бизнесом. У Кучмы – олигарх, связывающий свои надежды только с действующей властью, у Ющенко – кандидат в олигархи, путь в которые ему этой самой властью закрыт. Ближайший сподвижник нового президента Петр Порошенко, между прочим, один из создателей Партии регионов, стоявшей за Януковичем. Словом, к власти приходят люди, которые не слишком далеко отстоят от тех, кого меняют. Это не Гавел вместо Гусака. И даже не Бразаускас вместо Гришкявичюса и Сонгайлы.

ДВА ПРОЕКТА

Богатый опыт постсоциалистической трансформации свидетельствует: самым действенным стимулом для либеральных преобразований, носящих весьма болезненный характер, является стремление освободиться от внешней зависимости. «Прочь от империи!» – так звучал главный лозунг, начертанный на бархатных революционных знаменах в Восточной Европе.

Под этим знаком в начале прошлого десятилетия сменилась власть во всех республиках Закавказья, а первый президент Украины Леонид Кравчук победил во многом благодаря поддержке «Руха». «Рух» вовсе не был движением либерального толка, как не были таковыми ни литовский «Саюдис», ни все прочие народные фронты. В отличие от партий они не нуждаются в глубокой программе или внятной идеологии и создаются только с одной целью – победить нынешнюю власть, после чего народному фронту предназначено стать протоплазмой для нормальных политических структур. Как это случилось в Восточной Европе и Балтии. Или не стать – как в Украине, Белоруссии или в Закавказье, где первоначального импульса бегства от империи не хватило для того, чтобы совершить рывок в новую реальность.

События осени 2004 года – иллюстрация того, как сегодня трансформировался этот антиимперский порыв. Украинский политолог и культуролог Олесь Доний полагает, что «оранжевая революция» не является, как принято думать, развязкой политического процесса, начавшегося со студенческих выступлений в 1990-м и продолжавшегося акциями «Украина без Кучмы» в 2000–2001 годах: «Это – продолжение очень давнего конкурса двух украинских проектов: русско-культурного и украино-культурного».

Украинское сознание традиционно раздвоено. С одной стороны, стремление к утраченной некогда независимости, с другой – тяготение к империи, краеугольным камнем и важной составной частью (а отнюдь не колонией) которой Украина была всегда. Соответственно украино-культурный проект разрабатывался до недавнего времени исключительно в пику Москве: украиноязычие как форма самоутверждения, неустанная полемика по поводу языка, Крыма и Черноморского флота… Русско-культурный склонялся к сохранению прежней ориентации на Россию, что отражало привычки постсоветской номенклатуры и особенности ее бизнеса.

При этом оба проекта на самом деле являются украинскими, и их наличие не означает раскола страны, хотя проблема ее политико-географической разнородности действительно существует. Данные проекты имеют также весьма опосредованное отношение к проблеме языка и самоидентификации вообще, которая, в свою очередь, от языка уже не очень зависит. Между переписями населения 1989 и 2001 годов число жителей Украины, считающих себя украинцами, увеличилось на три миллиона, хотя большинство продолжает говорить по-русски.

Противостояние Ющенко – Янукович в 2004-м – это своеобразный «римейк» коллизии Кравчук – Кучма-1994. Тогда соперничество бывшего секретаря компартии Украины по идеологии, который волею случая оказался выразителем интересов более национально ориентированной, антиимперской части элиты, и выходца из советского военно-промышленного комплекса, пробуждавшего надежды на возрождение великой державы, закончилось в пользу последнего. То есть в пользу русско-культурного проекта. Роль Кучмы в этом проекте оказалась весьма негативной – ведь из-за его политики российское влияние в Украине стало прочно ассоциироваться с коррумпированным недемократическим режимом. К тому же те представители бизнеса и бюрократии, которым не находилось места в этом режиме, с неизбежностью приходили в поисках политического самоопределения к единственной имеющейся альтернативе – «украинскому» проекту.

Сегодня конкуренция обоих проектов продолжается, но меняется их содержание. По мере становления государства «украинский» проект постепенно обретает самоценность, и вопрос противостояния с Москвой отходит на второй план. Те, кто голосовал за Ющенко или против Януковича, совсем необязательно исходили из дилеммы «За Москву или против», не она определяла и волеизъявление сторонников Януковича. «Украинский» проект постепенно, с перекосами и отклонениями, но все же трансформируется в проект более или менее гражданского государства. «Русский» проект тоже не выступает против украинского государства, но ему ближе другие, более советские принципы его построения.

Если 10 лет назад выразителем данного проекта выступал Леонид Кучма, для которого Москва была привычным центром управления, то Виктор Янукович и его бизнес-патрон Ринат Ахметов, лидер донецкой группировки, руководствуются другими мотивами. Всех своих успехов они добились исключительно благодаря независимости, вернее, даже двум видам независимости – Донецка от Киева и Киева от Москвы, и они прекрасно понимают, что первым суверенитетом они целиком обязаны второму. Их бизнес основан на дотациях из Киева, на освященной Киевом (понятно, что на взаимовыгодных условиях) монополии и на демпинговом экспорте на Запад. Возможно ли такое в сегодняшней России?

Да и в самом Донецке, вроде бы так охотно откликающемся на идеи державного воссоединения, не все так просто. Большинство донетчан считают себя украинцами. Когда-то именно на шахтах создавались первые восточноукраинские структуры «Руха» и даже Хельсинкской группы. Шахтеры приходили в Киев на помощь бастующим студентам и даже предостерегали Кучму от нападок на Юлию Тимошенко, решившую в ее бытность вице-премьером по ТЭКу навести порядок в угледобывающей отрасли.

Победа Виктора Ющенко лавинообразно усилила процесс бюрократического перекрашивания. Бизнес, выдавленный прежней властью, почувствовал шанс восстановить свои позиции. Едва ли не у каждого регионального лидера, стоявшего на «бело-голубых» позициях Януковича – Ахметова, появляется «оранжевеющий» противник. У того же Януковича – руководитель Индустриального союза Донбасса Виталий Гайдук. У «бело-голубого» главы харьковской администрации Евгения Кушнарева – мэр Харькова Владимир Шумилкин… Новая элита, сформировавшаяся в условиях кучмовской византийской системы, постепенно обнаруживает, что в государстве, где не надо тратить силы на бесконечное лавирование между кланами и интересами, политических возможностей куда больше.

НОВАЯ ЦЕЛЬ НОМЕНКЛАТУРЫ

«Конкурс проектов», подобный украинскому, проходит практически во всех странах – участницах СНГ. И везде преимущество, пусть и разными темпами, постепенно переходит к идеологии, которую еще вчера можно было назвать «национальной», а сегодня, хоть и весьма условно, «гражданско-государственной». Поскольку же выбор альтернатив невелик, то эти проекты объективно тяготеют к тому, чтобы стать европейскими. Точно так же, как в начале 1990-х номенклатура поняла, какие выгоды сулит ей суверенитет (то самое «бегство от империи»), нынешняя бюрократия осознала шансы, которые дает состоявшееся государство, признанное на Западе «своим».

В конце февраля предстоят выборы в Киргизии, где оппозиция одевается в желтое, а процесс «пожелтения» чиновников идет полным ходом. И если здесь исход голосования вовсе не очевиден, то в Молдавии, кажется, только чудо может спасти правящих коммунистов от «желто-оранжевого» наступления, возглавляемого кишинёвским мэром Серафимом Урекяном. Новое поколение управленцев и предпринимателей выросло и в Казахстане, где тоже нет недостатка во вчерашних представителях элиты, готовых поддержать номенклатурный бунт. Ждет сигнала белорусская номенклатура, и, даже выстроив совершенную вертикаль власти, Александр Лукашенко столкнется на предстоящих президентских выборах со значительно бЧльшими трудностями, чем в ходе недавнего референдума. Вопрос в лидере – ведь Михаил Маринич выйдет на свободу только через пять лет, но никто и не ждет, что «белорусский» проект победит так скоро.

Политолог Дмитрий Фурман как-то очень точно назвал СНГ содружеством помогающих друг другу президентов. Они могли ожесточенно спорить по любому поводу, но все разногласия, будь то в связи с Панкисским ущельем или Черноморским флотом, отступали, едва перед кем-нибудь из них начинала маячить тень операции «Преемник». Брешь, пробитая в этом фронте Михаилом Саакашвили, неуклонно расширяется, и не стоит винить за это российских политтехнологов или кремлевских стратегов – процесс совершенно объективен. С внешнеполитической точки зрения драмы особой нет: в конце концов, то, что представляется Москве призраком грядущей изоляции, может при здравом подходе оказаться стимулом, чтобы успеть в медленно отъезжающий поезд. Тем более что в России нет ни других стимулов для перемен, ни «конкурса проектов». Наоборот, все возможные альтернативы отступают куда-то на задний план, а освобождающееся место занимает только один проект – некоего туманного реванша, и лишь пикеты пенсионеров выглядят пародийным намеком на «оранжевое». А такие движения едва ли сгодятся в качестве подходящей политической ниши для равноудаленных продуктов номенклатурного распада. Так что у России есть шанс со временем остаться одной из последних постсоветских стран, которой если и грозит буржуазная революция, то только такая же управляемая, как нынешняя демократия.

Украина > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 16 февраля 2005 > № 2906754 Вадим Дубнов

Думая о будущем с оптимизмом. Размышления о внешней политике и мироустройстве

Аскар Акаев. Думая о будущем с оптимизмом. Размышления о внешней политике и мироустройстве. Москва: Международные отношения, 2004.

Резюме Как и предыдущие работы Аскара Акаева, эта книга соединяет в себе плоды глубокого изучения фактического материала, а также освоения теоретического багажа как единомышленников, так и оппонентов, собственную, оригинальную концепцию, не обязательно убеждающую, но, безусловно, интересную и заставляющую переосмысливать, казалось бы, очевидные постулаты.

Рецензируемая книга является заключительной, по определению самого автора, частью своеобразной тетралогии, в которую входят также монографии «Переходная экономика глазами физика», «Трудная дорога к демократии», «Кыргызская государственность и народный эпос "Манас"». Как и предыдущие работы Аскара Акаева, эта книга соединяет в себе плоды глубокого изучения фактического материала, а также освоения теоретического багажа как единомышленников, так и оппонентов, собственную, оригинальную концепцию, не обязательно убеждающую, но, безусловно, интересную и заставляющую переосмысливать, казалось бы, очевидные постулаты.

Опираясь на собственные, поистине академические знания, используя математический аппарат и «физический» подход к текущим событиям, автор совмещает анализ международной обстановки с богатым опытом руководителя суверенного государства. В поле зрения президента Акаева попадают ключевые проблемы мироустройства и национальной безопасности: способность мирового сообщества искоренить терроризм, концепция многополярности и ее практическое воплощение, глобализация с ее плюсами и минусами, вопросы государственного суверенитета, будущее Организации Объединенных Наций и возможность возникновения мирового правительства, место и роль ислама в современном обществе. Учитывая масштаб рецензируемой работы, следует определить место автора в многоплановом и разновекторном потоке исследований в области современных международных отношений. Представляется, что Аскар Акаев, несмотря на многочисленные ссылки на таких мэтров реалистической школы, как Самьюэл Хантингтон и Генри Киссинджер, скорее относится к неолиберально-идеалистическому направлению, за которым стоят, например, Гуго Гроций, Иммануил Кант, Вудро Вильсон... Отсюда, очевидно, и чрезмерно оптимистическое восприятие ООН и ее институтов, и неоправданно высокие ожидания, связанные с возрождением «Шелкового пути», и надежды на центральноазиатское сотрудничество и сохранение достигнутого уровня отношений с «большими соседями» после решения злободневной задачи – нормализации обстановки в Афганистане.

Говоря о внешней политике стран Центральной Азии, автор исходит из того, что, несмотря на разновекторную направленность внутренних и внешних сил, главное влияние оказывают такие глубинные факторы, как история региона, менталитет народов, особенности их культуры, национальные традиции и обычаи, сложившиеся вековые межнациональные связи. При этом Аскар Акаев без колебаний ставит на первое место российский фактор (с. 76), подчеркивая, что при всех условиях роль России в Центральной Азии будет в перспективе повышаться и любые планы по выдавливанию России из региона заранее обречены на провал (с. 80).

Оценивая значение Соединенных Штатов, автор подчеркивает, что эта страна в том или ином региональном уравнении автоматически присутствует, как минимум, в качестве равнозначного фактора. Однако стремление США к военно-политическому закреплению в регионе, к созданию плацдарма, находящегося между «российским молотом» и «китайской наковальней», несет в себе, по мнению автора, немалый риск.

Останавливаясь на жизненно важной для всего региона проблеме терроризма, Акаев считает образцом практических мер шаги, предпринимаемые Организацией Договора о коллективной безопасности СНГ и Шанхайской организацией сотрудничества. Президент Кыргызской Республики полагает, что с учетом взаимопроникновения и сращивания международного терроризма, религиозного экстремизма, территориального сепаратизма, наркобизнеса, контрабанды оружия и транснациональной организованной преступности необходимо при содействии ООН обеспечить легитимную основу для соответствующих акций антитеррористической коалиции.

При этом, как кажется, автор допускает определенное упрощение, говоря о том, что социальная безысходность, отсутствие привлекательных жизненных перспектив в сочетании с идеологией мученичества способствуют пополнению рядов террористов. Достаточно вспомнить, что пилоты-самоубийцы, совершившие теракты 11 сентября 2001 года, были выходцами из саудовской элиты, а главари чеченского сепаратизма Дудаев, Яндарбиев, Масхадов, Закаев и даже Басаев отнюдь не относятся к числу обездоленных и «социально безысходных».

Явно повисает в воздухе и утверждение автора о том, что идейные установки и практика терроризма первоначально возникли на Западе (с. 101). Цивилизация и свойственные ей пороки, включая политический терроризм, исторически возникли в Междуречье, Древнем Египте, Китае, а Центральная Азия в раннем Средневековье пережила террор исмаилитов.

Особый интерес представляют рассуждения автора о многополярности. По его мнению, описание современного миропорядка с точки зрения многополярного устройства или «столкновения цивилизаций» содержит рациональное зерно, но политически было бы контрпродуктивно и конфликтогенно искать каждому полюсу свой антипод. Обе эти концепции позволяют увидеть и проанализировать единый мир в двух ракурсах (с. 113).

Многополярный мир якобы служит средством противостояния гегемонии США, их стремлению к мировому господству. Однако в данном случае место СССР занимает совокупность государств-полюсов и межгосударственных объединений, преследующих цели чуть ли не противоположные американским. Это вряд ли отражает реальную ситуацию. Вместо этого автор предлагает многополярность, основанную на единстве целей и партнерстве при решении глобальных задач.

Далее внимание Аскара Акаева привлекает введенный в американский политический лексикон тезис о «несостоявшихся государствах», участь которых тем самым предрешается, вместо того чтобы совместными усилиями помочь им выйти из критического состояния. В связи с этим автор переходит к вопросу о «гуманитарных интервенциях», при которых принципиальное значение приобретает соотношение государственного суверенитета и суверенитета индивидуума, его прав и свобод, что определяется как «права человека». Существуют две формы применения концепции «гуманитарной интервенции»: решение о ее проведении на уровне Совета Безопасности ООН или, по сути, волюнтаристское решение о силовой акции одного или нескольких государств. При любом варианте «гуманитарная интервенция», требующая применения силовых санкций за преступления против человечности, считает автор, не должна рассматриваться как новая редакция доктрины «ограниченного суверенитета».

Демократическая система ценностей базируется на том, что суверенитет человеческой личности стоит выше и значит больше, чем суверенитет государства. В этом русле и выстраивается идеология «гуманитарных интервенций». Однако для президента Акаева и государственный суверенитет, и права человека представляют собой два равноправных приоритета, каждый из которых является первостепенным. Он настаивает на том, что нормы международного права, определяющие возможность применения «гуманитарной интервенции», должны предусматривать неотвратимость наказания, соразмерного характеру преступления, на чем зиждется внутреннее уголовное право в большинстве государств.

Естественно, что Акаев как президент возродившегося государства вновь и вновь возвращается к проблеме государственного суверенитета, который, по его мнению, не подлежит и не будет подлежать ревизии. Создание глобальных, региональных и локальных межгосударственных образований, в функциях и деятельности которых порой видят элементы ограничения государственного суверенитета, свидетельствует как раз об обратном. По мнению автора, существует система «вечных ценностей» (мир, добро, справедливость), к числу которых относится и государственный суверенитет.

Однако образование СССР, пусть исторически неудачное, говорит о возможности сознательного отказа суверенных республик – РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР – от части своих полномочий в пользу нового государства. Кстати, в тот же момент обсуждался и иной вариант – «автономизация», в случае реализации которого исторические судьбы современных суверенных государств могли бы сложиться по-иному. Опыт европейской интеграции также не подтверждает вывод автора.

Читателю из Москвы трудно возражать президенту центральноазиатской республики по такому чувствительному вопросу, как исламский фактор. Однако представляется, что достаточно уникальную ситуацию в Киргизии (не случайно многократно встречаемое определение республики как островка демократии в Центральной Азии), автор экстраполирует на весь регион. Высокий уровень религиозной толерантности в стране, отмечаемый Акаевым, подтверждает опрос, проведенный по заказу Торонтского университета (Europe-Asia Studies. March. 2002). Однако недавние события в соседних Таджикистане и Узбекистане вынуждают воспринимать слова автора о симбиозе ислама и православия скорее как желаемую перспективу, нежели как реальность.

Крайне интересен подход к идее создания всемирного федеративного правительства, так как, по существу, это первый опыт серьезного осмысления столь немаловажной проблемы в русскоязычной литературе. Так, по мнению президента Акаева, мировое правительство видится в форме всемирного парламента, который мог бы принимать надлежащие решения, опираясь как на национальные структуры (территориальная система управления), так и на интеллектуальную мощь, например, в специализированных организациях ООН. Закономерны выводы автора, опирающиеся на огромный фактический материал и глубоко осмысленный исторический опыт:

только внутренняя стабильность позволяет тем или иным странам выполнять свои неотъемлемые обязательства перед мировым сообществом;

у малых стран должны быть большие друзья;

необходимо участие в организациях, служащих коллективными инструментами глобального и регионального характера, прежде всего в ООН.

Вместе с тем заслуживает уважения и самокритичность автора, признающего, что абсолютизация внешнеполитических установок в условиях динамично меняющейся международной ситуации является неоправданной. В частности, в концепции внешней политики 2000 года нет отражения новых глобальных вызовов и угроз; устарела трактовка Кыргызской Республики как посткоммунистического общества; провозглашенный принцип опоры на двустороннюю дипломатию не отвечает национальным интересам, необходима многосторонняя дипломатия, создающая стабильность (с. 304–305).

И хотя сам Аскар Акаев констатирует, что в ряде случаев откровенность его размышлений ограничивается стремлением к так называемой политкорректностью, очевидно: эта книга написана президентом-интеллигентом. Плюс это или минус – решать читателю.

М.З. Шкундин – ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Россия. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика. СМИ, ИТ > globalaffairs.ru, 10 декабря 2004 > № 2913943 Аскар Акаев

Уроки войны

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2004

А.Л. Адамишин – Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ (в отставке), первый заместитель министра иностранных дел РФ в 1992–1994 годах, министр РФ по делам СНГ в 1997–1998 годах, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике».

Резюме Еще далеко не все оценили масштабы бедствия, которое несет человечеству международный терроризм. Сообщество цивилизованных наций обязано, отложив в сторону второстепенные разногласия, сплотиться в борьбе против «чумы XXI века». Пока, правда, мир не смог добиться главного – осознать опасность и преодолеть нехватку политической воли.

Беспощадная война, объявленная мировому терроризму три года назад, вовлекает в свою орбиту все большее число стран. Россия раньше других оказалась на передовой ее невидимого фронта. Какие уроки можно извлечь из опыта, накопленного за истекшее время?

Первое. Подавляющее, казалось бы, превосходство над силами противника не обеспечивает цивилизованному миру победу в войне с терроризмом. Число жертв террора лавинообразно растет, а сам он приобрел новое, зловещее измерение после чудовищной трагедии в Беслане, приведшей к гибели сотен детей. Но международное сообщество так и не сплотилось перед лицом нового вызова. Далеко не все оценили масштабы бедствия, многие не считают борьбу с ним приоритетом номер один, более того – успокаивают себя тем, что террористические акты, как и любое зло, неизбежны, ибо представляют собой извечное оружие слабого в противоборстве с более сильным. Однако то, что принято (скорее для краткости, чем для точности) называть международным терроризмом, уже давно вышло за рамки разрозненных акций. Мы столкнулись с качественно новым явлением, компонентом современного этапа развития земной цивилизации, именуемого, опять-таки для краткости, глобализацией. Именно поэтому к нему невозможно подходить с прежними мерками.

Второе. До сих пор нет отчетливого понимания того, с кем ведется война. Враг не материализован в привычные формы: у него нет собственной территории, регулярной армии, национальной экономики. Зачастую он даже не имеет лица. Из этого иногда делают вывод, что глобального терроризма вовсе не существует. Приверженцы данной концепции утверждают, что локальные террористические проявления во всем мире не составляют единой системы, поскольку в различных регионах планеты за ними стоят разные силы, преследующие несхожие цели – политические, религиозные или просто криминальные. Соответственно объявлять войну международному терроризму, как это сделали США, – ошибка. Ведь именно политическая мотивация противника определяет способы, пригодные для его нейтрализации. Война же – это универсальное средство, взятое из арсенала колониального или неоколониального прошлого. Вторжение в чужую страну всегда вызывает жесткое противостояние оккупантам и коллаборационистам. Ирак – наглядное тому доказательство.

Конечно, нельзя всех нанизать на одну «ось зла». Но очевидно, что явления и силы, питающие терроризм, переплетаются, образуя различные комбинации, поддерживая друг друга и зачастую распространяясь за границы своих регионов. Для россиян самый яркий пример такого рода – конфликт в Чечне. Более десяти лет назад он начинался как сугубо внутрироссийский, но затем в нем появился и стал стремительно усиливаться международный фактор. Уже в 1997 году Усама бен Ладен назвал Чечню инкубатором религиозной войны. К бандитам рекой потекли деньги из таких вроде не связанных между собой регионов, как зона Персидского залива, Европа, Юго-Восточная Азия и даже Северная Америка. Можно спорить, какой компонент чеченского конфликта является доминирующим, но мощное финансирование и идеологическая поддержка из-за рубежа, участие иностранных наемников делают Чечню частью глобального джихада.

Сепаратистские, региональные и уголовные элементы тесно переплелись в Косово. Эта провинция, де-юре принадлежащая Сербии и Черногории, становится прибежищем для террористов различных мастей. Победа там сепаратизма не только создает негативный прецедент для других проблемных регионов. Он дестабилизирует обстановку в традиционно неспокойной части Европы.

Афганистан – это еще один пример того, насколько пагубно отсутствие системного подхода. Операция против талибов, которые поддерживали международный терроризм, казалось бы, была успешной, однако она не сопровождалась решительным ударом по наркобаронам. Расцвет наркобизнеса (а значительная часть тех трехсот тонн героина, что ежегодно производятся в Афганистане, проходит через Россию) способствует оживлению движения «Талибан». Террор, финансируемый доходами от наркобизнеса да еще и не брезгующий применять наркотики для воздействия на человеческое сознание, получает дополнительные возможности для расползания по всему земному шару.

А так ли уж безобидна с точки зрения подпитки и распространения терроризма ситуация в Ираке? За тем ли врагом погнались, нанеся по Саддаму Хусейну превентивный удар без достаточных, как выяснилось, оснований. Во всяком случае, ни обладание оружием массового уничтожения, ни связи Багдада с «Аль-Каидой» подтверждения не нашли. Справедливости ради стоит, правда, заметить, что решимость американцев произвела впечатление, например, на Ливию и Сирию, политика которых претерпела серьезные изменения.

Есть ли гарантия того, что отдельные террористические отряды, начав со сговора и взаимодействия по оперативным вопросам, не сольются впоследствии в единую армию? Много ли пройдет времени до того, как управление этой армией будет осуществляться если не из одного штаба, то из нескольких центров, координирующих между собой основные шаги? Там, где есть общая идея, рано или поздно появится и общая стратегия. Уже сейчас говорят о террористическом интернационале, который вступает, в схватку если не за власть над миром, то за разрушение оного. Общий враг объявлен: западная цивилизация, демократия, гражданское общество. На авансцену стремительно выходит радикальный исламизм. Последние удары по России, по единству ее многонационального населения рассчитаны со стратегической точностью.

Отрицание наличия глобального терроризма ведет на практике к отходу от идеи единого фронта борьбы с невидимым, но крайне опасным врагом. Многие европейцы считают, что противостояние террору – это «чужая» война. За подобной позицией угадывается стремление отсидеться в «тылу», отвести от себя угрозу, направить ее в другую сторону. Можно понять «чувствительность» правительств стран Западной Европы к проблеме все более многочисленного мусульманского населения. Как выразился недавно один эксперт, «Европа может стать частью Арабского Запада или Магриба». Но заигрывание с «полутеррористами», терпимое отношение к различным фондам и ассоциациям, предоставляющим деньги и убежище преступникам, не может быть способом решения проблемы. Старый как мир двойной стандарт оборачивается пособничеством террористам. Если верх возьмет политика умиротворения, своеобразный «Мюнхен XXI века», то шансов победить в войне с террором не будет.

Один из способов преодоления различия в оценках – совместная аналитическая работа с целью выработать четкое и приемлемое для всех определение понятия «международный терроризм». Основой для консенсуса мог бы стать проект Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму, внесенный Индией в ООН. Понятно, что проблема сложна, поскольку весьма политизирована. Как отличить террориста от «борца за свободу», как быть с так называемым государственным терроризмом? Но хотя до окончательного решения еще далеко, уже наработан обширный комплекс практических мер по взаимодействию в борьбе с терроризмом. Их необходимо принимать без промедления.

Третье. Два года назад я писал на страницах этого журнала: «Бывшие противники в холодной войне должны всерьез проникнуться осознанием того факта, что само их выживание зависит от способности переключить внимание на новые опасности». Сегодня это, к сожалению, еще более актуально. Прекращение распрей внутри одной цивилизационной семьи (а Россия, безусловно, относится к западной цивилизации) становится настоятельным императивом.

Бывшим противникам в холодной войне пора прекратить выяснение отношений друг с другом, сосредоточившись на главном. Каждая крупная террористическая акция вызывает шаги навстречу друг другу как в двустороннем, так и в многостороннем (ООН, «восьмерка», НАТО, ЕС) плане. Так, Россия и НАТО вместе определили три направления отражения террористических угроз:

нейтрализация сетей «Аль-Каиды»;

повышение безопасности полетов гражданских самолетов;

противодействие исламским экстремистским группам.

На этой базе проведен ряд совместных антитеррористических меневров, например «Калининград-2004». Но проходит время – и возвращается прежнее недоверие. Сколько же можно повторять одни и те же ошибки в выборе приоритетов?

Именно неразборчивость в средствах во времена холодной войны способствовала разрастанию исламского радикализма. В тот период Соединенные Штаты, по выражению одного французского публициста, заключили союз с дьяволом – мусульманским экстремизмом. Они пошли на этот шаг даже в ущерб отношениям с более умеренными исламскими кругами, лишь бы насолить Советскому Союзу. А ведь многие из тех, кто давал подобные советы Рональду Рейгану, не ушли из активной политики, а пополнили ряды сегодняшних американских неоконсерваторов. Не отсюда ли примиренческое, мягко говоря, отношение к той роли, которую играют в разжигании терроризма влиятельные круги в Саудовской Аравии? СССР, следует признать, тоже не брезговал неджентельменскими приемами в конфронтации с США.

К застарелым противоречиям между Россией и тем, что у нас именуют Западом, добавились разногласия внутри евроатлантического сообщества. Если главное для США – война против исламских террористических групп, а также стран, укрывающих и поддерживающих их, то европейцы считают, что терроризм можно сдержать так называемой «мягкой силой», то есть сочетанием политических, полицейских и лишь в крайнем случае военных методов. Россия сама воюет в Чечне, но в международном плане тяготела к европейскому подходу, что проявилось в оценке американских действий в Ираке. Правда, сейчас российская позиция ужесточается. И в Западной Европе зазвучали голоса, призывающие повысить способность Европейского союза «устранять угрозу в зародыше», т. е. за пределами Европы и жесткими мерами.

Лучшее, что может сблизить подходы, – это практическая работа по координации антитеррористических усилий. Россия, США, Европейский союз в целом и его отдельные страны-члены, а также Япония, Индия, Китай, Израиль должны проявить политическую волю для перехода к качественно новому сотрудничеству.

Вот лишь некоторые из необходимых шагов:

установление более доверительных и тесных отношений между спецслужбами;

сотрудничество в области современного антитеррористического оборудования и вооружений. Россия с ее огромной территорией, протяженными транспортными, в том числе трубопроводными, системами находится с этой точки зрения в уязвимом положении. Необходимо содействие в техническом переоснащении средств защиты, ибо имеющиеся устарели и неадекватны;

выявление и перекрытие каналов финансирования террористических организаций;

совместные операции по поиску и задержанию террористов;

партнерство в военной сфере, в том числе проведение совместных учений, а впоследствии создание совместных баз и спецформирований.

Первые шаги в этом направлении уже делаются. Пример налаживания такого союзнического, по сути, сотрудничества должны показать США и Россия. Специальная рабочая Группа высокого уровня по вопросам терроризма провела более десятка продуктивных встреч. В российско-американском активе есть несколько удачных «полевых» операций. Однако дальнейшему прогрессу мешают стереотипы прошлого.

Спецслужбы, сформировавшиеся в эпоху холодной войны, идут на обмен информацией с явной неохотой. Правильные решения, принимаемые на высшем уровне, вязнут на уровне непосредственных исполнителей.

Пора прекратить стенания по поводу того, как труден один партнер для другого. Пора перестать публично учить друг друга жизни – и не потому, что Россия или США в таких уроках не нуждаются, а потому, что поучения дают обратный эффект. Ведь нам угрожает общий враг – самый опасный со времен Второй мировой войны.

Ведь между участниками антигитлеровской коалиции вспыхивали острые разногласия вплоть до взаимных подозрений в сепаратных попытках договориться с нацистами. В отличие от сегодняшнего дня союзники по коалиции исповедовали диаметрально противоположные идеологические ценности. Но все это отошло на второй план ради самого важного – разгрома гитлеровской Германии.

Всплеск в России антизападных настроений, рассуждения о неких геополитических соперниках нашей страны, которые добиваются ее расчленения, используя терроризм как инструмент, уводят в сторону от реальных опасностей. Конечно, в странах, считающихся нашими партнерами, хватает тех, кто относится к России отнюдь не дружески. Но это еще не повод для того, чтобы возрождать рефлексы холодной войны, культивировать «синдром осажденной крепости». Это мы проходили, горький итог известен.

Терроризм – страшный монстр. Против такого чудовищного изобретения, как «живые бомбы», нет защиты. Изощренность методов, жесточайшая дисциплина внутри террористических организаций, их сетевой характер, шантаж населения только усиливают разрушительное воздействие терроризма. Что же будет, если террористам удастся воплотить в жизнь давнее желание и добраться до оружия массового уничтожения, чего они давно и целенаправленно добиваются? Одна лишь эта мысль должна побудить ответственных государственных деятелей отбросить второстепенные проблемы, обеспечить надежные заслоны на пути ядерного, химического, биологического оружия, с тем чтобы оно не попало в преступные руки. В этой области Россия также нуждается в поддержке со стороны западных партнеров, прежде всего США. Пока предоставляемая помощь (порядка 780 млн дол. в год) не соответствует масштабу задач по ликвидации оружия массового уничтожения, предотвращению его захвата.

Четвертое. Необходимо внести коррективы в международно-правовое обеспечение антитеррористической деятельности, создать однородное правовое поле. Для этого надо максимально сблизить национальные законодательства, которые по-прежнему сильно отличаются друг от друга, особенно в том, что касается принципов экстрадиции. В противном случае любой террорист будет рассчитывать на то, что ему удастся уйти от наказания.

Не выработаны критерии, правовая основа и механизмы осуществления принудительных мер, применяемых извне с целью покончить с геноцидом и массовыми нарушениями прав человека в том или ином государстве. В переосмыслении нуждается принцип суверенитета, ибо его абсолютизация не отвечает современной обстановке. На повестку дня следует поставить и вопрос о возможности международной опеки в отношении стран, власти которых не могут осуществлять свои функции.

Пятое. Борьба с террором – сражение за умы людей, особенно молодого поколения, поэтому необходимо создать атмосферу тотального неприятия терроризма. Как абсолютное зло, оно не может быть оправдано никакими политическими, религиозными или иными мотивами. Не бывает «хорошего» и «плохого» терроризма, в борьбе с ним нет места нейтралитету или благодушию. Решающая роль в создании широкого антитеррористического фронта принадлежит гражданскому обществу.

Шестое. Жизненно важно отделить религиозный фанатизм, проявляющийся в бесчеловечных формах, от религии, как таковой. Радикализм пагубен в любой религии: и фундаменталисты-евреи, и фундаменталисты-христиане нередко ведут себя так, будто знают истину в последней инстанции и готовы, если потребуется, утвердить ее мечом. Своя «Хезболла», к сожалению, есть и в Израиле. Пока экстремисты – это лишь небольшая часть мусульманского сообщества. И уж тем более недопустимо превращать «Аль-Каиду» в полномочного представителя всех угнетенных мусульман.

Многие и на Западе, и в исламском мире верят, что подоплекой происходящего является столкновение цивилизаций, разделение мира на «нас» и «их». Якобы ислам занял идеологическую нишу, освобожденную коммунизмом. Если такое мироощущение одержит верх, мрачные времена ожидают всех: и «их», и «нас». Как донести до сознания людей тот факт, что речь идет не о войне цивилизаций, а войне с цивилизацией?

Составная часть победы в этой войне – модернизация необъятного мусульманского мира. Он стоит перед серьезнейшими вызовами, связанными с неравенством, отсталостью, нестабильностью, наркоторговлей, деградацией целого ряда государств на фоне баснословного богатства узких групп. Все это составляет питательную среду терроризма, и усилия следует направить на ее оздоровление. Несправедливо утверждение о том, что исламский мир не приемлет современного экономического развития и чужд демократии. Примеры таких стран, как Индонезия, Турция, Малайзия, свидетельствуют об обратном.

Седьмое. Хотя в определенных ситуациях военные действия неизбежны, решить проблему только силой невозможно. Опыт Ирака и Чечни – лучшее тому доказательство. Политика не может безраздельно доверить свою миссию войне. Подходы и Вашингтона, и Москвы нуждаются в существенном пересмотре. Ограниченность методов силового воздействия отчетливо проявляется и в палестино-израильском противостоянии, – конфликте, выходящем за рамки локального. Игнорирование Израилем и США интересов палестинцев воспринимается мусульманами во всем мире как своеобразный крестовый поход против ислама. Трудно надеяться на избавление от террористической чумы, пока нет мира на Ближнем Востоке.

Восьмое. Для координации усилий по сдерживанию и искоренению международных террористических сетей необходимы специальные организационные рамки.

С завершением холодной войны закончился и период так называемой негативной стабильности. Мир вошел в зону турбулентности, он неустойчив и плохо управляем, что подталкивает к борьбе за контроль над ним. В этой связи на первый план выступает ООН, как единственный универсальный форум, хранительница норм международного права, организация, наделенная в лице своего Совета Безопасности полномочиями решать вопросы войны и мира. Именно в рамках этой структуры можно наладить сотрудничество развитых и развивающихся стран, основой которого стал бы своеобразный «обмен»: первые выделяют большие средства на экономические нужды, а вторые в свою очередь принимают меры по противодействию международному терроризму и нераспространению оружия массового уничтожения.

С миссией «главной» организации мира ООН пока не справляется. При решении принципиального вопроса о нападении на Ирак американцы просто-напросто обошли Совет Безопасности в ущерб и себе, и международной организации. Но часть вины лежит и на Объединенных Нациях, ибо нельзя жить по Уставу, написанному 60 лет назад. Вакуум в своде международных правил, заполняемый односторонними действиями, должен быть устранен правовым путем – совместной разработкой новых норм поведения.

Отрадно, что ведущие страны – члены ООН пришли к пониманию необходимости реформировать эту организацию. Но деятельность в данном направлении буксует. Необходимо не только придать импульс усилиям по перестройке ООН, но и подумать о создании специализированной мировой структуры, призванной помочь справиться с новыми вызовами и угрозами. Контртеррористический комитет Совета Безопасности пока занят мониторингом выполнения резолюций ООН по борьбе с терроризмом, которых накопилось немало. Новая структура должна оказать содействие в деле оперативного реагирования на широкую гамму проблем – от предотвращения терактов до ликвидации их последствий.

Проблемы, стоящие перед государствами в их борьбе с неуловимым и безжалостным противником, крайне сложны, но все же решаемы. Беда в том, что на сегодняшний день мы пока не смогли добиться главного – осознать опасность, преодолеть нехватку, а то и паралич политической воли. Не пора ли, наконец, начать учиться на собственных трагических ошибках?

Россия. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 18 ноября 2004 > № 2913934 Анатолий Адамишин

От глобальных противоречий – к региональным конфликтам

© "Россия в глобальной политике". № 5, Сентябрь - Октябрь 2004

М.Г. Делягин – д. э. н., председатель президиума – научный руководитель Института проблем глобализации. При подготовке статьи использованы материалы его книги «Мировой кризис. Общая теория глобализации» (М.: Инфра-М, 2003).

Резюме Задача Российской Федерации на современном этапе – довести до логического конца распад Советского Союза и добиться признания независимости тех самопровозглашенных образований, которые не желают оставаться в составе бывших советских республик.

Исчезновение силового противостояния двух систем перевело глобальную конкуренцию в плоскость цивилизационного конфликта. Но если раньше глобальная конкуренция означала в первую очередь противостояние государственных военных структур, то теперь она принимает вид столкновения сетевых структур, ориентирующихся на ту или иную цивилизацию. (К числу сетевых структур сегодня относятся не только финансовые, общественные, религиозные и преступные организации, но и спецслужбы, действующие всё более самостоятельно под предлогом необходимости борьбы с терроризмом.)

В силу специфики сетевых структур глобальная конкуренция становится неявной, реализуясь в отдельных, ограниченных по масштабам, то есть региональных, формально не связанных друг с другом конфликтах, которые приобретают долгосрочный, тлеющий характер. Их активизация и привлечение к ним внимания мирового общественного мнения создают новые поля на «великой шахматной доске».

В прошлом конкуренция двух систем носила прежде всего не экономический, а идеологический характер. Борьба в первую очередь шла за «души людей», за привлечение на свою сторону большего числа сторонников. Сегодня «силовым полем», направляющим глобальную конкуренцию, является осознание недостаточности природных ресурсов для продолжения развития прежними темпами на базе прежних технологий. Цивилизационная конкуренция, таким образом, превращается в борьбу за ресурсы.

Ресурсный голод (для большинства стран мира еще потенциальный) подстегивает экспансию и направляет ее в регионы с «бесхозными» богатствами, то есть с такими, освоить которые не под силу обладающим ими государствам. В первую очередь это Африка и постсоветское пространство, включая Россию.

ПОЛЗУЧЕЕ МИРОТВОРЧЕСТВО

Открытое оформление и упрощение созданных в России за последние годы механизмов управляемой демократии демонстрируют Западу, что строящуюся российскую государственность принципиально невозможно интегрировать в его систему ценностей вообще и евроатлантическое сообщество в частности. Осознав данный факт, Запад вряд ли попытается наладить с Россией особые механизмы взаимодействия, как в случаях с бывшим СССР и сегодняшним Китаем: Россия для этого слишком слаба. Скорее всего, мы станем свидетелями попыток возвратить наше государство в универсальное, формально-демократическое состояние.

Расширяющиеся цивилизации по-разному осуществляют освоение территории России. Прежде всего экономически – посредством создания, например, транснациональных корпораций с участием российских партнеров, осуществления проектов наподобие Каспийского трубопроводного консорциума или тех, что реализуются на условиях Соглашения о разделе продукции, а также воздействия на такие российские проекты, как экспортный нефтепровод из Восточной Сибири. Далее, используется сетевой способ (особенно через наркомафию, политическое лобби и религиозные структуры, в первую очередь исламистские и католические), а также этнический.

Нередко этому служит и международная миротворческая деятельность, призванная ослаблять межнациональные конфликты, которые сопровождаются террористическими актами. Использование региональных конфликтов как инструмента влияния на управляющую систему нашей страны, как и в случае позднего СССР, – один из самых болезненных способов давления на Россию. Речь идет прежде всего о региональном противостоянии в ближнем зарубежье, центральноазиатская часть которого превращается в часть Большого Ближнего Востока, и в исламских регионах самой России.

Так, нагнетание президентом Грузии Михаилом Саакашвили националистической эйфории вокруг идеи восстановления территориальной целостности страны способно толкнуть Тбилиси к силовому воссоединению с Южной Осетией. Малочисленные южноосетинские силы самостоятельно не смогут дать отпор противнику, авангард которого – спецназ, подготовленный американскими инструкторами. Это поставит президента России Владимира Путина перед крайне неприятной дилеммой: его усилия по защите граждан России (официально они составляют 56 % населения Южной Осетии) неизбежно приведут к ссоре с Западом, который, скорее всего, поддержит Саакашвили.

Выбор между интересами граждан России, с одной стороны, и Запада – с другой, одновременно будет являться и выбором между двумя группировками внутри российской элиты – западниками-либералами и силовиками. Последние могут спровоцировать конфликт в надежде, что президент Путин все же решит помочь соотечественникам, проживающим в Южной Осетии, и отвернется от либерального крыла. Однако велика вероятность и того, что глава Российского государства, твердо, хотя и не всегда осознанно придерживающийся во внешней политике линии Михаила Горбачёва, в критический момент предпочтет дружбу с Западом.

Нет сомнений, что силовое решение южноосетинской проблемы при фактическом бездействии российских миротворцев, от которых потребуют не вмешиваться, приведет к партизанской войне и погружению республики в кровавый хаос, неисчислимым страданиям мирного населения, как осетинского, так и грузинского. Единственным выходом из сложившейся ситуации станет ввод в Южную Осетию международных миротворческих сил (очевидно, под эгидой НАТО). Эта республика настолько мала, что контингент понадобится незначительный. А измученное террором и направляемое эффективной пропагандой население этих регионов, каким бы патриотичным оно ни было, относительно скоро присоединится к требованиям ввести международные подразделения.

После этого любой крупномасштабный теракт на Северном Кавказе поднимет волну требований «прогрессивной мировой общественности» ввести международные миротворческие силы и туда как единственное средство обеспечения мира.

Так «на плечах террористов» натовские войска шагнут на Северный Кавказ, после чего его отделение от России по косовскому сценарию станет вопросом времени. Исходя из логики глобальной конкуренции, следующими территориями, контроль над которыми принципиально важен, оказываются Татария и Башкирия – ключевые технологические зоны, через которые осуществляется транзит сибирских энергоносителей на Запад. Исламский компонент в этих республиках позволяет сделать попытку и там разыграть сценарий дестабилизации. Зависимость Татарии и Башкирии от стратегических конкурентов России сделает юрисдикцию Москвы над Западной Сибирью формальной. В среднесрочной перспективе это способно спровоцировать постановку вопроса о российской принадлежности Сибири и Дальнего Востока.

Итак, отказ (под любым предлогом) от защиты соотечественников, проживающих за пределами России, в пользу отношений с Западом может вызвать «эффект домино» и повлечет за собой внутриполитический кризис, чреватый подрывом легитимности президента, стержневой фигуры всей российской государственности. Чтобы избежать этого, России надо любой ценой не допустить агрессию со стороны Грузии.

Стратегическая задача Москвы на нынешнем этапе должна состоять в том, чтобы довести до логического конца процесс распада СССР и добиться признания права на самоопределение народов постсоветского пространства, в том числе и тех, которые не желают жить вне российской государственности. В состав России могут войти (если народы этих территорий выскажут соответствующее пожелание) не только Южная Осетия, но и Абхазия, а также Приднестровье (при возможном объединении Молдавии с Румынией и предоставлении со стороны Европейского союза, НАТО и США письменных гарантий неприкосновенности Приднестровья как российской территории).

Между тем современное российское государство, органически не способное на последовательное отстаивание своих национальных интересов, не в состоянии реагировать на возможность «миротворческой» агрессии НАТО, в первую очередь США, уже сегодня создающую потенциальную угрозу территориальной целостности и самому существованию России.

Трагическое несоответствие инфраструктуры внешней политики (от программ обучения студентов до организационной структуры МИДа и Совета безопасности РФ) назревшим проблемам становится все более очевидным. Подобно тому как генералы всегда готовятся к прошлой войне, российское стратегическое планирование во внешнеполитической сфере не реагирует на реалии нового времени.

Принципиальный отказ от создания единой системы выработки внешнеполитических приоритетов, оборачивающийся полным отсутствием целостной внешней политики, ведет наше государство к болезненным провалам не только в сферах прямого столкновения интересов, но и даже на его собственном «заднем дворе».

Яркий пример – ситуация в Абхазии. Российское руководство, органически не умеющее анализировать альтернативы и готовить «кадровый резерв», автоматически сделало ставку на правящий клан. Он занимает наиболее жесткую антигрузинскую позицию и не склонен к сотрудничеству с остальными группировками. При этом даже наличие административного ресурса и полной поддержки Москвы не позволило кандидату от «партии власти» победить. Обстановка в республике обострилась, а Россия оказалась дискредитирована. В результате вполне вероятен следующий сценарий: оппозиционные и до сих пор пророссийские кланы начнут наводить мосты в направлении Запада. Там их встретят приветливо, и Абхазия будет потеряна Россией так же, как Аджария, а до того – и весь Советский Союз.

АНТИНАРКОТИЧЕСКАЯ КОАЛИЦИЯ

Распад СССР и образование в Центральной Азии новых государств с различными правовыми системами создали идеальную среду для деятельности наркомафии, получившей возможность оптимизации юридических рисков при помощи страновой диверсификации своей деятельности. Наркомафия уже сыграла и продолжает играть значительную роль в новейшей истории Таджикистана и некоторых других центральноазиатских государств. Приход к власти в Афганистане талибов (с помощью пакистанской армии и на деньги от производства героина) окончательно оформил транзит наркотиков в Европу из Афганистана через Центральную Азию и территорию России, а затем и через выведенное из-под сербской юрисдикции Косово. Россия, как и всякая транзитная страна (к тому же с деградирующим социумом, что многократно повышает восприимчивость к наркотикам), несет исключительно тяжелый урон.

Масштабы распространения наркотиков угрожают самому биологическому существованию российского общества (условный «порог безопасности» – один процент наркозависимого населения – превышен, по неполным данным МВД, как минимум, вдвое), а растущее политическое влияние наркомафии способно уже в обозримом будущем спровоцировать ряд болезненных для Москвы конфликтов в Центральной Азии, да и внутри России.

Однако реальной борьбы с этим злом не ведется. Был, правда, отменен железнодорожный рейс Душанбе – Москва, зато стало более интенсивным автобусное сообщение, а «опиумный поезд» Душанбе – Астрахань курсирует по-прежнему. Снятие российских застав на таджико-афганской границе способствует активной переброске наркотиков как раз в то время, когда либерализация их производства в Афганистане после свержения талибов может привести к массовому сбросу цен, так что уровень доступности героина резко возрастет.

При всем при том смертельно опасная для России и крайне болезненная для Евросоюза наркоэкспансия дает нашей стране уникальный шанс на реальное лидерство в деле объединения усилий, направленных на решение общей задачи. Более того, при желании Россия относительно легко получит от мирового сообщества мандат на своего рода контроль над Центральной Азией и даже на политическое доминирование в ней в целях защиты Европы от потока наркотиков.

Это будет уже не «либеральная империя», занимающаяся насаждением в Центральной Азии чуждой ей (еще в большей степени, чем России) идеологии, которая под видом борьбы за права человека защищала бы интересы самых разных меньшинств в ущерб обществу в целом. Это будет категорический и ясно осознаваемый всеми императив, объективно сплачивающий Европу и Россию под лозунгом борьбы с наркомафией и международным терроризмом. Политкорректность данного лозунга вполне очевидна, и его не сможет оспаривать наш стратегический конкурент – США.

Однако реализация подобной политики предъявляет созданной президентом Путиным «вертикали власти» заведомо непосильные для нее требования. Подрыв эффективности государственного аппарата в результате административной реформы, повлекшей за собой длительный паралич всей системы госуправления, не позволит в ближайшие годы использовать данный исторический шанс.

ЗАГАДКИ КИТАЙСКОЙ ШКАТУЛКИ

Региональные проблемы грозят России и на другом направлении – дальневосточном. Неопределенность с перспективами трубопровода Ангарск – Дацин, на который Китай возлагал большие надежды, отбрасывает тень на все будущее российско-китайских отношений, особенно если учесть предшествовавшее этому скандальное исключение китайцев из процесса приватизации «Славнефти». До сих пор руководство КНР в основном рассматривало нашу страну как партнера, испытывающего внутренние неурядицы и порой ведущего себя странно, но при этом достаточно надежного и договороспособного.

Однако непоследовательное поведение российских властей в последние годы, потакание аппетитам некоторых губернаторов, потворство давлению на Пекин со стороны Токио и, вероятно, действующего его руками Вашингтона, который опасается дальнейшего подъема Китая, могут (несмотря на отданные Пекину полтора острова, а, быть может, и благодаря этому компромиссу) ускорить смену настроений в КНР по отношению к России. Поднебесная начнет воспринимать наше государство как слабого, пассивного и не полностью самостоятельного владельца богатых природных ресурсов. А к чужим и слабым китайцы относятся весьма прагматично – без сантиментов.

Пекин в значительно большей степени, чем Москва, руководствуется при выработке своей политики представлением о глобальной расстановке сил и условиях глобальной конкуренции. Китай серьезно относится к прогнозам, согласно которым мировое потребление нефти в не столь отдаленном будущем превысит объемы ее добычи из относительно легко извлекаемых запасов. Пекин исходит из того, что его стратегические соперники заинтересованы в ограничении доступа КНР к топливным ресурсам и эта заинтересованность будет нарастать по мере сокращения объемов легкодоступных ресурсов. В частных беседах китайские аналитики оценивают провал проекта «Ангарск – Дацин» именно как первый опыт такого насильственного ограничения.

Если руководство Китая будет уверено в надежности России как стратегического поставщика энергоносителей на перспективу 4 – 6 лет, отношения между обеими странами останутся примерно на сегодняшнем уровне. При этом, правда, надо учитывать постепенное закрытие китайского рынка для российских товаров по мере развития замещающих производств и исчерпания военно-технического сотрудничества. Если же Пекин поймет, что не может полагаться на поставки из России, он начнет искать как альтернативные источники (от Казахстана до Западной Африки), так и собственные инструменты воздействия на северного соседа. История вокруг «ЮКОСа», крупного поставщика нефти в Китай, едва ли способствует укреплению репутации России в глазах клиентов.

Определенные надежды в китайцев вселяют новые оценки объемов нефтяных ресурсов Восточной Сибири. Речь идет о запасах, скрываемых нефтяными компаниями, и так называемых «тупиковых нефтепроводах», представляющих собой брошенные старые локальные трубы, которые используются для хранения десятков миллионов тонн левой нефти, утаенной в разные годы и нелегально поступающей на нефтеперерабатывающие заводы. Крах этих надежд, однако, будет означать для России формирование нового очага региональной напряженности.

* * *

Свертывание внешнего влияния России, осуществляемое сначала во имя «общечеловеческих ценностей» (под которыми на практике понимались интересы наших стратегических конкурентов), затем – ради снижения бюджетного дефицита, а в последние годы, по-видимому, из-за лени и некомпетентности правящей бюрократии и корысти силовой олигархии, в конечном итоге принесло свои плоды: Россия утратила значимое влияние за пределами территории бывшего СССР. Даже представители стран, наиболее благожелательно относящихся к России, на деле склонны отрицать ее право защищать всех своих граждан.

Слабость России на международной арене вызвала резкое сужение повестки дня на переговорах с США и Европой, что, в свою очередь, способствует повышению значимости региональных конфликтов. Ведь давление глобальной конкуренции является «великой постоянной» современного исторического развития, и государства, недостаточно сильные, чтобы участвовать в глобальных процессах, сталкиваются с этой конкуренцией на более низком, региональном, уровне. Кто не хочет защищать свои интересы на дальних рубежах, будет вынужден защищать их на ближних подступах.

Россия. СНГ > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 18 ноября 2004 > № 2909719 Михаил Делягин

Карабахский тупик: где выход?

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2004

В.Н. Казимиров – Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, в 1992–1996 годах глава посреднической миссии России, полномочный представитель Президента Российской Федерации по Нагорному Карабаху, участник и сопредседатель Минской группы ОБСЕ от России.

Резюме Слово «Карабах» стало нарицательным для обозначения любого вооруженного конфликта на постсоветском пространстве. За десять лет, прошедших с момента прекращения войны, политическое урегулирование не продвинулось ни на шаг.

Нагорно-карабахский конфликт между армянами и азербайджанцами, начавшийся в 1988 году, оказался первым вооруженным противоборством на территории СССР. Он же первым из вооруженных противоборств того времени перерос в полномасштабную войну (1991–1994), превзошел все последовавшие за ним конфликты на постсоветском пространстве по размаху, ожесточенности и продолжительности боевых действий. Слово «Карабах» стало нарицательным для обозначения любого вооруженного конфликта на постсоветском пространстве.

Массовое кровопролитие в Карабахе удалось остановить 12 мая 1994 года. Но за истекшее десятилетие политическое урегулирование не продвинулось ни на шаг – в основном из-за чрезмерной непримиримости и негибкости сторон. И дело здесь не только в горячем темпераменте и особенностях менталитета двух народов, но и в отличительных чертах самого конфликта.

Спор о судьбе Нагорного Карабаха (НК) уходит корнями в прошлое: кровавые столкновения между армянами и азербайджанцами происходили и в XIX, и в начале XX века. Отсюда особое взаимное недоверие, эмоционально-психологический накал нынешнего конфликта, его ожесточенный и затяжной характер. Отсюда же грубые нарушения норм международного гуманитарного права: нередко удары наносились по населенным пунктам и гражданским объектам, что привело к большим жертвам среди мирного населения, к нарастанию массовых потоков вынужденных переселенцев и беженцев (всего более миллиона человек). Характерно, что во время боев в Карабахе пленных было значительно меньше, чем погибших и пропавших без вести: в плен брали в виде редкого исключения.

На первых стадиях конфликта в ряде районов имела место депортация мирных жителей, однако впоследствии население десятками и даже сотнями тысяч само оставляло родные места при приближении сил противника, опасаясь насильственного выселения или жестокого обращения. Военные действия, транспортная и энергетическая блокада причинили массу страданий и лишений обоим народам, деформировали экономику и экологию всего региона.

Отдельные очаги силового противоборства постепенно слились в сплошной фронт, и нагорно-карабахский конфликт разросся в настоящую войну. Массированно использовались современные тяжелые вооружения, включая танки и другую бронетехнику, артиллерию и ракетные установки залпового огня, бомбардировочную авиацию. Проводились масштабные наступательные операции, захватывались обширные территории, бои расползлись далеко за пределы НК, подступили к границам других стран, остановившись на опасной черте интернационализации противостояния.

Конфликт не только прямо затронул интересы соседних стран – России, Грузии, Турции, Ирана, но и привлек повышенное внимание западных держав: по геополитическим причинам, а также из-за того, что он разыгрался в непосредственной близости от Каспия с его богатым энергетическим потенциалом. Внимание Запада шло не только на пользу, но и во вред: между государствами и международными организациями, участвовавшими в попытках урегулирования, развилась нездоровая конкуренция, и, лавируя между посредниками, конфликтующие стороны получили возможность для отговорок и уловок. Между тем урегулирование в Карабахе имеет большее международное значение, чем улаживание других конфликтов на территории бывшего СССР.

Особые сложности были обусловлены спецификой политической конфигурации конфликта. В отличие от «двухмерных» противоборств в Грузии, Молдавии и Таджикистане, где налицо прямое противостояние двух сторон на этнической, клановой или иной основе, конфронтация в Нагорном Карабахе необычна. Хотя в вооруженных действиях участвовали два враждующих лагеря, с политической точки зрения речь идет о трех сторонах конфликта – это Азербайджан, Нагорный Карабах и Армения. Ситуация с правовыми аспектами урегулирования была также осложнена в связи с распадом СССР, перерастанием конфликта из внутреннего (в СССР и АзССР) во внешний (Азербайджанская Республика – Республика Армения). Это единственный конфликт, непосредственными участниками которого были две бывшие союзные республики, являющиеся ныне суверенными государствами – членами СНГ.

Таким образом, споры вокруг того, кому и с кем вести переговоры, неслучайны, но ненормально, что они тянутся более десяти лет. До 1994 года Республика Армения делала вид, будто не является стороной конфликта, который, дескать, существует лишь между Азербайджаном и Нагорным Карабахом. Действительно: без участия Еревана договоренности между Баку и Степанакертом заключались десять раз, а с его участием – лишь дважды. С конца 1993-го Азербайджан повел свою игру, отказываясь признавать карабахцев стороной конфликта и оттесняя их от переговоров. К сожалению, эту политику он продолжает до сих пор. По этим чисто субъективным причинам переговорный процесс деформирован, с 1997 года нормальные регулярные переговоры не ведутся: их подменили сначала челночные поездки посредников, а потом эпизодические встречи президентов и министров иностранных дел обоих государств.

Стороны намеренно затягивают урегулирование конфликта : армяне рассчитывают на то, что все свыкнутся со статус-кво, Азербайджан же питает надежду на нефтяной бум и укрепление своей армии. Каждая из сторон мнит, будто время работает на нее, но тяготы, на самом деле, обоюдны и велики. Непомерная сосредоточенность на пропагандистских аргументах и спорах по процедурным вопросам явно наносит ущерб серьезному рассмотрению проблем конфликта по существу. Много помех создает информационная война, в ходе которой сплошь и рядом извращается реальная картина происходящего, шельмуется противостоящая сторона, происходит нагнетание недоверия и неприязни, что особенно пагубно для новых поколений. Судить о процессе урегулирования по обильным материалам СМИ – значит попасть в королевство кривых зеркал: все искажено пропагандой и превратной аргументацией, зачастую проявляется или бесцеремонно используется элементарная неосведомленность.

Не способствует урегулированию и внутриполитическая обстановка в обеих странах: у руководителей Азербайджана и Армении мало простора для маневра и уступок, а ужесточение позиций сторон нередко связана с внутриполитической борьбой. Так, упорство, проявляемое Робертом Кочаряном при требовании «пакетного урегулирования», во многом объясняется тем, что его предшественнику Левону Тер-Петросяну, допускавшему возможность поэтапного решения карабахского конфликта, пришлось уйти в отставку. В 2001 году Гейдар Алиев, стремясь избавить наследника от бремени нерешенного конфликта, был близок к сдаче НК за символическую компенсацию. Однако, не найдя понимания даже в собственном окружении, он был вынужден пойти на попятную. К тому же, Алиева и его преемника словно «заклинило» на недопуске карабахцев к переговорам. Кроме всего прочего и потому, что главный политический оппонент Алиева – бывший спикер парламента Расул Гулиев – в свое время признавал НК стороной конфликта.

На первых порах в политическом урегулировании конфликта посредничали Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), Иран, Казахстан. Однако решающий вклад в это урегулирование, как признал в декабре 1994 года Будапештский саммит ОБСЕ (на нем СБСЕ было преобразовано в Организацию), вносила Россия, которой удалось добиться прекращения огня и налаживания переговорного процесса. После саммита в Будапеште Россия стала сопредседателем Минской группы ОБСЕ. (Эта группа сложилась де-факто в июне 1992 года после того, как Азербайджан отказался участвовать в Минской конференции СБСЕ по Нагорному Карабаху до тех пор, пока армяне не уйдут из занятых ими в мае того же года Шуши и Лачина. В Минскую группу тогда вошли представители тех же 11 государств, которые должны были принять участие в конференции: помимо Азербайджана и Армении, Белоруссия, Германия, Италия, Россия, США, Турция, Франция, Чехословакия, Швеция. Позднее ее состав претерпел незначительные изменения. – Ред.). После Будапештского саммита основным механизмом урегулирования стал именно институт сопредседательства, а сама Минская группа осталась форматом для политических консультаций. Надо сказать, что западные державы, опасавшиеся усиления влияния России в Закавказье, не раз мешали ее посредническим усилиям по Карабаху, активно используя для этого и Минскую группу.

С 1997 года международные посредники – сопредседатели Минской группы ОБСЕ Россия, США и Франция выдвинули три разных предложения (пакетное, поэтапное, «общее государство»), но стороны поочередно не приняли их. Тогда посредники предложили главам Азербайджана и Армении продолжить поиск соглашения самостоятельно при их содействии.

Теперь, после двух десятков встреч на высшем уровне и полуторалетнего перерыва, вызванного серией выборов в обеих странах, а также болезнью и смертью Гейдара Алиева, с трудом налаживается диалог президентов (Роберт Кочарян – Ильхам Алиев) и министров иностранных дел (Вардан Осканян – Эльмар Мамедьяров). Приветствуя возобновление диалога, нельзя не видеть и ограниченность его возможностей. Позиции Армении и Азербайджана ныне расходятся еще больше, чем прежде. До полномасштабных переговоров далековато: пока это лишь консультации по уточнению позиций, поиск самых первых точек соприкосновения. Чтобы по-настоящему выйти на заключение соглашения, необходим Степанакерт, но он пока в стороне. Конфиденциальность встреч и активизация на нагорно-карабахском направлении ряда международных структур (Евросоюз, Совет Европы, ПАСЕ) только создают почву для новых спекуляций и иллюзий.

Главной среди многих проблем, породивших конфликт и им порожденных, остается статус Нагорного Карабаха (основная причина противоборства), хотя Баку небезуспешно пытается переключить внимание на факт оккупации азербайджанских земель (одно из его последствий). Баку отстаивает территориальную целостность, армяне – право народов на самоопределение. Ереван и Степанакерт выступают за всеобъемлющее решение спорных проблем («пакет»), включая присоединение НК к Армении или его независимость. Только на таких условиях армяне готовы уйти из семи занятых районов Азербайджана за пределами Нагорного Карабаха, которые они называют «зоной безопасности». Оккупация служит в качестве козыря (формула «статус за территории»). Баку же добивается «поэтапного» решения – прежде всего освобождения территорий. При этом Азербайджан ограничивается общими посулами дать Нагорному Карабаху «самую широкую автономию» и откладывает решение проблемы статуса на потом. Несовместимость требований сторон очевидна. Полемика о том, с чего начинать – с устранения причин или с ликвидации последствий, – чем-то подобна спору о первичности яйца или курицы.

Очевидно, что нынешний руководитель Азербайджана не в состоянии продолжить переговоры по схемам встреч Роберт Кочарян – Гейдар Алиев, прошедших в Париже и Ки-Уэсте (США) в 2001-м и посвященных обсуждению договоренностей на основе «пакета». «Пакет» был бы идеален, но в обозримом будущем он просто недостижим, ибо равнозначен политическому самоубийству для руководителей в Баку (если Нагорный Карабах окажется вне Азербайджанской Республики). Если же НК останется в составе Азербайджана, лидеры в Ереване и Степанакерте тоже рискуют потерять власть.

Мировой опыт последних лет показывает, что целесообразнее всего решать судьбу Нагорного Карабаха даже не на переговорах, а путем свободного волеизъявления населения. Но в Степанакерте говорят, что такой референдум уже был в НК в 1991 году, а Баку ссылается на то, что в нем не принимали участие карабахские азербайджанцы. Провести новый плебисцит крайне сложно, хотя его исход вполне предсказуем: в Нагорном Карабахе больше нет азербайджанцев. (Но ведь практически нет и армян в Баку, Гяндже, Шаумяновске, Нахичевани.) Произошло размежевание двух народов, отношения которых прежде можно было охарактеризовать как взаимопроникновение. Принцип добровольного возвращения беженцев к родным очагам – прекрасная идея, но его нелегко реализовать даже на подлежащих освобождению территориях.

Хотя официально армяне не претендуют на земли за пределами НК (кроме Лачинского коридора для связи с Арменией), они часто называют их «освобожденными» и даже создано движение «В защиту освобожденных территорий». Это медвежья услуга для армянской дипломатии, фактически помощь бакинской пропаганде в раскрутке армянофобии. Всерьез такую заявку никто рассматривать не сможет, сомнительна она и в качестве тактической запросной позиции.

Допускает перегибы и Баку, отождествляя оккупацию с агрессией, изображая Азербайджан лишь жертвой конфликта. Бесспорно, оккупация – злокачественная опухоль войны, один из продуктов ее жестокой логики. Но почему же замалчивают обстоятельства, которые к ней привели? В оккупации повинны не только армяне, но и руководители Азербайджана. Именно в Баку делали ставку на силовое разрешение конфликта, не раз в начале 1990-х упускали шансы на политическое урегулирование, неоднократно нарушали установленный при содействии России режим прекращения огня (вопреки всем четырем резолюциям Совета Безопасности ООН 1993 года).

Между тем эти резолюции нельзя рассматривать вне контекста боевых действий в Карабахе. Среди многих требований, изложенных в этих документах, главным, стержневым являлось прекращение огня, военных и враждебных действий. В резолюции 853, принятой после захвата армянами Агдама, содержалось требование «незамедлительного прекращения всех военных действий и немедленного, полного и безоговорочного вывода» оккупационных сил. А вот в резолюциях 874 и 884 слова «полный и безоговорочный» применительно к «выводу» отсутствуют. Можно сказать, что азербайджанская сторона срывами договоренностей о прекращении огня (см. резолюцию 884) сама способствовала тому, что освобождение территорий из безусловного требования превратилось в предмет переговоров.

Новые руководители Азербайджана более жестко выступают по проблемам Нагорного Карабаха, высказываются против уступок и компромисса, как таковых. По сути, в Баку предаются химерам военного реванша. Угрозы разрешить конфликт «любой ценой», то есть силой, отвечают в основном требованиям внутренней политики и идут вразрез с международными обязательствами Азербайджана. Но это не делает их менее вредоносными и не избавляет от необходимости на них реагировать. Как ни парадоксально, это на руку армянам, которые тем самым получают еще один довод против их ухода с укрепленной линии соприкосновения с противником.

К сожалению, в зоне конфликта дух политики с позиции силы и сегодня еще преобладает над духом права. Прогресса не будет, пока стороны не откажутся от нереализуемых установок. Чтобы выйти на стадию новых, более эффективных переговоров, надо к обоюдной выгоде разменять несбыточное и неосуществимое, отбросить обе идеи фикс: армянам следует отказаться от требования «пакетного урегулирования», азербайджанцам – от угроз силового реванша. Необходимо, чтобы обе стороны подтвердили отказ от применения силы в решении конфликта. Все это – не потеря для сторон, а освобождение от напрасных иллюзий.

Борясь за «национальные интересы», лидеры с обеих сторон пренебрегают значительными общими интересами азербайджанского и армянского народов, лишают их выгод от естественного добрососедства, обрекают на жизнь в условиях напряженности и застоя. Поскольку главным психологическим препятствием остается глубокое взаимное недоверие, давно пора в той или иной форме (лучше совместно) провозгласить курс на историческое примирение между армянами и азербайджанцами. Обозначив эту высокую цель, руководители сторон обретут право на сбалансированные уступки друг другу, к которым общество пока не готово. Уступки неизбежны, но даже самые болезненные из них окупятся благами, которые принесут прочный мир, экономическое возрождение и подъем всего региона. Есть глубокий смысл в утверждении о том, что «компромисс превыше победы».

Необходимо восстановить нормальный переговорный процесс. Стоило бы перейти к интенсивным переговорам полномочных делегаций сразу по четырем направлениям: 1) укрепление режима перемирия; 2) временный статус Нагорного Карабаха и элементы окончательного статуса; 3) освобождение занятых территорий и возвращение перемещенных лиц; 4) остальные аспекты нормализации отношений. Компромиссная структура переговоров позволила бы одновременно рассматривать всю проблематику урегулирования, чередуя указанные выше четыре направления и устраняя ситуацию, при которой стороны упорно, но тщетно пытаются навязать друг другу приоритетную для себя тематику. Вместо бесконечных дебатов об иерархии принципов появится возможность прагматических «сделок», откроется простор для комбинирования интересов, поиска «разменных пар», иногда асимметричных. И пусть первые сдвиги будут достигнуты во второстепенных вопросах – важно, чтобы застой сменился динамикой.

Возможен компромисс и по формату переговоров: общие вопросы обсуждают три делегации, более узкие темы – делегация Азербайджана с делегацией Армении или Нагорного Карабаха (третья делегация будет лишь наблюдателем – без права высказываться). Появится ценный ресурс работы в кулуарах.

Конечно, эта схема переговоров – не панацея от всех бед. Она лишь приоткрывает выход из долгого застоя, перспективу постепенного снижения напряженности и оздоровления обстановки в регионе конфликта. А если принять во внимание, что за десять лет перемирия не произошло ни единого сдвига вперед, то не стоит пренебрегать шансами, которые дала бы подобная переговорная схема. Причем – что немаловажно – переход к ней не нанес бы ущерба законным правам и интересам ни одной из сторон этого конфликта.

© Журнал "Россия в глобальной политике", № 4 июль-август 2004

Азербайджан. Армения. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 6 сентября 2004 > № 2911902 Владимир Казимиров

Афганистан «арендованный»

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2004

А.Ю. Дубнов – обозреватель газеты «Время новостей». Освещает события в Афганистане с 1992 года, данная статья написана по итогам поездки по стране в апреле 2004-го.

Резюме Не умаляя значимости победы Вашингтона над талибами осенью 2001 года, стоит отметить: они были не разгромлены, а просто ушли из Кабула. Точно так же, как до этого столицу покинули моджахеды. В результате и те, и другие сохранили свой боевой потенциал.

Как-то вечером мы со знакомым афганцем, много лет прожившим в Москве, ловили на окраине Кабула такси. Одна за другой машины, притормозив и осветив нас фарами, уносились дальше. Наконец какой-то водитель остановился. Высунувшись из окна, он бросил пару резких фраз, нажал на газ и умчался.

– Что он сказал?

– Вы, говорит, из тех, кто жрет собак, которых кидают вам американцы.

«Мы одеты по-европейски, и он принял нас за афганцев, которые обслуживают американский контингент, – объяснил мой спутник. – Таксисты ненавидят американцев, но еще больше – тех соотечественников, кто работает на янки».

Любому репортеру известно: попав в чужой город, прежде всего стоит поговорить с таксистами, потому что нет лучше способа проникнуться местной атмосферой. Конкретную информацию вы получите позже, но она, как правило, только подтверждает первое впечатление, которое создалось в ходе беседы с первым попавшимся тружеником извоза.

Американцев в Кабуле и вправду не любят. Кабульские дуканщики говорили мне: «Мы теперь понимаем, в чем разница между русскими и американцами. У русских характер простой и незаносчивый, вы держались с нами на равных. К американцам-то не подступиться, они нас за людей не считают».

– Но афганцы же воевали против русских.

– Ну да… Но русские в то же время нас учили, строили дороги, школы, больницы. У нас нет к ним ненависти.

ИЛЛЮЗИИ – В СТОРОНУ

То, что реальная и формальная власть в Афганистане не одно и тоже, становится понятно сразу, как только ступаешь на афганскую землю. Кабульский аэропорт увешан отнюдь не портретами главы Переходной администрации Афганистана Хамида Карзая, а многочисленными листовками с изображением Мохаммада Мирвайса Садека, погибшего в марте 2004-го. Согласно квоте, выделенной администрацией его отцу – известному полевому командиру, губернатору Герата Исмаил Хану, Мирвайс занимал пост министра гражданской авиации и туризма. Он был убит в столкновениях между сторонниками губернатора и войсками, подчиняющимися Кабулу.

Что там произошло, доподлинно неизвестно. Однако никто в Афганистане не сомневается: Мирвайс пал жертвой неудачной попытки центральной администрации (и поддерживающих ее американцев) сместить строптивого «льва Герата», как называют Исмаил Хана еще со времен сопротивления советской интервенции. В результате мартовских событий губернатор восстановил свое влияние: новым министром был назначен его очередной ставленник, служивший до этого в Герате начальником департамента образования.

Какой же политический строй установился в Афганистане после победоносной войны США против движения «Талибан» осенью 2001 года? В статье «Афганистан “освобожденный”», опубликованной в журнале Foreign Affairs, журналистка Кэти Гэннон размышляет об «упущенных Америкой возможностях и пренебрежении уроками афганской истории». «Почему все так быстро пошло не так? Каким образом разгром талибов – большая победа Вашингтона, ставшая, казалось, предвестием возрождения измученной войной страны, – привел к восстановлению статус-кво?»

Кэти Гэннон пытается понять, почему к власти в Афганистане снова пришли полевые командиры, лидеры Северного альянса: маршал Мохаммад Фахим, ставший министром обороны, генерал Абдул Рашид Дустум, которого Хамид Карзай назначил своим спецпосланником на севере страны, и другие – все те, кто «разделяет ответственность за чудовищные убийства середины 1990-х». И почему «Хамид Карзай… ничего не может с этим поделать?».

Но Кэти Гэннон не может не знать хотя бы о том, что именно «приручение» Хамидом Карзаем того же Фахима стало серьезным политическим достижением руководителя государства. Дело в том, что маршал оказался сегодня серьезным гарантом поддержки главы Переходной администрации Афганистана со стороны силовых структур страны. Правда, Фахиму это дорого обошлось: он потерял влияние среди большинства своих соратников в Панджшере. Маршал уже давно не рискует появляться там, где считают, что он продался американцам.

Журналистка критикует Вашингтон за то, что он сделал своими новыми союзниками людей, которые терроризировали Афганистан до прихода к власти движения «Талибан» и многие из которых исповедовали почти столь же радикальную идеологию, что и сами талибы. Кэти Гэннон недоумевает: как можно было допустить, что в центральной администрации слабому в военном отношении пуштунскому большинству противостоят сильные таджикские, узбекские и хазарейские фракции? При этом справедливо отмечено: «слабость» пуштунского большинства объясняется тем, что его возглавляют «бывшие эмигранты, вернувшиеся на родину после нескольких десятилетий пребывания по большей части в США».

Но самое поразительное замечание Гэннон, настроенной резко критически к афганской политике нынешней американской администрации, звучит так: «Америка уверена, что люди, в прошлом причинившие Афганистану столько бедствий, каким-то образом сумеют привести страну к демократии и стабильности в будущем».

Журналистка абсолютно права в своей критике, если она адекватно передает представления Вашингтона. Но как-то не верится, что американские руководители искренне убеждены в приверженности афганских полевых командиров демократии. Рискну предположить, что нападки коллеги на Белый дом и Госдепартамент несправедливы. В США изначально не строили иллюзий в отношении афганских моджахедов. Только очень наивный человек мог искренне надеяться, что генерал Дустум, маршал Фахим, командир Сайяф и их соратники способны стать «буревестниками» афганской демократии. На самом деле американская политика демонстрирует другой, абсолютно прагматичный подход: в Афганистане полезно все, что приносит результат. Когда-то я услышал в этой стране фразу: «Нас, афганцев, нельзя купить, нас можно только арендовать».

СРОК АРЕНДЫ

Утверждать, что в сентябре 2001-го лидеры Северного альянса Афганистана стали союзниками Соединенных Штатов в борьбе против «Аль-Каиды» и ее талибских покровителей, строго говоря, некорректно. Наоборот, это Америка присоединилась к Северному альянсу, который до трагической нью-йоркской осени нес на себе всю тяжесть войны против талибов.

Между прочим, многие афганские таджики задаются вопросом: а что, если бы был жив легендарный лидер Северного альянса Ахмад Шах Масуд? (Напомню, что его гибель в результате покушения 9 сентября 2001 года стала кровавой прелюдией атаки на Всемирный торговый центр.) И сами же отвечают: власть в Кабуле была бы иной, Америка вряд ли договорилась бы с Масудом, поскольку укрепление тех, кто поддерживал движение «Талибан», было не в его интересах. Сразу после убийства Масуда вину за покушение возлагали на талибов. Но скоро их не стало, и в выигрыше оказались те из политических наследников харизматического моджахеда, которые стали союзниками Америки. А начавшееся пару лет назад расследование обстоятельств покушения на Масуда как-то незаметно сошло на нет… Впрочем, сам Масуд постоянно повторял, в том числе и автору этих строк, что воюет не с талибами (с ними-то, мол, он всегда договорится), а с интервентами – с пакистанской армией. Действительно, именно части регулярной армии соседней страны составляли военный костяк движения «Талибан». За Исламабадом же стоял Вашингтон, и хотя Масуд не говорил об этом вслух, помнил он об этом всегда. Значит ли это, что США в то время не были заинтересованы в разгроме талибов?

Дать однозначный ответ на этот вопрос едва ли возможно. Фактом, однако, являются многочисленные попытки американской дипломатии «приручить» талибов. Контакты вашингтонских эмиссаров с представителями движения «Талибан» были отмечены сразу после прихода «исламских студентов» к власти в Кабуле в 1996 году. Чуть позже важным для США фактором, стимулировавшим интерес к новому режиму, стали крайне враждебные отношения, сложившиеся на религиозной почве между талибским Кабулом и Тегераном. Это произошло после убийства талибами (суннитами) одного из лидеров афганских шиитов – шейха Абделя Али Мазари. «Враг врага» не обязательно должен быть «другом», но игнорировать появление дополнительного фактора сдерживания по отношению к иранским аятоллам в Вашингтоне не собирались.

Следует отметить и еще один аспект афганской ситуации, оказывавший влияние на политику США. С самого начала основным внутренним противником талибов, которые представляли пуштунское большинство Афганистана, был Северный альянс – коалиция афганских этнических меньшинств: таджиков, узбеков и хазарейцев. Их лидеры, в первую очередь Ахмад Шах Масуд, пользовались негласной поддержкой Москвы, которая направляла серьезную военно-техническую помощь «северянам», в том числе через Таджикистан и Узбекистан, своих союзников по СНГ. По этой причине Америка не была заинтересована в том, чтобы Северный альянс доминировал в Афганистане.

И только гораздо позже, когда вожди движения «Талибан», отчаявшись добиться международного признания, позволили Усаме бен Ладену развернуть базы на афганской территории, а «Аль-Каида» стала основной головной болью США, антитеррористическое сотрудничество Москвы и Вашингтона на афганском направлении стало приобретать реальные очертания.

Операция «Несокрушимая свобода», начавшаяся 7 октября 2001-го, привела к быстрому свержению режима талибов. Не умаляя значимости «большой победы Вашингтона», замечу: отряды движения «Талибан» не были разгромлены, они просто ушли из Кабула. Точно так же, как пятью годами раньше под напором талибов столицу покинули подразделения моджахедов во главе с Масудом. Осенью 1996 года таджики-масудовцы вернулись в свою вотчину – Панджшерскую долину, осенью 2001-го пуштуны-талибы возвратились в свою – южные и юго-восточные провинции Афганистана (близ пакистанской границы). В результате и те, и другие сохранили свой потенциал. Такие договорные победы-поражения типичны для афганской междоусобицы. Активное сопротивление пуштунских племен было сломлено миллионами долларов, которые их вожди получили в качестве отступного от американцев. Но вспомним: «афганцев нельзя купить, их можно только арендовать».

Не подходит ли к концу срок очередной «аренды»?

БЕЗГРЕШНЫХ НЕТ

Весьма спорно мнение Кэти Гэннон о том, что «демократизаторами» Афганистана при поддержке американцев могут и должны стать представители пуштунской интеллигенции, прошедшие западную «огранку». Действительно, люди, подобные Хамиду Карзаю или министру финансов Ашрафу Гани, не участвовали в гражданской войне, не замешаны в кровавых расправах над мирными жителями. Но они, как и сами американцы, несут свою долю ответственности за установление режима талибов.

Карзай не скрывает, что был одним из тех, кто стоял в свое время у истоков создания движения «Талибан», но затем, разочаровавшись в талибах, ушел от них. Об этом говорит Хазрат Вахриз, бывший главный редактор самой популярной кабульской газеты «Седаи мардом». 35-летний хазареец Вахриз представляет новое поколение афганских политиков, вынужденных скрываться при талибах, но весьма критически настроенных и по отношению к моджахедам. Безгрешных, говорит он, в Афганистане сегодня нет, это касается и тех, кто жил за границей. Ашраф Гани, будучи в США высокопоставленным сотрудником Всемирного банка, убеждал Вашингтон в необходимости договариваться с талибами. А председатель Центрального банка Афганистана Анваруль Хак Ахади, который преподавал в США, прислал талибам поздравительную телеграмму в связи с взятием ими северных провинций и назвал их лучшими сыновьями Афганистана...

Многие в этой стране уверены: попытки пуштунской элиты «назначить» главными виновниками трагических событий последнего десятилетия только лидеров этнических меньшинств – таджиков, узбеков или хазарейцев – чрезвычайно опасны. Они приведут к очередному расколу, новому витку конфронтации между афганцами. И как доказывает советский, а ранее и британский опыт, справиться с внутриафганскими распрями не в состоянии никакая внешняя сила.

Но именно подобный подход – удаление из политики преступных полевых командиров Дустума, Сайяфа, Раббани и пр. поможет вывести Афганистан на путь демократии, – Кэти Гэннон считает правильным. Даже если ее оценка этих людей справедлива, надо помнить о том, что для многих афганцев, разделенных по этническому и региональному признаку, лидеры моджахедов остаются единственными авторитетами и даже, возможно, просто кормильцами, гарантами их физического выживания, защитниками от притеснения пуштунов. На севере Афганистана хорошо помнят, как арабские наемники, воевавшие на стороне пуштунов-талибов, вырезЗли целые узбекские семьи. Но это происходило до 11 сентября 2001 года и мало кого интересовало.

Впрочем, многие предпочитают не вспоминать событий, происходивших в Афганистане и после этой даты. Таких, как восстание талибов в крепости Калай-джанги под Мазари-Шарифом в ноябре 2001-го, куда их доставили после добровольной сдачи оружия в провинции Кундуз. Мне пришлось быть свидетелем кровавой бойни, в которую превратилось подавление этого восстания дустумовскими солдатами. Однако решающую роль сыграла срочно вызванная Дустумом американская авиация, которая превратила восставшую крепость в подобие «Герники» Пабло Пикассо.

Спустя несколько месяцев стали известны подробности массовых убийств пленных талибов, совершенных дустумовцами в тюрьме города Шибарган. Действительно, Дустум не понес наказания за эти преступления. Но не было и расследования правомерности чудовищных ковровых бомбардировок. Да, на войне бывает все, тем более на афганской. Но в таком случае справедливо ли обличать злодеяния одних и умалчивать о других?

И стоит ли так уж ополчаться на политику западных стран, как это делает американская журналистка, за то, что в Афганистане «они снова наделили властью людей, причинивших народу так много страданий»? Где в этой стране найти других вождей, которые были бы одновременно безупречны в моральном плане и способны осуществлять реальную власть?

Предположим, что Хамид Карзай – это именно такой человек. Но ставка на него как на лидера, способного консолидировать пуштунов, тоже весьма иллюзорна. Не далее как в апреле Карзай обратился к бывшим талибам с призывом забыть прежние распри и влиться в ряды строителей нового Афганистана. За исключением 150 человек, которых считают виновными в преступлениях, остальным членам движения «Талибан» была обещана полная амнистия. Ответ поступил незамедлительно. Представители талибов, находящиеся в пограничных районах Пакистана, заявили, что о сотрудничестве не может быть и речи до тех пор, пока на афганской земле находятся иностранные оккупанты. Особо было сказано о попытках демократизации: талибы пригрозили смертью всем женщинам, которые отважатся принять участие в выборах. Ответственность за кровь ляжет на их мужей, которые допустили подобное безобразие, заявили пуштунские вожди.

ДЕНЬГИ НА ДЕМОКРАТИЮ

Возможно, Кэти Гэннон не так сокрушалась бы по поводу «упущенных Америкой возможностей», если бы понаблюдала за Лойей джиргой, созванной в Кабуле весной 2004 года для принятия новой афганской Конституции. Там она бы увидела, каких усилий, а главное денег, стоило американцам обеспечить одобрение демократических норм Основного закона участниками большого совета старейшин. Сколько обид пережили многие уважаемые депутаты Лойи джирги, обнаружив, что их коллеги получали от американских спонсоров бЧльшие, чем они, «гонорары» за правильное голосование по отдельным статьям. Но на это Америка потратила все же меньше денег, чем в 2001 году на отказ афганцев воевать.

Сколько же еще понадобится денег и миротворческих контингентов, чтобы поддерживать в Афганистане хотя бы внешнее спокойствие? С одной стороны, в мире, к счастью, зреет понимание того, что потребуется много и того и другого. Но средства Афганистану пока что выделяются несоизмеримо более скромные по сравнению с другими регионами, несущими куда меньше угроз международной стабильности. С другой стороны, даже из этих средств афганцам достается немного. Западные компании осваивают западные же пакеты помощи. Западные менеджеры получают западную зарплату и обеспечивают себе западные условия жизни, предоставляя небольшой части афганцев возможность питаться «крохами с их стола».

Характерно, что в статье Кэти Гэннон нет ни одного упоминания о России. Когда она пишет о помощи Афганистану со стороны мирового сообщества, то под ним подразумевается исключительно Запад. Не правда ли, странно, особенно если вспомнить помощь России в свержении талибов, а также то, как много построили «шурави» в Афганистане с 1960-х годов и сколько афганцев они обучили? Разумеется, демократия – вещь дорогая, ее строительство, тем более в Афганистане, стоит больших денег, а у России их и на свою-то демократию не хватает. К тому же стать официальным донором Афганистана Москва не имеет права: российское законодательство не разрешает оказывать финансовую помощь стране, которая не урегулировала проблему своей задолженности, а Кабул, по самым скромным подсчетам, должен России 10 миллиардов долларов.

Тем не менее в Москве не без основания полагают, что привлечение российских специалистов для работ по восстановлению Афганистана в рамках международной помощи было бы реальным и очень быстрым подспорьем афганскому народу. БЧльшая часть разрушенной инфраструктуры страны базируется на советских технологиях, а природные ресурсы Афганистана досконально исследованы советскими геологами. В российском участии очень заинтересованы и сами афганцы: они-то точно знают, что сотрудничество с Москвой для них гораздо эффективнее и выгоднее. Однако ни один подряд в Афганистане россиянам пока даже не предложен.

Можно не соглашаться со многими выводами Кэти Гэннон, вытекающими из ее либерально-идеалистических взглядов на афганские реалии, однако нельзя не согласиться с ее позитивной оценкой опыта движения «Талибан» в борьбе с наркобизнесом. Она совершенно права, советуя Вашингтону использовать этот опыт. Автор, правда, не объясняет, почему антинаркотическая практика талибов оказалась успешной. Просто талибы разбирались в особенностях афганского национального характера и знали, как на него воздействовать. Хорошо бы изучить этот характер и всем тем, кто учит афганцев демократии.

Афганистан > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2906753 Аркадий Дубнов

Ядерный дрейф Украины

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март - Апрель 2004

Ю.В. Дубинин – Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, заместитель министра иностранных дел РФ в 1994–1999 годах.

Резюме Как заставить государство отказаться от ядерного статуса или от стремления его получить? Ведь собственная «бомба» – это символ особого военно-политического могущества и принадлежности к числу избранных. Опыт сложных переговоров с Украиной, которую все-таки убедили расстаться с арсеналом, доставшимся ей в наследство от СССР, может быть полезен тем, кто сегодня решает подобные проблемы с другими странами.

Кризис режима ядерного нераспространения в условиях нарастающей угрозы международного терроризма и очевидного стремления ряда государств обладать самым смертоносным оружием заставляет искать новые формы противодействия этому явлению. В начале 1990-х годов автору этих строк довелось участвовать в переговорах с целью убедить молодое украинское государство отказаться от ядерного статуса. Процесс «ядерного разоружения» Киева (арсенал, оставшийся на территории Украины, превышал ядерные арсеналы Великобритании, Франции и КНР, вместе взятые) затянулся на два года с лишним. Сегодня, когда в ядерный клуб стремятся войти новые страны, полезно возвратиться к событиям тех лет и проанализировать наш тогдашний опыт.

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

Незадолго до ликвидации Советского Союза, 31 августа 1991 года, СССР и США подписали первый в истории Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ). Ратифицировать его не успели, а распад Союза привел к появлению новых государств, на территории которых осталось ядерное оружие (ЯО) бывшего СССР, – Белоруссии, Казахстана, России и Украины. Процесс сокращения стратегических наступательных вооружений, таким образом, застопорился. Подписанный Россией и США в начале 1993-го Договор СНВ-2 стал заложником ратификации Договора СНВ-1. К тому же на весну 1995-го была намечена конференция по продлению действия Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), стоял вопрос о присоединении к нему новых независимых государств.

Белоруссия и Казахстан не заявляли претензий на ядерный статус. От Украины поначалу тоже не ожидали сюрпризов. В Декларации Верховного Совета Украинской ССР от 16 июля 1990 года о государственном суверенитете Киев «торжественно» заявил о намерении «стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не принимает участия в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия». Безъядерный статус был подтвержден и в документах Верховного Совета уже независимой Украины.

30 декабря 1991 года в Минске руководители государств СНГ договорились, что «решение о необходимости применения ядерного оружия принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с главами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Украины, в консультациях с главами других государств – участников Содружества». Ядерное оружие, размещенное на территории Украины, должно было до полного уничтожения «находиться под контролем объединенного командования Стратегических сил с целью его неиспользования и разукомплектования». Срок разукомплектования – конец 1994-го, в том числе тактического ядерного оружия – до 1 июля 1992 года.

18 апреля 1992-го президенты России и Украины подписали Соглашение о порядке перемещения ядерных боеприпасов с территории Украины на центральные предзаводские базы Российской Федерации для разукомплектования и уничтожения. В мае все тактическое ядерное оружие было вывезено с украинской территории.

Наконец, в 1992 году Киев поставил вопрос о признании Украины, Казахстана и Белоруссии в качестве сторон Договора о сокращении СНВ путем достижения договоренности с участием США. И Вашингтон, и Москва поддержали это предложение. В письме президенту США Джорджу Бушу-старшему от 7 мая его украинский коллега Леонид Кравчук гарантировал ликвидацию всех ядерных, в том числе стратегических, наступательных вооружений, находящихся на территории Украины, «в течение семилетнего периода времени, как это предусмотрено Договором о сокращении СНВ, а также в контексте Заявления о безъядерном статусе Украины».

23 мая 1992 года пять государств – Россия, США, Украина, Казахстан и Белоруссия – подписали Лисабонский протокол, согласно которому Украина, Казахстан и Белоруссия наряду с Россией и США становились участниками Договора о сокращении СНВ. Статья 5 этого протокола фиксировала обязательства Украины, Белоруссии и Казахстана присоединиться «в возможно короткие сроки к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государств-участников, не обладающих ядерным оружием…».

В Лисабонском протоколе была предусмотрена необходимость ратификации Договора о сокращении СНВ вместе с самим протоколом всеми пятью участниками. России, Украине, Казахстану и Белоруссии надлежало произвести обмен ратификационными грамотами с США, причем этот договор вступал в силу в день последнего обмена. От Украины, Казахстана и Белоруссии требовалось также присоединение к ДНЯО.

Белоруссия и Казахстан выполнили свои обязательства. Сенат США дал согласие на ратификацию Договора о сокращении СНВ в октябре 1992-го. 4 ноября 1992 года он был ратифицирован Верховным Советом Российской Федерации.

Что же касается Украины, то ее позиция начала вызывать настороженность.

Вскоре после провозглашения страной независимости там стала набирать силу тенденция к изменению принципов внешней политики и отношения к ЯО. Началось с того, что Киев отказался практически от всех договоренностей в рамках СНГ, касавшихся общего военно-стратегического пространства. В состав Стратегических сил СНГ не была включена ни одна из дислоцированных на украинской территории частей, располагавших стратегическим ядерным оружием.

Более того, в апреле 1992 года Украина включила размещенные на ее территории Стратегические силы в состав украинской армии. Обслуживание ядерных боезарядов представляет собой комплекс сложных и деликатных операций. Самые ответственные из них, особенно если речь идет о боеприпасах в аварийном состоянии, и вовсе могут осуществляться только на заводе – изготовителе боезаряда. Техническим обеспечением боезарядов руководили из единого центра – одного из главных управлений Министерства обороны Советского Союза, а затем России. Но чем дальше шел процесс переподчинения Украине расположенных на ее территории Стратегических сил и приведения к украинской присяге их личного состава, тем больше путаницы возникало с обслуживанием ядерного оружия. Шаг за шагом размывались критерии физического доступа к боезарядам.

11 декабря 1992 года МИД Украины разослал всем посольствам, аккредитованным в Киеве, меморандум по вопросам ядерной политики. Украинская сторона поставила вопрос о «праве собственности на все компоненты ядерных боеголовок… дислоцированных на ее территории». Между тем в ДНЯО говорится о «ядерном оружии» или «других ядерных взрывных устройствах», обладание которыми является признаком принадлежности государства к ядерному клубу. Избежав употребления в меморандуме этих терминов, украинская дипломатия как бы предупредила возможные упреки в стремлении обладать ядерным оружием, хотя в действительности «все компоненты ядерных боеголовок» как раз и составляют «взрывное устройство».

ЯДЕРНЫЙ СОБЛАЗН

Ядерная тема стала центральной в ходе встречи президентов России и Украины в Москве 15 января 1993 года. Президент Ельцин заявил о готовности до ратификации Украиной Договора СНВ-1 и ее присоединения к ДНЯО предоставить Киеву гарантии безопасности, которые вступили бы в силу после того, как Украина стала бы участницей этих договоров.

Президенты поручили правительствам обеих стран незамедлительно начать переговоры по урегулированию сложных вопросов, связанных с реализацией Договора СНВ-1, в том числе с условиями разукомплектования, транспортировки и уничтожения размещенных на Украине ядерных боезарядов. В повестке дня стояли также вопросы переработки ядерных компонентов в целях использования их в качестве топлива для украинских АЭС.

Российскую делегацию поручили возглавить мне, украинскую – Юрию Костенко, министру охраны окружающей среды и руководителю специальной рабочей группы Верховного Совета Украины по подготовке к ратификации Договора СНВ-1. Будучи одним из лидеров националистической партии Рух, он еще до нашей встречи успел заявить, что переговоры могут продолжаться и двадцать, и тридцать лет. Нам же было очевидно, что столь важный для стратегической стабильности вопрос необходимо решить в кратчайшие сроки. Желая предотвратить затяжку переговоров, тем более превращение их в торг, мы определили, какой итог переговоров максимально устроит российскую сторону и одновременно полностью удовлетворит все законные интересы Украины. Следовало договориться о том, что:

– все ядерные боезаряды стратегического ядерного оружия, находящегося на территории Украины, вывозятся в Россию, где утилизируются;

– Украина получает мирный дивиденд в виде топлива для своих атомных электростанций в количестве, эквивалентном количеству расщепляющихся материалов, извлеченных из вывезенных с ее территории ядерных боезарядов.

Переговоры начались 26 января в санатории Министерства обороны «Ирпень» под Киевом. Во вступительном слове Костенко неожиданно заявляет о «праве собственности» Украины на «ядерные боезаряды». Уже не слышно замысловатых формулировок вроде той, что была употреблена в меморандуме МИДа (право собственности на все компоненты ядерных боеголовок). Говорится и о том, что «Украина не определилась, где именно будут проводиться разукомплектование ядерных боезарядов и переработка оружейного урана и плутония».

Провозглашение права собственности на ядерное оружие, находящееся на территории Украины, – это уже претензия на статус ядерной державы. В ответном слове я указываю, что прозвучавшее заявление означает изменение позиции в отношении ЯО, отступление от обязательств, зафиксированных в государственных актах Украины, в международных документах, подписанных ею и в рамках СНГ, и в Лисабоне. Разумеется, Украине, как государству суверенному и независимому, самой решать, какой политике следовать. Но Россия, являясь ядерным государством – участником ДНЯО, не имеет права передавать кому бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним, содействовать неядерным странам в производстве или приобретении ЯО, поощрять или склонять их к обладанию этим оружием. Украина ранее провозгласила намерение стать неядерным государством, и мы не можем быть причастны к изменению этого статуса. Вопрос же о том, куда предполагается вывозить ядерные боезаряды для разукомплектования и утилизации, решен еще в связи с ликвидацией тактического оружия на основе соглашения, подписанного президентами двух стран. Так что и здесь украинское правительство становится на путь пересмотра своих обязательств.

Я подчеркнул позитивный характер нашей программы. Разъяснил, каким путем российская сторона собирается компенсировать Украине отказ от ядерного оружия. Мы готовы, отметил я, незамедлительно разработать порядок обеспечения экологической безопасности ядерных боезарядов на территории Украины на весь период до вывоза оружия в Россию.

Украинские коллеги чувствуют себя неуютно. Просят не предавать гласности их заявление, но продолжают стоять на своем. Мы пытаемся на ходу сориентироваться и понять: провозглашение права собственности на ядерное оружие – это попытка Украины обеспечить себе ядерный статус или тактический ход с целью добиться наибольших выгод от отказа от ЯО?

Разбиваемся на рабочие группы. Одна – по вопросам, относящимся к ведению министерств обороны, – должна решить вопрос о графике вывоза ядерного оружия с территории Украины. Задача другой (там тон задают специалисты по атомной энергетике) состоит в том, чтобы определить размер мирного дивиденда для Украины. Наконец, специалисты по оборонным отраслям промышленности занялись подготовкой проекта соглашения об осуществлении гарантийного и авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил. В Советском Союзе часть ракет выпускалась в России, часть – в Украине. В результате после распада СССР в России оказались ракеты украинского производства, в Украине – российского. Поддержание их в технически исправном состоянии – дело тех заводов, откуда они родом.

Военную группу с украинской стороны представляет замминистра обороны Иван Бижан. Предложения по графику вывоза ядерных боезарядов с территории Украины мы представляем в письменном виде. Украинским коллегам они не нравятся, но собственного проекта у них нет. Звучат витиеватые заявления, из которых невозможно понять, намеревается ли Киев вообще выполнять обязательства по ликвидации всего ЯО.

– Иван Васильевич, – говорю я, зачитав уже упоминавшееся письмо президента Кравчука Джорджу Бушу-cтаршему от 7 мая. – Здесь написано о ликвидации всего, именно всего ядерного оружия, находящегося на территории Украины. Собирается ли Украина выполнить то, что обещал ее президент?

Бижан вновь пускается в рассуждения общего характера. Еще и нас упрекает: мол, стоит ли так много говорить об одном и том же?

Я предлагаю оставить пререкания и сделать перерыв, после которого украинская сторона представила бы нам письменное изложение своей позиции, «чтобы не было кривотолков».

– Это быстро не сделать, – отвечает Бижан.

– Сколько потребуется времени?

– До утра.

– Хорошо, давайте завтрашнее утро начнем с обсуждения украинской формулировки.

Но утром Юрий Костенко заявляет, что для подготовки требуется, как минимум, несколько дней.

У специалистов по атомной энергетике обстановка иная. Украинские коллеги откровенно говорят, что не хотели бы просчитаться: мол, в Киеве у них недостаточно данных, чтобы выбрать наилучший из всех возможных вариантов получения мирного дивиденда. Это можно понять. Первый замминистра России по атомной энергии Виталий Коновалов старается ответить на все вопросы, но украинцы просят всё новых уточнений.

Между тем практически готов проект Соглашения о порядке осуществления гарантийного и авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил, расположенных как в России, так и на территории Украины. Мы договариваемся представить этот проект лидерам обеих стран с предложением подписать его на уровне глав правительств незамедлительно и без связи с другими вопросами.

По поводу обслуживания ядерных боезарядов также передаем свой проект соглашения, суть которого проста: российская сторона продолжает нести ответственность за всю специальную деятельность с боезарядами, украинская – создает российским специалистам необходимые для этого условия и обеспечивает внешнюю безопасность объектов и их функционирование. Но у украинцев есть свой проект, предусматривающий признание Россией права собственности Украины на ЯО. Однако после дискуссии на пленарном заседании партнеры снимают этот проект с обсуждения. При этом работать по нашему документу они не хотят и говорят, что надо подумать.

Эскалация ядерных амбиций Киева становится все более очевидной. Чувствуется, что Костенко не осознаёт международной значимости этого вопроса-гиганта. Украина так тверда, заявляет он мне, что готова противостоять кому угодно. Вот и американцы пробовали оказывать давление, но мы поставили их на место…

16 февраля, как было условлено, в Москву прилетели украинские эксперты по атомной энергетике. В соответствии с договоренностью, достигнутой в «Ирпене», мы передали им все материалы, касающиеся ядерных боезарядов и элементов ракетных комплексов Cтратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, а также переработки ядерных компонентов. Они попросили дать им время на изучение этих документов в Киеве.

24 февраля в Москве проходит заседание рабочей группы военных представителей. Мы ждем обещанного изложения в письменном виде позиции Киева относительно ликвидации украинских стратегических наступательных вооружений и сроков ее осуществления, но гости отказываются даже обсуждать эту тему. Звоню Костенко.

– Что происходит?

– МИД Украины считает, что по этому вопросу разговоры вести не следует. Ничего поделать не могу.

В довершение ко всему Киев отказывается подписать Cоглашение об авторском и гарантийном обслуживании ракетных комплексов, о котором мы договорились в «Ирпене».

В ходе второго тура переговоров под Москвой мы настаиваем на заключении четкой договоренности по обеспечению безопасности ЯО. В ответ опять слышим: пусть Россия признает право собственности Украины на ядерные боезаряды. Однако вопрос ядерной безопасности настолько важен для нас, что, столкнувшись с нежеланием договориться по комплексному соглашению, мы предлагаем ряд конкретных мероприятий. Следует снять до 1 августа 1993 года полетные задания со всех средств доставки ядерного оружия на территории Украины; вывезти на центральные предзаводские базы России до 1 августа 1994-го головные части межконтинентальных баллистических ракет и их боевые блоки с целью последующего разукомплектования; перевести в пониженную степень боевой готовности и вывезти на центральные предзаводские базы России до 1 августа 1993 года ядерные боеприпасы крылатых ракет большей дальности для тяжелых бомбардировщиков с целью их последующей ликвидации.

Ответа нет. А письменных формулировок, о которых мы вроде бы договорились ранее, нам больше даже не обещают. Один из моих партнеров в доверительной беседе говорит: Кравчук, конечно, президент Украины. Но не думайте, что он в состоянии добиться всего, чего хочет, выполнить все, под чем подписался. Времена, мол, на Украине меняются…

В результате – лишь один конкретный результат: еще раз договорились подписать соглашение о техническом обслуживании ракетных комплексов и вновь условились передать это соглашение на подпись главам правительств.

«ВПОЛЗАНИЕ В ЯДЕРНЫЙ СТАТУС»

10 марта в Верховном Совете Украины состоялись первые публичные слушания специальной рабочей группы, которой руководил Юрий Костенко. Он отметил, что «в Украине не осталось ни одной серьезной политической группировки, которая безоговорочно выступала бы за ратификацию Договора СНВ-1 и присоединение к ДНЯО». Последовало заявление, что Декларация о государственном суверенитете Украины была не обязательством, а лишь уведомлением о «перспективных» намерениях в отношении проблемы ядерного оружия. В качестве условия ратификации документов выдвигается гарантированное получение Украиной всех прав субъекта международного права и международных отношений в качестве ядерного государства.

В конце августа ВС Украины в закрытом режиме рассмотрел проект военной доктрины. В ходе обсуждения стало ясно: сопротивление Украины в вопросе о ликвидации всего ядерного оружия исходит теперь от высших эшелонов государственной власти. Затем последовало заявление 162 депутатов (это больше трети Верховного Совета), в котором Украина прямо называлась ядерной державой. Среди подписавшихся был и мой визави по переговорам.

Новый сюрприз ждал нас 2 июля, когда Верховный Совет принял документ «Основные направления внешней политики Украины». «Ввиду кардинальных изменений, которые произошли после распада СССР и определили современное геополитическое положение Украины, – говорилось в этом документе, – провозглашенное ею в свое время намерение стать в будущем нейтральным и внеблоковым государством должно быть адаптировано к новым условиям и не может считаться препятствием ее полномасштабного участия в общеевропейских структурах безопасности». Украина провозглашалась «собственницей ядерного оружия».

Приказом от 3 июля украинское Министерство обороны включило ядерные арсеналы на территории Украины в состав 43-й ракетной армии. Личный состав ядерно-технических частей должен был принять украинскую присягу. Еще в мае 1992 года к украинской присяге был приведен личный состав двух ядерно-технических частей 46-й воздушной армии. А поскольку присягу принял и летный состав стратегических бомбардировщиков, Украина, как писал начальник Генерального штаба Вооруженных сил России Михаил Колесников, приобретала «принципиальную возможность применения ядерного оружия».

30 июля председатель постоянной Комиссии Верховного Совета Украины по иностранным делам Дмитро Павлычко утверждает: Украина должна сохранить «неполный ядерный статус». «46 ракет с твердым топливом (речь идет о самых современных ракетах СС-24. – Ю.Д.), – уточняет он, – должны оставаться в Украине до тех пор, пока в 1995 году не будет пересмотрен Договор о нераспространении ядерного оружия». По оценке генерала Колесникова, все эти действия выстраивались в стройную схему «медленного вползания в ядерный статус».

5 августа российское правительство заявило, что предпринимаемые Киевом шаги «ведут к весьма серьезным последствиям для международной стабильности и безопасности… Создается опасный прецедент, которым могут воспользоваться страны, стоящие на пороге обладания ядерным оружием».

В августе я отправился в Киев для продолжения переговоров. Со мной полетел министр по атомной энергии Виктор Михайлов. К концу второго дня решены все вопросы кроме одного – сроков вывода. Мы договорились о ликвидации всех ядерных боезарядов, дислоцированных на Украине, об их утилизации в России, а также о порядке расчетов по всем операциям. Мирный дивиденд Украина должна была получить за счет поставок тепловыделяющих сборок для атомных электростанций. Затраты России на эти поставки предполагалось компенсировать продажей части урана, извлеченного из выведенных ядерных боезарядов. О праве собственности Украины на ядерное оружие речь больше не шла.

Договоренности сформулировали в проектах трех документов: это «Соглашение об утилизации ядерных боезарядов», «Основные принципы утилизации ядерных боезарядов стратегических сил, дислоцированных на Украине», «Соглашение о порядке осуществления гарантийного авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил, расположенных на территории России и Украины».

Это был очень важный прорыв на фоне всплеска обеспокоенности, которую мировое сообщество испытывало по поводу украинского ядерного оружия и ратификации Договора СНВ-1. Ранее, в начале июля, на встрече «большой семерки» в Токио президенты Ельцин и Клинтон договорились перевести переговоры о ратификации Договора СНВ-1 в трехсторонний формат: Россия – США – Украина. Первая рабочая встреча в данных рамках должна была состояться в Лондоне сразу после двусторонних переговоров в Киеве, где мы, однако, решили практически все вопросы. Меня срочно включили в команду, вылетавшую в Лондон на те самые трехсторонние переговоры. Ее возглавлял заместитель министра иностранных дел Георгий Мамедов. США представлял первый заместитель госсекретаря Строуб Тэлботт.

Проекты соглашений, которые я привез в Лондон, развязывали все основные узлы острейшей мировой проблемы. Казалось бы, это должно было вызвать у американского представителя если не радость, то хотя бы удовлетворение. Не тут-то было. Реакция Тэлботта на сообщенные нами хорошие новости свелась к просьбе обсудить наши проекты документов с американскими экспертами. Последние вели себя более непосредственно и не скрывали: они и предположить не могли, что мы сможем договориться с украинцами без посредничества США. Коллеги поздравили нас и заметили, что обсуждать в трехстороннем формате в Лондоне уже нечего. Возможно, это и было причиной разочарования Тэлботта.

На встрече в Массандре 3 сентября президенты России и Украины быстро договорились одобрить все три проекта соглашений, которые предстояло подписать премьерам Черномырдину и Кучме. Был также решен последний остававшийся открытым вопрос: срок вывоза с территории Украины стратегического ЯО. Это оружие – разумеется, всё, как и было записано в проектах соглашений, – надлежало вывезти не позднее чем в течение 24 месяцев после ратификации Украиной Договора СНВ-1. Вопрос имел столь принципиальное значение, что эту договоренность постановили оформить специальным протоколом, не подлежавшим публикации. Момент истины приближался. Очевидно, именно поэтому глубокие разногласия, существовавшие в Украине по вопросу о ядерном оружии, вырвались наружу. Министр обороны Константин Морозов на пленарном заседании раскритиковал достигнутые договоренности, выступив против собственного президента. И хотя Кравчук с ним не согласился, при подготовке итоговых документов с украинской стороны было сделано все возможное, чтобы извратить суть договоренностей. По накалу дипломатическая схватка напоминала рукопашный бой. Но изменить что-либо в проектах трех соглашений украинским коллегам не удалось. Протокол о вывозе всех ядерных боезарядов получился кратким и четким. Собственно, переговоры больше вести было не о чем.

Дальнейшие события развивались следующим образом. 21 сентября было опубликовано официальное сообщение МИДа России, извещавшее о том, что «газета “Киевские ведомости” 9 сентября 1993 года опубликовала фотокопию “Протокола о вывозе всех ядерных боезарядов Стратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, в Российскую Федерацию”». В сообщении также подробно говорилось о сути договоренностей, достигнутых сторонами в ходе состоявшихся переговоров в Массандре.

«Однако, – указывалось в официальном сообщении, – советник Президента Украины А.Д. Бутейко, воспользовавшись тем, что документы оказались в его руках, внес от руки два корректива в текст, что полностью изменило содержание договоренности. Эти коррективы хорошо читаются на опубликованной в Киеве копии: вычеркнуто слово “все” и после слов “Стратегических ядерных сил” вставлены слова “подпадающих под договор”. По сути, эти изменения означают, что Украина, то есть в данном случае определенная часть аппарата правительства, стремится, вопреки взятым Украиной на себя международным обязательствам, оставить за Украиной часть ядерного оружия.

Несмотря на протест с Российской Стороны на высоком уровне, представители Украины отказались восстановить прежний текст. В связи с такими, мягко говоря, необычными для дипломатической практики действиями Украинской Стороны, Российская Сторона официально аннулировала этот Протокол, о чем немедленно были уведомлены представители Украины.

Таким образом, юридически “Протокол о вывозе всех ядерных боезарядов Стратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, в Российскую Федерацию” как документ не существует, что, разумеется, никак не затрагивает сути договоренностей, достигнутых между Россией и Украиной на уровне глав государств и правительств».

А в середине ноября разразился открытый кризис. В ходе голосования в Верховном Совете Украины за предложение Леонида Кравчука ратифицировать пакет из необходимых документов было подано менее 170 голосов, в то время как требовалось 221. Правда, 18 ноября ВС принял постановление «О ратификации Договора между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, подписанного в Москве 31 июля 1991 г., и протокола к нему, подписанного в Лисабоне от имени Украины 23 мая 1992 г.».

Однако правительство России справедливо охарактеризовало это постановление как «надругательство над важными международными документами, базовые положения которых были фактически перечеркнуты украинскими законодателями». Дело в том, что Верховный Совет сформулировал длинный ряд оговорок: он провозгласил государственную собственность Украины на ядерное оружие; отклонил статью 5 Лисабонского протокола, где содержалось обязательство Украины присоединиться к ДНЯО. ВС также декларировал намерение ликвидировать не все ядерное оружие на украинской территории, а лишь 36 % ракетоносителей и 42 % ядерных боезарядов, оставив остальной ракетно-ядерный арсенал за Украиной, и т. д.

Фактически был создан новый, удобный для определенных политических сил в Киеве документ, не имевший с Договором СНВ-1 ничего общего. На этом основании правительство России заявило, что решение Верховного Совета Украины в отношении Договора СНВ-1 не может быть признано. Об этом же заявил и Вашингтон.

Неприсоединение к ДНЯО президент Кравчук назвал «крупнейшей политической ошибкой» Верховного Совета, который «нанес колоссальный удар по авторитету Украины, по ее международному престижу». Как признавал глава государства, «мы были на грани экономической блокады и международной изоляции».

Способна ли Украина действительно стать ядерной державой? Теоретически да. Страна располагает необходимым научным и техническим потенциалом. Между тем такой авторитет в этой области, как министр Михайлов, написал в 1994 году: «Чтобы Украине стать ядерной державой, нужно много и много десятков лет. И средств, которых у нее нет… Освоить можно все. Но чего это будет стоить!.. На создание нашего (советского. – Ю.Д.) ядерного комплекса работала вся страна... Нужны соответствующая научная база, производственная квалификация специалистов, инфраструктура».

А вот что сказал Леонид Кравчук в телеинтервью в связи с решением Верховного Совета: «Я задавал оппонентам вопрос: против кого нацелено наше оружие? Если поставить задачу перекодирования ракет, то нужно выбрать объект, на который они будут направлены. К примеру, мы определим объект. А какова будет реакция, если на нас никто ничего не направил, поскольку коды остались еще от бывшего СССР, а мы определим себе “врага” и направим на него свои ракеты? Какова будет реакция в мире и отношение к Украине?»

ФИНИШНЫЙ РЫВОК

Несмотря на неблагоприятное развитие событий в Киеве, Россия стремилась помочь Украине выйти на решения, отвечающие интересам всего мира. 14 января 1994 года в Москве были подписаны трехсторонние договоренности президентов России, США и Украины. В Приложении излагались ключевые обязательства Украины по выполнению в полном объеме взятых ею на себя обязательств в отношении всего ЯО, находящегося на украинской территории, содержались положения о получении Киевом мирного дивиденда в виде тепловыделяющих сборок для атомных электростанций. Оговаривалось также предоставление Украине гарантий безопасности со стороны России и США, как только Договор СНВ-1 вступит в силу и Украина станет государством – участником ДНЯО, не обладающим ядерным оружием. США предоставляли России 60 млн долларов в качестве предоплаты по расходам на разукомплектование стратегических боезарядов, а также изготовление тепловыделяющих сборок. Эти суммы должны были вычитаться из полагающихся России платежей в рамках российско-американского контракта по высокообогащенному урану.

4 февраля 1994 года ВС Украины постановил снять оговорки к статье 5 Лисабонского протокола, что открывало возможность присоединения к ДНЯО. Правительству поручалось осуществить обмен грамотами о ратификации Договора СНВ-1 и активизировать работу по заключению межгосударственных соглашений, направленных на выполнение Постановления Верховного Совета от 18 ноября 1993-го. 10 мая 1994 года руководители правительств России и Украины подписали Соглашение по реализации трехсторонних договоренностей президентов России, США и Украины.

Закон о присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия был принят Верховным Советом 16 ноября 1994 года. Президент Кучма произнес яркую речь, отметив, что для создания замкнутого цикла производства ядерных боезарядов понадобилось бы за десять лет вложить по меньшей мере 160–200 млрд долларов. «Кто из приверженцев ядерных игр, – спросил он, – встанет и скажет, кому нужно продать, заложить все имущество Украины, чтобы взамен осчастливить ее собственным ядерным арсеналом?»

Но в тексте закона снова содержался ряд оговорок. Согласно одной из них, Украина объявлялась «собственницей ядерного оружия, которое она унаследовала от бывшего СССР». Возвращение к этой, казалось, давно снятой претензии вновь вернуло в повестку дня вопрос о том, в каком статусе Украина намерена присоединиться к ДНЯО: как неядерное государство, к чему ее обязывали принятые международные обязательства, или же в качестве новой ядерной державы? Впрочем, быть собственником ядерного оружия – значит быть ядерной державой. Признание международным сообществом присоединения Украины к ДНЯО на таких условиях означало бы признание за ней ядерного статуса.

Уже 17 ноября последовало заявление российского МИДа: Москва с удовлетворением восприняла известие о принятом Верховным Советом Украины законе о присоединении к ДНЯО. В то же время в заявлении отмечалось: «…Остается неясным вопрос, в качестве какого государства – ядерного или не обладающего таким оружием – намерена присоединиться Украина к ДНЯО... В данный момент завершается разработка депозитариями ДНЯО документа о гарантиях безопасности Украине, которые имеется в виду предоставить ей как государству, не обладающему ядерным оружием. Вполне понятно значение, которое имело бы внесение ясности в эти вопросы».

Определенности требовала не только Россия, но и все международное сообщество. Ситуация особенно обострилась во время Будапештского саммита СБСЕ, в ходе которого должна была пройти церемония сдачи Украиной грамоты о присоединении к ДНЯО и подписания Россией, США, Великобританией и Украиной меморандума о гарантиях безопасности Киеву. Украина оказалась перед выбором: либо официально заявить о своем неядерном статусе – и тогда получить гарантии безопасности, либо снова вернуться за стол переговоров со всем комплексом проблем. 5 декабря, после продолжавшихся всю ночь напряженных переговоров с участием США, Украина представила ноту Министерства иностранных дел о присоединении к ДНЯО в качестве государства, не обладающего ядерным оружием. «Когда президент Украины Леонид Кучма передал из рук в руки Борису Ельцину, Биллу Клинтону и Джону Мейджору документ о присоединении его страны к Договору о нераспространении ядерного оружия, зал, где проходила Будапештская встреча СБСЕ, вздохнул облегченно», – так написала на следующий день газета «Известия».

С марта 1994 по июнь 1996 года с территории Украины было вывезено для разборки на российских предприятиях около 2 тысяч ядерных боеприпасов стратегических комплексов. С учетом тактического оружия на российскую территорию всего было перемещено около 5 тысяч ядерных боезарядов, на что потребовалось около 100 железнодорожных эшелонов. Договор СНВ-1 и Лисабонский протокол были полностью выполнены. А эпопея, связанная с отказом Украины от ядерного статуса, еще может послужить положительным примером. Ведь в результате многотрудных переговоров их участники пришли к решениям, которые приветствовало все мировое сообщество.

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 7 апреля 2004 > № 2899036 Юрий Дубинин

Вооруженные силы России и ее геополитические приоритеты

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2004

С.Б. Иванов – министр обороны Российской Федерации.

Резюме Российское военное ведомство обладает четким видением приоритетов строительства армии и флота. Это видение основано на учете места и роли России в современной системе международных отношений, а также на том принципиальном положении, что военное планирование должно отныне строиться, исходя из реальных потребностей в области национальной безопасности.

Мы последовательно выступаем за то, чтобы значение военной силы при решении международных проблем было сведено к минимуму, а ее функции ограничивались сдерживанием войн и вооруженных конфликтов. Однако с учетом тенденций мирового развития российское военно-политическое руководство вынуждено корректировать свое видение роли и места военной политики и военных инструментов. Наличие у России достаточного военного потенциала, прежде всего современных и эффективных Вооруженных сил, становится одним из условий ее успешной и безболезненной интеграции в строящуюся систему международных отношений.

ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ МИРОВОГО РАЗВИТИЯ

Во-первых, в глобальной системе военно-политических отношений наиболее актуальным становится противодействие вызовам, стимулированным процессами глобализации. В числе этих вызовов распространение оружия массового поражения и средств его доставки, международный терроризм, демографические проблемы и этническая нестабильность, деятельность радикальных религиозных сообществ и группировок, незаконный оборот наркотиков, организованная преступность. Характер вызовов таков, что с ними невозможно эффективно бороться в рамках отдельных государств. В связи с этим резко повышается важность международного сотрудничества силовых структур, включая спецслужбы и вооруженные силы.

Во-вторых, реальностью становится осуществление международных силовых операций вне традиционных военно-политических организаций и институтов. Военная сила все чаще применяется в рамках коалиций, сформированных на временной основе. Такая практика, вероятно, станет расширяться и в дальнейшем. Россия продолжает настаивать на строгом соблюдении норм международного права при формировании подобных коалиций и будет вступать в них только в том случае, если этого потребуют ее национальные интересы.

В-третьих, экономические интересы государств становятся приоритетными по сравнению с интересами военно-политическими. Больше того, возникает все более сложное сочетание экономических интересов отдельных государств и интересов крупных транснациональных компаний. В результате, если раньше основанием для принятия решения об использовании военных средств, как правило, служило наличие прямой угрозы безопасности, то сейчас военная сила все чаще применяется и для обеспечения экономических интересов. Это объективно расширяет сферу востребованности военной силы.

В-четвертых, произошло сращивание внутреннего и международного терроризма. Попытки разделения террористической активности на внутреннюю и международную становятся бессмысленными. Это касается как подходов к политической оценке террористической угрозы, так и силовых мер по ее нейтрализации. Очевидно, что доля ответственности вооруженных сил, в частности Вооруженных сил России, в противодействии терроризму существенно увеличилась.

В-пятых, в определении характера внешнеполитических приоритетов различных государств мира все большую роль играют негосударственные субъекты системы международных отношений. Неправительственные организации, международные движения и сообщества, межгосударственные организации и неформальные «клубы» оказывают значительное, зачастую противоречивое, воздействие на политику отдельных государств.

Данные тенденции дополняют, а порой и видоизменяют процессы, разворачивающиеся на уровне двусторонних политических отношений, а также в рамках традиционных межгосударственных организаций.

Важнейшим аспектом, определяющим подходы к строительству и развитию Вооруженных сил России, является также характер отношений нашей страны с наиболее значимыми институтами современной системы международных отношений.

Россия стремится к активному участию в основных международных организациях для обеспечения различных аспектов своих внешнеполитических интересов.

Организация Объединенных Наций и Совет Безопасности ООН рассматриваются Россией в качестве важнейших инструментов, обеспечивающих глобальную стабильность. Принижение их роли и переход к практике применения вооруженных сил на основании решений, принятых отдельными государствами, представляются крайне опасной тенденцией. В перспективе она способна создать серьезную угрозу политическим и военно-политическим интересам России.

Развитие отношений с Содружеством Независимых Государств (СНГ) является для России одним из приоритетных направлений внешней политики. Наша страна стремится и впредь укреплять потенциал координации военно-политической деятельности стран СНГ в рамках существующих структур и институтов, и прежде всего Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Россия и в дальнейшем будет выступать за ее превращение в эффективную межгосударственную организацию, оказывающую стабилизирующее влияние на общую военно-политическую обстановку в Содружестве Независимых Государств и прилегающих к нему регионах.

Отношения России с Организацией Североатлантического договора (НАТО) определяются Римской декларацией 2002 года. Россия внимательно следит за процессом трансформации НАТО и рассчитывает на полное изъятие из военного планирования и политических деклараций стран – членов НАТО как прямых, так и косвенных компонентов антироссийской направленности. Но если НАТО сохранится в качестве военного альянса с действующей сегодня наступательной военной доктриной, то российское военное планирование и принципы строительства российских Вооруженных сил, включая их ядерную составляющую, будут адекватно пересмотрены.

Россия готова к дальнейшему развитию конструктивного и взаимовыгодного сотрудничества со странами Европейского союза (ЕС) при безусловном признании территориальной целостности Российской Федерации и уважении ее права на борьбу со всеми проявлениями международного терроризма.

Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) играет важнейшую роль в обеспечении стабильности в Центральной Азии и в Дальневосточном регионе. Дальнейшее укрепление потенциала ШОС позволит сформировать зону мира и стабильности на юго-восточном и дальневосточном направлениях, что, в свою очередь, исключит или сделает маловероятным возникновение там крупномасштабной военной угрозы.

В случае неблагоприятного развития военно-политической ситуации на данных направлениях Россия вынуждена будет рассматривать регион как потенциальный источник нестабильности.

Особое значение для России имеют ее отношения с Соединенными Штатами Америки. Мы рассчитываем на расширение разностороннего сотрудничества с США, в том числе по проблемам обеспечения глобальной и региональной стабильности, а также укрепления режима нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки. Россия исходит из того, что компромиссные решения по любым международным проблемам должны достигаться на основе строгого соблюдения норм международного права и взаимного уважения национальных интересов.

Итак, современная международная обстановка характеризуется динамизмом, противоречивостью, а также эволюцией ряда ключевых международных институтов. Эта ситуация требует по-новому оценить систему угроз безопасности Российской Федерации и сформулировать приоритеты военного строительства, соответствующие международному статусу России и имеющимся у нее ресурсам.

УГРОЗЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Существует три типа угроз, нейтрализация которых является в той или иной степени функцией Вооруженных сил Российской Федерации: внешние, внутренние и трансграничные.

При этом необходимо отметить, что даже традиционные внешние угрозы приобретают новые аспекты. В частности, относительно новыми для российского военного планирования следует считать такие из них, как вмешательство во внутренние дела Российской Федерации со стороны иностранных государств или организаций, ими поддерживаемых, нестабильность в приграничных странах, порожденную слабостью их правительств, и некоторые другие.

Возрастает роль Вооруженных сил в противодействии таким угрозам, как осуществление государствами, коалициями государств или общественно-политическими движениями программ по созданию оружия массового поражения либо получение ими доступа к наиболее опасным видам вооружений.

Особенности современных внешних угроз требуют от российских Вооруженных сил выполнения задач различного характера в разных регионах мира. Нельзя абсолютно исключать и превентивное применение силы, если этого будут требовать интересы России или ее союзнические обязательства.

К наиболее важным внутренним угрозам, нейтрализация которых относится к числу задач Вооруженных сил, следует причислить:

попытки насильственного изменения конституционного строя и нарушения территориальной целостности России;

создание, оснащение, подготовку и функционирование незаконных вооруженных формирований;

незаконный оборот на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ;

широкомасштабную деятельность организованной преступности, угрожающую политической стабильности в масштабах отдельных субъектов Российской Федерации;

деятельность сепаратистских и радикальных религиозно-националистических движений.

Особо следует остановиться на трансграничных угрозах, которые, будучи внутренними по форме проявления, являются внешними по своей сути.

Например, такие из них, как:

деятельность на территории России структур, связанных с международным террористическим сообществом;

подготовка на территории других государств вооруженных формирований для действий на территории России или ее союзников;

трансграничная преступность, контрабандная и иная противозаконная деятельность.

Необходимость противодействия трансграничным угрозам будет возрастать, что должно найти отражение в военном планировании. Вооруженные силы будут участвовать в нейтрализации внутренних и трансграничных угроз совместно с другими силовыми структурами, действуя на основе Конституции РФ и законодательства России. В столь сложный для страны период было бы безответственно ограничивать деятельность Вооруженных сил только внешней сферой. Опыт Чечни нас многому научил. Ведь именно здесь, противодействуя угрозе, которая имела форму внутреннего мятежа, Россия столкнулась с внешней агрессией со стороны международных террористических организаций.

Особо следует учитывать возможность возвращения ядерному оружию свойств реального военного инструмента. Это крайне опасная тенденция, подрывающая глобальную и региональную стабильность. Даже незначительное понижение порога применения ядерного оружия потребует от России перестройки системы управления войсками и принципов их боевого применения.

В целом можно констатировать, что ни одна из существующих конфликтных ситуаций за пределами территории России не создает прямой военной угрозы ее безопасности. Однако необходимо просчитывать ситуацию, которая может сложиться в будущем.

В обозримой перспективе российское военное планирование будет определяться существованием ряда факторов неопределенности, то есть конфликтов или процессов, развитие которых может существенно изменить геополитическую обстановку в приоритетных для интересов России регионах или создать прямую угрозу ее безопасности. К таким факторам относится, например, внутренняя ситуация в ряде стран СНГ и приграничных с ними районах.

Современное военное планирование должно учитывать и опыт, полученный в ходе вооруженных конфликтов конца прошлого – начала нынешнего века. Правильное усвоение этого опыта требует отказа от привычных стереотипов.

За прошедший период не выявилось какого-либо одного доминирующего типа вооруженного конфликта. Это означает, что боевая подготовка, планирование операций, военно-техническое обеспечение должны быть максимально гибкими. Ясно и то, что прежняя концепция обычных войн, как ограниченных, так и широкомасштабных, претерпевает значительные изменения. Поэтому необходимо готовиться и к боевым действиям в их классической форме, и к борьбе с терроризмом. Большинство конфликтов последнего времени развивались на ограниченной территории в пределах одного театра военных действий, но с широким использованием сил и средств, размещенных за его пределами. Это требует готовности не просто обороняться в случае внешней агрессии, а и умения тем или иным способом перенести боевые действия на территорию противника.

Совершенно ясно, что ход и исход вооруженной борьбы будут определяться главным образом противоборством в воздушно-космической сфере и на море, а сухопутные группировки закрепят достигнутый успех и непосредственно обеспечат достижение политических целей. Тот, кто до сих пор считает, что в современной войне по-прежнему решающими станут удары танковых клиньев, живет устаревшими представлениями.

Ясно также, что успех будет на стороне того, кто сможет функционально интегрировать все информационные потоки и в режиме реального времени корректировать планы боевого применения войск в зависимости от меняющейся обстановки. Поэтому в оперативном построении группировки войск должны присутствовать разведывательно-информационный центр, автоматизированная, высокозащищенная система управления войсками и оружием, а главное – воздушно-космический эшелон, выполняющий как разведывательные, так и ударные функции.

Особенности современных войн и вооруженных конфликтов заставляют сформулировать новые задачи Вооруженных сил Российской Федерации. Эти задачи должны учитывать как уже проявившиеся особенности развития военно-политической обстановки в зонах интересов России, так и возможные направления развития принципов вооруженной борьбы.

ЗАДАЧИ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИИ

Задачи российских Вооруженных сил классифицируются по четырем основным направлениям:

1. Сдерживание военных и военно-политических угроз безопасности, включая обеспечение стратегической стабильности и территориальную оборону страны.

2. Обеспечение экономических и политических интересов, что может включать в себя проведение по решению президента РФ операций с использованием Вооруженных сил.

3. Осуществление силовых операций мирного времени, включая выполнение союзнических обязательств, а также проведение миротворческих операций по мандату ООН или СНГ. Замечу, мы прорабатываем вопрос о создании в 2004 году действующей на постоянной основе отдельной миротворческой бригады в составе Сухопутных войск.

4. Применение военной силы для нейтрализации военной угрозы, в том числе и в условиях использования оружия массового поражения.

С учетом всего этого можно констатировать, что российские Вооруженные силы должны быть способны:

в мирное время и в чрезвычайных ситуациях успешно решать задачи силами постоянной готовности одновременно в двух вооруженных конфликтах любого типа, сохраняя потенциал стратегического сдерживания и без проведения дополнительных мобилизационных мероприятий, а также осуществлять миротворческие операции как самостоятельно, так и в составе многонациональных контингентов;

в случае обострения ситуации обеспечить стратегическое развертывание и сдерживать эскалацию обстановки за счет стратегических сил и маневра силами постоянной готовности;

в военное время наличными силами отразить воздушно-космическое нападение противника, а после полномасштабного стратегического развертывания решать задачи одновременно в двух локальных войнах.

Таким образом, геополитические потребности развития России и характер задач, возлагаемых на ее Вооруженные силы в сфере обеспечения национальной безопасности, позволяют сформулировать основные приоритеты строительства и развития российских армии и флота с учетом их нынешнего состояния.

АРМИЯ И ФЛОТ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

За годы, прошедшие после обретения Российской Федерацией суверенитета, ее Вооруженные силы прошли сложный путь. Они, как и страна в целом, находились в процессе активного реформирования, связанного с глобальными изменениями геополитической обстановки в мире и становлением обновленной российской государственности. В условиях незавершенных преобразований социально-экономической структуры общества политическое руководство страны поставило задачу по осуществлению масштабных количественных и качественных изменений армии и флота России. И несмотря на все сложности, были достигнуты серьезные результаты.

Прежде всего сформированы правовая база развития Вооруженных сил и основы системы политического и общественного контроля их деятельности. Создана система взаимодействия армии и флота с другими силовыми структурами страны.

Осуществлены структурные преобразования, обеспечившие повышение эффективности системы военного управления. Вооруженные силы перешли на новую структуру, которая в большей степени соответствует сегодняшним требованиям.

В основном завершилось и сокращение численности армии и флота. Данный процесс был болезненным, в значительной мере из-за его масштабности. Напомню, что в 1993-м Вооруженные силы России составляли 2 млн 750 тыс. военнослужащих. Отрицательно сказывался и экономический кризис прошедших лет. Однако российские Вооруженные силы с честью выдержали испытание. В дальнейшем крупных сокращений не предусматривается, численность ВС выведена на уровень оборонной достаточности, соответствующей примерно миллиону военнослужащих.

Значительным изменениям подверглась система комплектования Вооруженных сил. Начат активный переход к контрактному принципу комплектования должностей солдат и сержантов.

Созданы предпосылки для развертывания современной системы социального обеспечения военнослужащих, хотя пока не решен ряд сложных вопросов, в частности обеспечения военнослужащих жильем.

В целом можно констатировать: масштабные изменения в Вооруженных силах, связанные с коренной перестройкой в рамках военной реформы, завершены. Достигнутые результаты дали возможность перейти от решения проблем выживания Вооруженных сил к полноценному военному строительству.

Перед военно-политическим руководством страны, Министерством обороны встала новая масштабная задача – разработка концепции дальнейшего развития армии и флота. И она была разработана.Ее основные положения изложены 2 октября 2003 года на совещании с участием военно-политического руководства страны и высшего командного состава Вооруженных сил России и обнародованы в доктринальном, по сути, документе «Актуальные задачи развития Вооруженных сил Российской Федерации».

Теперь мы можем с полным основанием заявить, что российское военное ведомство обладает четким видением приоритетов строительства армии и флота, основанным на учете места и роли России в современной системе международных отношений и на том принципиальном положении, что военное планирование должно отныне строиться, исходя из реальных потребностей в области национальной безопасности.

ПРИОРИТЕТЫ СТРОИТЕЛЬСТВА И РАЗВИТИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИИ

Сохранение потенциала стратегических сил сдерживания. Главной целью политики Российской Федерации в области стратегического сдерживания является недопущение любого вида силового давления и агрессии против нашей страны или ее союзников. Сдерживание будет основываться на способности ответными действиями нанести ущерб, размеры которого поставили бы под сомнение достижение целей возможной агрессии. В любом случае ни у кого не должно вызывать сомнений, что будет задействован весь потенциал, гарантирующий защиту суверенитета, территориальной целостности и других жизненно важных национальных интересов России или ее союзников.

Наращивание количества соединений и частей постоянной готовности и формирование на их основе группировок войск. Долгосрочной задачей военного строительства с учетом опыта боевого применения войск является создание группировок, объединенных единым управлением и способных выполнять боевые задачи составом мирного времени. Основу таких группировок войск (сил) должны составлять соединения и воинские части постоянной готовности.

К соединениям и воинским частям постоянной готовности относятся те, что способны в мирное и военное время выполнять боевые задачи без проведения мероприятий по доукомплектованию мобилизационными ресурсами. Группировки сил постоянной готовности создаются на всех стратегических направлениях. Их состав различен, но адекватен степени угроз национальной безопасности. Как один из главных приоритетов развития Вооруженных сил России на ближайшие годы следует рассматривать увеличение числа частей и соединений постоянной готовности, повышение их способности к переброске на большие расстояния силами военно-транспортной авиации.

Активизация перевода Вооруженных сил на контрактную основу. Перевод Вооруженных сил на контрактную основу является не самоцелью, а средством повышения боеготовности Вооруженных сил. Принята федеральная целевая программа «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004—2007 годы. При этом реализация программы частичного перехода Вооруженных сил на контракт не снимает необходимости сохранения подготовленного мобилизационного резерва.

Совершенствование оперативной и боевой подготовки войск. Оперативная и боевая подготовка Вооруженных сил должна проводиться с учетом военных и иных угроз для России, гарантированного выполнения задач по обеспечению военной безопасности страны, новых тенденций в характере вооруженной борьбы и способов действий войск, оперативного предназначения группировок, особенностей театра военных действий и вероятного противника.

За последнее время сделан серьезный рывок в улучшении качества боевой подготовки. Количество учений и мероприятий боевой подготовки в 2003 году по всем видам Вооруженных сил превысило показатели 2002-го почти в два раза.

В проекте бюджета Министерства обороны на 2004 год на развитие системы боевой подготовки планируется направить около 16 % всех средств. В ходе проведения учений в 2004-м акцент будет сделан на отработку вопросов мобильности разнородных сил и средств, в том числе на проверку возможности осуществить межтеатровую перегруппировку. Мы должны исходить из того, что нашим войскам в большинстве возможных вооруженных конфликтов будет противостоять противник, чаще всего состоящий из разнотипных формирований, активно применяющий тактику партизанских и диверсионно-террористических действий.

Важным направлением военного строительства является интеграция всего обеспечивающего процесса Вооруженных сил и других войск Российской Федерации через переход к межведомственным системам технического и тылового обеспечения.

Главная цель такого перехода – повышение эффективности технического и тылового обеспечения всех воинских формирований на основе интеграции соответствующих органов силовых министерств и ведомств России, а также рационального использования материально-технической базы и инфраструктуры.

Задачу своевременного оснащения Вооруженных сил современным вооружением и военной техникой не решить без оптимизации системы заказов вооружения и военной техники в соответствии с требованиями времени. Уже сегодня для Вооруженных сил установлено двадцать генеральных заказчиков вооружения и военной техники (на 1997 год их было пятьдесят семь, на 1999-й – двадцать девять). В целях сокращения заказывающих структур во всех видах Вооруженных сил и родах войск оставлено по одной.

Для централизации заказов и поставок вооружения и военной техники в Министерстве обороны и других органах, имеющих войсковые формирования, Указом Президента России № 311 от 11 марта 2003 года при Министерстве обороны учрежден Государственный комитет по оборонному заказу.

Совершенствование военного образования. Модернизация Вооруженных сил требует постоянного совершенствования профессиональных знаний и мастерства офицерского корпуса. Реформы в системе военного образования необходимы, в том числе в связи с частичным переводом должностей сержантского и рядового состава на контрактную основу. Офицеры должны быть способны эффективно руководить подчиненными, имеющими порой большой жизненный опыт и высокий образовательный уровень.

Для решения наиболее сложных проблем военного образования Правительством Российской Федерации 27 мая 2002 года принята Федеральная программа «Реформирование системы военного образования в России на период до 2010 года». В ближайшие годы система военного образования будет совершенствоваться с учетом формирования межведомственной системы подготовки кадров по военным специальностям для Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов страны.

Перспективной представляется уже опробованная практика подготовки будущих офицеров на военных кафедрах гражданских вузов с обязательным призывом их в ряды Вооруженных сил.

Особая тема – подготовка офицеров запаса на военных кафедрах. Их количество не соответствует плановым цифрам, устанавливаемым для военных кафедр вузов, и сегодня востребован только каждый десятый специалист, подготовленный на этих кафедрах. Количество военных кафедр, готовящих фактически не востребованных Министерством обороны специалистов по малочисленным военным специальностям, неоправданно возросло. Очевидно, следует ставить вопрос об оплате функционирования военных кафедр, исходя из фактического выполнения плановых заданий, что должно или стимулировать сохранение военных кафедр, или поставить вопрос об их сокращении в связи с нецелесообразностью.

Совершенствование системы социального обеспечения. Основой социальной политики Министерства обороны, помимо повышения уровня денежного довольствия военнослужащих, является решение жилищной проблемы.

Понятно, что за год или два эту проблему не решить. Действующая система обеспечения военнослужащих жильем требует кардинальных изменений. Необходимо не только увеличить ассигнования на строительство жилья, но и незамедлительно начинать переход на накопительную систему обеспечения военнослужащих жильем.

В настоящее время фонд служебного жилья Минобороны составляет всего 98 тыс. квартир. А для того чтобы каждый человек, пока он служит в армии, гарантированно имел крышу над головой, требуется около 450 тыс. служебных квартир.

Расчеты показывают, что полностью проблема предоставления военнослужащим служебного жилья будет решена к 2012—2015 годам. Для этого, помимо строительства новых квартир, под служебное жилье будут активно перестраиваться казармы и другие здания, освободившиеся в ходе планового сокращения численности войск. Только ускоренное формирование фонда служебного жилья в сочетании с продолжением рассчитанной на 2002—2010 годы программы «Государственные жилищные сертификаты» и реализацией накопительной системы обеспечения военнослужащих жильем даст возможность выйти из ситуации, кажущейся сегодня тупиковой.

Правительство Российской Федерации одобрило план подготовки нормативных правовых актов и проведения мероприятий по переходу к накопительной системе обеспечения военнослужащих жильем. Разрабатываемая Минобороны, Минфином и Минэкономразвития программа позволит создать принципиально новый механизм. По сути, предусматривается накопление бюджетных средств на счету каждого военнослужащего с таким расчетом, чтобы по достижении 20 лет выслуги он мог приобрести собственное благоустроенное жилье в различных регионах России. А после этого срока предусматриваются так называемые бонусные начисления на лицевой счет, что будет стимулировать дальнейшее пребывание военнослужащего в рядах Вооруженных сил.

Переход к накопительной системе обеспечит социальную справедливость и на деле подтвердит, что военнослужащие – это граждане, имеющие особый государственный статус.

Совершенствование системы воспитания и морально-психологического обеспечения военнослужащих, патриотическое воспитание граждан России. Во все времена успех в бою решала не техника, а люди. От их боевого духа и моральной силы зависит решение поставленных задач. Поэтому воспитание личного состава, поддержание высокого уровня воинской дисциплины всегда были, есть и будут одной из основных задач военных руководителей всех уровней.

Высокий боевой дух и моральная сила военнослужащих не возникают вдруг. Они представляют собой результат сознательного, целенаправленного воздействия на мировоззрение, интеллект, моральное состояние и психику.

Несмотря на массированное воздействие всего комплекса факторов, негативно влияющих на обстановку в войсках, личный состав Вооруженных сил продолжает оставаться одним из самых законопослушных социальных слоев общества. Известно, что уровень преступности среди военнослужащих в два раза ниже, чем в целом по Российской Федерации.

* * *

Руководство страны, Министерства обороны имеют четкую программу развития и повышения эффективности Вооруженных сил, основанную на реалистичном понимании возможностей государства, а также задач, которые стоят перед Россией в процессе ее интеграции в современную систему международных отношений.

Применение военной силы мы рассматриваем как вынужденную крайнюю меру, целесообразную только в том случае, если исчерпаны все другие возможности. Взаимодействие с различными международными институтами существенно облегчает реализацию внешнеполитических целей России, но не дает полной и безусловной гарантии безопасности. Такую гарантию может дать только наличие высокоэффективных армии и флота.

Сегодня можно с уверенностью констатировать, что период кризисного развития российской военной организации завершился. Проблемы, имевшие место в недалеком прошлом, относятся к неизбежным трудностям роста. Теперь главное – модернизировать военную организацию в рамках обозначенных приоритетов ее развития.

В XXI веке Вооруженные силы России должны соответствовать статусу нашей великой державы.

Россия > Армия, полиция > globalaffairs.ru, 2 февраля 2004 > № 2911812 Сергей Иванов

Миссия России в эпоху второго «кризиса Гутенберга»

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2004

М.Г. Делягин – д. э. н., председатель президиума, научный руководитель Института проблем глобализации. В данной статье использованы материалы его книги «Мировой кризис. Общая теория глобализации» (М.: Инфра-М, 2003).

Резюме Действия развитых стран в отношении наследства СССР на территории России напоминают дележ шкуры еще не убитого, но уже слабеющего и утратившего способность самостоятельно передвигаться медведя. Тем не менее он велеречиво и глубокомысленно рассуждает о своей роли в мировой истории и об организации конструктивного взаимодействия с группами охотников и мародеров.

Глобальное телевидение, «финансовое цунами» спекулятивных капиталов, сметающее и воздвигающее национальные экономики, виртуальная реальность, интерактивность – все это проявления глобализации, процесса стремительного формирования единого общемирового финансово-информационного пространства на базе новых, преимущественно компьютерных технологий.

Его внешние атрибуты не должны заслонять главного – влияния информационных технологий на общество и человечество в целом. Благодаря этим технологиям преобразование живого человеческого сознания – как индивидуального, так и коллективного – превратилось в наиболее прибыльный и потому массовый бизнес. Если на протяжении всей предшествующей истории человечество изменяло окружающий мир, то теперь (по крайней мере в последние десять лет) оно изменяет себя. Это революция, трансформировавшая сам характер человеческого развития. Распространение новых технологий, обусловленное резким ростом объема информации, создает огромные проблемы для общественных структур, прежде всего систем управления, которые катастрофически не успевают за стремительными изменениями.

Между тем однажды человечество – по крайней мере, западная цивилизация – уже попадало в такую ситуацию. Изобретение книгопечатания в XV веке привело к подлинному «информационному взрыву» – резкому увеличению количества информации, повышению ее доступности и быстрому росту числа людей, размышляющих на абстрактные темы.

Управляющие системы того времени оказались не приспособленными к «информационной революции», вызванной книгопечатанием и не смогли справиться с порожденными ею проблемами. Результатом стали Реформация и серия чудовищных религиозных войн, которые в относительном выражении принесли на порядок больше жертв и разрушений, чем даже Вторая мировая (в ходе Тридцатилетней войны население Германии сократилось вчетверо – с 16 до 4 миллионов человек). Тот факт, что из горнила этих потрясений вышла современная западная цивилизация, представляется слабым утешением.

Сегодня, как и полтысячи лет назад, «информационный взрыв» превышает возможности сложившихся управляющих структур и создает для человечества серьезные системные опасности. Это не значит, что второй «кризис Гутенберга» обязательно ввергнет нас в противостояние, подобное религиозным войнам Средневековья. Однако мы должны понимать, что многие из болезненных проблем сегодняшнего дня есть не что иное, как проявления общей тенденции – неприспособленности управляющих систем к новому информационному и коммуникативному скачку. Связанный с этим кризис носит всеобъемлющий характер, и его преодоление требует не только осторожности и терпения, но и многократного наращивания усилий. Ведь в общих чертах известно, чтЧ может произойти, если выход не будет найден.

КРИЗИС УПРАВЛЯЮЩИХ СИСТЕМ

Современные системы управления сложились до того, как технологии формирования сознания получили повсеместное распространение. Использование этих глобальных технологий ввергает управляющие системы в тяжелый кризис: управленческих ошибок совершается все больше, а их последствия носят более пагубный характер.

Первым фактором кризиса традиционных управляющих систем является самопрограммирование. Управление при помощи формирования сознания основано на убеждении. Тот, кто активно убеждает в чем-то других, может настолько утвердиться в собственной абсолютной правоте, что утратит объективность. Вопреки классической узбекской пословице, если сто раз произнести слово «халва», во рту действительно станет сладко.

С самопрограммированием связан второй фактор управленческого кризиса, а именно стремление преобразовать не реальность, а ее восприятие, что, казалось бы, значительно проще. В ограниченных масштабах такой подход эффективен, но его доминирование в стратегии управляющих систем также ведет к их неадекватности. Наглядный пример – политика администрации президента России, которая, насколько можно судить, к настоящему времени почти отказалась от прямого, непосредственного воздействия на реальные процессы общественного развития, предпочитая действовать в информационной сфере.

Эскалация безответственности – третий фактор кризиса управляющих систем. Работая с отвлеченными представлениями и телевизионной «картинкой», управленец просто теряет понимание того, что его работа влияет на реальную жизнь реальных людей. Снижение ответственности при эрозии адекватности – это поистине гремучая смесь!

И, наконец, четвертый фактор кризиса традиционных управляющих систем – вырождение демократии. Причина не только в ослаблении и «размывании» государства, являющегося несущей конструкцией современных демократий. Ведь для формирования сознания общества достаточно воздействовать на элиту – относительно небольшую его часть, участвующую в принятии важных решений или являющуюся примером для подражания. Концентрированные усилия по формированию сознания элиты приводят к тому, что она отрывается от общества и теряет эффективность. При этом исчезает сам смысл демократии, так как элита перестает воспринимать идеи и представления, рожденные в недрах общества. Насколько быстро происходит этот процесс, можно видеть на примере России: уже к 1998 году, то есть за семь лет нахождения у власти, демократы оторвались от народа значительно дальше, чем коммунисты за предыдущие семьдесят.

Ситуацию осложняет тот факт, что круг элиты в информационном обществе, как раз там, где широко применяются технологии формирования сознания, значительно уже круга элиты в обществе прежнего типа. Это вызвано технологическими причинами: небывалой мобильностью и одновременно концентрацией ресурсов. Классический пример – современный фондовый рынок. Изменение сознания не более чем сотни его ключевых игроков способно изменить всю финансовую ситуацию в мире.

Таким образом, в силу объективных причин, которые невозможно устранить в обозримом будущем, эффективность традиционных систем управления драматически падает, они всё хуже справляются даже с рутинными, повседневными функциями.

КРИЗИС НЕРАЗВИТОГО МИРА

Угроза глобальной стабильности, связанная с кризисом управляющих систем, усугубляется тем, что разрыв между развитыми странами и остальным миром приобрел технологический характер и в сложившейся парадигме мирового развития непреодолим.

Это обусловлено четырьмя основными факторами.

Прежде всего повсеместным обособлением групп людей, работающих с «информационными технологиями», в «информационное сообщество», которое по материальным причинам неизбежно концентрируется в наиболее развитых странах.

Вторым фактором формирования технологического разрыва являются принципиально новые «метатехнологии», применение которых исключает возможность конкуренции с их разработчиком. Это, например, комплексы оружия со скрытыми и не подлежащими уничтожению системами опознавания «свой – чужой», которые исключают их применение против государства-разработчика; сетевой компьютер (рассредоточение его памяти в сети дает разработчику доступ ко всей информации пользователя); современные технологии связи, позволяющие анализировать в режиме он-лайн телефонные сообщения (вялотекущий скандал между Европой и США вокруг системы Echelon вызван именно коммерческим использованием результатов этого анализа).

К данной категории относятся и технологии формирования сознания. Они представляют собой сложнейшее динамическое сочетание различных инструментов воздействия на информационное поле (СМИ, реклама, действия общественно значимых персон и структур, слухи, активные мероприятия), основанное на достижениях психологии и математики. Эти технологии нуждаются в постоянном обновлении, так как сознание быстро привыкает к внешнему воздействию и теряет чувствительность к нему. Прекращение обновления механизмов такого воздействия может привести к потере управляемости. Образуется жесткая зависимость потребителя от разработчика новых технологий.

Третья причина формирования технологического барьера: под воздействием информационных технологий меняются основные ресурсы развития. Теперь это не просто пространство с жестко закрепленным на нем производством, а в первую очередь мобильные финансы и интеллект, что принципиально изменило характер сотрудничества между развитыми и развивающимися странами. Созидательное освоение вторых первыми (а именно оно являлось содержанием как британского колониализма, основанного на политическом господстве, так и американской модели неоколониализма, базирующейся на экономическом контроле) уступает место разрушительному освоению посредством обособления и изъятия финансов и интеллекта развивающегося общества. Таким образом, прогресс развитого общества достигается (в большинстве случаев неосознанно) за счет деградации «осваиваемого», причем масштабы деградации, как всегда при «развитии за счет разрушения», превосходят выигрыш развитого общества.

Именно осмысление реалий и последствий этой трансформации породило разнообразные политкорректные (и оттого затушевывающие, а не проясняющие ситуацию) понятия вроде «упавших», «падающих» стран и «несостоявшихся государств», которые применяются по отношению к обществам, безвозвратно утратившим не только важнейшие интеллектуальные ресурсы развития, но и способность их производить.

Наконец, четвертой причиной возникновения технологического разрыва между развитыми странами и остальным миром является проблема глобального монополизма транснациональных корпораций (ТНК), которые еще более эффективно, чем в прежние времена, ограничивают, а то и полностью блокируют передачу технологий. Немалую роль в этом процессе сыграл институт защиты интеллектуальной собственности, который во многом превратился в инструмент прикрытия и обоснования жесточайшего злоупотребления монопольным положением.

В силу изложенного неразвитые страны не имеют ресурсов для достижения успеха; обреченность концепции «догоняющего» развития вполне очевидна (в частности, после работ Владислава Иноземцева). Из механизма воспитания и развития слабых обществ конкуренция выродилась в механизм их уничтожения. Таким образом, пока глобальные СМИ обеспечивают широчайшее распространение по всему миру стандартов потребления развитых стран, ужесточение конкуренции, вызванное глобализацией, убеждает ширящиеся массы людей в принципиальной недоступности распространяемых стандартов не только для них, но и для их детей и внуков.

Вызываемые этим отчаяние и безысходность порождают нарастающую глобальную напряженность. Международный терроризм – частное и не самое опасное ее проявление: он является лишь аспектом глобального протеста, высокоэффективным транснациональным бизнесом и не в последнюю очередь инструментом воздействия наиболее развитых государств как на правительства менее развитых стран, так и на свои собственные общества.

КРИЗИС ГЛОБАЛЬНОГО МОНОПОЛИЗМА

Неблагополучие сконцентрировано не только в экономически слабых странах, оно является общей проблемой. Причина этого – происходящее вполне по Марксу загнивание глобальных монополий, которые не поддаются действенному регулированию со стороны государств и международной бюрократии. Последние были бессильны даже перед лицом традиционных производственных ТНК; сейчас же им противостоят во многом неформальные – и соответственно далеко не всегда «видимые» – финансово-информационные группы. Наиболее примитивными и потому заметными структурами такого рода можно признать, например, коммерческую империю Сильвио Берлускони или сообщество, иногда называемое «техасско-саудовской нефтяной группой», в котором переплетены интересы американских нефтяных гигантов и правящей династии Саудовской Аравии.

Первый признак загнивания глобальных монополий заключается в том, что в 90-е годы ХХ века, впервые после Второй мировой войны, накопление богатства перестало само по себе вести к прогрессу в решении основных гуманитарных проблем человечества, таких, как загрязнение окружающей среды, нехватка воды, неграмотность, болезни, бедность, дискриминация женщин, эксплуатация детей и т. д. Это свидетельствует об исчерпании традиционного механизма развития человечества и объективной необходимости смены его парадигмы.

Второй признак – структурный кризис развитых экономик, а в силу их преобладания в мире – и всей мировой экономики. Высокая эффективность информационных технологий внезапно привела к глобальному «кризису перепроизводства» продукции, создающейся на их основе. Этот кризис усугубляется наличием сразу двух барьеров, препятствующих расширению сбыта такой продукции. Первый из них общеизвестен: распространение новых технологий затрудняется вследствие того, что они оказываются слишком сложными, избыточно качественными и неприемлемо дорогими. Это лишает развитые страны ресурсов для продолжения технологического прогресса на рыночной основе. Именно поэтому так называемое «цифровое неравенство» (неравенство в доступе к информационным технологиям. – Ред.) ограничивает перспективы не только развивающихся, но и развитых стран.

Наличие второго барьера связано с ориентацией информационных технологий на сознание человека. Принадлежность объекта воздействия к иной культуре снижает эффективность информационных технологий и ограничивает спрос на соответствующую продукцию. В результате культурный барьер, нисколько не препятствующий распространению изделий, скажем, компании Ford, оказывается непреодолимым, например, для продукции CNN.

Поэтому борьба за расширение рынков информационных технологий автоматически становится борьбой за вестернизацию традиционных обществ. А это, в свою очередь, вызывает крах государственности в слабых странах (даже в России с ее значительным «западным» культурным пластом попытки форсированной вестернизации привели лишь к национальной катастрофе, начавшейся в 1991 году, и финансово-идеологическому краху 1998-го) и обострение противостояния между относительно сильными незападными обществами и Западом.

Сегодня это обострение используется последним для решения проблемы финансирования технологического прогресса. Ведь рост напряженности в мире, в том числе в результате активизации международной террористической деятельности, способствует росту военных расходов, а те являются не только инструментом оживления национальных экономик в рамках своего рода «военного кейнсианства», но и наиболее эффективным механизмом стимулирования технологических прорывов.

Однако такой метод ускорения прогресса может быть только краткосрочным, поскольку представляет собой лекарство более опасное, чем сама болезнь. Ведь он разжигает конфликт не столько между развитыми и неразвитыми странами, сколько между странами, относящимися к различным цивилизациям.

КРИЗИС МЕЖЦИВИЛИЗАЦИОННОЙ КОНКУРЕНЦИИ

Социализм и капитализм конкурировали в рамках единой культурно-цивилизационной парадигмы, и силовое поле, создаваемое биполярным противостоянием, удерживало в ее рамках остальное человечество, оказывая на него мощное преобразующее влияние. Исчезновение биполярной системы уничтожило это силовое поле, высвободив два глобальных цивилизационных начала: исламское и китайское.

В настоящее время мировая конкуренция стремительно приобретает характер конкуренции между цивилизациями, и кошмарный смысл этого только еще начинает осознаваться человечеством. Проще всего понять его по аналогии с межнациональными конфликтами, особенно страшными вследствие своей иррациональности: стороны существуют в разных системах ценностей, что крайне затрудняет достижение соглашений.

Участники межцивилизационной конкуренции разделены еще глубже: они не только преследуют разные цели разными методами, но и в массе своей не способны полностью понять ценности, цели и методы друг друга. Финансово-технологическая экспансия Запада, этническая – Китая и социально-религиозная – ислама не просто развертываются в разных плоскостях. Они воспринимают друг друга как глубоко чуждое явление, враждебное не в силу естественной борьбы за власть, а по причине самого образа жизни.

При этом, в отличие от внутрицивилизационных конфликтов, понимание позиций друг друга не только не является универсальным ключом к достижению компромисса, но и может уничтожать саму его возможность, так как лишь выявляет несовместимость конфликтующих сторон. Каждая из трех осуществляющих ныне экспансию цивилизаций, проникая в другую, не обогащает, но, наоборот, разъедает и подрывает ее (о чем свидетельствуют, например, этнический раскол американского общества и имманентная шаткость прозападных режимов в исламских странах). Компромисс возможен только при изменении образа жизни, то есть уничтожении участника противостояния как цивилизации. По сути, эта борьба бескомпромиссна, она нарастает даже при видимом равенстве сил и отсутствии шансов на чей-либо успех.

Вместе с тем мы являемся свидетелями процесса еще более драматического, чем столкновение западной и исламской цивилизаций, – начавшегося разделения Запада, цивилизационного (а не экономического) трансатлантического расхождения. Уже сегодня раскол между США и Евросоюзом не дает им создать единый фронт борьбы даже с такими очевидными угрозами, как, например, наркомафия. Так, еще в 2002 году Вашингтон отказался ввести санкции за наркоторговлю против Афганистана, посчитав это противоречащим американским интересам. Между тем после победы США над талибами производство наркотиков в Афганистане, направляемых прежде всего в Европу и Россию, выросло в десятки раз. Однако видимость стабильности в Афганистане, базирующейся на хрупком согласии с тамошними «полевыми командирами» (читай: наркобаронами) для Вашингтона важнее, чем проблемы, например, европейцев. Иными словами, интересы глобальной конкуренции перевешивают интересы борьбы с глобальными угрозами.

Помимо прочего, конкурирующие цивилизации борются за право определить «повестку дня», то есть конкретную область и принципы противостояния. В предпочтительном положении по-прежнему находятся США, чей комплекс финансово-экономических целей наиболее универсален, а также значительно меньше, чем у европейцев, отягощен гуманитарными ценностями. В отличие от идеологического, религиозного или тем более этнического подчинения, финансовая экспансия сама по себе никого не отталкивает a priori, поэтому круг ее потенциальных сторонников и проводников максимально широк, как и возможности выбирать лучший человеческий и организационный «материал».

Проводником финансовой экспансии объективно служит почти всякий участник рынка, что обусловлено природой его деятельности. Сторонник той или иной цивилизации (а не ее отдельных аспектов) – это тот, кто считает единственно правильным образ жизни, предусмотренный этой цивилизацией. Поэтому универсальность и комфортность западных ценностей особенно важны при анализе одной из ключевых компонент глобальной конкуренции – ориентации элит вовлеченных в нее стран.

РОЛЬ СОЗНАНИЯ ЭЛИТЫ

Если государство является мозгом и руками общества, то элита служит его центральной нервной системой: она отбирает побудительные импульсы, заглушая одни и усиливая другие, концентрирует и передает их соответствующим группам «социальных мышц». Выражаемые элитой мотивация и воля общества определяют конкурентоспособность нации в долгосрочном плане. А поскольку в эпоху глобализации конкуренция переместилась прежде всего в сферу формирования сознания, важнейшим фактором конкурентоспособности общества становятся те, кто формирует сознание его элиты. Часто сознание элиты формируется извне. Это завуалированная форма внешнего управления. Если такое управление осуществляется стратегическими конкурентами соответствующего общества, оно становится неадекватным, а цели элиты – разрушительными для самого этого общества.

Но даже формирование сознания элиты ее собственным обществом еще не гарантирует ориентацию на национальные интересы. Для представителей элиты естественно стремиться к либерализации, предоставляющей им новые возможности, но зачастую подрывающей конкурентоспособность их страны и несущей беды их народам. Глобализация, которая приносит большие возможности сильным и большие несчастья слабым, объективно разделяет недостаточно развитые общества, принося благо их элитам и проблемы рядовым гражданам.

Еще один фактор разделения элиты и нации: в относительно слабо развитых обществах традиционная культура, да еще и с учетом давления консервативной бюрократии, способствует отторжению инициативных, энергичных людей, порождая в них естественное чувство обиды. В результате, даже преодолев сопротивление среды и пробившись в элиту, инициативные люди не могут избавиться от чувства чужеродности. Это провоцирует враждебность активных представителей элиты к своему обществу, воспринимаемому как скопище несимпатичных, а то и опасных людей. Такие настроения имеют богатейшую традицию в России, но характерны и для многих других стран. Более того, эта тенденция приобретает все больший масштаб по мере распространения западных стандартов образования и переориентации части элиты и прежде всего молодежи неразвитых стран (особенно незападных цивилизаций) на западные ценности. Даже вполне искренняя и предпринятая из лучших побуждений попытка оздоровить свою родину путем механического переноса на ее почву реалий и ценностей развитых стран способна разрушить общество не только тогда, когда оно не готово усвоить внедряемые ценности, но и в том случае, если эти ценности цивилизационно чужды ему. Именно с элиты и молодежи начинается размывание собственной системы ценностей, которое ведет к размыванию общества.

Практический критерий патриотичности элиты – форма ее активов. Как целое, элита обречена действовать в интересах сохранения и приумножения именно собственных активов (материальных или нематериальных – влияния, статуса и репутации в значимых для нее системах, информации и т. д.). Если критическая часть этих активов контролируется стратегическими конкурентами (например, представители элиты стремятся заслужить одобрение не своего народа, а со стороны лидеров конкурирующих обществ), элита начинает реализовывать интересы последних, превращаясь в коллективного предателя.

РОССИЯ: РЕШАТЬ ГЛОБАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КАК СВОИ ВНУТРЕННИЕ

Россия переживает глубочайший кризис. Национальная катастрофа, начавшаяся в ходе распада СССР, продолжается. Население вымирает и не демонстрирует сколько-нибудь заметных признаков самоорганизации; эффективность государственного управления заметно снижается.

Освоение российских ресурсов как «мировым сообществом», так и самими российскими капиталами носит «трофейный» характер и просто не предусматривает последующего воспроизводства экономики. Действия развитых стран в отношении наследства СССР на территории России напоминают дележ шкуры еще не убитого, но уже слабеющего и утратившего способность самостоятельно передвигаться медведя, который, тем не менее, велеречиво и глубокомысленно рассуждает о своей роли в мировой истории и об организации своего конструктивного взаимодействия с группами охотников и мародеров.

Вместе с тем Россия при всей ее очевидной слабости по-прежнему контролирует целый ряд уникальных и критически важных в современных условиях ресурсов: территорию евро-азиатского транзита, уникальные природные ресурсы Сибири и Дальнего Востока, навыки создания новых технологий. Это делает ее ключевым объектом практически всех цивилизационных экспансий, источники которых – что также очень существенно – расположены в непосредственной близости от России.

Таким образом, главная проблема сегодняшнего дня – столкновение цивилизаций – приведет к тому, что Россия, как минимум, в ближайшие полтора десятилетия станет для мира важнейшим «местом действия». Здесь будет решаться судьба человечества: именно на территории России конкуренция цивилизаций примет форму непосредственного столкновения (причем всеобщего, «всех со всеми») по вопросам, связанным с контролем над ее ресурсами. Более того, «фронт» цивилизационного единоборства пройдет не по географическим рубежам, а внутри самогЧ российского общества, которое становится поэтому одним из ключевых – возможно, даже структурообразующих – факторов развития человечества.

В том, что наша страна, наш дом станут местом решения глобальных проблем, заключены и наша слабость, и наша сила. Ведь досконально зная поле боя, мы сможем влиять на ход развития всего человечества. Однако цена этого «могущества от слабости» – жизнь, ибо любая ошибка может стать смертельной. В практическом плане перед российским обществом стоит задача гармонизации интересов и сбалансирования усилий различных цивилизаций, осуществляющих экспансию на нашу территорию.

Итак, вне зависимости от нашего желания внутренняя российская политика станет в обозримом будущем инструментом решения даже не международных, а глобальных проблем. При этом миссия России ни при каких обстоятельствах не может являться внешней; вектор развития общества должен быть направлен внутрь, на себя, а не наружу, – просто потому, что ни на что иное ни у сегодняшней, ни у завтрашней России элементарно не хватит сил.

Это вынужденное самоограничение, обусловленное слабостью, надеюсь, преодолимой, ни в коей мере не должно возводиться в ранг добродетели и тем более становиться основой изоляционистских концепций наподобие популярной в последнее время доктрины «конструктивного изоляционизма». По сути, она представляет собой демонстративное игнорирование Запада и всего внешнего мира в стиле не то Брежнева, не то китайских императоров середины позапрошлого века.

Любые внешние силы, способные помочь, следует безоговорочно приветствовать и привлекать. Но и они, и мы сами должны понимать, что такое привлечение возможно только в рамках реальной общности интересов, ибо платить за эту помощь (в том числе встречными уступками) нам из-за нашей слабости попросту нечем. Мы должны энергично влиять на цивилизации, развертывающие свою экспансию на нашей территории, но, во-первых, осознавать при этом относительную мизерность своих ресурсов и, во-вторых, осуществлять это влияние исключительно для решения собственных проблем, а не ради абстрактных геополитических схем.

Единственная оформленная идея последнего времени, связанная с поиском нашей роли в развитии человечества («либеральный империализм»), сводится, по сути, к попытке превращения РФ в «региональную державу» на основе реализации на территории СНГ американских интересов, глубоко чуждых как самой России, так и ее соседям. Эта идея обречена на неудачу не только в силу расхождения позиций Москвы и Вашингтона по целому ряду вопросов или наличия конкурирующих (в первую очередь европейских) интересов в отношении этого региона, но и из-за элементарной слабости России. Пора осознать наконец, что наше общество только тогда сможет проводить сколько-нибудь значимую, направленную вовне политику, когда у него появятся для этого реальные ресурсы, то есть когда оно наведет порядок у себя дома. Россия способна отработать модели и алгоритмы решения глобальных проблем на уровне своей внутренней политики. Обустраивая свою жизнь, она привнесет гармонию в мир.

Весьма вероятно, что задача оздоровления российской экономики потребует реализации мер, не укладывающихся в стереотипы «либерального фундаментализма», включая некоторое усиление протекционизма (являющееся сейчас общемировой тенденцией) и предоставление государственных гарантий на непосильные для бизнеса, но необходимые экономике инвестиционные проекты (согласие на это МВФ, например, дал России еще в апреле 1999 года). Этого не надо пугаться, пока подобные действия будут вызываться не идеологическими, а исключительно прагматическими подходами при полном понимании их временности. По мере укрепления экономики и восстановления конкурентоспособности страну следует все больше открывать для внешней конкуренции. Но так, чтобы в каждый момент времени интенсивность конкуренции была достаточной для стимулирования эффективности национальной экономики, но не разрушения ее.

Стратегической, долгосрочной целью должно быть возрождение России как самостоятельной мощной цивилизации, на равных участвующей в глобальной конкуренции. Но путь к этому лежит через промежуточные этапы. От сегодняшнего положения «поля боя» нам еще предстоит пройти длительный путь даже к промежуточному по своей сути положению «моста» между ключевыми, наиболее мощными в экономическом и политическом отношении цивилизациями.

Россия > Госбюджет, налоги, цены > globalaffairs.ru, 2 февраля 2004 > № 2909720 Михаил Делягин

Европа задает вопросы

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2004

Карл Бильдт – премьер-министр Швеции в 1991—94 годах, выполнял ответственные миссии ООН и ЕС на Балканах. Член попечительского совета корпорации RAND (США), член совета лондонского Центра европейских реформ, член редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике». В основе данной статьи – выступление автора в декабре 2003 года на конференции в Москве, посвященной первой годовщине основания журнала.

Резюме Конкурентоспособная экономика, основанная на широкой отраслевой базе, вряд ли совместима с полуавторитарной политической системой. Зато экономика, базирующаяся на экспорте сырья, с ней вполне сочетается. Поэтому выбор типа экономического развития предопределяет и выбор того или иного политического режима.

Нынешний год будет, без сомнения, решающим для дальнейшего развития «широкой Европы» – пространства, связанного географией, историей и культурой. Чтобы понять, каким станет наше общее будущее, нужно ответить на два главных вопроса. Во-первых, как будет развиваться европейская интеграция? Во-вторых, каким путем пойдет Россия?

Начну со второго, поскольку тональность обсуждения российских событий в западных столицах сейчас заметно отличается от той, что была всего пару месяцев назад. Москве не стоит обольщаться дипломатическими формулировками, которые звучат в официальных заявлениях правительств стран Запада. Масштаб реальной озабоченности будущим России весьма велик. Все мы в Европе привержены идее дальнейшего развития, упрочения и углубления отношений между Российской Федерацией и Европейским союзом. Но сегодня эта важная задача представляется нам куда более трудновыполнимой, чем казалось еще недавно.

На следующий день после декабрьских выборов в Государственную думу председатель Парламентской ассамблеи ОБСЕ Брюс Джордж заявил: «Главное впечатление от всей избирательной кампании в том, что процесс демократизации в России обратился вспять». Подобные оценки звучат после нескольких месяцев непрерывных дискуссий, которые вызвал во всем мире арест главы ЮКОСа Михаила Ходорковского. Возникает вопрос: не произошла ли в России смена курса, а если произошла, то какие последствия это может иметь для отношений с внешним миром?

ВРЕМЯ ПЕРЕМЕН

Текущий год станет годом перехода к новому качеству европейской политики. Первого мая к Европейскому союзу присоединятся десять новых членов, в июне уже все 25 государств-участников выберут новый Европейский парламент. По итогам этих выборов будет сформирован и новый состав Европейской комиссии, которой предстоит руководить Европой до конца десятилетия. На Еврокомиссию ляжет огромная ответственность. Ей придется довести до конца трудный процесс заключения Конституционного договора, который потерпел неудачу на саммите ЕС в минувшем декабре. Начнутся переговоры о новом долгосрочном бюджете Евросоюза. А ближе к концу 2004 года Европейский совет примет чрезвычайно важное решение о том, целесообразно ли начинать переговоры с Турцией о ее членстве в ЕС.

Одновременно будет дана оценка переговорам с Румынией и Болгарией, а также рассмотрены уже полученное заявление от Хорватии и заявка, которую к тому времени, вероятно, подаст Македония. Предполагаю, что в этом насыщенном году политическая энергия Европейского союза будет направлена в основном на внутренние перемены и преобразования. Но сохранится и особое внимание, уделяемое отношениям с так называемой «широкой Европой», а также с Россией. После масштабного расширения сложившуюся ситуацию необходимо оценить по-новому.

Текущий год станет переходным и с других точек зрения. Только после мартовских президентских выборов в России мы сможем получить более точное представление о том, какой будет политика Москвы в предстоящие годы. По другую сторону Атлантики идет почти непрерывная избирательная кампания: с первых праймериз в январе до президентских выборов в ноябре.

ВМЕСТЕ ИЛИ ПОРОЗНЬ?

Некоторые сигналы, поступающие из России, настораживают. Кое-кто, очевидно, не прочь начать опасную игру, которая поставит под угрозу основу наших взаимоотношений – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским союзом. События конца 2003 года продемонстрировали: в нестабильных регионах, граничащих с Россией и Евросоюзом, существует угроза кризиса и политической конфронтации. Усилия следует сосредоточить на том, чтобы избежать возникновения этих проблем и одновременно добиваться структурного улучшения взаимоотношений, а это возможно даже в период преобразований и неопределенности. На протяжении этого периода – не слишком, как мы надеемся, продолжительного – ЕС и Российская Федерация должны дать более четкие и вразумительные ответы на некоторые фундаментальные вопросы.

Готов ли Европейский союз действительно сыграть стратегическую и ключевую роль в расширенной Европе, на Ближнем Востоке, в Африке и в других регионах, находящихся в сфере его интересов? Намерена ли Россия продолжать политику реформ, которая превратит в реальность идею интеграции и сотрудничества с остальной Европой? Станет ли она утверждать власть закона и строить более демократическую политическую систему? Будет ли стремиться к созданию более открытой и конкурентной экономики?

Если ЕС и Россия дадут утвердительные ответы на эти вопросы, мы вступим в новую эру больших совместных возможностей. Если же ответы будут отрицательными, то перспективы сотрудничества окажутся довольно безотрадными. Возможно, тогда в разных частях расширенной Европы нам не избежать противостояния, грозящего вылиться в открытый конфликт.

В общей Стратегии европейской безопасности, принятой на саммите Евросоюза в декабре 2003-го, намечен путь к проведению более активной и последовательной политики при решении проблем в области безопасности. Речь идет об угрозах, связанных с терроризмом, распространением оружия массового уничтожения, а также с проблемами непрочных, слабеющих или разваливающихся государственных образований.

Европейский союз создал и стремится расширять зону стабильности, власти закона, разумного управления и демократии в Европе и вокруг нее. Усилия сосредоточены прежде всего на интеграции стран – членов самого Евросоюза (по мере расширения ЕС задача осложняется). Но больше внимания мы будем уделять и вопросам разумного управления, стабильности и власти закона в «широкой Европе», то есть за пределами непосредственных границ ЕС.

Очевидно, что в интересах Европейского союза развивать партнерство с Российской Федерацией, а также стремиться к тому, чтобы Соединенные Штаты играли активную роль там, где это приносит пользу. Такое партнерство действенно лишь при наличии достаточной общности интересов и ценностей. И при взаимном признании того, что к стабильным решениям можно прийти только путем совместных действий.

В этом смысле обеим сторонам не удалось избежать ошибок. В начале 1999 года западным странам казалось, что они смогут решить косовскую проблему без полноценного участия России. Попытка была неудачной: мы получили войну и с тех пор так и не добились мирного решения.

Во время недавнего кризиса вокруг Молдавии ту же ошибку повторила Москва, посчитавшая, что России одной, без вовлечения других ключевых международных игроков под силу добиться политического урегулирования конфликта. Ее дипломатия потерпела фиаско, а неразрешенная кризисная ситуация в Молдавии способна стать серьезным бременем как для региона, так и для отношений России и Европы.

События в Грузии тоже вызывают опасения. Там есть силы, обращающиеся за поддержкой к США и Европе, но есть и те, кто не менее настойчиво ищет помощи у России. Если между ключевыми игроками на международной арене не будет налажен конструктивный диалог, результатом станет расчленение Грузии с долгосрочными плачевными последствиями для всех.

Европейский союз и Россия в равной мере заинтересованы в стабильности их общего «ближнего зарубежья». В наших совместных интересах остерегаться неверных шагов, подобных упомянутым ранее, и развивать более тесное партнерство. Однако ситуация может развиваться в другом направлении. При обсуждении положения в Молдавии и Грузии на совещании министров ОБСЕ в Маастрихте (декабрь 2003 года) Россия оказалась в полной изоляции. Это тревожный сигнал. Важно как можно скорее устранить недоразумения в конструктивном духе.

Общие интересы распространяются и на другие области. Раздираемый конфликтами Афганистан является источником почти всего героина, поступающего в Москву; оттуда же приходит более трех четвертей всего объема этого наркотика, потребляемого в остальных европейских городах. Если мы не сумеем стабилизировать положение в Афганистане, это ударит не только по уязвимым государствам Центральной Азии, но и по нашим странам.

И Россия, и Евросоюз граничат с регионом, который часто называют Большим Ближним Востоком. Если в прошлом говорили, что Балканы начинаются на окраинах Вены, то сегодняшний Ближний Восток начинается в пригородах Парижа, Лондона и Москвы, где имеются значительные мусульманские общины.

Наглядным подтверждением нашей совместной заинтересованности в решении этой проблемы служит тот факт, что ЕС и Россия конструктивно взаимодействуют в рамках «ближневосточного квартета». Мы стремимся к тому, чтобы постсаддамовский Ирак стал государством, уважающим принципы территориальной целостности, власти закона и демократии, а не источником соперничества, очагом напряженности или рассадником терроризма. В этом наши интересы совпадают с американскими. Возможности стратегического партнерства увеличатся, если Европейский союз будет проявлять бЧльшую активность, последовательность и дееспособность на международной арене.

ИЗБАВИТЬСЯ ОТ НЕФТЯНОЙ ЗАВИСИМОСТИ

В начале минувшего столетия Россия была одной из самых быстрорастущих экономик мира. Промышленная революция начала преображать страну. Санкт-Петербург и Москва превратились в шумные европейские столицы. Художники и предприниматели, например, из моей родной Швеции спешили на заработки на восток, в бурно развивающееся Российское государство.

Если бы эта тенденция продолжилась, Россия сегодня стояла бы в одном ряду с лидерами мирового экономического развития. Вместо этого она остается одной из наиболее бедных среди тех стран, где сто лет тому назад совершилась промышленная революция.

Пока Россия не станет в полном смысле слова частью Европы и мира, она не выберется из бездны нищеты и отчаяния, в которой оказалась после семи трагических десятилетий коммунистической тирании и изоляции. А если Россия не преодолеет это ужасное наследие, наши общие усилия, направленные на достижение стабильности, будут значительно затруднены. Поэтому цель Европы – сильная и стабильная Россия, уверенная в своем будущем.

На недавнем саммите ЕС — Россия в Риме была предпринята попытка обозначить четыре общих пространства для долгосрочного политического взаимодействия.

Во-первых, концепция Общего европейского экономического пространства, которая без особого успеха дискутируется вот уже около двух лет. Во-вторых, общее пространство свободы, безопасности и правосудия, где многое предстоит сделать. (К этому же разделу относится и важный вопрос о визах.) В-третьих, общее пространство внешней безопасности. Наконец, общее пространство научно-исследовательской деятельности, образования и культуры, в котором, особенно в области космических исследований, достигнут заметный прогресс, хотя потенциал сотрудничества намного шире. К этому перечню я бы добавил пятое, не менее необходимое пространство – демократии, власти закона и прав человека.

С европейской точки зрения несколько странно, что Китай является членом Всемирной торговой организации (ВТО), а Россия – нет. Если Россия не вступит в ВТО, неизбежны ограничения экономической интеграции между ЕС и Россией. В то же время российская экономика вынуждена будет покориться закону джунглей на мировых рынках.

Первоочередная цель – завершить переговоры между Россией и ВТО до конца 2004 года. Россия должна отбросить протекционистские интересы, препятствующие ее интеграции в мировую экономику. Необходимо найти формулу соответствия цен на природный газ на внешнем и внутреннем рынках. Кстати, недавние события в российской внутренней политике затруднят для Москвы поиск союзников по газовому вопросу в Конгрессе США.

Не исключено, что понятие «общее экономическое пространство» так и не наполнится практическим содержанием и останется лишь на бумаге. Главную причину следует искать в политической неразберихе, которая так долго удерживает Россию за пределами ВТО. Без членства России в этой организации крайне трудно и нелогично обсуждать создание зоны по-настоящему свободной торговли и прочие шаги в этом направлении.

Частью запутанного политического положения, сдерживающего прогресс, является ситуация неопределенности, сложившаяся вокруг экономических отношений между государствами СНГ. Один за другим декларируются амбициозные планы, но структурных сдвигов незаметно. Конечным результатом реализации различных схем взаимодействия под эгидой СНГ является замедление процесса вступления в ВТО и ограничение возможностей создания общего экономического пространства с Европейским союзом.

Хотя за последнее десятилетие Россия несколько снизила свою чрезмерную зависимость от экспорта нефти и газа, ее экономика по-прежнему ориентирована на вывоз сырья. Прогресс явился главным образом результатом успешной деятельности новых российских нефтяных компаний, сумевших выправить положение в старой, распадавшейся советской нефтяной индустрии и добиться роста производства, а также следствием высоких цен на нефть.

Однако предстоящий этап предъявит более высокие требования — не в последнюю очередь это касается притока капитала. Увеличится потребность в огромных инвестициях для финансирования геолого-разведочных работ и эксплуатации новых высокорентабельных, но отдаленных месторождений.

Газовая отрасль, гораздо более важная в долгосрочной перспективе, явно отстает в развитии. Какие-то реформы проведены, но старая структура, по сути, так и не демонтирована. Здесь также потребуются гигантские инвестиции в новые месторождения и в создание инфраструктуры для экспорта газа на «голодные» рынки Западной Европы, Китая и Японии.

В последние месяцы в России все громче звучат голоса, призывающие к сохранению или воссозданию того или иного вида государственного и национального контроля и даже к национализации природных активов. Такая модель развития имеет право на существование. Но надо отдавать себе отчет в том, что она повлечет за собой ограничение возможностей поступления капитала и технологий из других стран, а необходимое развитие добывающих отраслей значительно замедлится.

Главный для России вопрос заключается в том, сумеет ли она преодолеть нефтяную зависимость и превратится ли в поистине конкурентоспособную современную экономику с широкой базой. Если Россия пойдет этим путем, откроется огромный потенциал для интеграции и сотрудничества на всем европейском пространстве. В противном случае ее развитие будет все больше зависеть от экспорта колоссальных природных ресурсов, в основном нефти и газа (благо спрос на них в Европе, скорее всего, будет расти). При этом у нее не окажется возможности привлечь достаточно внутренних и зарубежных инвестиций для настоящей модернизации и расширения своей экономической базы.

Участники «круглого стола» промышленников ЕС — Россия, который прошел в Москве в декабре 2003-го, нарисовали мрачную, но, как мне кажется, верную картину состояния дел. «Несмотря на очевидные успехи экономического роста и некоторые институциональные реформы, системные риски инвестирования в российскую экономику остаются высокими. Основные структурные, правовые и институциональные реформы не завершены или проводятся неэффективно… Несмотря на повышение суверенного рейтинга, произошедшее благодаря высоким доходам от нефти и газа, Россия по-прежнему занимает нижние строчки международных инвестиционных рейтингов и общий объем прямых зарубежных инвестиций катастрофически мал в сравнении с масштабом российской экономики и ее потенциалом».

Далее отмечалось, что «за последние десятилетия страна, по сути дела, не пополнила свои основные производственные фонды и в настоящий момент переживает структурный кризис и технологические катастрофы во многих областях. Модернизация российской промышленности и реконструкция ее гигантской инфраструктуры потребуют колоссальных инвестиций, которые невозможно полностью профинансировать за счет внутренних источников. Инвестиционный климат и связанные с ним вопросы институциональной и структурной реформ остаются ключом к достижению высоких и устойчивых темпов долгосрочного экономического роста в России».

Только осуществляя эти реформы, Россия постепенно добьется освобождения от нефтяной зависимости и сможет превратиться в современную экономику, стать полноценным участником интеграции и сотрудничества в Европе, что так необходимо и россиянам, и европейцам.

ФУНДАМЕНТ ДЛЯ ДЕМОКРАТИИ

Экономическая и политическая системы взаимосвязаны. И если нефтяная экономика, безусловно, сочетается с полуавторитарной политической системой, то современная, основанная на широкой отраслевой базе и конкурентоспособная экономика с ней вряд ли совместима. Есть множество примеров того, как авторитарные и полуавторитарные режимы в разных странах мира развиваются до определенного уровня, но после этого потребность в эффективной власти закона, прозрачной и открытой политической системе и здоровом гражданском обществе, функционирующем помимо государства и господствующих экономических структур, диктует необходимость полноценной демократической системы.

Если Россия выберет современную экономику с широкой базой вместо малоперспективной нефтяной экономики, это будет выбор в пользу долгосрочного экономического развития, интеграции и сотрудничества с остальной Европой, а со временем – и в пользу соответствующего политического режима.

Я принадлежу к поколению, которое формировалось в эпоху холодной войны, возведения Берлинской стены и вооруженной экспансии советской коммунистической системы к самому сердцу Европы. Но я принадлежу и к поколению, которому посчастливилось увидеть чудо мирного распада империи, основанной на оккупации, освобождения самой России и окончания былой конфронтации…

Задача нашего поколения — построить новую систему безопасности, сотрудничества и демократии, охватывающую как можно большую часть нашего континента. Постепенно мы продвигаемся к созданию федерации национальных государств, которая будет включать в себя всю Европу к западу от России и Украины, простираясь от Северного Ледовитого океана до Средиземного моря. Этот процесс, разумеется, дается не легко, он не проходит гладко и бесконфликтно. Ничего подобного история не знает, и мы уже прошли половину пути к достижению целей, которые история возложила на нас после великих перемен 1989 и 1991 годов.

Превращение России из государства, охватывающего 11 часовых поясов, но обреченного на упадок, в современную европейскую демократию, граничащую с Китаем и Большим Ближним Востоком, очевидно, потребует времени. Но этот процесс столь же важен для построения новой Европы, сколь и поддержание и укрепление отношений с Соединенными Штатами.

Захочет ли Россия в один прекрасный день стать членом нашей федерации национальных государств — это открытый вопрос, ответ на который должна найти она сама. Я убежден, что такой масштабной стране, как Россия, будет трудно отказаться от суверенитета в решении широкого спектра вопросов, а ведь у себя в ЕС мы пытаемся делать именно это. Но свою судьбу должны определить именно сами россияне.

Внешний мир до сих пор не вполне понимает, в каком направлении движется Россия. Многим в России, как, впрочем, и в других странах, трудно понять непростую структуру Европейского союза и идущие в нем преобразования. И мы все стоим перед очередными вызовами и угрозами, которые нашли отражение в новой Стратегии европейской безопасности.

Какое-то время главная задача будет состоять в том, чтобы не допустить обострения напряженности в наших отношениях, признаки которой мы наблюдаем сегодня. Впоследствии нам всем следует потрудиться над обновлением и укреплением этих отношений. Если Россия проявит готовность, Евросоюз, я уверен, не замедлит с ответом. Но для того чтобы это стало возможным, обе стороны должны сделать свой выбор.

Евросоюз. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 2 февраля 2004 > № 2851557 Карл Бильдт

Международная финансовая система: конец единовластия

© "Россия в глобальной политике". № 4, Октябрь - Декабрь 2003

О.В. Буторина – д. э. н., заведующая кафедрой европейской интеграции МГИМО МИД РФ, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике»

Резюме В ближайшие десять-пятнадцать лет мировая гегемония доллара будет разрушена. Костяк новой международной системы составят два-три десятка наиболее значимых валют, замкнутых в высокоэффективную сеть скоростных расчетов. Такая смена формата может кардинально улучшить позиции российского рубля и сменить ориентиры национальной валютной политики.

В ближайшие десять-пятнадцать лет мировая гегемония доллара будет разрушена. Ей на смену придет не единая мировая валюта, как предлагали Кейнс и Манделл, не множественность денежных единиц в рамках одного государства, как считал Хайек, и не раздел мира на несколько валютных зон. Костяк новой международной системы составят два-три десятка наиболее значимых валют, которые посредством новейших технологий будут замкнуты в высокоэффективную сеть скоростных расчетов. Такая смена формата может кардинально улучшить позиции российского рубля и сменить ориентиры национальной валютной политики.

Если Россия войдет в число стран, денежные единицы которых подключатся к общемировой паутине политвалютных платежей, то отечественные предприятия смогут расплачиваться рублями за импортные товары. Одновременно российский рубль станет главной валютой СНГ. Это резко расширит сферу его применения, понизит спрос на иностранные валюты и спровоцирует выведение долларов из внутреннего обращения. Как следствие, значительно увеличатся внутренние инвестиционные источники, а также возрастут количественные и качественные характеристики российского фондового рынка. Банку России не придется иметь огромные валютные резервы ради поддержания стабильности рубля. В целом же Россия сможет воспользоваться многими благами рыночной экономики, которые сейчас для нее не доступны из-за того, что в условиях глобализации ее валюта и финансовая система ежедневно вступают в конкуренцию с неизмеримо более сильными соперниками.

Чтобы подобный шанс был реализован, России следует уже сегодня делать три вещи. Во-первых, всеми доступными способами расширять сферу обращения рубля. Во-вторых, максимально использовать современные технологии расчетов. И в-третьих, быть готовой к системным изменениям в международных валютных отношениях, включая масштабные и плохо поддающиеся оценке перемены в глобальной роли американского доллара.

ОТ ЗОЛОТА К ДОЛЛАРУ

История человечества знает четыре международные валютные системы. Первая – Парижская – была создана в 1867 году и просуществовала до Первой мировой войны в общей сложности 47 лет. Самой недолговечной оказалась Генуэзская: возникнув в 1922-м, она распалась уже в 1931 году с началом Великой депрессии. Бреттон-Вудская система продержалась с 1944 по 1971 год, когда США прекратили размен долларов на золото, – то есть 27 лет. Ровно столько же действует нынешняя Ямайская система, официально оформленная совещанием стран – членов МВФ в Кингстоне в январе 1976 года.

Смена валютной системы всегда означала упразднение одних элементов международного денежного устройства и введение других. Закат Парижской системы – это отмена золотомонетного стандарта. С расстройством Генуэзской системы обменные курсы перестали фиксироваться по отношению к золоту. По Бреттон-Вудским соглашениям лишь доллар сохранил связь с золотом, а все остальные валюты привязывались к нему. Ямайская система упразднила последнее звено в цепи, связывавшей деньги с золотом, – мир раз и навсегда перешел к плавающим курсам.

Современный мировой валютный рынок невообразимо далек от того, каким он был в момент создания Ямайской системы. Однако способ его регулирования остался тем же, что и в 1976 году. Тогда, вспомним, в Китае прощались с Великим кормчим, в Москве открылся XXV съезд КПСС, а в Калифорнии два приятеля собрали в гараже первый персональный компьютер.

ВАЛЮТНО-ФИНАНСОВЫЕ РЫНКИ: ГЛОБАЛЬНОЕ ИЗМЕНЕНИЕ КЛИМАТА

В последней четверти XX века валютные рынки оказались под воздействием пяти новых факторов: 1) всеобщая либерализация движения капиталов, 2) развитие информационных технологий, 3) изменение природы курсообразования, 4) распад социалистической системы и 5) введение евро.

О размахе валютной либерализации говорит следующий факт: в 1976 году обязательства по VIII статье Устава МВФ (она запрещает ограничения по текущим платежам, дискриминационные валютные режимы и барьеры на пути репатриации средств иностранных инвесторов) выполняла 41 страна, в 2002 году – 152. Сравнительно недавно даже самые развитые страны Запада имели множество валютных ограничений. Так, например, в Англии до середины 1970-х резидентам запрещалось приобретать наличную иностранную валюту сверх установленного крайне низкого лимита, а во Франции в 1983 году были введены жесткие правила репатриации экспортной выручки, покупки валюты для импорта, покрытия валютных сделок на срок финансирования инвестиций за границей.

Для многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой результаты валютной либерализации конца прошлого века оказались далеко не однозначными. По утверждению МВФ, валютная либерализация должна была содействовать интеграции в мировую экономику и росту конкурентоспособности. На практике же отмена валютных ограничений часто выпадала из макроэкономического контекста и ее темпы не соизмерялись с темпами формирования механизмов и институтов рынка. Как следствие, была создана почва для долларизации, утечки инвестиционных ресурсов, беспорядочного движения спекулятивных капиталов.

Революция в средствах связи и обработки информации сделала международные финансовые потоки еще более подвижными. В 1970–1980-е годы во многих странах были созданы общенациональные системы расчетов в режиме реального времени (Real Time Gross Settlement – RTGS). В 1990-е между ними возникли связующие звенья. Например, в Гонконге существуют такие системы расчетов в гонконгских долларах, в долларах США, а с апреля 2003-го – в евро, причем все они функционально дополняют друг друга. Кроме того, усовершенствованы традиционные системы международного клиринга, повышена их надежность, увеличены лимиты кредитования, расширен круг участников и набор функций. Это позволило перемещать огромные суммы денег из одной точки мира в другую простым нажатием клавиши.

За последнюю четверть века произошел и другой серьезный качественный сдвиг: обменный курс той или иной валюты перестал формироваться во внешней торговле. Это было вызвано стократным увеличением объемов международных валютных рынков. Действительно: если в 1970-е ежедневный объем валютных операций в мире составлял 10–20 млрд дол. (то есть приближался к стоимости ВВП, производимого в развитых странах в течение одного рабочего дня), то в 2001 году эта цифра равнялась 1,2 трлн долларов. На обслуживание товарных сделок теперь приходится всего 2 % от совершаемых в мире валютообменных операций. Поэтому возможность отклонения рыночного курса валюты от паритета покупательной способности (по которому курсовое соотношение двух валют должно отражать соотношение цен в данных странах) намного возросла. К примеру, на один доллар в России можно купить вдвое больше товаров, чем в США. То есть рыночный курс рубля составляет 50 % от паритета его покупательной способности (ППС). Такое положение характерно для большинства государств Центральной и Восточной Европы. В некоторых странах курс национальной валюты занижен еще больше, например, в Индии и Китае он находится на уровне 20 % от ППС.

Если в 1971 году обменные курсы оторвались от золотого якоря, то потом они оторвались и от казавшегося естественным товарного якоря. Несмотря на глобализацию и наличие развитого мирового рынка (который, правда, составляет менее 20 % от мирового ВВП), в настоящее время нет и намека на выравнивание внутренних цен между странами. Иначе говоря, коридор возможных колебаний курса той или иной валюты резко расширился. Моментальное обесценение валюты в два или в четыре раза, как это было с российским рублем, теперь никого не удивляет.

На рубеже 1980–1990-х годов распалась социалистическая система, бывшие страны СЭВ начали переход к рыночной экономике. Большинство из них сразу сделали конвертируемыми свои валюты и сняли основные ограничения по текущим операциям. В России в 1992 году был принят закон «О валютном регулировании и валютном контроле», разрешивший конверсионные операции и трансграничное движение капиталов. К мировым валютным рынкам добавился не существовавший ранее сегмент. Это серьезно изменило облик международной валютной системы, хотя на указанные регионы приходится только 2 % совершаемых в мире конверсионных операций. Достаточно вспомнить, что все новые валюты пережили периоды высочайшей инфляции и резкого обесценения. Одновременно произошла глубокая долларизация постсоветского пространства. Американские деньги, будучи гораздо сильнее и надежнее, чем встававшие на ноги местные валюты, выдавили последние из большой части внутреннего оборота. А в 1998 году Россию поразил финансовый кризис.

Еще один новый фактор современных валютно-финансовых отношений – введение с 1 января 1999 года единой европейской валюты. Два первых года своей жизни она теряла в цене, а уже на рубеже 2002–2003 годов евро стал стоить дороже доллара. Это показало частным и государственным инвесторам, что европейская валюта может использоваться как средство диверсификации их накоплений. Никогда еще европейские денежные единицы не использовались в международном масштабе столь широко, сколь теперешний евро. И если курс единой валюты останется стабильным, то ее привлекательность будет расти и впредь. С прежними национальными денежными единицами этого не могло случиться в принципе.

В то же время для мировых финансовых рынков евро стал еще одним фактором турбулентности. Связано это с тем, что у операторов появилась реальная альтернатива доллару (пусть не во всех сферах), а у Евросоюза – возможность проводить более независимую от США экономическую и валютную политику. В 2001 году, по данным Банка международных расчетов в Базеле, волатильность (краткосрочная изменчивость) курса евро по отношению к доллару США была в три раза (!) больше, чем аналогичный показатель для немецкой марки в 1998 году. Одновременно увеличилась амплитуда и частота колебаний в большинстве других важнейших валютных пар. Введение евро, конечно, явилось не единственной причиной, обусловившей нестабильность валютных рынков, однако налицо его «вклад» в сложившуюся ситуацию.

Все эти процессы привели в 1990-е годы к росту нестабильности международной валютной системы. Серию региональных кризисов открыл кризис Европейской валютной системы 1992–1993 годов. Тогда атакам впервые подверглись валюты даже тех стран, правительства которых придерживались вполне адекватного и грамотного курса. Экономисты заговорили о кризисах «второго поколения», когда решающим оказывается не качество национальной политики, а соотношение денежных средств, которые правительство с одной стороны и валютные спекулянты с другой готовы бросить в схватку. Спекулянты рассчитывают, какую сумму государство может потратить на интервенции, и если их собственные возможности оказываются весомее, то игра на понижение начинается.

В 1997–1998 годах на мир обрушился очередной ряд финансовых потрясений. Началось с Юго-Восточной Азии и России, дальше завибрировали валютные системы Латинской Америки, в 2001 году разразился кризис в Турции, в 2002-м – в Аргентине. Как бы ни хотелось считать эти события случайными, они, увы, таковыми не являются. Дело здесь не в безответственности властей и не в фатальном стечении обстоятельств, а в изменении глобального валютно-финансового климата как такового.

Что же мировое сообщество готово предпринять в ответ?

УПРАВЛЕНИЕ ВАЛЮТНЫМИ КУРСАМИ: КЛАССИКА ЖАНРА

Основными методами управления курсами до сих пор являлись валютные интервенции, изменение процентной ставки, регулирование текущего баланса и привязка национальной денежной единицы к более сильной. Однако с каждым из них в последние полтора десятилетия произошла глубокая метаморфоза.

Количество средств для интервенций снизилось. Не то чтобы их число в целом сократилось (напротив, с 1990 по 2002 год совокупные валютные резервы всех стран мира увеличились с 640 до 1730 млрд СДР (специальные права заимствования, расчетная единица МВФ. – Ред.) – почти в 3 раза) – их мало относительно объема рынка. Если потребуется поддерживать курс евро или доллара, то имеющихся запасов (все валютные резервы Европейской системы центральных банков составляют 300 млрд евро, а Федеральной резервной системы (ФРС) США – 60 млрд дол.) хватит лишь на косметические мероприятия. Осенью 2000 года Европейский центральный банк четырежды проводил интервенции в поддержку евро. Результат оказался минимальным: после первой интервенции, проведенной совместно с ФРС и Банком Японии, курс поднялся с 0,86 до 0,89 доллара за один евро, а после последней – котировки колебались вокруг отметки 0,85. О размере средств, потраченных зоной евро на интервенции, косвенно можно судить по тому, что за ноябрь 2000 года валютные резервы ЕЦБ (без золота, СДР и резервной позиции в МВФ) уменьшились на 13 млрд евро.

Крупнейшими в мире держателями золотовалютных резервов являются страны Юго-Восточной Азии. В середине 2003 года официальные валютные запасы Японии выросли до 540 млрд дол., Китая – до 350 млрд дол., Тайвань, Южная Корея и Сянган (Гонконг) имели по 100 с лишним миллиардов каждый. Получается, что главные мировые валюты эмитируют одни страны, а основной частью резервов владеют другие. Асимметрия налицо. В случае падения курса доллара или евро едва ли азиатские государства пожертвуют сколько-нибудь крупными средствами ради укрепления хотя и важных для них, но все-таки чужих валют.

Что касается процентной ставки, то ее влияние на обменный курс тоже довольно ограниченно. Связь между двумя показателями прослеживается более или менее отчетливо только для валют, имеющих широкое международное признание, в основном для доллара и евро. (В Японии последние годы процентные ставки близки к нулю, и на фоне вялой конъюнктуры власти не скоро смогут их повысить. В Великобритании естественным ограничителем роста ставки является высокая задолженность домохозяйств, большинство британских семей выплачивает ипотеку. В Швейцарии ставка традиционно низка благодаря банковской тайне, владельцы капиталов сомнительного происхождения мирятся с нулевой или отрицательной доходностью депозитов, обеспечивая швейцарским предприятиям дешевый доступ к внешнему финансированию.) Но и это происходит не всегда. Так, с лета 2001 года рыночные ставки в зоне евро превысили американские, но подъем евро начался полтора года спустя. Для нерезервных валют повышение ставки рефинансирования мало способствует притоку иностранных капиталов, затрудненному не только в силу отсутствия доверия, но и вследствие слабости местных финансовых рынков. Внешние операторы резонно опасаются, что, вложившись в редкую валюту или номинированные в ней ценные бумаги, они не смогут в нужный момент продать данные активы по прежней цене. Ведь резкие колебания конъюнктуры – обычное дело для неразвитых рынков.

Важнейшим фактором курсообразования считается состояние баланса по текущим операциям. Выдача кредитов на урегулирование текущих балансов стран-членов – один из основных инструментов МВФ в деле содействия курсовой стабильности. Однако неотрицательный баланс по текущим операциям в странах, чьи валюты не участвуют в международном обороте, на практике не гарантирует ровной курсовой динамики, хотя и благоприятствует ей (в 1998 году Россия имела положительное сальдо в размере 700 млн дол., но это никак не уберегло рубль от девальвации). В государствах же, чья валюта доминирует в мире, отрицательный текущий баланс может вполне компенсироваться притоком долгосрочного капитала, что и происходит в США уже многие годы.

До кризисов в Юго-Восточной Азии и России МВФ с подачи США настойчиво рекомендовал развивающимся странам и странам с переходной экономикой жестко привязывать свои валюты к наиболее сильным валютам мира, главным образом к американскому доллару. Считалось, что такой режим валютного курса быстро восстанавливает доверие инвесторов к местной денежной единице, подавляя инфляцию и увеличивая приток капиталов из-за рубежа. События 1997–1998 годов показали, насколько тяжелыми могут быть средне- и долгосрочные последствия такой политики. Обязательства правительств поддерживать жесткие паритеты и прозрачность сведений о работе центральных банков (в том числе о величине официальных резервов) позволили спекулянтам «правильно» сориентироваться на местности, точно определить время и характер наступательных действий.

НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ – НОВЫЕ РЕЦЕПТЫ

Если испытанные методы действуют все с меньшей эффективностью и явно не соответствуют вызовам времени, значит, нужны новые решения. Их усиленно ищут, особенно после 1997 года. Новые или значительно модернизированные в последнее время способы валютно-финансовой стабилизации можно разделить на три группы: 1) региональное сотрудничество, 2) международное регулирование и 3) использование новых операционных технологий. Кроме того, в стадии обсуждения находится еще одно средство международной валютной стабилизации – увязка курсов основных валют.

Валютная стабилизация в рамках отдельного региона – процесс, в принципе, отработанный. Таким путем шла Западная Европа после Второй мировой войны: в 1950 году был создан Европейский платежный союз, в 1972 году – уже под эгидой Европейского экономического сообщества – «валютная змея», в 1979 году – Европейская валютная система, наконец, в 1999 году – Экономический и валютный союз. Упорство европейцев диктовалось хозяйственной необходимостью: для большинства стран региона торговля с соседями составляла больше половины всего внешнеэкономического оборота, а разнонаправленное движение курсов после распада Бреттон-Вудской системы нарушало традиционные товарные потоки.

Европейский опыт давно стал образцом для подражания: им попытались воспользоваться в Центральной Америке (в 1964 году Гватемала, Коста-Рика, Никарагуа и Сальвадор подписали Соглашение о Центральноамериканском валютном союзе) и в Африке (в 1975 году 16 стран Экономического сообщества Западной Африки (ЭКОВАС) создали Западноафриканскую клиринговую палату). В ноябре 1997 года 14 стран Юго-Восточной Азии создали Манильскую рамочную группу (Manila Framework Group), которая должна была разработать механизмы управления кризисами. Затем Индонезия, Малайзия, Филиппины, Сингапур и Таиланд заключили СВОП-соглашение (ASEAN Swap Arrangement) о кредитах. Система (аналогичная действовавшей в ЕС в 1980–1990-е годы) позволяет стране, валюта которой подверглась атаке, получить иностранную валюту для интервенций под залог государственных ценных бумаг. В мае 2000 года все страны АСЕАН, а также Китай, Япония и Южная Корея подписали в Таиланде соглашения о соответствующем расширении зоны действия данного механизма. Документы получили название «Инициативы Чианг-Май» (Chiang Mai Initiative). К весне 2003 года действовало уже 10 двусторонних кредитных линий на общую сумму 29 млрд дол. и еще три находились в процессе согласования.

Как видно, объем кредитов, предоставляемых в рамках инициативы, совсем не велик. Тем не менее организаторы считают, что она дает важный сигнал рынкам, так как центральные банки, не увеличивая резервы, получают дополнительные возможности противостоять спекуляциям. По мнению азиатских экономистов, ценно и то, что данные средства доступны по первому зову, тогда как финансовая помощь МВФ приходит с большим опозданием. Кроме того, кредиты МВФ всегда являются жестко обусловленными. Правительства не спешат обращаться за ними, боясь морального давления, вмешательства во внутреннюю политику и усиления оттока капиталов из страны.

Из остальных регионов мира, где имеются планы валютного сотрудничества, реальный шанс есть, разве что, у СНГ. Хотя в ближайшие 20–30 лет единая валюта здесь наверняка не появится, тем не менее страны Содружества способны значительно продвинуться по пути консолидации своего валютно-финансового пространства. Определенные результаты уже достигнуты. В 2000 году начали действовать банковская ассоциация «Объединенная платежная система Содружества» и Международная Ассоциация бирж (МАБ) стран СНГ. В 2001 году Межпарламентская ассамблея СНГ приняла модельные законы «О рынке ценных бумаг» и «О валютном регулировании и валютном контроле», также было разработано Соглашение о принципах организации и функционирования валютных рынков стран Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭс). В 2002 году девять стран СНГ договорились о создании Совета руководителей государственных органов по регулированию рынков ценных бумаг, была разработана Конвенция об интеграции фондовых рынков стран СНГ.

Перечисленные шаги сегодня имеют лишь косвенное отношение к проблеме стабилизации валютных курсов. И все же они содействуют увеличению масштабов и степени развития национальных валютно-финансовых рынков, что является одной из ключевых предпосылок для повышения их устойчивости. В перспективе введение коллективной расчетной единицы (подчеркну – не единой валюты), совместные действия по дедолларизации и реализация мер, аналогичных азиатской инициативе, могли бы заметно укрепить позиции валют СНГ.

Из международных инструментов валютно-финансовой стабилизации наиболее известным является налог Тобина. В 1972 году американский экономист, будущий лауреат Нобелевской премии Джеймс Тобин выступил с идеей обложить в масштабах всего мира спекулятивные движения капиталов особым налогом в размере до 0,1 % от суммы операции, а вырученные средства направить на нужды развивающихся стран. После финансовых кризисов 1997–1998 годов дискуссия об этом налоге наконец перешла в практическую плоскость. О его необходимости официально заявили правительство Финляндии, парламент Канады, президент Бразилии, а также различные парламентские фракции США, Великобритании, Франции, Бельгии, Италии. В 2001 году 40 членов Европейского парламента и национальных парламентов Евросоюза призвали ввести в ЕС налог Тобина, установив его на двух уровнях: нормальном и экстренном. Последний мог повышаться до 50 % при угрозе резкого обесценения той или иной валюты. Однако руководство Союза отклонило инициативу, сославшись на то, что налог вынудит бизнес уйти в офшорные зоны и в результате он скорее дестабилизирует рынки, нежели упорядочит их. Сейчас меры, аналогичные налогу Тобина, применяются на некоторых фондовых площадках: в Сингапуре сделки облагаются налогом в размере 0,2 %, в Сянгане – 0,4 %, в США – 0,0034 %, во Франции – от 0,3 до 0,6 %. Перспективы того, что налог Тобина будет введен сразу во всем мире – а только в этом случае он имеет смысл, – весьма призрачны.

Наконец, еще один тип методов валютной стабилизации – применение новых информационных технологий. Здесь основную нагрузку несет частный бизнес, а не государство. Как отмечалось выше, в 1990-е годы многие страны создали системы скоростных расчетов, сначала национальные, а потом трансграничные. В ЕС сейчас действует две крупные международные системы. Первая из них – ТАРГЕТ – проводит двусторонние расчеты между банками из разных стран через их центральные банки и специальную стыковочную платформу. Вторая – Евробанковская ассоциация – работает на основе многостороннего клиринга между коммерческими банками-участниками, а роль расчетной палаты выполняет Европейский центральный банк. Эти системы не только сократили время прохождения платежей (до нескольких минут), но и устранили валютные риски, поскольку по своей природе они могут работать только в одной валюте.

Что касается страхования валютных рисков, то это еще одна сфера, где требуются и уже начались перемены. Такие давно существующие на рынках инструменты страхования валютных рисков, как форварды, фьючерсы, опционы, уже не способны удовлетворить растущие требования бизнеса к инфраструктуре рынка. С сентября 2002 года в США начал действовать БПСР – Банк продолженных связанных расчетов (Continuous Linked Settlement Bank), созданный крупнейшими банками мира при взаимодействии с семью центральными банками. Данный механизм позволяет значительно снизить риск при проведении многовалютных платежей (возникающий из потенциальной возможности не получить купленную валюту после поставки проданной). В системе участвуют финансовые институты США, Европы и Юго-Восточной Азии – их число возросло с 42 в ноябре 2002 года до 70 в июле 2003 года. За это же время доля нового банка в общем объеме мирового валютообменного рынка увеличилась с 16 до 50 %, теперь он ежедневно осуществляет сделки на сумму более 600 млрд долларов. Операции ведутся в семи валютах: долларах США, евро, японских иенах, фунтах стерлингов, швейцарских франках, канадских и австралийских долларах. К ним планируется добавить еще шесть валют: шведскую, датскую и норвежскую кроны, а также сингапурский, гонконгский и новозеландский доллары.

Еще одно широко обсуждаемое средство международной валютной стабилизации – увязка курсов доллара, евро и, возможно, иены. В 1985 и 1987 годах страны «большой семерки» заключили сначала Соглашение «Плазы» (Plaza Agreement), а потом Луврское соглашение (Louvre Accord) с целью снизить завышенный тогда курс доллара и выровнять курсовую динамику. При отклонении котировок на 2,5 % начинались добровольные односторонние интервенции, при отклонении на 5 % – обязательные многосторонние. Больше подобные действия никогда не предпринимались.

В конце 1998 года – перед введением евро – идея увязать курсы двух или трех основных валют снова вышла на авансцену. Возможность создания коридора долго обсуждалась лидерами США, ЕС и, отчасти, Японии, но в конце концов она была отвергнута. Главное препятствие состоит в том, что модели рыночной экономики в США, ЕС и уж тем более Японии, сильно отличаются друг от друга. Не совпадают и не будут совпадать их экономические циклы, что делает невозможной синхронизацию инфляции и процентных ставок. Кроме того, объявление пределов колебаний наверняка дало бы повод спекулянтам для атак на одну из валют, а средства центральных банков США и ЕС не достаточны для результативных интервенций. Вопрос об увязке курсов вновь поднимался на недавней встрече «большой восьмерки» в Эвиане, однако вероятность того, что такая увязка действительно состоится, минимальна. Лучшим исходом данной дискуссии может быть закрытая договоренность о координации общих направлений валютной политики, например об управлении официальными резервами.

Казалось бы, в решении специфических валютных проблем развивающихся стран и стран с переходной экономикой одну из ключевых ролей должны играть МВФ и другие международные организации. Тем не менее они почти ничего не сделали в этой области. Наличие у развивающихся и «переходных» стран особых механизмов курсообразования, отличных от тех, что характеризуют промышленно развитые государства, до сих пор не получило официального признания. Им все еще предлагаются рецепты, пригодные для доллара, евро, иены и других международных валют. При этом игнорируются очевидные факты – а именно то, что инфляция там может расти и при зажиме денежной массы (она пополняется за счет иностранной валюты); что вследствие долларизации целые сегменты денежного рынка выводятся из-под влияния центрального банка; что импорт не оплачивается национальной валютой, а валютные рынки неглубоки и плохо держат удар.

Региональные кризисы конца 1990-х годов, вернее, неспособность их предвидеть и купировать, стали основанием для резкой критики МВФ со стороны как пострадавших государств, так и лидеров промышленно развитых стран, деловых кругов и мировой элиты в целом. Выяснилось, что фонд, располагавший первоклассными специалистами и проводивший жесткую «воспитательную работу» с развивающимися странами, оказался беспомощным в ситуации, когда от него требовались решительные действия.

В конце 2001 года МВФ опубликовал доклад о реализованных и готовящихся инициативах по предотвращению кризисов. Представленные в нем меры в основном касаются финансовых рынков, а непосредственно валютному регулированию посвящен всего один подраздел – о золотовалютных резервах. Точно так же в центре внимания Форума финансовой стабильности, созданного в 1999 году «большой семеркой», находится не что иное, как финансовый и пруденциальный надзор, координация действий и обмен информацией в данной области. (Форум собирается дважды в год на уровне министров финансов, представителей центральных банков и органов банковского надзора стран «большой семерки», Нидерландов, Сингапура, Австралии и Гонконга.) Бесспорно, курсовая динамика зависит от экономической политики, от состояния финансовой сферы и поведения зарубежных инвесторов. Но дело не только в этом. В 1990-е природа валютных кризисов изменилась. Теперь они имеют собственные причины, далеко не всегда проистекающие из слабой бюджетной дисциплины и безответственной государственной политики.

НА ПУТИ К ПЯТОЙ ВАЛЮТНОЙ СИСТЕМЕ

Последовательная смена четырех международных валютных систем включала в себя два параллельных процесса: вытеснение из обращения золота и переход валютного лидерства от одной страны к другой. В первом случае мы имеем дело с эволюцией собственно денег, во втором – с использованием национальной валюты в качестве мировой.

Выше было показано, что современная Ямайская система становится все менее эффективной. Ее конструктивные элементы не справляются с возрастающей нагрузкой. Пустоты, возникающие из-за снижения активности традиционных инструментов, заполняются лишь в небольшой части. Что может спровоцировать закат системы? До сих пор таким толчком являлись войны или тяжелые экономические кризисы, однако, как показал опыт Югославии и Ирака, локальный характер военных конфликтов XXI века, в которых к тому же применяются точечные удары и высокотехнологичное, нелетальное оружие, только лишь деформирует траекторию обменных курсов. К счастью, невелика и возможность глубочайшей депрессии в мире или в США.

Ямайскую систему подточат не катаклизмы, а высокие технологии. Они заявят о своих институциональных правах. До XIX века, когда мировыми деньгами были серебро и золото, покупателя и продавца не интересовало, чей герб красовался на монетах. По мере отступления золотого стандарта одни валюты приобретали функции мировых, а другие уходили с международной арены. Критерием отбора было то, насколько те или иные национальные валюты могли выполнять функции денег на внешних рынках. К концу XX века большинство национальных денежных единиц стали конвертируемы, однако они по-прежнему не обслуживают мировую торговлю. Россия не покупает китайские товары за рубли, а Китай не продает их за юани, хотя ни та ни другая сторона не ограничивает движение капитала по текущим операциям. Двусторонний бартер крайне неудобен, а многосторонний возможен только в общей расчетной единице.

Таким образом, доллар, евро и несколько других общепризнанных валют работают в качестве мировых денег именно потому, что урегулирование гигантской паутины международных платежей технически невозможно в поливалютном режиме. Это касается не только торговли и инвестиций, но и валютных рынков, на которых девять сделок из десяти совершаются с целью купли или продажи долларов. Поскольку большинство валют не обмениваются друг на друга напрямую, доллар США выполняет функцию денег на рынках, где продаются и покупаются деньги других стран.

Как только удастся наладить поливалютные многосторонние платежи, спрос на главенствующие валюты, особенно на доллар, уменьшится, а международное значение прочих валют начнет возрастать. Искомое техническое решение, скорее всего, будет найдено в течение десяти лет – к нему, как видно на примере применения оптико-волоконных технологий, уже подбираются. Балансировать платежи в 150 валютах не обязательно – для радикального перелома достаточно сделать это в валютах 20–30 стран, на которые приходится более 4/5 мировой торговли и финансовых потоков. Третьи страны, например Грузия, смогут перевести свою внешнюю торговлю с долларов на валюты основных партнеров – евро, российские рубли, турецкие лиры.

Данная система значительно сократит трансакционные издержки. Новая парадигма, кроме того, будет означать, что мировые деньги совершат виток в развитии, вернувшись в ином качестве на линию, от которой они начали движение при отмене золотомонетного стандарта. Единой мировой валюты не потребуется. А в процессе интернационализации имеющиеся центростремительные силы (региональные валютные организации) будут сочетаться с валютной полифонией.

В целом пятая валютная система может иметь следующий вид: развитая сеть поливалютных платежей для двух-трех десятков наиболее значимых денежных единиц плюс несколько региональных ареалов продвинутого валютно-финансового сотрудничества. Первый, ключевой элемент схемы имеет шанс материализоваться до конца десятилетия. Возможно, это произойдет и раньше, по крайней мере в отдельных сегментах финансовых рынков. Ждать осталось недолго.

США. Весь мир. Россия > Финансы, банки > globalaffairs.ru, 28 ноября 2003 > № 2911758 Ольга Буторина

Стратегическая стабильность в эпоху глобализации

© "Россия в глобальной политике". № 4, Октябрь - Декабрь 2003

Ю.Н. Балуевский – первый заместитель начальника Генерального штаба ВС РФ, генерал-полковник.

Резюме Международная стабильность времен холодной войны, в основе которой лежал принцип гарантированного взаимного уничтожения СССР и США в случае ядерного конфликта, ушла в прошлое. Как теперь обеспечить стратегическую стабильность? И насколько вообще устойчиво мироустройство, в котором больше нет соперничества двух сверхдержав?

Каким будет мир в XXI веке? Как в условиях глобализации обеспечить безопасность и стратегическую стабильность? Эти вопросы, давно превратившиеся из теоретических рассуждений в проблемы самого что ни на есть практического свойства, с предельной остротой встают сегодня перед мировым сообществом.

Сегодня мир сталкивается со следующими глобальными вызовами безопасности:

• глобальные и региональные военные угрозы в зонах нестабильности, таких, как Ближний и Средний Восток, в первую очередь – в Ираке и Афганистане;

• международный терроризм, экстремизм;

• распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) и ракетных технологий;

• неравномерность развития, бедность, отсталость.

В современном мире практически не осталось непреодолимых экономических, культурных и информационных границ, и решить каждую из этих проблем в отдельности невозможно. Да и не связанными друг с другом они могут показаться разве что на первый взгляд. Масштаб и характер современных военных угроз требуют поиска новых, зачастую нетрадиционных форм и способов защиты национальных интересов. Возрастает роль экономики, научного и культурного потенциала, информационных возможностей государств. Если страны действительно заинтересованы друг в друге, они найдут такие механизмы разрешения конфликтов и защиты национальных интересов, которые сначала отодвинут силовые методы на второй план, а затем сделают их и вовсе ненужными. Но одно условие является обязательным: прежде всего необходима работающая международная система безопасности, базирующаяся на добровольно принятых всеми правилах и механизмах.

Между тем в условиях роста взаимозависимости государств у наиболее сильных может появиться желание воздействовать на другие страны для обеспечения собственной безопасности и решения тех или иных вопросов межгосударственных отношений. При этом военные способы поддержания безопасности начинают приобретать все большее значение, в том числе и в свете борьбы с международным терроризмом.

СТАРАЯ И НОВАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ

Политические перемены последних двух десятилетий, стимулировавшие процесс глобализации, приводят к быстрым геополитическим изменениям. Новое наполнение получил и термин «стратегическая стабильность» – понятие, появившееся в эпоху холодной войны. Изначально оно затрагивало только отношения двух ядерных сверхдержав – Советского Союза и Соединенных Штатов Америки. Стратегическая стабильность означала такое состояние советско-американских отношений, при котором обе стороны имели возможность в случае глобальной ядерной войны многократно уничтожить друг друга, а заодно и весь остальной мир. Итогом гонки ядерных вооружений стал паритет стратегических наступательных арсеналов СССР и США, иными словами – «ядерный пат». Стремясь превзойти оппонента в количестве и качестве ракетно-ядерного оружия, каждая сторона одновременно боялась неосторожными шагами спровоцировать противника на опережающие действия.

«Стабильность глобального страха» поддерживалась идеологическим противостоянием, глубоким взаимным недоверием, нежеланием военно-политического руководства обоих государств идти на какие-либо компромиссы, тем более на договоренности по снижению угрозы. Отвлечение огромных ресурсов на смертоносные вооружения, способные в один миг уничтожить планету, препятствовало решению жизненно важных проблем каждой из стран. Начавшееся в период разрядки движение навстречу друг другу имело целью снизить уровень противостояния, уменьшить затраты на ядерные вооружения, то есть добиться стратегической стабильности не прибегая к использованию силовых механизмов. Система двусторонних и многосторонних договоров определила параметры сначала ограничения стратегических вооружений, а затем и их постепенного сокращения. Критерий «достаточности для обороны» стал ключевым при определении требований к системам стратегических вооружений.

Сегодня мы являемся свидетелями и участниками перехода от старого типа стратегической стабильности времен холодной войны и двухполюсного мира к новому типу стабильности. На чем может быть основана стабильность в мире, который, по мнению многих, будет однополюсным? Реален ли вообще сегодня однополюсный мир? И устойчив ли он?

ЛИДЕРСТВО ЕДИНОЛИЧНОЕ И КОЛЛЕКТИВНОЕ

Прежние механизмы обеспечения международной безопасности, основанные на сложной системе договоров по ограничению и сокращению ядерных и обычных вооружений, фактически прекратили существование после выхода США из Договора по ПРО 1972 года и принятия ими концепции превентивных силовых действий. Вот что предлагается нам взамен:

• однополюсный мир;

• ничем не ограничиваемое наращивание военной мощи единственной сверхдержавы;

• «право силы, а не сила права»: односторонние превентивные силовые действия без оглядки на международные нормы;

• снижение роли международных институтов и договоренностей.

Стоит добавить, что в этой новой модели Россия все чаще сталкивается с политикой двойных стандартов (отношение к чеченскому терроризму, нежелание списывать советские долги, хотя ряду бывших социалистических стран, например, Польше, долги списывались и т. п.), заметна тенденция к ее изоляции. Особенно в этом усердствуют «молодые» члены НАТО.

Неудивительно, что модель, предлагаемую фактически одним, пусть даже самым мощным в политическом, экономическом и военном отношении государством, Россия оценивает как потенциально опасную, способную нести угрозу ее безопасности.

Между тем Россию и Америку связывает долгий путь взаимодействия, который пролегает от эпохи разрядки через разрушение Берлинской стены к построению новой системы коллективной безопасности, призванной уберечь человечество от угроз XXI века. Не случайно именно руководители России и США проявили политическую волю и возглавили борьбу с международным терроризмом.

Сама жизнь сняла вопрос о том, в каком мире нам предстоит жить – многополюсном или однополюсном? Мир может быть только многополюсным, иначе он неустойчив. С уверенностью могу утверждать, что Вашингтон как единственный полюс силы просуществовал всего полтора года – с 11 сентября 2001 года, когда произошли террористические акты в Нью-Йорке и Вашингтоне, до 20 марта 2003 года, начала войны в Ираке. Лишь в этот период США обладали не только самой большой военной мощью, но и легитимностью безусловного лидера, несомненным моральным правом возглавлять мировое сообщество в борьбе с международным терроризмом. Однако подчеркнутое стремление к игнорированию мнения других стран и откровенное нежелание хоть в чем-то поступиться собственными интересами не способствует укреплению морального авторитета. К тому же дальнейший ход событий показал, что в одиночку с ролью всемирного лидера не могут справиться даже США.

Россия, как и Соединенные Штаты, в силу своего военного, научно-технического, ресурсного и человеческого потенциала просто обречена на то, чтобы занимать лидирующие позиции в грядущем многополюсном мире. И вместе с США Россия может сыграть ключевую роль в решении многих глобальных проблем.

РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Как отметил бывший глава Европейской Комиссии Жак Сантер, Россия слишком велика, чтобы стать полноправным членом Европейского союза. И если она велика даже для столь крупной организации, то едва ли «уместится» в рамках других. Так что, с одной стороны, России предначертано самостоятельное плавание по волнам истории, с другой – ей никуда не деться от участия в решении важнейших проблем современного мира. Это очевидный факт, с которым, нравиться это или нет, придется считаться всем.

Как государственное образование Россия существует более тысячи лет. Каков же ее вклад в решение проблем человечества за этот период?

История

Россия защитила европейскую цивилизацию от монголотатарского нашествия в XIII–XIV веках, тем самым фактически обеспечив возможность европейского Возрождения;

• освободила Европу от Наполеона;

• сыграла важнейшую роль в Первой мировой войне (многократно выручала союзников в безвыходных ситуациях);

• внесла решающий вклад в победу над фашизмом во Второй мировой войне;

• установила ядерный паритет с США, благодаря чему стратегическая стабильность была обеспечена на протяжении более полувека.

Современность

• инициировала разрядку и перестройку;

• способствовала разрушению Берлинской стены;

• проводит политику партнерства, равноправного сотрудничества и интеграции в европейские структуры;

• сохраняет твердый курс на ограничение и сокращение вооружений;

• стремится к сохранению правовых основ стратегической стабильности и международной безопасности.

Цели и задачи России в будущем

• стать своего рода мостом между Европой и Азией, а в каком-то смысле и между Старым и Новым светом (учитывая наметившиеся трения в трансатлантических отношениях);

• добиться полноправного членства в европейских и мировых структурах;

• явиться одним из полюсов будущего многополярного мира, который при этом не противостоит остальным полюсам, а взаимодействует с ними.

ОРУЖИЕ БЕДНЫХ

На России и США, какие бы трения и разногласия ни возникали между двумя государствами, лежит особая совместная ответственность за укрепление режима нераспространения ОМУ, предотвращение утечек «чувствительных технологий» в ядерной и ракетной области. Эволюция системы международных отношений в последнее десятилетие привела к заметному ослаблению режима нераспространения, стабильность которого обеспечивалась ранее двумя сверхдержавами. После разрушения биполярной системы во многих государствах появились или усилились стимулы к приобретению ОМУ, одновременно снизилась способность мирового сообщества этому противодействовать. Во времена холодной войны биполярная система обеспечивала странам Третьего мира определенные гарантии от нападения. Сверхдержавы ревниво следили за действиями друг друга, препятствуя применению силы против «нейтралов», которое могло привести к усилению противостоящего блока. Сегодня, когда роль международных организаций в вопросах контроля за применением силы резко снизилась, появляются объективные стимулы для создания или приобретения ОМУ государствами, не вошедшими в «зону американского влияния».

Ядерное оружие, возникшее в середине прошлого века, как оружие богатых государств, превращается в оружие бедных, которое обеспечивает им возможность парировать военные угрозы со стороны более развитых стран. Быстрая эволюция обычных вооружений, отрыв по качеству ведет к тому, что страны, опасающиеся силового вмешательства, ищут возможности приобретения ОМУ. Технический прогресс делает более доступными ядерные технологии, не говоря уже о химических и бактериологических. Новые угрозы и вызовы безопасности заставляют многие страны больше полагаться на ядерные арсеналы, что увеличивает вероятность ядерного распространения.

С этой точки зрения нас не может не беспокоить стремление США и Великобритании приписать ядерному оружию роль сдерживания других видов ОМУ, что противоречило бы принципу «негативных гарантий» для неядерных государств. В ряду таких же тревожных сигналов и намерение США создать в соответствии с их новой ядерной доктриной ядерные боезаряды малой и сверхмалой мощности для нанесения точечных, в том числе превентивных, ударов в борьбе с терроризмом.

Напомню, что согласно нашей Военной доктрине Россия рассматривает свое ядерное оружие как средство ответа на ядерную агрессию или агрессию с применением других видов ОМУ, а также на крупномасштабную агрессию в критических для ее национальной безопасности ситуациях. При этом Россия гарантирует неприменение ядерного оружия против государств – участников Договора о нераспространении ядерного оружия (это не касается случаев прямого нападения на нее).

Таким образом, нераспространение ядерного оружия и других видов ОМУ должно стать одним из приоритетных направлений политики национальной безопасности ядерных государств. При этом наше несогласие с тем или иным решением администрации США вовсе не означает, что мы отказываемся от стратегического партнерства или недооцениваем его важность.

НАШИ ПРИОРИТЕТЫ

Как писал еще в 20-х годах XX века выдающийся русский военный теоретик Александр Свечин, в военной сфере «стратегическая линия поведения должна являться проекцией на вооруженный фронт общей политической линии поведения». Долгосрочные политические и экономические приоритеты России определяют ее стратегические приоритеты в военной сфере.

Российская Федерация проводит твердый курс на интеграцию в мировое сообщество, на поиск взаимоприемлемых и взаимовыгодных форм сотрудничества со всеми, кто в нем заинтересован.

В прошлогоднем послании президента Российской Федерации Федеральному Собранию говорится: «Наши цели неизменны – демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. И самое главное – повышение уровня жизни нашего народа. ... Мы должны сделать Россию процветающей и зажиточной страной. Чтобы жить в ней было комфортно и безопасно. Чтобы люди могли свободно трудиться, без ограничений и страха зарабатывать для себя и своих детей». В послании-2003 сказано еще более конкретно: «Все наши решения, все наши действия необходимо подчинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира».

Главный национальный интерес России – это развитие экономически мощного, пользующегося уважением в мире государства, ориентированного на удовлетворение потребностей и чаяний всех социальных групп, всех народов и народностей Российской Федерации. Это невозможно без обеспечения оборонной мощи страны, поддержания ее военного потенциала на уровне, адекватном существующим и возможным угрозам.

В целом политическое и военное руководство страны исходит из того, что у России нет прямых врагов, но сохраняются потенциальные угрозы, которые должны учитываться во всех расчетах и планах развития государства и его армии.

К таким угрозам относятся, в частности:

• развертывание группировок сил и средств, имеющих целью военное нападение на Российскую Федерацию или ее союзников;

• территориальные претензии к России, угроза политического или силового отторжения от РФ отдельных территорий;

• осуществление государствами, организациями и движениями программ по созданию оружия массового уничтожения;

• наращивание группировок войск, ведущее к нарушению сложившегося баланса сил вблизи границ Российской Федерации или границ ее союзников и прилегающих к их территории морских водах;

• расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации или ее союзников.

Недооценка военных угроз очень опасна, но не менее опасна и переоценка их. Она неизбежно приведет к ошибкам и во внешней, и в оборонной политике. В последней сфере это означает попытки создания таких Вооруженных сил, которые не могут быть обеспечены экономическими возможностями государства.

Национальные интересы Российской Федерации были обозначены в докладе министра обороны Сергея Иванова об актуальных задачах развития Вооруженных сил Российской Федерации, сделанном в октябре 2003 года, а также в документах, принятых на российско-американском саммите в Москве 24 мая 2002-го. Это «Совместная декларация Президента В.В. Путина и Президента Дж. Буша о новых стратегических отношениях между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки» и «Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сокращении стратегических наступательных потенциалов».

Признав, что нынешняя ситуация в области безопасности коренным образом отличается от эпохи холодной войны, Россия и США предпринимают шаги, чтобы отразить в военной области изменившийся характер стратегических отношений между ними, сформировать новую систему обеспечения стратегической стабильности и международной безопасности.

Данная система должна основываться на общепризнанных нормах международного права и использовать существующие международные институты, в первую очередь ООН. Вполне реально взаимодействие при ликвидации очагов нестабильности и проведении миротворческих операций, основанное на мандате Совета Безопасности ООН.

Ближайшие два года являются решающими на этом пути. Президенты России и США завершают первые сроки своего пребывания у власти и должны определить свои позиции на будущее. Вполне естественно, что каждый из них хочет победить на предстоящих выборах, чтобы продолжить начатые преобразования. Второй срок для президентов – это традиционно этап решительных действий, когда можно работать без оглядки на следующие выборы. Лидерам необходимо оставить достойный след в истории, обеспечить преемственность курса.

Стратегические национальные приоритеты России включают в себя следующее:

Внутри страны

• создание демократического правового общества, в котором будут обеспечены политические, экономические, социальные и гуманитарные потребности общества целом и каждого члена общества в отдельности;

• экономическое процветание и гражданское согласие всех слоев общества, всех движений, организаций и политических партий;

• обеспечение суверенитета и территориальной целостности, безопасности и обороноспособности Российской Федерации;

• продолжение военной реформы и переход преимущественно к профессиональной армии по контракту при сокращении службы по призыву.

На мировой арене

• обеспечение стратегической стабильности в мире, предотвращение кризисов и вооруженных конфликтов, сохранение позиций России как одного из самых надежных гарантов международной стабильности;

• расширение стратегического партнерства с США в политической, военно-политической и экономической сферах, продолжение сотрудничества по обеспечению стратегической стабильности и демонтажу наследия холодной войны;

• сугубо прагматичная внешняя политика, исходящая из наших возможностей и национальных интересов – военно-стратегических, экономических, политических. (Особо следует выделить развитие отношений со странами СНГ как главный внешнеполитический приоритет России, а также активную работу с Евросоюзом, направленную на формирование единого экономического пространства.);

• завоевание сильных позиций в условиях суровой мировой конкуренции – за рынки, за инвестиции, за политическое и экономическое влияние; ориентация на жесткие требования мирового рынка, на завоевание собственных новых ниш;

• поиск надежных союзников и укрепление репутации России как надежного союзника.

У Соединенных Штатов Америки, безусловно, свои приоритеты. Однако очевидно, что обеспечение безопасности в мире останется одним из важнейших приоритетов американского военно-политического руководства. Россия готова пройти свою часть пути, внести свой вклад в построение новой системы международной безопасности. Главное в такой работе, на наш взгляд, это наличие общего понимания проблемы и стремления разных стран к выработке единых подходов к парированию угроз и предотвращению конфликтов.

Не следует разрушать единство Европы от Атлантики до Урала, и вместо того, чтобы стараться исключить Россию из мирового сообщества, надо строить единую систему безопасности с участием всех стран. Тем более что основа для этого имеется. Она заложена год назад в Римской декларации.

Военный аспект такой работы должен обеспечить:

• укрепление взаимодействия между, прежде всего, постоянными членами Совета Безопасности ООН, на которых возложена особая ответственность за судьбу мира, странами – членами НАТО и Европейского союза, всеми другими государствами и международными организациями на основе принципов сотрудничества, взаимного учета позиций и взаимной выгоды, отказа от попыток получить односторонние преимущества;

• продолжение процесса радикальных, контролируемых, необратимых сокращений стратегических наступательных вооружений во взаимосвязи с ограничениями на стратегические оборонительные системы;

• укрепление режима нераспространения ОМУ;

• выработку и согласование мер, направленных на повышение предсказуемости и доверия в военно-стратегической деятельности, в том числе путем установления постоянного диалога в военной области.

Все это потребует серьезной работы и ответственного отношения со стороны каждого из государств мирового сообщества. Безопасность стоит недешево, однако обеспечивать ее необходимо. Эту задачу мы сможем решить тем успешнее, чем глубже будет наше взаимопонимание и теснее наше сотрудничество. Сложение научно-технических, финансовых и организационных возможностей России, США и всех других государств облегчит достижение поставленной цели.

Россия > Армия, полиция > globalaffairs.ru, 28 ноября 2003 > № 2907521 Юрий Балуевский

Разговор о будущем

© "Россия в глобальной политике". № 2, Апрель - Июнь 2003

Материал подготовлен Л.М. Григорьевым и А.В. Чаплыгиной по итогам закрытой дискуссии, организованной журналом «Россия в глобальной политике». В ней принимали участие ведущие отечественные специалисты в энергетической области.

Резюме К началу XXI века Россия и Европа экономически больше привязаны друг к другу, чем когда-либо в истории. Энергетический экспорт впервые приобрел для континента столь серьезную роль, и в перспективе она будет возрастать. Россия при этом не меньше зависит от своего главного клиента, чем ЕС – от своего основного поставщика.

Рубеж тысячелетий ознаменовался ростом политических рисков в мировом энергоснабжении. Связаны они и с последствиями событий 11 сентября 2001 года, и с иракской кампанией. Эти факторы, наряду со структурными сдвигами в энергопотреблении (особенно от угля к газу), интеграционными процессами в Европе и на постсоветском пространстве, обусловили повышение интереса к России как крупнейшему в мире экспортеру углеводородов. Основные мировые потребители энергоресурсов (Европейский союз, США, Япония, Китай) потенциально могут даже оказаться конкурентами за право обеспечить будущие поставки газа и нефти из России, а также участвовать в развитии экспортной инфраструктуры страны.

Первым углубленный энергодиалог с Москвой начал Евросоюз. Диалог стартовал на фоне замедления экономического роста в развитых странах и обострения конкуренции на мировых рынках. Россия же после десятилетия упадка обрела к осени 2000-го политическую стабильность и продемонстрировала высокие темпы роста. Признание России страной с рыночной экономикой, хотя и затянувшееся до осени 2002 года, стало частью возврата нашей страны в мировое сообщество на новой пореформенной основе.

Конъюнктура на энергетическом рынке складывается в результате взаимодействия различных, часто противоречащих друг другу интересов стран, энергокомпаний и производителей энергоемкой продукции. Сложность ситуации требует от российских политиков поиска сбалансированного и ответственного решения в пользу долгосрочных национальных интересов. При этом в отношениях с ЕС Москва лишена возможности маневрировать между позициями различных стран: единственным партнером по переговорам выступает Еврокомиссия (исполнительный орган ЕС) выражающая консолидированную волю 15, а в скором будущем и 30 государств. Сама эта позиция – результат сложного согласования интересов правительств (бюджеты), различных директоратов Еврокомиссии (по энергетике и по конкуренции), потребителей, крупных компаний по торговле энергоносителями; и наконец, собственных производителей. Иллюзий быть не должно: партнер станет проявлять максимальное упорство и неуступчивость, отстаивая интересы европейцев в понимании Еврокомиссии. Вести успешный диалог с единой Европой Россия сможет только в том случае, если внутри страны, где тоже есть различные интересы (бюджет, экспортеры энергоносителей, экспортеры энергонасыщенных товаров, экономика в целом как область реинвестирования экспортных доходов), будет достигнут устойчивый консенсус относительно существа национальных интересов в области энергетики.

Европа и Россия – взаимозависимость

Диалог России и ЕС по энергетическим проблемам начался на саммите в Париже в октябре 2000-го, хотя сама идея интеграции нашей страны в европейское экономическое и социальное пространство была включена в Общую стратегию ЕС в отношении России от 4 июня 1999 года. Эти шаги последовали за Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, которое вступило в силу в декабре 1997-го, однако не принесло значительных результатов. В мае 2001 и мае 2002 годов вице-премьером правительства России Виктором Христенко и главой генерального директората Еврокомиссии по энергетике и транспорту Франсуа Ламуре были подготовлены два «Обобщающих доклада». Основными целями ЕС в энергодиалоге являются устойчивость энергоснабжения в условиях жестких требований к экологии и повышение конкурентоспособности европейской промышленности.

В ближайшие годы в непосредственной близости от России образуется единый рынок, потенциально включающий в себя 30 стран. (Здесь и далее данные приведены в расчете на 30 стран будущего ЕС: нынешние 15 членов, 12 кандидатов от Центральной и Восточной Европы, Прибалтики и Средиземноморья, а также Турция, Норвегия, Швейцария, поскольку наша политика должна строиться с перспективой на поколения.) Этот массив с 450 миллионами жителей (около 8 % от мирового населения в 2001-м) и 22-процентной долей в мировом ВВП (по паритетам покупательной способности в 2001-м) ввозит преобладающую часть российского энергетического экспорта. Сложилась ситуация, когда столь важные поставки энергии идут из европейской страны, но не регулируются по европейским правилам. И если, например, нефть и газ из Африки, c Ближнего Востока Евросоюз может воспринимать как импорт из отдаленных источников, то близость России позволяет ЕС взглянуть на проблему под углом потенциальной интеграции.

В последние 12 лет реинтеграция России в глобальную экономику при распаде «социалистического лагеря» сопровождалась шоковой ликвидацией значительной части рынков для нашей обрабатывающей промышленности. На мировых рынках машиностроения страна сохранила конкурентные позиции лишь в сфере вооружений и в некоторых отдельных нишах.

Преодоление переходного кризиса, финансирование развития и достижение положительного торгового баланса обеспечиваются сегодня в России за счет небольшого набора энергоемких и энергетических товаров. Интеграция в Европейское экономическое пространство (ЕЭП) через энергетику важна для России как способ ускорения развития, модернизации и – в конечном итоге – относительного сокращения роли энергетического экспорта в национальной экономике.

В 1990-е годы сформировалась устойчивая модель торговых отношений России с Европой. В экспорте доминируют две группы товаров: энергоносители (преимущественно нефть и газ), а также такие энергоемкие товары, как металлы и химическая продукция.

Российский импорт из Европы включает товары потребления, машиностроительную продукцию, а также такую массовую и дорогостоящую услугу, как туризм. Миграция рабочей силы из России в Европу не столь существенна. Движение капиталов характеризуется вывозом его из России в различных формах и ввозом в форме кредитов и облигационных займов (частично собственно российских средств).

К началу XXI века Россия и Европа оказались более привязаны друг к другу экономически, чем когда-либо в истории. Энергетический экспорт впервые приобрел столь серьезную роль в экономике континента, и в перспективе она будет, скорее всего, возрастать. Одновременно ввиду чрезвычайно высокой доли энергоносителей в экспорте (65 %) возникает новый вид зависимости нашей страны. Посол ЕС в Москве Ричард Райт в целом прав, когда подчеркивает, что у России нет иного выбора, кроме постепенного сближения ее нормативной базы с ЕС. В то же время сближение с Европой не снимает вопроса о приспособлении российского бизнеса к реалиям рынков в Азии и других регионах мира, где роль экспорта продукции обрабатывающей промышленности России заметно выше, чем в Европе.

С российской стороны движение в сторону европейского законодательства во многом объективно задано как собственно рыночными реформами, так и ожидаемым вступлением во Всемирную торговую организацию. Правда, вряд ли стоит рассчитывать на возможность селективно брать от соседей те или иные положения вне системы. Но именно энергетические рынки в наименьшей степени подвержены регулированию в ВТО, что делает сферу энергодиалога более инновационной и двусторонней по своей природе. Ожидаемый рост спроса на энергоносители в Европе в последующие 20 лет предполагает капиталовложения со стороны компаний, которые (независимо от страны принадлежности) должны будут продавать энергоносители внутри ЕС, а добывать их вне его. Чем больше схожи условия инвестиционного климата, тем меньше издержки развития бизнеса, о чем заранее печется Еврокомиссия. Специфика многомиллиардных инвестиций в добычу и доставку больших масс энергоносителей на расстояния, исчисляемые в тысячах километров, требует учета политических факторов, коммерческих рисков, длительности строительства, конкуренции не только между компаниями, но и между странами, чье благосостояние зависит от экспорта энергоресурсов.

Существо диалога с Европой невозможно понять без учета объективных тенденций спроса на различные виды энергоносителей в «тридцатке» будущей большой Европы. Последние четверть века Европа быстро смещается от потребления традиционных видов топлива, прежде всего угля и нефти, к газу и отчасти атомной энергии. Если сравнить с 1973-м, последним годом дешевой нефти, то к 2000-му доля угля упала с 25 % до 14 %, нефти – с 60 % до 42 %, доля природного газа выросла с 10,5 % до 23 %; а атомной энергии – с полутора до 15 % с лишним. (Остальное приходится на гидроэлектроэнергию и прочее.) В 1990-х годах по экологическим причинам, а также в связи с требованиями эффективности резко усиливается тенденция к более интенсивному выводу угля и переходу на газ.

Внутри расширенной Европы только Великобритания, Голландия и Норвегия представляют собой величины сколько-нибудь значимые в энергетике. В Голландии пик добычи газа уже пройден. Великобритания, оставаясь экспортером нефти, станет к 2005 году или чуть позже нетто-потребителем газа. В Норвегии добыча нефти стабилизируется, хотя есть перспективы роста добычи газа.

Прогноз спроса на газ в Европе, млрд м3

Экспертная оценка – международные источники дают разброс показателей в пределах 10–15 %. Под новыми странами-членами подразумеваются Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Норвегия, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Чехия, Швейцария, Эстония.

Если в мире потребление газа за последнее десятилетие выросло на 20 %, то в Европе – почти на 40 %. Правда, европейские страны прилагают усилия по развитию собственных возобновляемых ресурсов (энергия ветра, биомасса, солнечная энергия). Однако в обозримой перспективе использование возобновляемых видов энергоносителей не решит энергетические проблемы. Появились теории роста при стабильных, не увеличивающихся объемах энергии. Франция и Германия добились в этом направлении успехов, но темпы их роста оставались низкими, к тому же одновременно приходилось увеличивать долю газа. Так что повышения спроса на российский газ можно ожидать и в условиях стабильного общего потребления энергии.

Решение основных проблем своего энергетического сектора – повышение конкурентоспособности продукции ЕС и минимизация негативного влияния на окружающую среду – Европа видит в увеличении доли газа в энергобалансе. Это подразумевает переход на импортный ресурс: к 2020 году от 60 % до 70 % газоснабжения Европы будет обеспечиваться за счет импорта. И один из его главных источников – импорт из России и СНГ.

Реформы энергетических рынков Eвропы

Европейские рынки электроэнергии и газа переживают реформы, которые сначала назывались дерегулированием, а теперь – либерализацией. До недавнего времени в таких странах, как Франция и Италия, доминировали национальные монополии, защищенные государством. В Германии, где действует строгое антимонопольное законодательство, ключевые позиции занимали несколько крупнейших компаний. Подобная структура газовой отрасли была связана с тем, что ее развитие на протяжении последних 30 лет (активное использование газа в Европе началось в 70-е) происходило при непосредственном участии государства. Газ поступал преимущественно из внешних источников на основании межправительственных соглашений. Мощная инфраструктура доставки и потребления газа создавалась с помощью всевозможных преференций, в результате в данной сфере действовали экономические механизмы, от которых давно отказались в других отраслях.

Дорогие энергоресурсы – один из серьезнейших минусов для конкурентоспособности Европы. Решение этой проблемы пытаются найти на путях сокращения доли посредников, либерализации рынка и пр. Успешная либерализация газового рынка была проведена в Великобритании, но там этот процесс облегчало наличие собственных месторождений и отсутствие столь сложной налоговой системы, как на континенте.

Другой пример – либерализация электроэнергетики ЕС. Ранее каждая страна полагалась на самодостаточность: для Германии основой ее был уголь, для Италии – мазут и так далее. Это противоречило основополагающим принципам Европейского союза (единство рынков, конкуренция в масштабах ЕС и т.п.), и реформы в электроэнергетике в последние годы развивались стремительно. Там, где физически возможны перетоки, страны с избыточным внутренним производством электроэнергии стали экспортировать ее за границу, что привело к падению цен до 50 %. Избыток мощностей электроэнергетики существует сейчас во всей Центральной и Северной Европе. Сложившиеся в результате этого низкие цены (например, в Германии – 2,5 цента за кВт) отражают, видимо, только переменную часть затрат и не способствуют окупаемости новых мощностей. По оценкам, потребность в новых инвестициях в электроэнергетику ЕС может появиться не ранее 2010 года, тогда и цены могут вырасти. Именно поэтому в Европе пока не наблюдается серьезной активности в связи с вопросом о выходе на единый рынок РАО «ЕЭС России». Этот пункт энергодиалога пока в тени, но интерес к нему может повыситься, когда при нынешнем низком уровне инвестиций возникнет угроза нехватки мощностей. Важно, что либерализация электроэнергетического рынка ЕС произошла в условиях избытка мощностей и на базе собственного производства внутри ЕС – в этом существенное отличие от ситуации с газом.

Директивы ЕС, направленные одновременно на либерализацию и создание единого общеевропейского рынка (1996 год – электроэнергетика, 1998-й – газ), запустили процессы, которые на десятилетия вперед будут влиять на условия поставок энергоносителей. В 2002 году было принято решение, что процесс либерализации завершится в 2005-м (а не в 2008-м, как планировалось изначально). За разделением счетов по видам деятельности следует организационное разделение компаний, являющихся одновременно крупными газотранспортными и газосбытовыми, на два самостоятельных типа компаний.

Решение ЕС носило политический характер и предусматривало запуск процесса либерализации, не слишком вдаваясь в такие вопросы, как налоги, поведение поставщиков и др. Логика процесса предусматривала право потребителя на доступ к транспортным мощностям, на заключение и перезаключение любых контрактов. Но, как оказалось, газовый рынок нелегко вписать в подобные схемы. Он никогда не базировался на биржевой торговле, его основу составляют устойчивые долгосрочные связи. Торговля газом (кроме сжиженного природного газа) невозможна без системы крайне дорогостоящих трубопроводов, требует долгосрочных вложений как в трубы, так и в добычу. Переходя от рынка поставщиков к созданию рынка покупателей, Еврокомиссия рассчитывает одновременно решить две проблемы: добиться надежности долгосрочных поставок (с вероятным значительным ростом объемов импорта) и снижения цен на газ для крупных потребителей (химия и энергетика) и населения.

Либерализация газового рынка идет не слишком быстро и с трудом. Если в электроэнергетике производителями являются местные и довольно мощные компании, обладающие реальной конкурентоспособностью на общеевропейском рынке, то в газовой отрасли местные компании не склонны разрушать сложившиеся связи, а поставщики представляют собой внешний по отношению к ЕС фактор. Крупные покупатели и транспортировщики газа поняли, что им больше не гарантирована комфортная ситуация в рамках национальных границ, и стараются закрепиться на новом рынке. Но даже крупнейшие из этих компаний, такие, как Ruhrgas, недостаточно велики, чтобы легко стать общеевропейским игроком. Идет крупная реструктуризация, происходит покупка компаний, имеют место попытки создания альянсов. Рынок реагирует на либерализацию не лобовой конкуренцией и снижением цен, как это бывает в других случаях, а реорганизацией и укрупнением компаний. Для нас важно, что речь идет о начальной стадии длительного динамического процесса, а не о сложившейся системе, к которой можно было бы приспосабливаться. Внешним поставщикам трудно рассчитать саму эффективность крупных долгосрочных вложений в добычу и транспортировку газа, поскольку условия на европейском рынке постоянно меняются.

Готовится вторая газовая директива ЕС. Первая директива была нелегким компромиссом между отдельными странами, что нашло отражение в положении о взаимности (синхронизация степени открытости энергетических рынков страны А и страны Б друг другу). Сейчас это положение является частью внутреннего регулирования ЕС, затем может стать элементом единого экономического пространства (например, для Норвегии), а впоследствии важным элементом энергодиалога между ЕС и Россией.

Примером изменений в позиции ЕС в процессе внутренней трансформации может служить история с Транзитным протоколом к Энергетической хартии, подписанной Россией в 1994 году, но еще не ратифицированной. Комплекс вопросов регулирования транзита сам по себе сложен: положения о наличных мощностях, о тарифах за транзит, о «праве первого отказа» в отношении сторон действующего транзита и т. д. По существу, обсуждалась прозрачность для российского поставщика процедур доставки газа в страны ЕС в рамках долгосрочных контрактов, то есть де-факто «дедушкина оговорка».

Совсем иная ситуация сложилась в отношении вопроса о применимости Транзитного протокола к странам – членам ЕС. Вопрос этот возник достаточно неожиданно осенью 2001-го, когда делегация Евросоюза предложила внести в текст этого протокола конкретное указание о применении его к ЕС как единому образованию. Согласно этой поправке о «региональных экономических объединениях», под определение понятия транзита подпадают только такие случаи перемещения энергоносителей, когда они пересекают территорию ЕС как целое. Тем самым ЕС снимает с себя связанные с транзитом обязательства в отношении внешних поставщиков, поскольку движение газа должно будет регулироваться внутренними законами ЕС, а не международным договором. Такое понимание транзита означает, что в отношении экспорта газа из России оно будет применяться в считанном числе случаев – например, транзит через страны ЕС в Швейцарию. С учетом расширения ЕС в 2004 году в данном случае для экспортируемых российских энергоносителей сфера применимости положений Транзитного протокола практически сводится к транзиту через Белоруссию, Молдавию и Украину, а эти вопросы могут решаться и на двусторонней основе. В то же время вопросы транзита энергоносителей через Россию из третьих стран стали бы покрываться этим протоколом в полной мере, что сделало бы его международным договором о транзите через территорию России.

Попытки поставщиков сохранить долгосрочные газовые контракты и ясность своих перспектив вполне сродни желаниям западных инвесторов найти в России устойчивый инвестиционный климат, получить «дедушкину оговорку» по крупным контрактам или заключить контракт на условиях раздела продукции. Трудные переговоры о содержании будущего режима торговли газом в ЕС шли несколько лет. За это время со скрипом, но все-таки во «Втором обобщающем докладе» Христенко и Ламуре была подтверждена важность долгосрочности контрактов: «Комиссия ясно понимает незаменимость долгосрочных контрактов на условии “бери или плати”». (Неясно, является ли это окончательной позицией Еврокомиссии, – антимонопольный директорат имеет особое мнение.)

Важное отличие газового рынка от нефтяного – это очень высокая доля транспортных издержек. Прежний баланс интересов между поставщиками и потребителями базировался на том, что производитель газа имел гарантированный многолетний сбыт и мог рассчитывать на окупаемость инвестиций. Ценовой риск у поставщика оставался, поскольку газовые цены привязаны к нефтяной корзине, что не позволяет давать четких прогнозов. Но зато поставщику не приходилось думать о розничном сбыте. Теперь газотранспортные компании ожидает трудный период адаптации, сократится число посредников.

В будущем российские поставщики смогут вести конкурентную борьбу за конечного потребителя, но риск увеличивается. Это потребует высокой эффективности управления и проработки нового подхода, доступа к местной инфраструктуре. В принципе поставщики могут и остаться в выигрыше, но твердо предсказать это невозможно. Уход от долгосрочных контрактов, переход на биржевую торговлю, на краткосрочные сделки являются одной из основных целей либерализации. И хотя политически существование долгосрочных контрактов пока подтверждено в ходе энергодиалога, в будущем определение цены на основе краткосрочных сделок – как спотовый рынок на нефтяном рынке – может переложить риски на производителя. В этом случае газотранспортная компания берет свой тариф, а разница между спотовой ценой и тарифом окажется выручкой производителя газа. Последняя может колебаться столь же заметно, как и цена нефти. Если это цель либерализации ЕС, то для обеспечения такого рынка желателен избыток газа на основных региональных рынках. Цена поставки газа в Германию (115 дол.) при высокой цене на нефть (23 дол. за баррель) гарантирует достаточно высокую прибыль. Но в случае 16 дол. за баррель нефти цена газа опускается до 80 дол., что за вычетом стоимости доставки дает 10—15 долларов. На месторождении многие новые проекты этой цены уже не выдержат. Высокие риски поставщиков с учетом коммерческого риска неизбежно отражаются на желании инвестировать.

В настоящий момент определяется будущее инвестиций в снабжение развитых или быстро развивающихся стран с большой потребностью не столько в нефти, сколько именно в природном газе. Европейское пространство – попытка объединения ради повышения конкурентоспособности континента в соперничестве с Юго-Восточной Азией (включая Китай) и НАФТА. Либеральный рынок, конкуренция среди его участников – это принятые в Европе принципы. Однако высокая цена газа для конечных потребителей в Европе – результат не столько дорогого импорта, сколько внутриевропейской системы перераспределения и высокого налогообложения.

Газ, поставляемый в центр Европы примерно по 100 дол. за тысячу кубометров, доходит по цепочке до конечного потребителя по цене 120–150 для крупных и 300–350 дол. для отдаленных и мелких потребителей. Разница между ценой поставки энергетического сырья и конечными ценами для потребителей обусловлена налоговой и социальной политикой. За счет налогов на энергоносители частично решаются социальные задачи или поддерживаются капиталовложения в энергетику следующего поколения, хотя несбалансированность налоговых систем разных стран ЕС является очевидным препятствием для торговли энергоресурсами. В каком-то смысле за счет полученных прибылей и налогов осуществляется модернизация Европы. Этому надо учиться, и это надо использовать в целях собственного развития, сделать предметом энергодиалога.

Защита экономических интересов Европы должна превратиться во взвешенную и надежную защиту интересов всех участников единого экономического пространства, если уж Россия решает к нему присоединиться. Скорость внутренних изменений в ЕС растет, и требуется все более глубокий анализ ожидаемых последствий этих изменений для России и ее компаний, чтобы четко представлять себе состояние нашего основного рынка сбыта на следующее поколение.

Российские интересы и перспективы

Формулирование целей российской энергетической политики в Европе, масштабы нашего участия в снабжении ЕС, ограничения и риски в этом процессе, использование доходов от экспорта для развития страны – на все эти принципиальные вопросы четкие ответы еще не получены. Вряд ли кто-то в России сомневается в том, что цель торговли энергоресурсами – не максимизация объема экспорта того или иного отдельного энергоносителя, а получение и реинвестирование стабильных доходов в долгосрочном плане (на 20–30 лет). Изначально позиция России была проста: как часть Европы, Российская Федерация несет определенную долю ответственности за энергетическую безопасность континента. Поэтому она вступила в энергодиалог с ЕС и готова рассматривать возможности увеличения поставок энергии при определенных условиях:

* дополнительные поставки электроэнергии сопровождаются инвестициями и передачей России технологий;

* особое внимание уделяется технологиям сбережения энергии, которое рассматривается как самостоятельный источник расширения поставок;

* свобода транзита всех наших энергоносителей в ЕС-15 через Восточную Европу (которая сейчас растворяется в ЕС);

* расширение поставок энергии охватывает не только первичные энергоносители, но и электроэнергию (в том числе с АЭС), ядерное топливо, энергоемкие товары (удобрения, металлы), нефтепродукты и так далее.

В области нефти и угля значительное число частных российских компаний конкурируют на европейском рынке, стремясь закрепиться в Восточной Европе перед ее вхождением в ЕС. Доля бывшего СССР в европейском импорте нефти составляет примерно 37 %. С учетом проектов по выходу российской нефти на рынки США и Китая эта доля будет расти, скорее всего, за счет экспорта казахстанского сырья. Российские компании, видимо, будут увеличивать поставки нефтепродуктов, хотя не обязательно с российских НПЗ. В этом смысле врастание российского бизнеса в ЕЭП идет полным ходом.

В области электроэнергии Россия заинтересована в создании мостов в Европу для повышения устойчивости систем энергоснабжения, возможности маневрировать ресурсами в течение дня, обеспечивать выход вероятного (вследствие реформы электроэнергетики) избытка мощностей на рынки Европы. Программа строительства АЭС в России может иметь и экспортную составляющую. Ситуация по ядерному топливу – отдельная проблема, потому что в данном случае все соответствующие закупки лицензируются и тем самым искусственно сдерживается доля российского экспорта, хотя это и нарушает статью 22-ю СПС. Рано или поздно российская сторона должна будет сформулировать свои приоритеты в отношении всех видов и форм поставок на экспорт.

Внутренние интересы России по тарифам на электроэнергию и газ состоят в том, чтобы избежать серьезного конфликта между экспортерами металлов и удобрений, с одной стороны, экспортерами чистой энергии – с другой, и бюджетом – с третьей. Современная система ценообразования в газовой отрасли построена на том, что вся наша газовая инфраструктура была создана в 1970–80-е годы за счет государства и в ущерб другим социальным факторам. Чтобы создать экспортную отрасль, деньги «изымались» из других отраслей и из сферы потребления населения. Советский Союз ежегодно вкладывал в газовую промышленность порядка 10–12 млрд дол. Кажущаяся дешевизна тарифов сегодня – это игнорирование стоимости строительства тогдашней инфраструктуры. Условно можно сказать, что дешевый газ внутри страны есть не только результат наших естественных преимуществ (богатые ресурсы), но и «подарок» от жителей СССР: все построено на их скрытые сбережения.

Недавно Еврокомиссия выдвинула определенные требования именно в этой области по переговорам о вступлении в ВТО. Позиция ЕС выражена комиссаром по торговле Паскалем Лами: «Ключевым вопросом для ЕС является вопрос двойного ценообразования на энергопродукты. Стоимость энергии в России искусственно занижена. Стоимость природного газа составляет лишь одну шестую мировой цены. В результате низкие цены приводят к ежегодному субсидированию российской промышленности в размере около $5 млрд. Производители могут экспортировать свои товары по неоправданно низким ценам. Этот вопрос слишком важен для ЕС, чтобы игнорировать его» (цитируется по газете «Коммерсант»).

В Евросоюзе, судя по всему, хотят, чтобы российские энергонасыщенные товары стоили дороже. В печать просачивались неофициальные сведения, что целью переговоров со стороны ЕС является цена 45–60 дол. за тысячу кубометров для российской промышленности. В результате наши энергетики получили бы больше доходов для вложения в экспортные проекты, а конкуренция для европейской металлургической и химической промышленности снизилась бы.

Резкое повышение тарифов на газ стало бы в России, во-первых, разовым ценовым шоком внутри экономики, для которой крайне важно в ближайшие годы сократить уровень инфляции. Во-вторых, здесь не учитывается эффект кросс-субсидирования промышленностью российского частного потребителя в условиях колоссального социального неравенства. Заметим, что различие между уровнем ВВП на душу населения в ЕС и России (21 тысяча дол. к 2,5 тысячи по текущим курсам) слишком велико, чтобы его можно было бы игнорировать в контексте европейского экономического пространства. Наконец, для России важны процессы либерализации внутреннего рынка газа и электроэнергии, которые приведут к естественному росту тарифов, возможно, до уровня в 40 дол. против сегодняшней цифры в 21 дол., названной в неопубликованном докладе Всемирного банка по этому вопросу (приводится по The Financial Times).

Российская позиция состоит в том, что низкие внутренние цены на энергию – естественное преимущество богатой ресурсами страны. Иными словами, население, которое десятилетиями инвестировало (через плановую систему) в развитие энергетики, имеет право на более низкие энергетические цены. Россия сегодня в основном добывает еще «старый советский» газ, но замещает его частично «новым российским». Растет потребность в ремонте трубопроводов, а с 2010 года нужно будет осуществлять масштабные проекты – освоение новых регионов и строительство транспортных систем. Повторить вложения в советских масштабах при нынешних ценах (не только низких внутренних, но и экспортных, скажем, 100 дол.) сложно, поскольку значительная часть новых ресурсов газа пойдет на замещения выбытия, а не на прирост объемов.

Для долгосрочного планирования нужны ответы на целый ряд политических вопросов. Важно знать: как будет работать консорциум на Украине и сможет ли он обновить трубы в разумные сроки? Тянуть ли балтийскую трубу в обход всех стран, что приведет к росту начальной стоимости проекта, но позволит сократить территориальные тарифы? Получат ли в процессе реформы газовой отрасли нефтяные и другие компании приемлемые финансовые условия для добычи газа внутри России? Опыт США, например, подсказывает, что для рационального долгосрочного использования энергоресурсов целесообразно осваивать малые и средние месторождения. Новый газ нефтяных компаний или небольших месторождений, разрабатываемых независимыми компаниями, в будущем мог бы помочь упорядочить газовый баланс страны и разгрузить экспортные направления. Этой же цели объективно служит и программа строительства АЭС, которая снижает будущий спрос на газ в европейской части России.

Отдельной проблемой является вопрос о том, какую долю внутреннего потребления газа ЕС готов допустить из одного источника. Официально ограничений нет, но на уровне рекомендаций говорится о 30 %, особенно в связи с большой зависимостью от российского газа будущих членов ЕС. В Большую Европу Россия поставляет сейчас 36 % газа (31 % приходится на Великобританию, 16 % на Норвегию, далее по убывающей идут Алжир, Нидерланды, Нигерия), причем внутренняя добыча ЕС, скорее всего, не превысит в обозримом будущем 300 млрд кубометров. В целях сохранения своей доли (порядка 30 %) на расширяющемся европейском рынке требуется увеличение поставок с 130 млрд куб. м до 200–210 в 2010 году. Это означает необходимость строительства примерно трех ниток трубопроводов (по 30 млрд куб. м в год каждая) и расширение добычи до уровня обеспечения таких поставок плюс учет постепенного оживления спроса в России и СНГ. В этом случае остается неясной возможность одновременного выхода на другие экспортные рынки.

Трудным вопросом остается и соотношение между поставками собственных энергоресурсов и транзитом «чужих» в Европу. Россия, конечно, будет обеспечивать пропуск энергоресурсов через свою территорию. С точки зрения обслуживания старого «советского» капитала, вложенного в трубопроводный транспорт, при различных моделях ценообразования тарифы должны бы включать стоимость его обновления.

Учитывая будущую ситуацию в ЕС-30, Еврокомиссия пытается создать в перспективе «рынок покупателя» (то есть избыток предложения) газа в ЕС путем вывода на рынок максимальных объемов сырья из отдаленных регионов: Ирана, Катара, Нигерии, Центральной Азии. При этом создать избыток могут только сами страны или компании-поставщики, если они пойдут на «опережающие» долгосрочные инвестиции в расчете на быстро растущий европейский рынок. Альтернативой для поставщиков является переход на производство сжиженного газа, что позволит экспортировать его на весь мировой рынок, как это сложилось постепенно в нефтяной промышленности. Правда, стоимость доставки пока высока, а первоначальные вложения в строительство заводов и причалов сравнимы по стоимости с новыми газопроводами. Поскольку речь идет об огромных затратах, цена ошибки в прогнозе для инвесторов здесь поистине колоссальна.

Российский энергетический экспорт в Европу пока не имеет альтернативы для обеих сторон. Необходимо определиться с экспортными приоритетами, маршрутами, стоимостью и источниками финансирования проектов. До сих пор публично не проводилось сколько-нибудь детальной проработки схем и источников крупных европейских инвестиций в экономику России. При этом нужно четко понимать, что ответственные решения по стратегии сотрудничества придется принимать, не дожидаясь, пока российская правовая среда «дорастет» до европейских стандартов. Либо поставщики, желающие расширять экспорт, инвестируют сами и несут все риски, выбирая, на какой рынок им ориентироваться. Либо европейцы инвестируют свои средства, получив гарантии того, что добываемое сырье будет поступать именно в ЕС. Чем выше неопределенность с будущими условиями продаж в Европе, тем сложнее мобилизовать для таких проектов финансовые ресурсы.

Обязанности, которые накладывает на Россию участие в общем экономическом пространстве, должны дополняться правами. Например, инфраструктурные гранты ЕС на развитие бедных районов могли бы быть частью совместного финансирования в развитие России там, где вложения в добычу энергоресурсов затрагивают экологию и условия жизни местного населения.

Мы исходим из того, что в ближайшее десятилетие ЕС и Россия будут двигаться к формированию общего экономического пространства, предусматривающего более глубокую интеграцию. Но они сохранят различия, взаимно дополняя друг друга именно на энергетическом рынке. Россия имеет полное моральное право больше знать о будущем газового рынка в Европе, поскольку всегда, даже в условиях тяжелого кризиса 1990-х годов, оставалась абсолютно надежным партнером по устойчивому снабжению континента энергией.

Решение вопроса об инвестициях в добычу и экспорт энергоресурсов возвращает нас к целям Энергетической стратегии России в целом. В большинстве стран при выработке долгосрочной стратегии необходимо учитывать меньшее количество факторов. Это одна, максимум две энергетические отрасли, обрабатывающая промышленность (цена на энергоносители), интересы населения (тарифы) и государства (налоги). В России же полноценных энергетических отраслей сразу четыре (электричество, нефть, газ, уголь), их интересы где-то совпадают, а где-то конфликтуют, причем формы собственности на компании разных секторов различны.

Речь идет о существенных для населения вопросах, поэтому России жизненно необходима долгосрочная энергетическая политика, стратегия собственного развития, увязанная с ее внешнеэкономическими аспектами, а значит, и с энергодиалогом Россия – ЕС. В конечном итоге государство, озабоченное модернизацией экономики России в целом, будет интересовать не физический объем экспорта и даже не его стоимостной объем, а реинвестируемые в развитие российской экономики доходы от экспорта.

Россия. Евросоюз > Нефть, газ, уголь. Электроэнергетика > globalaffairs.ru, 16 июня 2003 > № 2908009 Леонид Григорьев, Анна Чаплыгина