Новости. Обзор СМИ  Рубрикатор поиска + личные списки

Азербайджан. Армения. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 6 сентября 2004 > № 2911902 Владимир Казимиров

Карабахский тупик: где выход?

© "Россия в глобальной политике". № 4, Июль - Август 2004

В.Н. Казимиров – Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, в 1992–1996 годах глава посреднической миссии России, полномочный представитель Президента Российской Федерации по Нагорному Карабаху, участник и сопредседатель Минской группы ОБСЕ от России.

Резюме Слово «Карабах» стало нарицательным для обозначения любого вооруженного конфликта на постсоветском пространстве. За десять лет, прошедших с момента прекращения войны, политическое урегулирование не продвинулось ни на шаг.

Нагорно-карабахский конфликт между армянами и азербайджанцами, начавшийся в 1988 году, оказался первым вооруженным противоборством на территории СССР. Он же первым из вооруженных противоборств того времени перерос в полномасштабную войну (1991–1994), превзошел все последовавшие за ним конфликты на постсоветском пространстве по размаху, ожесточенности и продолжительности боевых действий. Слово «Карабах» стало нарицательным для обозначения любого вооруженного конфликта на постсоветском пространстве.

Массовое кровопролитие в Карабахе удалось остановить 12 мая 1994 года. Но за истекшее десятилетие политическое урегулирование не продвинулось ни на шаг – в основном из-за чрезмерной непримиримости и негибкости сторон. И дело здесь не только в горячем темпераменте и особенностях менталитета двух народов, но и в отличительных чертах самого конфликта.

Спор о судьбе Нагорного Карабаха (НК) уходит корнями в прошлое: кровавые столкновения между армянами и азербайджанцами происходили и в XIX, и в начале XX века. Отсюда особое взаимное недоверие, эмоционально-психологический накал нынешнего конфликта, его ожесточенный и затяжной характер. Отсюда же грубые нарушения норм международного гуманитарного права: нередко удары наносились по населенным пунктам и гражданским объектам, что привело к большим жертвам среди мирного населения, к нарастанию массовых потоков вынужденных переселенцев и беженцев (всего более миллиона человек). Характерно, что во время боев в Карабахе пленных было значительно меньше, чем погибших и пропавших без вести: в плен брали в виде редкого исключения.

На первых стадиях конфликта в ряде районов имела место депортация мирных жителей, однако впоследствии население десятками и даже сотнями тысяч само оставляло родные места при приближении сил противника, опасаясь насильственного выселения или жестокого обращения. Военные действия, транспортная и энергетическая блокада причинили массу страданий и лишений обоим народам, деформировали экономику и экологию всего региона.

Отдельные очаги силового противоборства постепенно слились в сплошной фронт, и нагорно-карабахский конфликт разросся в настоящую войну. Массированно использовались современные тяжелые вооружения, включая танки и другую бронетехнику, артиллерию и ракетные установки залпового огня, бомбардировочную авиацию. Проводились масштабные наступательные операции, захватывались обширные территории, бои расползлись далеко за пределы НК, подступили к границам других стран, остановившись на опасной черте интернационализации противостояния.

Конфликт не только прямо затронул интересы соседних стран – России, Грузии, Турции, Ирана, но и привлек повышенное внимание западных держав: по геополитическим причинам, а также из-за того, что он разыгрался в непосредственной близости от Каспия с его богатым энергетическим потенциалом. Внимание Запада шло не только на пользу, но и во вред: между государствами и международными организациями, участвовавшими в попытках урегулирования, развилась нездоровая конкуренция, и, лавируя между посредниками, конфликтующие стороны получили возможность для отговорок и уловок. Между тем урегулирование в Карабахе имеет большее международное значение, чем улаживание других конфликтов на территории бывшего СССР.

Особые сложности были обусловлены спецификой политической конфигурации конфликта. В отличие от «двухмерных» противоборств в Грузии, Молдавии и Таджикистане, где налицо прямое противостояние двух сторон на этнической, клановой или иной основе, конфронтация в Нагорном Карабахе необычна. Хотя в вооруженных действиях участвовали два враждующих лагеря, с политической точки зрения речь идет о трех сторонах конфликта – это Азербайджан, Нагорный Карабах и Армения. Ситуация с правовыми аспектами урегулирования была также осложнена в связи с распадом СССР, перерастанием конфликта из внутреннего (в СССР и АзССР) во внешний (Азербайджанская Республика – Республика Армения). Это единственный конфликт, непосредственными участниками которого были две бывшие союзные республики, являющиеся ныне суверенными государствами – членами СНГ.

Таким образом, споры вокруг того, кому и с кем вести переговоры, неслучайны, но ненормально, что они тянутся более десяти лет. До 1994 года Республика Армения делала вид, будто не является стороной конфликта, который, дескать, существует лишь между Азербайджаном и Нагорным Карабахом. Действительно: без участия Еревана договоренности между Баку и Степанакертом заключались десять раз, а с его участием – лишь дважды. С конца 1993-го Азербайджан повел свою игру, отказываясь признавать карабахцев стороной конфликта и оттесняя их от переговоров. К сожалению, эту политику он продолжает до сих пор. По этим чисто субъективным причинам переговорный процесс деформирован, с 1997 года нормальные регулярные переговоры не ведутся: их подменили сначала челночные поездки посредников, а потом эпизодические встречи президентов и министров иностранных дел обоих государств.

Стороны намеренно затягивают урегулирование конфликта : армяне рассчитывают на то, что все свыкнутся со статус-кво, Азербайджан же питает надежду на нефтяной бум и укрепление своей армии. Каждая из сторон мнит, будто время работает на нее, но тяготы, на самом деле, обоюдны и велики. Непомерная сосредоточенность на пропагандистских аргументах и спорах по процедурным вопросам явно наносит ущерб серьезному рассмотрению проблем конфликта по существу. Много помех создает информационная война, в ходе которой сплошь и рядом извращается реальная картина происходящего, шельмуется противостоящая сторона, происходит нагнетание недоверия и неприязни, что особенно пагубно для новых поколений. Судить о процессе урегулирования по обильным материалам СМИ – значит попасть в королевство кривых зеркал: все искажено пропагандой и превратной аргументацией, зачастую проявляется или бесцеремонно используется элементарная неосведомленность.

Не способствует урегулированию и внутриполитическая обстановка в обеих странах: у руководителей Азербайджана и Армении мало простора для маневра и уступок, а ужесточение позиций сторон нередко связана с внутриполитической борьбой. Так, упорство, проявляемое Робертом Кочаряном при требовании «пакетного урегулирования», во многом объясняется тем, что его предшественнику Левону Тер-Петросяну, допускавшему возможность поэтапного решения карабахского конфликта, пришлось уйти в отставку. В 2001 году Гейдар Алиев, стремясь избавить наследника от бремени нерешенного конфликта, был близок к сдаче НК за символическую компенсацию. Однако, не найдя понимания даже в собственном окружении, он был вынужден пойти на попятную. К тому же, Алиева и его преемника словно «заклинило» на недопуске карабахцев к переговорам. Кроме всего прочего и потому, что главный политический оппонент Алиева – бывший спикер парламента Расул Гулиев – в свое время признавал НК стороной конфликта.

На первых порах в политическом урегулировании конфликта посредничали Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), Иран, Казахстан. Однако решающий вклад в это урегулирование, как признал в декабре 1994 года Будапештский саммит ОБСЕ (на нем СБСЕ было преобразовано в Организацию), вносила Россия, которой удалось добиться прекращения огня и налаживания переговорного процесса. После саммита в Будапеште Россия стала сопредседателем Минской группы ОБСЕ. (Эта группа сложилась де-факто в июне 1992 года после того, как Азербайджан отказался участвовать в Минской конференции СБСЕ по Нагорному Карабаху до тех пор, пока армяне не уйдут из занятых ими в мае того же года Шуши и Лачина. В Минскую группу тогда вошли представители тех же 11 государств, которые должны были принять участие в конференции: помимо Азербайджана и Армении, Белоруссия, Германия, Италия, Россия, США, Турция, Франция, Чехословакия, Швеция. Позднее ее состав претерпел незначительные изменения. – Ред.). После Будапештского саммита основным механизмом урегулирования стал именно институт сопредседательства, а сама Минская группа осталась форматом для политических консультаций. Надо сказать, что западные державы, опасавшиеся усиления влияния России в Закавказье, не раз мешали ее посредническим усилиям по Карабаху, активно используя для этого и Минскую группу.

С 1997 года международные посредники – сопредседатели Минской группы ОБСЕ Россия, США и Франция выдвинули три разных предложения (пакетное, поэтапное, «общее государство»), но стороны поочередно не приняли их. Тогда посредники предложили главам Азербайджана и Армении продолжить поиск соглашения самостоятельно при их содействии.

Теперь, после двух десятков встреч на высшем уровне и полуторалетнего перерыва, вызванного серией выборов в обеих странах, а также болезнью и смертью Гейдара Алиева, с трудом налаживается диалог президентов (Роберт Кочарян – Ильхам Алиев) и министров иностранных дел (Вардан Осканян – Эльмар Мамедьяров). Приветствуя возобновление диалога, нельзя не видеть и ограниченность его возможностей. Позиции Армении и Азербайджана ныне расходятся еще больше, чем прежде. До полномасштабных переговоров далековато: пока это лишь консультации по уточнению позиций, поиск самых первых точек соприкосновения. Чтобы по-настоящему выйти на заключение соглашения, необходим Степанакерт, но он пока в стороне. Конфиденциальность встреч и активизация на нагорно-карабахском направлении ряда международных структур (Евросоюз, Совет Европы, ПАСЕ) только создают почву для новых спекуляций и иллюзий.

Главной среди многих проблем, породивших конфликт и им порожденных, остается статус Нагорного Карабаха (основная причина противоборства), хотя Баку небезуспешно пытается переключить внимание на факт оккупации азербайджанских земель (одно из его последствий). Баку отстаивает территориальную целостность, армяне – право народов на самоопределение. Ереван и Степанакерт выступают за всеобъемлющее решение спорных проблем («пакет»), включая присоединение НК к Армении или его независимость. Только на таких условиях армяне готовы уйти из семи занятых районов Азербайджана за пределами Нагорного Карабаха, которые они называют «зоной безопасности». Оккупация служит в качестве козыря (формула «статус за территории»). Баку же добивается «поэтапного» решения – прежде всего освобождения территорий. При этом Азербайджан ограничивается общими посулами дать Нагорному Карабаху «самую широкую автономию» и откладывает решение проблемы статуса на потом. Несовместимость требований сторон очевидна. Полемика о том, с чего начинать – с устранения причин или с ликвидации последствий, – чем-то подобна спору о первичности яйца или курицы.

Очевидно, что нынешний руководитель Азербайджана не в состоянии продолжить переговоры по схемам встреч Роберт Кочарян – Гейдар Алиев, прошедших в Париже и Ки-Уэсте (США) в 2001-м и посвященных обсуждению договоренностей на основе «пакета». «Пакет» был бы идеален, но в обозримом будущем он просто недостижим, ибо равнозначен политическому самоубийству для руководителей в Баку (если Нагорный Карабах окажется вне Азербайджанской Республики). Если же НК останется в составе Азербайджана, лидеры в Ереване и Степанакерте тоже рискуют потерять власть.

Мировой опыт последних лет показывает, что целесообразнее всего решать судьбу Нагорного Карабаха даже не на переговорах, а путем свободного волеизъявления населения. Но в Степанакерте говорят, что такой референдум уже был в НК в 1991 году, а Баку ссылается на то, что в нем не принимали участие карабахские азербайджанцы. Провести новый плебисцит крайне сложно, хотя его исход вполне предсказуем: в Нагорном Карабахе больше нет азербайджанцев. (Но ведь практически нет и армян в Баку, Гяндже, Шаумяновске, Нахичевани.) Произошло размежевание двух народов, отношения которых прежде можно было охарактеризовать как взаимопроникновение. Принцип добровольного возвращения беженцев к родным очагам – прекрасная идея, но его нелегко реализовать даже на подлежащих освобождению территориях.

Хотя официально армяне не претендуют на земли за пределами НК (кроме Лачинского коридора для связи с Арменией), они часто называют их «освобожденными» и даже создано движение «В защиту освобожденных территорий». Это медвежья услуга для армянской дипломатии, фактически помощь бакинской пропаганде в раскрутке армянофобии. Всерьез такую заявку никто рассматривать не сможет, сомнительна она и в качестве тактической запросной позиции.

Допускает перегибы и Баку, отождествляя оккупацию с агрессией, изображая Азербайджан лишь жертвой конфликта. Бесспорно, оккупация – злокачественная опухоль войны, один из продуктов ее жестокой логики. Но почему же замалчивают обстоятельства, которые к ней привели? В оккупации повинны не только армяне, но и руководители Азербайджана. Именно в Баку делали ставку на силовое разрешение конфликта, не раз в начале 1990-х упускали шансы на политическое урегулирование, неоднократно нарушали установленный при содействии России режим прекращения огня (вопреки всем четырем резолюциям Совета Безопасности ООН 1993 года).

Между тем эти резолюции нельзя рассматривать вне контекста боевых действий в Карабахе. Среди многих требований, изложенных в этих документах, главным, стержневым являлось прекращение огня, военных и враждебных действий. В резолюции 853, принятой после захвата армянами Агдама, содержалось требование «незамедлительного прекращения всех военных действий и немедленного, полного и безоговорочного вывода» оккупационных сил. А вот в резолюциях 874 и 884 слова «полный и безоговорочный» применительно к «выводу» отсутствуют. Можно сказать, что азербайджанская сторона срывами договоренностей о прекращении огня (см. резолюцию 884) сама способствовала тому, что освобождение территорий из безусловного требования превратилось в предмет переговоров.

Новые руководители Азербайджана более жестко выступают по проблемам Нагорного Карабаха, высказываются против уступок и компромисса, как таковых. По сути, в Баку предаются химерам военного реванша. Угрозы разрешить конфликт «любой ценой», то есть силой, отвечают в основном требованиям внутренней политики и идут вразрез с международными обязательствами Азербайджана. Но это не делает их менее вредоносными и не избавляет от необходимости на них реагировать. Как ни парадоксально, это на руку армянам, которые тем самым получают еще один довод против их ухода с укрепленной линии соприкосновения с противником.

К сожалению, в зоне конфликта дух политики с позиции силы и сегодня еще преобладает над духом права. Прогресса не будет, пока стороны не откажутся от нереализуемых установок. Чтобы выйти на стадию новых, более эффективных переговоров, надо к обоюдной выгоде разменять несбыточное и неосуществимое, отбросить обе идеи фикс: армянам следует отказаться от требования «пакетного урегулирования», азербайджанцам – от угроз силового реванша. Необходимо, чтобы обе стороны подтвердили отказ от применения силы в решении конфликта. Все это – не потеря для сторон, а освобождение от напрасных иллюзий.

Борясь за «национальные интересы», лидеры с обеих сторон пренебрегают значительными общими интересами азербайджанского и армянского народов, лишают их выгод от естественного добрососедства, обрекают на жизнь в условиях напряженности и застоя. Поскольку главным психологическим препятствием остается глубокое взаимное недоверие, давно пора в той или иной форме (лучше совместно) провозгласить курс на историческое примирение между армянами и азербайджанцами. Обозначив эту высокую цель, руководители сторон обретут право на сбалансированные уступки друг другу, к которым общество пока не готово. Уступки неизбежны, но даже самые болезненные из них окупятся благами, которые принесут прочный мир, экономическое возрождение и подъем всего региона. Есть глубокий смысл в утверждении о том, что «компромисс превыше победы».

Необходимо восстановить нормальный переговорный процесс. Стоило бы перейти к интенсивным переговорам полномочных делегаций сразу по четырем направлениям: 1) укрепление режима перемирия; 2) временный статус Нагорного Карабаха и элементы окончательного статуса; 3) освобождение занятых территорий и возвращение перемещенных лиц; 4) остальные аспекты нормализации отношений. Компромиссная структура переговоров позволила бы одновременно рассматривать всю проблематику урегулирования, чередуя указанные выше четыре направления и устраняя ситуацию, при которой стороны упорно, но тщетно пытаются навязать друг другу приоритетную для себя тематику. Вместо бесконечных дебатов об иерархии принципов появится возможность прагматических «сделок», откроется простор для комбинирования интересов, поиска «разменных пар», иногда асимметричных. И пусть первые сдвиги будут достигнуты во второстепенных вопросах – важно, чтобы застой сменился динамикой.

Возможен компромисс и по формату переговоров: общие вопросы обсуждают три делегации, более узкие темы – делегация Азербайджана с делегацией Армении или Нагорного Карабаха (третья делегация будет лишь наблюдателем – без права высказываться). Появится ценный ресурс работы в кулуарах.

Конечно, эта схема переговоров – не панацея от всех бед. Она лишь приоткрывает выход из долгого застоя, перспективу постепенного снижения напряженности и оздоровления обстановки в регионе конфликта. А если принять во внимание, что за десять лет перемирия не произошло ни единого сдвига вперед, то не стоит пренебрегать шансами, которые дала бы подобная переговорная схема. Причем – что немаловажно – переход к ней не нанес бы ущерба законным правам и интересам ни одной из сторон этого конфликта.

© Журнал "Россия в глобальной политике", № 4 июль-август 2004

Азербайджан. Армения. Россия > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 6 сентября 2004 > № 2911902 Владимир Казимиров

США > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2851548 Самьюэл Бергер

Внешняя политика для президента-демократа

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2004

Самьюэл Бергер был помощником президента Клинтона по национальной безопасности с 1997 по 2001 год, а в настоящее время возглавляет консалтинговую компанию Stonebridge International. Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs № 3 (май/июнь) за 2004 год. © 2004 Council on Foreign Relations Inc. Публикация статьи с изложением точки зрения Республиканской партии планируется на июль/август.

Резюме Администрация Буша оттолкнула от себя союзников и отвернулась от наиболее насущных мировых проблем. Чтобы успешно бороться с ОМУ и терроризмом, нужно восстановить авторитет США во всем мире.

ПАДЕНИЕ С ПЬЕДЕСТАЛА

Прошлой осенью президент Джордж Буш выступил в Национальном фонде развития демократии с важным заявлением, в котором очертил цели и задачи Соединенных Штатов. Как верно заметил президент, в интересах США – наличие политической свободы в мусульманских странах, поскольку ее отсутствие лишает людей возможности выразить недовольство мирным путем, толкает их к насилию и правонарушениям. Президент справедливо упрекнул прежние администрации в слишком мягком отношении к авторитарным арабским режимам и заявил, что Америка берет на себя трудную, но жизненно важную задачу – способствовать формированию более открытого и демократичного общества в странах Ближнего Востока. Но за редким исключением активисты демократического движения, политики, журналисты и интеллектуалы мусульманского мира – наши естественные партнеры в этом деле – отнеслись к словам Буша скептически и даже с пренебрежением. На всем Ближнем Востоке речь президента едва ли сколько-нибудь значительно повлияла на бытующие в среде простых людей представления о Соединенных Штатах и их намерениях. Проблема не в том, что идеи президента чужды арабскому миру. Согласно последним опросам, проведенным в этом регионе исследовательским центром Pew Research, значительное большинство респондентов от Марокко до Иордании и Пакистана стоят на демократических позициях. Им свойственно стремление жить в обществе, в котором руководители избираются в ходе свободного волеизъявления, где свобода слова надежно защищена и соблюдается законность. Но, как ни парадоксально, не меньше респондентов в тех же странах утверждают сегодня, что им «не нравятся американские представления о демократии».

Подобные противоречия имеют место и в других регионах. Вашингтон намерен защитить Южную Корею, если на полуострове вспыхнет война, однако растущее число молодых южнокорейцев считают, что Америка представляет собой бЧльшую угрозу для безопасности их страны, чем Северная Корея. Мы ведем с терроризмом борьбу, которая в равной степени жизненно необходима как для нашей, так и для европейской безопасности, но в глазах европейцев борьба с терроризмом все чаще ассоциируется с проявлением эгоистических интересов мощной державы, и потому они требуют от своих правительств, чтобы те отказались от участия в этой борьбе.

Такое негативное отношение частично проистекает из естественного недовольства американской военной, экономической и культурной мощью. Здесь мы мало что можем поделать, и за это нам нет необходимости оправдываться. Но такое отношение стало еще более нетерпимым из-за свойственной администрации Буша манеры добиваться своих целей. Высокомерный стиль поведения администрации и ее ничем не оправданная односторонняя политика оттолкнули тех, кто являлся наиболее вероятным сторонником восприятия американских ценностей, и вызвали оппозицию даже со стороны тех, кому наиболее выгоден успех Соединенных Штатов. В мире остается все меньше и меньше людей, допускающих наличие какой-либо связи между их устремлениями и теми принципами, которые проповедует Вашингтон.

В результате, несмотря на небывалую мощь, которой сегодня обладает Америка, уровень ее влияния редко опускался до столь низкой отметки, как теперь. Мы способны воздействовать на другие страны средствами принуждения, но нам не слишком часто удается добиться чего-либо путем убеждения. Наши важнейшие глобальные инициативы, начиная с продвижения реформ на Ближнем Востоке и заканчивая искоренением терроризма, скорее всего, закончатся провалом, если Соединенные Штаты не изменят свой подход или не сменят свое руководство.

СРЕДСТВА, ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ НЕ ПО НАЗНАЧЕНИЮ

В этом году в ходе предвыборных дискуссий по вопросам внешней политики одинаково интенсивно обсуждаются как стоящие перед нами цели, так и средства их достижения. Большинство демократов согласны с президентом в том, что борьба с терроризмом и распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) должна стать приоритетным направлением глобального масштаба, что война в Афганистане была необходима и оправданна, что саддамовский Ирак представлял собой угрозу, которую нужно было устранить тем или иным способом. Более того, по прошествии времени администрация Буша, по крайней мере на словах, приняла аргументацию демократов относительно того, что для достижения победы над терроризмом Соединенным Штатам недостаточно просто уничтожить зло, что тут необходимы еще какие-то добрые начинания, поддерживающие людей в их стремлении жить мирно и свободно, победить нищету и болезни.

Однако, ставя перед собой подобные цели, администрация придерживалась радикальных убеждений относительно того, как США должны вести себя на международной арене. Главные стратеги из администрации президента, очевидно, полагают, что в нынешнем хаотичном мире американская мощь – особенно военная – единственное реальное средство достижения целей и что, покуда мы внушаем страх, не столь важно, любят нас или нет. Эти же люди считают, что для поддержки наших усилий во внешней политике нам лучше создавать временные «коалиции заинтересованных участников», поскольку длительные альянсы требуют слишком многих компромиссов. Согласно их теории, в силу сложившихся обстоятельств Америка обязана выступать в роли доброй силы и иметь благие намерения, а потому не нуждается в чьем-либо одобрении для придания легитимности собственным действиям. К тому же они полагают, что международные организации и международное право – не что иное, как ловушки, расставленные более слабыми государствами, которые стремятся связать нам руки.

Эти идеи не новы. Во времена Трумэна и Эйзенхауэра радикальная фракция республиканцев в Конгрессе под предводительством лидера республиканского большинства в сенате Роберта Тафта ополчалась буквально против любой из мер, направленных на создание послевоенного международного порядка. Радикалы возражали против создания НАТО и размещения войск США в Европе на постоянной основе, поскольку считали, что в противостоянии замыслам Советского Союза нам следует положиться на одностороннее применение военной силы. Они выступали против учреждения Всемирного банка и МВФ, были враждебно настроены в отношении ООН. Они презирали «универсалистов» вроде Элеонор Рузвельт, поскольку те поддерживали идеи международного права. В течение короткого времени сторонники Тафта доминировали в Конгрессе (до тех пор, пока демократы и республиканцы-интернационалисты, такие, как Дуайт Эйзенхауэр, совместными усилиями не потеснили их на политической сцене). Но вплоть до сегодняшнего дня их радикальное мировоззрение никогда не определяло политику исполнительной власти.

Подлинное «столкновение цивилизаций» происходит не где-нибудь, а в Вашингтоне. А учитывая открытые разногласия между госсекретарем Колином Пауэллом и министром обороны Дональдом Рамсфелдом, можно сказать, что оно разворачивается даже внутри самой президентской администрации. И это не спор по отдельным политическим вопросам – войне в Ираке, цене соблюдения Киотского протокола или расходам на оказание помощи другим странам. Это – столкновение диаметрально противоположных взглядов на роль Америки в мире. Это – битва между либералами-интернационалистами, объединяющими в своих рядах представителей обеих партий и считающими, что обычно нам нет равных по силе, когда мы вместе с союзниками выступаем в защиту общих ценностей и интересов, и теми, кто, видимо, полагает, что Америка должна либо действовать в одиночку, либо вообще воздерживаться от каких-либо шагов. Сторонники жесткой линии в администрации Буша весьма активно выражают и отстаивают свою позицию. В год выборов демократам также следует четко изложить свои взгляды по поводу того, что они думают и что собираются делать в связи с необходимостью укреплять безопасность и благосостояние США, продвигать демократические идеалы, восстанавливать наше влияние, наш авторитет и нашу способность к лидерству. Демократы должны наметить контуры такой внешней политики, которая не только ставила бы перед страной верные цели, но и позволила бы ей снова обрести способность к их достижению.

С НАМИ, А НЕ ПРОТИВ НАС

Все послевоенные администрации, как республиканские, так и демократические, верили, что в мире есть некие вещи, с которыми нельзя не бороться: это одиозные режимы или отдельные личности, которые заслуживают быть заклейменными в качестве зла и могут быть остановлены только силой. И сегодня, не отрицая важности изменения политических и экономических условий, в которых зарождаются террористические движения, мы должны осознать: простым устранением причин возникновения терроризма мы не сможем помешать законченным террористам нанести удар по США или по странам-союзницам. Таких людей следует изолировать от общества или уничтожать.

Точно так же мы должны избавиться от успокоительных софизмов, будто свободный рынок неизбежно порождает свободное общество, а глобализация сама по себе обеспечит мир во всем мире. Страны и их лидеры – не заложники абстрактных исторических сил. Они действуют в соответствии с собственными интересами и амбициями. В обозримом будущем Соединенным Штатам и их союзникам следует быть готовыми при необходимости к применению военной и экономической силы, дабы укоротить амбиции тех, кто угрожает нашим интересам.

Ставка на силу и решимость, готовность сформулировать четкие условия взаимодействия и последствия их несоблюдения, несомненно, правильная позиция по отношению к нашим противникам. Однако грубой ошибкой нынешней администрации является то, что принцип «с нами или против нас» она применяет не только к врагам Америки, но и к ее друзьям. Проще говоря, сила аргументов произведет на наших естественных союзников гораздо большее впечатление, нежели аргументы силы. Демократически избранные лидеры, будь то в Германии, Великобритании, Мексике или Южной Корее, должны укреплять в согражданах стремление поддерживать США в реализации совместных с ними планов. Убеждая эти страны в том, что Соединенные Штаты используют свою силу на общее благо, мы тем самым даем им возможность встать на нашу сторону. Но, принуждая их действовать во имя наших интересов, мы способствуем тому, что противостояние Америке становится для них политически необходимым, а то и выгодным. Десять лет назад трудно было даже представить себе, что лидеры Германии и Южной Кореи – двух государств, обязанных своим существованием Америке, которая жертвовала ради них жизнями своих солдат, – победят на выборах под антиамериканскими лозунгами.

Начиная войну с Ираком, администрация Буша полагала, что большинство союзников присоединится к нам, если мы ясно дадим им понять, что в противном случае поезд уйдет без них. Считалось также, что мы не нуждаемся в легитимности, которую обеспечили бы одобрение и участие ООН. На практике эти теории оказались несостоятельными. Человеческие, финансовые и стратегические потери в ходе этой войны многократно возросли, а успешное завершение оккупации было поставлено под угрозу из-за того, что Вашингтону не удалось заручиться поддержкой сильных союзников (таких, как Франция, Германия и Турция, а не подобных, скажем, Маршалловым островам).

Но даже по окончании военных действий администрация продолжала терять свое влияние в лагере союзников. Много говорилось об опрометчивом решении Пентагона отказать в контрактах на восстановление Ирака компаниям из стран-союзниц по НАТО, таких, как Канада, Франция и Германия, в тот самый момент, когда Соединенные Штаты обратились к ним с просьбой о списании иракских долгов. При этом мало кто обратил внимание на еще более странное решение администрации – приостановить оказание многомиллионной военной помощи государствам, поддержавшим войну, из-за их отказа гарантировать американцам полную неприкосновенность со стороны Международного уголовного суда. В итоге получается, что мы проявили одинаковое пренебрежение по отношению как к «старой», так и к новой Европе.

Что касается ООН, то спустя несколько месяцев после вторжения в Ирак выяснилось: лидер главенствующей шиитской общины отказывается даже встречаться с американскими представителями, не говоря уже о том, чтобы принять наш план выборов. В результате Вашингтону пришлось упрашивать ООН выступить в качестве посредника. К администрации пришло запоздалое понимание того, что наши действия приобретают бЧльшую легитимность, если их одобряет мировое сообщество.

Администрации демократов предстоит подтвердить готовность США применить военную силу (при необходимости – в одностороннем порядке) для защиты своих жизненных интересов. Но для нас нет более важной задачи, чем восстановление морального и политического авторитета Америки в мире, чтобы в нужный момент мы могли убедить других присоединиться к нам. Столь крутой поворот требует выработки нового стратегического соглашения с нашими ближайшими союзниками, в особенности на европейском континенте. Вашингтону следует начать с простой декларации нашей политической программы: в борьбе с глобальными угрозами Соединенные Штаты будут в первую (а не в последнюю) очередь действовать в согласии с союзниками. Предлагая союзникам присоединиться к нам в военных операциях или восстановительных работах по государственному строительству в таких странах, как Ирак и Афганистан, мы должны быть готовы разделить с ними не только связанный с этим риск, но и право принятия решений. Именно так мы действовали, когда НАТО вступила в войну в Боснии и Косово, и именно об этом нынешняя администрация столь безответственно забыла, когда НАТО в соответствии со статьей о коллективной обороне предложила США свою помощь в Афганистане. Среди обязательств Америки в подобном соглашении должна также присутствовать необходимость последовательно уделять особое внимание подлинно глобальным приоритетам, в первую очередь борьбе с терроризмом, не отвлекаясь на частные идеологические разногласия по таким вопросам, как Киотский протокол, Международный уголовный суд и Конвенция о запрещении биологического оружия.

Подход администрации демократов к разрешению споров вокруг договоренностей с Европой должен отличаться прагматизмом и концентрироваться на том, чтобы устранять недостатки в существующих соглашениях, а не аннулировать эти соглашения. Международное право само по себе не гарантирует соблюдения содержащихся в нем положений и не решает никаких проблем. Но когда наши цели находят свое воплощение в договорных документах, мы можем в случае их нарушения заручиться международной поддержкой. К тому же ничто так не подрывает авторитет Соединенных Штатов, как представление о том, что Америка возомнила себя слишком могущественной, чтобы быть связанной нормами, которые сама же проповедует всем остальным.

СИЛА УБЕЖДЕНИЯ

В рамках нового соглашения с союзниками Соединенные Штаты должны возобновить усилия на том направлении, которое во всем мире справедливо считается залогом долгосрочных перемен на Ближнем Востоке. Речь идет о разрешении палестино-израильского конфликта. Пока конфликт продолжается, арабские правители будут использовать его как отговорку, чтобы не проводить реформы и уклоняться от открытого сотрудничества с США в борьбе с терроризмом.

Возможно, что в создавшемся на данный момент положении односторонние действия Израиля, направленные на обеспечение собственной безопасности, являются неизбежной мерой. Уже более трех лет народ этой страны подвергается беспрецедентно жестокому террору. Но действия, предпринимаемые израильским правительством, должны стать не иллюзорным финалом, а лишь этапом на пути к переменам в палестинском руководстве, которые могли бы способствовать переговорам и достижению взаимного соглашения. Если вывод израильских войск с Западного берега реки Иордан и из сектора Газа будет согласован с палестинцами, если израильская «стена безопасности» будет рассматриваться как временная мера, вызванная соображениями безопасности и демографии, а не стремлением захватить чужие земли, сохранится надежда на реальное решение этой проблемы. Если нет, пустое пространство, образовавшееся после вывода войск, превратится в несостоявшееся прибежище террористов под предводительством радикалов из ХАМАС. При подобном устрашающем сценарии палестинцы продолжат свою самоубийственную стратегию террора, следствием чего станет не оттеснение Израиля к морю, а принятие им более радикальных и жестких решений. Долгая война «на износ» обернется для Израиля еще большим разобщением и утратой иллюзий. Целое поколение детей в регионе вырастет с убеждением, что США – это проблема, а не решение.

Американская политика в отношении палестино-израильского конфликта традиционно покоилась на двух столпах. Мы – самые стойкие союзники Израиля. И мы – честный посредник для обеих сторон. Это не сделало нас беспристрастными, скорее наоборот. Мы весьма заинтересованы в достижении такого соглашения, которое одновременно гарантировало бы безопасность Израилю и достойную жизнь палестинцам. Администрация демократов должна будет со всей энергией и решимостью вновь обратиться к этим принципам. Она обязана стать надежной опорой Израиля в его борьбе с терроризмом и помочь палестинцам освободиться от своих лидеров, которых мало что заботит, кроме собственного выживания. Ей также следует показать пример международному сообществу, предложив реалистичную концепцию будущей жизни палестинцев при условии, что они признают факт существования еврейского государства Израиль и будут уважать его безопасность. Нужно наметить также концепцию создания двух государств, при которой палестинцы что-то выигрывают, а что-то теряют. Ставки очень высоки, и без участия США никакой прогресс невозможен.

Когда мы вновь присоединимся к мирному процессу и приступим к упрочению ослабленных связей с союзниками, чего попросит у них взамен президент-демократ? Прежде всего, реального направления воинских контингентов и финансовой помощи в Афганистан и Ирак. НАТО согласилась, наконец, возглавить расширенную миротворческую миссию в Афганистане, и теперь существует острая необходимость укрепить европейскими силами американское присутствие, чтобы предотвратить возвращение хаоса, бросающего вызов нашим интересам. Наряду с Пакистаном Афганистан остается передовой линией борьбы с террором. Но при нынешних взаимоотношениях с нашими союзниками по ту сторону Атлантики немногие европейцы поддерживают идею отправки войск в Афганистан для выполнения опасных миссий. Если новая администрация хочет восстановить безопасность в Афганистане и облегчить бремя, которое несут сейчас американские солдаты, ей придется заняться решением этой проблемы.

Ираку также потребуется, чтобы в решении его судьбы приняло участие целое поколение представителей международного сообщества. Независимо от того, была ли оправданна эта война, сегодня все глубоко заинтересованы в успехе Ирака. Раскол иракского общества по этническим или религиозным причинам приведет к дестабилизации обстановки на Ближнем Востоке и подстегнет радикальные движения, представляющие угрозу для современного мира. Стабильность и демократия в Ираке, напротив, стимулировали бы процесс реформ во всем регионе. Для этого потребуется длительное участие в восстановлении и политическом развитии Ирака наряду с активной позицией в военных вопросах. А она подразумевает, что международные контингенты не будут безвылазно оставаться на базах и в казармах, передоверив обеспечение безопасности плохо подготовленным иракским службам. Но поддержание военного присутствия на таком уровне невозможно, и будет считаться нелегитимным в глазах простых иракцев, если на него не будут смотреть, как на подлинно международный, а не исключительно американский проект.

Вся ирония в том, что односторонний подход администрации Буша позволил нашим союзникам остаться в стороне: дал им повод уклониться от того, чтобы взять на себя ответственность по данному и ряду других глобальных вопросов. Демократическая администрация не стала бы оттеснять союзников на второй план, когда речь идет о вопросах, которые представляются им важными. Взамен она получила бы право требовать от них гораздо больше, будь то их вклад в стабилизацию Ирака и Афганистана, демократизация на Ближнем Востоке или предотвращение распространения и потенциального применения ОМУ.

ПРЕДОТВРАТИТЬ, ЧТОБЫ НЕ ПРИШЛОСЬ УПРЕЖДАТЬ

Когда администрация Буша доказывала необходимость вторжения в Ирак, один из аргументов президента гласил: Соединенные Штаты не могут ждать, пока угроза применения ОМУ станет неизбежной. Но общий подход администрации к борьбе с распространением ОМУ противоречит этой логике.

Демократической администрации следует использовать все имеющиеся в ее арсенале средства, чтобы предупредить возникновение угрозы ОМУ, прежде чем применение военной силы станет единственно возможным решением. Наиболее верное средство, к которому Вашингтон может прибегнуть уже на раннем этапе, дабы предотвратить попадание смертоносных материалов в руки террористов или стран-изгоев, – это обезвредить такого рода материалы в месте их изначального нахождения. Но нынешняя администрация проявляет мало интереса к ускорению или расширению соответствующих программ. В начале президентского срока Джордж Буш-младший пытался даже урезать расходы на программу Нанна – Лугара по совместному сокращению угрозы, предназначенную для стран бывшего Советского Союза. При наших теперешних темпах потребуется 13 лет, чтобы повысить безопасность всех российских объектов, на которых размещены плутоний и высокообогащенный уран. Увеличение суммы финансирования программы Нанна – Лугара позволит сделать то же самое за 4 года. Но и за пределами России работают десятки исследовательских реакторов, в которых хранится сырье для производства радиологического или ядерного оружия. Нам следует возглавить глобальное движение, направленное на то, чтобы повсюду в таких местах была обеспечена безопасность ядерных материалов.

Единственная страна, которая, по нашим данным, имеет возможность и предположительно намерение продать террористам полноценное ядерное оружие, – это Северная Корея. Но президентская администрация с необъяснимым спокойствием наблюдала за тем, как КНДР неуклонно продвигалась к тому, чтобы стать первым в мире ядерным «Уолмартом» (сеть знаменитых американских супермаркетов, – Ред.). Сегодня Пхеньян способен производить и потенциально продавать до 6 ядерных единиц в любой конкретный момент. А к концу текущего десятилетия эта цифра, вероятно, составит 20 ядерных единиц – показатель, превышающий даже самые мрачные прогнозы разведки относительно Ирака. И мы не знаем, сколько плутония переработано в пригодное для применения ядерное топливо за последние полтора года, с тех пор как Северная Корея выслала международных наблюдателей. А мы всё это время обсуждали вопрос о форме стола для переговоров.

Администрация демократов должна будет в кратчайшие сроки внести ясность в вопрос, собирается ли Ким Чен Ир превратить Северную Корею в ядерную фабрику или готов вести переговоры о присоединении страны к мировому сообществу. Официальным представителям США следует выступить с серьезным предложением, согласно которому Северная Корея осуществляет всеобъемлющую и контролируемую нейтрализацию своих ядерных программ в обмен на экономическую и политическую интеграцию в мировое сообщество, и быть готовыми к обоюдному выполнению данной договоренности, как только будут согласованы ее основные положения. Мы должны быть готовы к положительному ответу. И если Пхеньян ответит «нет», Южная Корея, Япония и Китай присоединятся к нашим силовым операциям, только будучи убеждены, что мы предприняли серьезную попытку и сделали все возможное, чтобы избежать конфронтации. Наихудший вариант развития событий таков: нищая Северная Корея поставляет ядерное оружие «Аль-Каиде», ХАМАС или чеченским боевикам, которые затем наносят удары по Вашингтону, Лондону или Москве.

Такой же план «открытых действий» необходим и в случае с Ираном. В обмен на полный отказ Тегерана от ядерных амбиций и терроризма ему публично предлагается установить нормальные отношения. И если руководство Ирана отвернется от такого предложения, лишив людей возможности осуществить свои надежды, это приведет в движение внутренние механизмы самого иранского общества. У нас есть и другие претензии к Ирану и Северной Корее, в том числе связанные с творящимися там вопиющими правонарушениями. Но эти проблемы будет решить легче, если мы сначала выведем обе страны из изоляции.

Демократической администрации следует стремиться к дальнейшему укреплению международных правил, запрещающих распространение ОМУ. Существующий Договор о нераспространении ядерного оружия способствовал установлению одной важной нормы международного права. В рамках этого договора с 1975 года Южная Корея, Аргентина, Бразилия, Тайвань, ЮАР, Казахстан, Белоруссия, Украина, а теперь и Ливия дали обратный ход и отказались от своих ядерных программ. Но договор по-прежнему несовершенен, поскольку ничто не препятствует следующему сценарию. Эти страны разрабатывают все составляющие ядерной программы, а затем, не неся никаких штрафных санкций, выходят из договора, как только они смогут приступить к работам по обогащению урана или производить плутоний для ядерного оружия. Мы должны добиваться новой договоренности. Ядерные державы, такие, как США, должны помогать неядерным странам в развитии ядерной энергетики и снабжать их ураном. Но они обязаны и держать под контролем все стадии топливного цикла, изымая отработанное ядерное сырье и обеспечивая ему надежное хранение, дабы предотвратить использование его для производства оружия. (Несомненно, существует риск, связанный с местом и способом хранения топлива, однако свободной от риска альтернативы не существует.) К любой стране, пытающейся выйти за рамки этой строгой системы контроля, должны автоматически применяться санкции ООН. Попытки убедить неядерные государства согласиться с таким вариантом увенчаются успехом только в том случае, если сама Америка подаст пример того, как следует действовать. Это значит, что нужно отказаться от безответственных планов администрации Буша по разработке нового поколения ядерного оружия малой мощности (создающих впечатление, что такое оружие вообще может быть средством эффективного ведения войны) и присоединиться к Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.

НОВЫЕ ЗАДАЧИ,НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ

Большинство демократов согласны с президентом Бушем в том, что с террористами, а иногда даже и с несговорчивыми режимами следует общаться на языке силы. Вопрос не в том, стоит ли задействовать наш военный и разведывательный потенциал, а в том, как это делать и насколько оперативно нам удается адаптировать его к тем проблемам и задачам, с которыми сегодня сталкивается Америка.

После завершения холодной войны прошло уже два цикла военных реформ – переход от наращивания гигантских бронетанковых формирований к преимущественному размещению мобильных воинских частей в любых регионах мира и от аналоговых технологий к цифровым информационным системам. Борьба с терроризмом потребует еще одной трансформации в военной сфере. Хотя нам по-прежнему необходим потенциал для ведения войны с применением обычных средств, сегодня придется уже без помощи танков и истребителей находить и уничтожать врагов, прячущихся в тени, зачастую среди простых граждан. По сути, это задача для разведслужб. Новая администрация должна будет провести масштабное переоснащение и модернизацию наших разведывательных агентств, и в том числе назначить нового главу национальной разведки, уполномоченного целиком распоряжаться отраслевым бюджетом, а не пятой его частью, как нынешний директор ЦРУ. Конечно, неизбежны ситуации, когда через испытание войной с терроризмом пройдут и наши вооруженные силы, как это было в Афганистане, Пакистане, Йемене и на Филиппинах. Чего потребует от нас эта война с точки зрения новой доктрины, тактики, обучения и вооружения? Как она изменит организацию нашей военной сферы? Как победить нового противника, не изменяя ценностям, которые защищают наших солдат в военное время и определяют ответ на вопрос, кто мы? Администрация Буша игнорировала эти вопросы. Администрация демократов должна будет на них ответить.

В администрации Буша полагают, что наши войска должны быть задействованы исключительно в случае войны. С самого начала Буш и его команда не принимали концепцию миротворческой деятельности и национального строительства и с большим подозрением относились к идее длительного размещения американских контингентов за рубежом. Это предубеждение легло в основу американской стратегии в Афганистане и Ираке – и обернулось тяжелейшими последствиями. Избавив Афганистан от власти талибов, администрация Буша доверила строительство этого государства тем же самым полевым командирам, которые уничтожали афганскую нацию в начале 1990-х. В Ирак же администрация отправила минимальный контингент, необходимый для того, чтобы нанести поражение противнику, не сочтя при этом нужным использовать дополнительные войска для занятия и обезвреживания освобождаемых ими территорий. В итоге война сменилась хаосом, который привел к охлаждению отношений войск коалиции с коренным населением, в то время как террористы вновь подняли голову.

Что требуется от демократов, так это чувство реализма: если Соединенные Штаты ввязываются в войну, они должны подготовиться к тому, чтобы после ее окончания, если это необходимо для закрепления успеха, годами сохранять свое присутствие, восстанавливать то, что было разрушено, и работать в связке с союзниками. Где бы то ни было – на Балканах, в Афганистане или Ираке, мы должны уметь продемонстрировать свою стойкость, а не только силу оружия.

Частично проблема состоит в нежелании определенных военных кругов адаптировать наши вооруженные силы к подобным миссиям. Некоторые военачальники опасаются, что если армия разовьет миротворческий потенциал, то гражданским руководителям будет слишком трудно удержаться от того, чтобы не задействовать ее. Но факт остается фактом: за последние десять лет президенты от обеих партий использовали наши воинские контингенты для осуществления по меньшей мере семи крупных постконфликтных миротворческих операций или операций по стабилизации обстановки. Если мы хотим быть хорошо подготовлены в будущем, не стоит отрицать очевидное: нравится нам это или нет, в ближайшей перспективе роль вооруженных сил будет в значительной степени заключаться в осуществлении подобных миссий. Демократической администрации предстоит обеспечить нашей армии организационную структуру, боевую подготовку и вооружение, необходимые для выполнения задач, которые мы поставим перед ней, включая вооруженную борьбу с противником, подавление беспорядков, обеспечение общественной безопасности и защиту гражданского населения. А чтобы с наших военных не спрашивали сверх того, что от них требуется, необходимо гарантировать наличие гражданских институтов – собственных и международных, – работающих в вышеперечисленных направлениях.

Будь администрация Буша больше привержена идее коллективного действия, она могла бы с большим основанием требовать повышения боеспособности от наших союзников по НАТО. Нас не устраивает система разделения труда, при которой мы воюем, а они произносят речи. Мы столкнемся с необходимостью восстановления общества в странах, потерпевших крах, и в странах, переживших военные конфликты, но для нас неприемлема ситуация, когда мы будем вынуждены действовать в одиночку. Нам нужны международные институты, готовые оперативно принимать меры. Мобилизовать в себе такую готовность – первейшая задача ООН, если она стремится сохранить свою значимость. Администрация демократов должна будет возглавить работу по превращению ООН в аналог НАТО в гражданской сфере поддержания мира, с тем, чтобы Объединенные Нации обладали полномочиями, которые позволят задействовать специальные силы стран-участниц – от полиции до социальных работников – и оперативно размещать их в горячих точках планеты.

В БОРЬБЕ ЗА ОБЩЕЕ ДЕЛО

Основной задачей нашей внешней политики должно стать укрепление безопасности Соединенных Штатов. Иными словами, всю нашу мощь следует использовать для борьбы с терроризмом и распространением смертоносного оружия. Однако нам необходимо усвоить один урок, который мы извлекли из событий последних трех лет. А именно то, что наши действия всякий раз будут наталкиваться на сопротивление – даже со стороны друзей, – если мы используем нашу мощь исключительно в целях собственной безопасности, а не для разрешения проблем, в которых заинтересовано мировое сообщество. За некоторыми весьма редкими исключениями (в их число входит инициатива президента по демократизации Ближнего Востока и осознание им того факта, что США должны участвовать в общей борьбе со СПИДом) после 11 сентября 2001 года мы наблюдали, как сужается круг задач, стоящих перед нынешним кабинетом, и перспектива, которой он руководствуется. До 11 сентября администрация проводила национальную политику в области противоракетной обороны. Теперь ее политика сосредоточена на борьбе с терроризмом и отношениях с Ираком. Но у команды Буша по-прежнему отсутствует внешнеполитическая стратегия в полном смысле этого слова, стратегия, соответствующая роли державы мирового масштаба, облеченной глобальной ответственностью. Мы должны снова выйти на ведущие позиции по более широкому кругу вопросов и в большем количестве регионов, руководствуясь при этом расширенным определением национального интереса.

Следующему президенту придется, в конце концов, обратить внимание на Латинскую Америку и восстановить репутацию США как защитника демократии. Эта репутация пострадала из-за отношения президента Буша к ситуации в Венесуэле и на Гаити. Африку следует рассматривать как нечто большее, чем второстепенный участок борьбы с терроризмом. Когда президент обещал послать американские войска в Либерию, а через десять дней после высадки отозвал их обратно, по нашему престижу на континенте был нанесен сокрушительный удар.

В Азии, где проживает более половины населения планеты, происходят поистине тектонические сдвиги в геополитической и экономической сфере. Но Соединенные Штаты демонстрируют странную незаинтересованность в этих процессах. Еще недавно государства этого региона всерьез опасались Китая и связывали свое будущее с Америкой. Сегодня происходит обратное. Китай весьма умело превратил большинство стран Юго-Восточной Азии, включая Австралию, в своих союзников. Его экономика развивается колоссальными темпами. Сегодня Пекин готов решать такие серьезные дипломатические проблемы, как проблема Северной Кореи. Китай все чаще рассматривают в качестве доминирующего фактора в регионе. Богатая нефтью Россия превращается в стабильное государство, она наращивает свой потенциал и укрепляет свои позиции в Азии. Индия после нескольких поколений самоизоляции и поглощенности внутренними делами постепенно открывается для мира. Администрации демократов придется поработать над сохранением статуса Соединенных Штатов в Азии. Ее обязанностью станет стимулирование деятельности в правильном направлении поднимающихся государств Азии, а также восстановление лидирующего положения США в сфере борьбы с региональными кризисами.

Новый президент должен будет также подтвердить интерес США к тому, что происходит во внутренней жизни Китая и России. Ставки огромны: отсутствие политических реформ обернется для Китая экономической стагнацией, при которой страна не сможет удовлетворить запросы сотен миллионов людей, выбитых из привычной колеи переменами. Если Россия не будет с бЧльшим уважением относиться к законности и праву соседей на суверенитет, то она не сможет ни привлечь инвестиции, ни привить людям позитивный настрой. Настоящие реалисты понимают связь между внутренней и внешней политикой. Но администрация Буша по большей части оставила без внимания проблему внутреннего развития России и Китая. Президент Буш ни разу отчетливо не сформулировал всеобъемлющую стратегию отношений с этими странами. Вместо этого он узко сконцентрировал свое внимание исключительно на их деятельности в мировом масштабе.

Президент-демократ столкнется с необходимостью расширить структурные и географические рамки нашей внешней политики, показав миру, что нам понятна простая истина: террор – это зло, но зло не исчерпывается одним только терроризмом. Для огромного большинства людей во всем мире основную угрозу представляет не «Аль-Каида», а локальные вооруженные конфликты, вспыхивающие на почве этнических разногласий, борьбы за власть и ресурсы. А такие бедствия, как нищета, болезни и деградация окружающей среды, каждый год уносят неизмеримо больше жизней, чем террористические акты. Эти проблемы должны быть для нас значимы в той же степени, в какой, как мы ожидаем, будут значимы для других наши проблемы.

Задача Соединенных Штатов – предстать вновь как государство-миротворец. Америке следует активно участвовать в разрешении конфликтов – от Ближнего Востока до Юго-Восточной Азии, в Центральной и Западной Африке, помогать другим странам в создании их миротворческого потенциала и вместе с союзниками задействовать свои финансы и вооруженные силы, если наши интересы и ценности окажутся под угрозой. Даже если шансы на успех невелики, подобные усилия дадут миру понять, что американский потенциал может быть использован ради общего блага. Демократической администрации предстоит выделить федеральные средства на усиление борьбы на таком фронте, как инфекционные болезни. Несмотря на все красивые заголовки и громкие обещания, нельзя утверждать, что хотя бы один из пяти представителей группы риска имеет доступ к службам, занимающимся профилактикой СПИДа. На 50 больных СПИДом не приходится и одного, кто получал бы необходимые лекарства; в Африке это соотношение составляет 1 к 1 000. Международный фонд борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией обратился к состоятельным странам с просьбой о ежегодных пожертвованиях в размере 10 миллиардов долларов ради спасения миллионов жизней. Америка может и должна пожертвовать больше положенной ей части, чтобы впоследствии иметь основания призвать другие страны поступить так же.

Демократы также должны будут организовать масштабную международную инициативу с целью обеспечить чистой водой сотни миллионов людей в бедных странах. Их новой администрации следует приложить больше усилий для того, чтобы дети, особенно девочки, в других странах могли ходить в школу. Президенту и его сподвижникам надо попытаться преодолеть «информационное неравенство» – увеличивающийся разрыв между богатыми и бедными в сфере доступа к новым технологиям. Все эти задачи составят часть личной миссии для президента-демократа. Ему придется поднимать эти темы на каждом международном саммите, в каждой своей речи, призывая лидеров государств и крупных представителей частного капитала приложить больше усилий для решения указанных проблем.

Демократический кабинет должен выступить поборником расширения торговли, являющейся прочнейшим залогом долгосрочного процветания как для богатых, так и для бедных стран. Нужно убедить европейцев прекратить выплаты субсидий своим фермерским хозяйствам, поскольку они разоряют фермеров в развивающихся странах (в государствах Евросоюза на каждую корову приходится в среднем более двух долларов государственных субсидий ежедневно – эта цифра превышает прожиточный минимум большинства африканцев). При этом нам следует проявить решимость и сократить субсидии фермерам в собственной стране. Будущий президент должен будет также принять к сведению, что предприятие, добивающееся роста производства, но забывающее о справедливости, обречено на провал по обоим направлениям. Джин Сперлинг, бывший советник президента Билла Клинтона по вопросам экономики, предложил «новое соглашение о свободной торговле», направленное на расширение открытых рынков параллельно с удовлетворением законных требований трудящихся. Приоритетная роль отводится таким мероприятиям, как финансирование образования и переподготовка персонала до потери рабочего места, предоставление комплекса социальной помощи людям, потерявшим надежду на работу. Кроме того, предлагается внести изменения в политику налогообложения и здравоохранения. В нынешнем виде эта политика делает невыгодным создание новых рабочих мест в США. Также необходимо бороться с нарушением трудовых прав граждан за границей.

Наконец, Соединенным Штатам пришло время заняться решением проблемы изменения климата. Если не остановить глобальное потепление, оно приведет к разрушению мировой экономики и сельского хозяйства, к массовой миграции населения, с лица земли в буквальном смысле будут сметены целые государства. В таком случае пострадают все. Чтобы смело и с готовностью ответить на этот вызов, президенту-демократу нужно стимулировать совместные усилия обеих партий. Это касается, например, акта Маккейна – Либермана об управлении климатом (который был отклонен небольшим числом голосов в Сенате в прошлом году), направленного на сокращение объемов выделения парникового газа. Этот документ способен объединить совместные с союзниками усилия в борьбе за спасение или пересмотр Киотского протокола. Вокруг него будут выдвигаться новые инициативы, нацеленные на решение жизненно важных проблем, таких, как наступление пустыни и уменьшение площади лесов.

КТО МЫ – ИМЕЕТ ЗНАЧЕНИЕ

Президент Буш утверждает, что передовая линия войны с терроризмом проходит в Ираке и что лучше бороться с врагами в Багдаде, чем в Балтиморе. Подобная формулировка ошибочна в самой своей основе. Сегодня фронтовая линия пролегает повсюду, где имеется американское присутствие, и особенно там, где оно не приветствуется. Данная реальность требует от нас определиться, кто мы, и сделать это так, чтобы в результате в изоляции оказались наши враги, а не мы сами. Во времена холодной войны американские лидеры это хорошо понимали. Конечно, всеобщей любовью Америка не пользовалась, но нам, по крайней мере, удалось создать ряд крепких альянсов, основанных на глубоком осознании общности интересов и связях не только между правительствами, но и между народами. В те годы Америкой восхищались там, где это было более всего необходимо: в странах по ту сторону «железного занавеса», то есть на главном фронте холодной войны. Поляки, венгры, простые русские люди верили нам как защитникам их демократических устремлений. В Восточной Европе не наблюдалось антиамериканских настроений. А ведь если бы они были, то коммунистические правительства могли использовать их для противостояния Америке, которая призывала к реформам, а экстремисты эксплуатировали бы такие настроения в своих целях. Представьте себе, к чему это привело бы. Каков был бы исход холодной войны? Могла ли в таком случае идти речь о крушении советской империи? А если да, то какой режим пришел бы ей на смену?

Именно с такими вопросами мы сталкиваемся сегодня на Большом Ближнем Востоке и в других регионах мира. У нас есть грубая сила, чтобы утвердить свою волю там, где это потребуется, и в подавляющем большинстве случаев мы применяли ее с добрыми намерениями. Но кто бы ни стал президентом, нам следует для достижения наших целей гораздо чаще прибегать к силе убеждения, нежели мускулов. Кто согласится встать на сторону Америки, если мы не пытаемся защищать нечто большее, чем свои собственные интересы? Кто будет по доброй воле сотрудничать с нами, если мы требуем сотрудничества только на наших условиях? И если нам все же удастся изменить статус-кво в исламском мире, как мы это сделали в Восточной Европе одно поколение тому назад, какой режим там установится, если роль США как лидера отвергнута даже теми, кто сам стремится к переменам в обществе?

Положительным моментом является то, что мировое сообщество с готовностью приветствует возвращение Соединенных Штатов к своей традиционной роли лидера. Большинство стран по-прежнему гораздо больше беспокоит возможное проявление изоляционизма со стороны Америки, нежели унилатерализма. Мы можем использовать подобные настроения для формирования новых коалиций, направленных против терроризма и оружия массового уничтожения, в пользу создания более свободного и безопасного мира.

Но недостаточно только ставить перед собой благородные цели. Соединенные Штаты нуждаются в лидерах, способных гарантировать, что наши средства не будут дискредитировать наши собственные цели. Нам нужен дальновидный реализм, свободный от идеологических шор, разделяющих нас с нашими естественными союзниками во всем мире. Словом, необходимо, чтобы наша сила была, как и прежде, подкреплена моральным авторитетом. Только такое сочетание будет способствовать ослаблению наших врагов и вдохнет надежду в сердца наших друзей.

США > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2851548 Самьюэл Бергер

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 7 апреля 2004 > № 2899036 Юрий Дубинин

Ядерный дрейф Украины

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март - Апрель 2004

Ю.В. Дубинин – Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, заместитель министра иностранных дел РФ в 1994–1999 годах.

Резюме Как заставить государство отказаться от ядерного статуса или от стремления его получить? Ведь собственная «бомба» – это символ особого военно-политического могущества и принадлежности к числу избранных. Опыт сложных переговоров с Украиной, которую все-таки убедили расстаться с арсеналом, доставшимся ей в наследство от СССР, может быть полезен тем, кто сегодня решает подобные проблемы с другими странами.

Кризис режима ядерного нераспространения в условиях нарастающей угрозы международного терроризма и очевидного стремления ряда государств обладать самым смертоносным оружием заставляет искать новые формы противодействия этому явлению. В начале 1990-х годов автору этих строк довелось участвовать в переговорах с целью убедить молодое украинское государство отказаться от ядерного статуса. Процесс «ядерного разоружения» Киева (арсенал, оставшийся на территории Украины, превышал ядерные арсеналы Великобритании, Франции и КНР, вместе взятые) затянулся на два года с лишним. Сегодня, когда в ядерный клуб стремятся войти новые страны, полезно возвратиться к событиям тех лет и проанализировать наш тогдашний опыт.

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

Незадолго до ликвидации Советского Союза, 31 августа 1991 года, СССР и США подписали первый в истории Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ). Ратифицировать его не успели, а распад Союза привел к появлению новых государств, на территории которых осталось ядерное оружие (ЯО) бывшего СССР, – Белоруссии, Казахстана, России и Украины. Процесс сокращения стратегических наступательных вооружений, таким образом, застопорился. Подписанный Россией и США в начале 1993-го Договор СНВ-2 стал заложником ратификации Договора СНВ-1. К тому же на весну 1995-го была намечена конференция по продлению действия Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), стоял вопрос о присоединении к нему новых независимых государств.

Белоруссия и Казахстан не заявляли претензий на ядерный статус. От Украины поначалу тоже не ожидали сюрпризов. В Декларации Верховного Совета Украинской ССР от 16 июля 1990 года о государственном суверенитете Киев «торжественно» заявил о намерении «стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не принимает участия в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия». Безъядерный статус был подтвержден и в документах Верховного Совета уже независимой Украины.

30 декабря 1991 года в Минске руководители государств СНГ договорились, что «решение о необходимости применения ядерного оружия принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с главами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Украины, в консультациях с главами других государств – участников Содружества». Ядерное оружие, размещенное на территории Украины, должно было до полного уничтожения «находиться под контролем объединенного командования Стратегических сил с целью его неиспользования и разукомплектования». Срок разукомплектования – конец 1994-го, в том числе тактического ядерного оружия – до 1 июля 1992 года.

18 апреля 1992-го президенты России и Украины подписали Соглашение о порядке перемещения ядерных боеприпасов с территории Украины на центральные предзаводские базы Российской Федерации для разукомплектования и уничтожения. В мае все тактическое ядерное оружие было вывезено с украинской территории.

Наконец, в 1992 году Киев поставил вопрос о признании Украины, Казахстана и Белоруссии в качестве сторон Договора о сокращении СНВ путем достижения договоренности с участием США. И Вашингтон, и Москва поддержали это предложение. В письме президенту США Джорджу Бушу-старшему от 7 мая его украинский коллега Леонид Кравчук гарантировал ликвидацию всех ядерных, в том числе стратегических, наступательных вооружений, находящихся на территории Украины, «в течение семилетнего периода времени, как это предусмотрено Договором о сокращении СНВ, а также в контексте Заявления о безъядерном статусе Украины».

23 мая 1992 года пять государств – Россия, США, Украина, Казахстан и Белоруссия – подписали Лисабонский протокол, согласно которому Украина, Казахстан и Белоруссия наряду с Россией и США становились участниками Договора о сокращении СНВ. Статья 5 этого протокола фиксировала обязательства Украины, Белоруссии и Казахстана присоединиться «в возможно короткие сроки к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государств-участников, не обладающих ядерным оружием…».

В Лисабонском протоколе была предусмотрена необходимость ратификации Договора о сокращении СНВ вместе с самим протоколом всеми пятью участниками. России, Украине, Казахстану и Белоруссии надлежало произвести обмен ратификационными грамотами с США, причем этот договор вступал в силу в день последнего обмена. От Украины, Казахстана и Белоруссии требовалось также присоединение к ДНЯО.

Белоруссия и Казахстан выполнили свои обязательства. Сенат США дал согласие на ратификацию Договора о сокращении СНВ в октябре 1992-го. 4 ноября 1992 года он был ратифицирован Верховным Советом Российской Федерации.

Что же касается Украины, то ее позиция начала вызывать настороженность.

Вскоре после провозглашения страной независимости там стала набирать силу тенденция к изменению принципов внешней политики и отношения к ЯО. Началось с того, что Киев отказался практически от всех договоренностей в рамках СНГ, касавшихся общего военно-стратегического пространства. В состав Стратегических сил СНГ не была включена ни одна из дислоцированных на украинской территории частей, располагавших стратегическим ядерным оружием.

Более того, в апреле 1992 года Украина включила размещенные на ее территории Стратегические силы в состав украинской армии. Обслуживание ядерных боезарядов представляет собой комплекс сложных и деликатных операций. Самые ответственные из них, особенно если речь идет о боеприпасах в аварийном состоянии, и вовсе могут осуществляться только на заводе – изготовителе боезаряда. Техническим обеспечением боезарядов руководили из единого центра – одного из главных управлений Министерства обороны Советского Союза, а затем России. Но чем дальше шел процесс переподчинения Украине расположенных на ее территории Стратегических сил и приведения к украинской присяге их личного состава, тем больше путаницы возникало с обслуживанием ядерного оружия. Шаг за шагом размывались критерии физического доступа к боезарядам.

11 декабря 1992 года МИД Украины разослал всем посольствам, аккредитованным в Киеве, меморандум по вопросам ядерной политики. Украинская сторона поставила вопрос о «праве собственности на все компоненты ядерных боеголовок… дислоцированных на ее территории». Между тем в ДНЯО говорится о «ядерном оружии» или «других ядерных взрывных устройствах», обладание которыми является признаком принадлежности государства к ядерному клубу. Избежав употребления в меморандуме этих терминов, украинская дипломатия как бы предупредила возможные упреки в стремлении обладать ядерным оружием, хотя в действительности «все компоненты ядерных боеголовок» как раз и составляют «взрывное устройство».

ЯДЕРНЫЙ СОБЛАЗН

Ядерная тема стала центральной в ходе встречи президентов России и Украины в Москве 15 января 1993 года. Президент Ельцин заявил о готовности до ратификации Украиной Договора СНВ-1 и ее присоединения к ДНЯО предоставить Киеву гарантии безопасности, которые вступили бы в силу после того, как Украина стала бы участницей этих договоров.

Президенты поручили правительствам обеих стран незамедлительно начать переговоры по урегулированию сложных вопросов, связанных с реализацией Договора СНВ-1, в том числе с условиями разукомплектования, транспортировки и уничтожения размещенных на Украине ядерных боезарядов. В повестке дня стояли также вопросы переработки ядерных компонентов в целях использования их в качестве топлива для украинских АЭС.

Российскую делегацию поручили возглавить мне, украинскую – Юрию Костенко, министру охраны окружающей среды и руководителю специальной рабочей группы Верховного Совета Украины по подготовке к ратификации Договора СНВ-1. Будучи одним из лидеров националистической партии Рух, он еще до нашей встречи успел заявить, что переговоры могут продолжаться и двадцать, и тридцать лет. Нам же было очевидно, что столь важный для стратегической стабильности вопрос необходимо решить в кратчайшие сроки. Желая предотвратить затяжку переговоров, тем более превращение их в торг, мы определили, какой итог переговоров максимально устроит российскую сторону и одновременно полностью удовлетворит все законные интересы Украины. Следовало договориться о том, что:

– все ядерные боезаряды стратегического ядерного оружия, находящегося на территории Украины, вывозятся в Россию, где утилизируются;

– Украина получает мирный дивиденд в виде топлива для своих атомных электростанций в количестве, эквивалентном количеству расщепляющихся материалов, извлеченных из вывезенных с ее территории ядерных боезарядов.

Переговоры начались 26 января в санатории Министерства обороны «Ирпень» под Киевом. Во вступительном слове Костенко неожиданно заявляет о «праве собственности» Украины на «ядерные боезаряды». Уже не слышно замысловатых формулировок вроде той, что была употреблена в меморандуме МИДа (право собственности на все компоненты ядерных боеголовок). Говорится и о том, что «Украина не определилась, где именно будут проводиться разукомплектование ядерных боезарядов и переработка оружейного урана и плутония».

Провозглашение права собственности на ядерное оружие, находящееся на территории Украины, – это уже претензия на статус ядерной державы. В ответном слове я указываю, что прозвучавшее заявление означает изменение позиции в отношении ЯО, отступление от обязательств, зафиксированных в государственных актах Украины, в международных документах, подписанных ею и в рамках СНГ, и в Лисабоне. Разумеется, Украине, как государству суверенному и независимому, самой решать, какой политике следовать. Но Россия, являясь ядерным государством – участником ДНЯО, не имеет права передавать кому бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним, содействовать неядерным странам в производстве или приобретении ЯО, поощрять или склонять их к обладанию этим оружием. Украина ранее провозгласила намерение стать неядерным государством, и мы не можем быть причастны к изменению этого статуса. Вопрос же о том, куда предполагается вывозить ядерные боезаряды для разукомплектования и утилизации, решен еще в связи с ликвидацией тактического оружия на основе соглашения, подписанного президентами двух стран. Так что и здесь украинское правительство становится на путь пересмотра своих обязательств.

Я подчеркнул позитивный характер нашей программы. Разъяснил, каким путем российская сторона собирается компенсировать Украине отказ от ядерного оружия. Мы готовы, отметил я, незамедлительно разработать порядок обеспечения экологической безопасности ядерных боезарядов на территории Украины на весь период до вывоза оружия в Россию.

Украинские коллеги чувствуют себя неуютно. Просят не предавать гласности их заявление, но продолжают стоять на своем. Мы пытаемся на ходу сориентироваться и понять: провозглашение права собственности на ядерное оружие – это попытка Украины обеспечить себе ядерный статус или тактический ход с целью добиться наибольших выгод от отказа от ЯО?

Разбиваемся на рабочие группы. Одна – по вопросам, относящимся к ведению министерств обороны, – должна решить вопрос о графике вывоза ядерного оружия с территории Украины. Задача другой (там тон задают специалисты по атомной энергетике) состоит в том, чтобы определить размер мирного дивиденда для Украины. Наконец, специалисты по оборонным отраслям промышленности занялись подготовкой проекта соглашения об осуществлении гарантийного и авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил. В Советском Союзе часть ракет выпускалась в России, часть – в Украине. В результате после распада СССР в России оказались ракеты украинского производства, в Украине – российского. Поддержание их в технически исправном состоянии – дело тех заводов, откуда они родом.

Военную группу с украинской стороны представляет замминистра обороны Иван Бижан. Предложения по графику вывоза ядерных боезарядов с территории Украины мы представляем в письменном виде. Украинским коллегам они не нравятся, но собственного проекта у них нет. Звучат витиеватые заявления, из которых невозможно понять, намеревается ли Киев вообще выполнять обязательства по ликвидации всего ЯО.

– Иван Васильевич, – говорю я, зачитав уже упоминавшееся письмо президента Кравчука Джорджу Бушу-cтаршему от 7 мая. – Здесь написано о ликвидации всего, именно всего ядерного оружия, находящегося на территории Украины. Собирается ли Украина выполнить то, что обещал ее президент?

Бижан вновь пускается в рассуждения общего характера. Еще и нас упрекает: мол, стоит ли так много говорить об одном и том же?

Я предлагаю оставить пререкания и сделать перерыв, после которого украинская сторона представила бы нам письменное изложение своей позиции, «чтобы не было кривотолков».

– Это быстро не сделать, – отвечает Бижан.

– Сколько потребуется времени?

– До утра.

– Хорошо, давайте завтрашнее утро начнем с обсуждения украинской формулировки.

Но утром Юрий Костенко заявляет, что для подготовки требуется, как минимум, несколько дней.

У специалистов по атомной энергетике обстановка иная. Украинские коллеги откровенно говорят, что не хотели бы просчитаться: мол, в Киеве у них недостаточно данных, чтобы выбрать наилучший из всех возможных вариантов получения мирного дивиденда. Это можно понять. Первый замминистра России по атомной энергии Виталий Коновалов старается ответить на все вопросы, но украинцы просят всё новых уточнений.

Между тем практически готов проект Соглашения о порядке осуществления гарантийного и авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил, расположенных как в России, так и на территории Украины. Мы договариваемся представить этот проект лидерам обеих стран с предложением подписать его на уровне глав правительств незамедлительно и без связи с другими вопросами.

По поводу обслуживания ядерных боезарядов также передаем свой проект соглашения, суть которого проста: российская сторона продолжает нести ответственность за всю специальную деятельность с боезарядами, украинская – создает российским специалистам необходимые для этого условия и обеспечивает внешнюю безопасность объектов и их функционирование. Но у украинцев есть свой проект, предусматривающий признание Россией права собственности Украины на ЯО. Однако после дискуссии на пленарном заседании партнеры снимают этот проект с обсуждения. При этом работать по нашему документу они не хотят и говорят, что надо подумать.

Эскалация ядерных амбиций Киева становится все более очевидной. Чувствуется, что Костенко не осознаёт международной значимости этого вопроса-гиганта. Украина так тверда, заявляет он мне, что готова противостоять кому угодно. Вот и американцы пробовали оказывать давление, но мы поставили их на место…

16 февраля, как было условлено, в Москву прилетели украинские эксперты по атомной энергетике. В соответствии с договоренностью, достигнутой в «Ирпене», мы передали им все материалы, касающиеся ядерных боезарядов и элементов ракетных комплексов Cтратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, а также переработки ядерных компонентов. Они попросили дать им время на изучение этих документов в Киеве.

24 февраля в Москве проходит заседание рабочей группы военных представителей. Мы ждем обещанного изложения в письменном виде позиции Киева относительно ликвидации украинских стратегических наступательных вооружений и сроков ее осуществления, но гости отказываются даже обсуждать эту тему. Звоню Костенко.

– Что происходит?

– МИД Украины считает, что по этому вопросу разговоры вести не следует. Ничего поделать не могу.

В довершение ко всему Киев отказывается подписать Cоглашение об авторском и гарантийном обслуживании ракетных комплексов, о котором мы договорились в «Ирпене».

В ходе второго тура переговоров под Москвой мы настаиваем на заключении четкой договоренности по обеспечению безопасности ЯО. В ответ опять слышим: пусть Россия признает право собственности Украины на ядерные боезаряды. Однако вопрос ядерной безопасности настолько важен для нас, что, столкнувшись с нежеланием договориться по комплексному соглашению, мы предлагаем ряд конкретных мероприятий. Следует снять до 1 августа 1993 года полетные задания со всех средств доставки ядерного оружия на территории Украины; вывезти на центральные предзаводские базы России до 1 августа 1994-го головные части межконтинентальных баллистических ракет и их боевые блоки с целью последующего разукомплектования; перевести в пониженную степень боевой готовности и вывезти на центральные предзаводские базы России до 1 августа 1993 года ядерные боеприпасы крылатых ракет большей дальности для тяжелых бомбардировщиков с целью их последующей ликвидации.

Ответа нет. А письменных формулировок, о которых мы вроде бы договорились ранее, нам больше даже не обещают. Один из моих партнеров в доверительной беседе говорит: Кравчук, конечно, президент Украины. Но не думайте, что он в состоянии добиться всего, чего хочет, выполнить все, под чем подписался. Времена, мол, на Украине меняются…

В результате – лишь один конкретный результат: еще раз договорились подписать соглашение о техническом обслуживании ракетных комплексов и вновь условились передать это соглашение на подпись главам правительств.

«ВПОЛЗАНИЕ В ЯДЕРНЫЙ СТАТУС»

10 марта в Верховном Совете Украины состоялись первые публичные слушания специальной рабочей группы, которой руководил Юрий Костенко. Он отметил, что «в Украине не осталось ни одной серьезной политической группировки, которая безоговорочно выступала бы за ратификацию Договора СНВ-1 и присоединение к ДНЯО». Последовало заявление, что Декларация о государственном суверенитете Украины была не обязательством, а лишь уведомлением о «перспективных» намерениях в отношении проблемы ядерного оружия. В качестве условия ратификации документов выдвигается гарантированное получение Украиной всех прав субъекта международного права и международных отношений в качестве ядерного государства.

В конце августа ВС Украины в закрытом режиме рассмотрел проект военной доктрины. В ходе обсуждения стало ясно: сопротивление Украины в вопросе о ликвидации всего ядерного оружия исходит теперь от высших эшелонов государственной власти. Затем последовало заявление 162 депутатов (это больше трети Верховного Совета), в котором Украина прямо называлась ядерной державой. Среди подписавшихся был и мой визави по переговорам.

Новый сюрприз ждал нас 2 июля, когда Верховный Совет принял документ «Основные направления внешней политики Украины». «Ввиду кардинальных изменений, которые произошли после распада СССР и определили современное геополитическое положение Украины, – говорилось в этом документе, – провозглашенное ею в свое время намерение стать в будущем нейтральным и внеблоковым государством должно быть адаптировано к новым условиям и не может считаться препятствием ее полномасштабного участия в общеевропейских структурах безопасности». Украина провозглашалась «собственницей ядерного оружия».

Приказом от 3 июля украинское Министерство обороны включило ядерные арсеналы на территории Украины в состав 43-й ракетной армии. Личный состав ядерно-технических частей должен был принять украинскую присягу. Еще в мае 1992 года к украинской присяге был приведен личный состав двух ядерно-технических частей 46-й воздушной армии. А поскольку присягу принял и летный состав стратегических бомбардировщиков, Украина, как писал начальник Генерального штаба Вооруженных сил России Михаил Колесников, приобретала «принципиальную возможность применения ядерного оружия».

30 июля председатель постоянной Комиссии Верховного Совета Украины по иностранным делам Дмитро Павлычко утверждает: Украина должна сохранить «неполный ядерный статус». «46 ракет с твердым топливом (речь идет о самых современных ракетах СС-24. – Ю.Д.), – уточняет он, – должны оставаться в Украине до тех пор, пока в 1995 году не будет пересмотрен Договор о нераспространении ядерного оружия». По оценке генерала Колесникова, все эти действия выстраивались в стройную схему «медленного вползания в ядерный статус».

5 августа российское правительство заявило, что предпринимаемые Киевом шаги «ведут к весьма серьезным последствиям для международной стабильности и безопасности… Создается опасный прецедент, которым могут воспользоваться страны, стоящие на пороге обладания ядерным оружием».

В августе я отправился в Киев для продолжения переговоров. Со мной полетел министр по атомной энергии Виктор Михайлов. К концу второго дня решены все вопросы кроме одного – сроков вывода. Мы договорились о ликвидации всех ядерных боезарядов, дислоцированных на Украине, об их утилизации в России, а также о порядке расчетов по всем операциям. Мирный дивиденд Украина должна была получить за счет поставок тепловыделяющих сборок для атомных электростанций. Затраты России на эти поставки предполагалось компенсировать продажей части урана, извлеченного из выведенных ядерных боезарядов. О праве собственности Украины на ядерное оружие речь больше не шла.

Договоренности сформулировали в проектах трех документов: это «Соглашение об утилизации ядерных боезарядов», «Основные принципы утилизации ядерных боезарядов стратегических сил, дислоцированных на Украине», «Соглашение о порядке осуществления гарантийного авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил, расположенных на территории России и Украины».

Это был очень важный прорыв на фоне всплеска обеспокоенности, которую мировое сообщество испытывало по поводу украинского ядерного оружия и ратификации Договора СНВ-1. Ранее, в начале июля, на встрече «большой семерки» в Токио президенты Ельцин и Клинтон договорились перевести переговоры о ратификации Договора СНВ-1 в трехсторонний формат: Россия – США – Украина. Первая рабочая встреча в данных рамках должна была состояться в Лондоне сразу после двусторонних переговоров в Киеве, где мы, однако, решили практически все вопросы. Меня срочно включили в команду, вылетавшую в Лондон на те самые трехсторонние переговоры. Ее возглавлял заместитель министра иностранных дел Георгий Мамедов. США представлял первый заместитель госсекретаря Строуб Тэлботт.

Проекты соглашений, которые я привез в Лондон, развязывали все основные узлы острейшей мировой проблемы. Казалось бы, это должно было вызвать у американского представителя если не радость, то хотя бы удовлетворение. Не тут-то было. Реакция Тэлботта на сообщенные нами хорошие новости свелась к просьбе обсудить наши проекты документов с американскими экспертами. Последние вели себя более непосредственно и не скрывали: они и предположить не могли, что мы сможем договориться с украинцами без посредничества США. Коллеги поздравили нас и заметили, что обсуждать в трехстороннем формате в Лондоне уже нечего. Возможно, это и было причиной разочарования Тэлботта.

На встрече в Массандре 3 сентября президенты России и Украины быстро договорились одобрить все три проекта соглашений, которые предстояло подписать премьерам Черномырдину и Кучме. Был также решен последний остававшийся открытым вопрос: срок вывоза с территории Украины стратегического ЯО. Это оружие – разумеется, всё, как и было записано в проектах соглашений, – надлежало вывезти не позднее чем в течение 24 месяцев после ратификации Украиной Договора СНВ-1. Вопрос имел столь принципиальное значение, что эту договоренность постановили оформить специальным протоколом, не подлежавшим публикации. Момент истины приближался. Очевидно, именно поэтому глубокие разногласия, существовавшие в Украине по вопросу о ядерном оружии, вырвались наружу. Министр обороны Константин Морозов на пленарном заседании раскритиковал достигнутые договоренности, выступив против собственного президента. И хотя Кравчук с ним не согласился, при подготовке итоговых документов с украинской стороны было сделано все возможное, чтобы извратить суть договоренностей. По накалу дипломатическая схватка напоминала рукопашный бой. Но изменить что-либо в проектах трех соглашений украинским коллегам не удалось. Протокол о вывозе всех ядерных боезарядов получился кратким и четким. Собственно, переговоры больше вести было не о чем.

Дальнейшие события развивались следующим образом. 21 сентября было опубликовано официальное сообщение МИДа России, извещавшее о том, что «газета “Киевские ведомости” 9 сентября 1993 года опубликовала фотокопию “Протокола о вывозе всех ядерных боезарядов Стратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, в Российскую Федерацию”». В сообщении также подробно говорилось о сути договоренностей, достигнутых сторонами в ходе состоявшихся переговоров в Массандре.

«Однако, – указывалось в официальном сообщении, – советник Президента Украины А.Д. Бутейко, воспользовавшись тем, что документы оказались в его руках, внес от руки два корректива в текст, что полностью изменило содержание договоренности. Эти коррективы хорошо читаются на опубликованной в Киеве копии: вычеркнуто слово “все” и после слов “Стратегических ядерных сил” вставлены слова “подпадающих под договор”. По сути, эти изменения означают, что Украина, то есть в данном случае определенная часть аппарата правительства, стремится, вопреки взятым Украиной на себя международным обязательствам, оставить за Украиной часть ядерного оружия.

Несмотря на протест с Российской Стороны на высоком уровне, представители Украины отказались восстановить прежний текст. В связи с такими, мягко говоря, необычными для дипломатической практики действиями Украинской Стороны, Российская Сторона официально аннулировала этот Протокол, о чем немедленно были уведомлены представители Украины.

Таким образом, юридически “Протокол о вывозе всех ядерных боезарядов Стратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, в Российскую Федерацию” как документ не существует, что, разумеется, никак не затрагивает сути договоренностей, достигнутых между Россией и Украиной на уровне глав государств и правительств».

А в середине ноября разразился открытый кризис. В ходе голосования в Верховном Совете Украины за предложение Леонида Кравчука ратифицировать пакет из необходимых документов было подано менее 170 голосов, в то время как требовалось 221. Правда, 18 ноября ВС принял постановление «О ратификации Договора между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, подписанного в Москве 31 июля 1991 г., и протокола к нему, подписанного в Лисабоне от имени Украины 23 мая 1992 г.».

Однако правительство России справедливо охарактеризовало это постановление как «надругательство над важными международными документами, базовые положения которых были фактически перечеркнуты украинскими законодателями». Дело в том, что Верховный Совет сформулировал длинный ряд оговорок: он провозгласил государственную собственность Украины на ядерное оружие; отклонил статью 5 Лисабонского протокола, где содержалось обязательство Украины присоединиться к ДНЯО. ВС также декларировал намерение ликвидировать не все ядерное оружие на украинской территории, а лишь 36 % ракетоносителей и 42 % ядерных боезарядов, оставив остальной ракетно-ядерный арсенал за Украиной, и т. д.

Фактически был создан новый, удобный для определенных политических сил в Киеве документ, не имевший с Договором СНВ-1 ничего общего. На этом основании правительство России заявило, что решение Верховного Совета Украины в отношении Договора СНВ-1 не может быть признано. Об этом же заявил и Вашингтон.

Неприсоединение к ДНЯО президент Кравчук назвал «крупнейшей политической ошибкой» Верховного Совета, который «нанес колоссальный удар по авторитету Украины, по ее международному престижу». Как признавал глава государства, «мы были на грани экономической блокады и международной изоляции».

Способна ли Украина действительно стать ядерной державой? Теоретически да. Страна располагает необходимым научным и техническим потенциалом. Между тем такой авторитет в этой области, как министр Михайлов, написал в 1994 году: «Чтобы Украине стать ядерной державой, нужно много и много десятков лет. И средств, которых у нее нет… Освоить можно все. Но чего это будет стоить!.. На создание нашего (советского. – Ю.Д.) ядерного комплекса работала вся страна... Нужны соответствующая научная база, производственная квалификация специалистов, инфраструктура».

А вот что сказал Леонид Кравчук в телеинтервью в связи с решением Верховного Совета: «Я задавал оппонентам вопрос: против кого нацелено наше оружие? Если поставить задачу перекодирования ракет, то нужно выбрать объект, на который они будут направлены. К примеру, мы определим объект. А какова будет реакция, если на нас никто ничего не направил, поскольку коды остались еще от бывшего СССР, а мы определим себе “врага” и направим на него свои ракеты? Какова будет реакция в мире и отношение к Украине?»

ФИНИШНЫЙ РЫВОК

Несмотря на неблагоприятное развитие событий в Киеве, Россия стремилась помочь Украине выйти на решения, отвечающие интересам всего мира. 14 января 1994 года в Москве были подписаны трехсторонние договоренности президентов России, США и Украины. В Приложении излагались ключевые обязательства Украины по выполнению в полном объеме взятых ею на себя обязательств в отношении всего ЯО, находящегося на украинской территории, содержались положения о получении Киевом мирного дивиденда в виде тепловыделяющих сборок для атомных электростанций. Оговаривалось также предоставление Украине гарантий безопасности со стороны России и США, как только Договор СНВ-1 вступит в силу и Украина станет государством – участником ДНЯО, не обладающим ядерным оружием. США предоставляли России 60 млн долларов в качестве предоплаты по расходам на разукомплектование стратегических боезарядов, а также изготовление тепловыделяющих сборок. Эти суммы должны были вычитаться из полагающихся России платежей в рамках российско-американского контракта по высокообогащенному урану.

4 февраля 1994 года ВС Украины постановил снять оговорки к статье 5 Лисабонского протокола, что открывало возможность присоединения к ДНЯО. Правительству поручалось осуществить обмен грамотами о ратификации Договора СНВ-1 и активизировать работу по заключению межгосударственных соглашений, направленных на выполнение Постановления Верховного Совета от 18 ноября 1993-го. 10 мая 1994 года руководители правительств России и Украины подписали Соглашение по реализации трехсторонних договоренностей президентов России, США и Украины.

Закон о присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия был принят Верховным Советом 16 ноября 1994 года. Президент Кучма произнес яркую речь, отметив, что для создания замкнутого цикла производства ядерных боезарядов понадобилось бы за десять лет вложить по меньшей мере 160–200 млрд долларов. «Кто из приверженцев ядерных игр, – спросил он, – встанет и скажет, кому нужно продать, заложить все имущество Украины, чтобы взамен осчастливить ее собственным ядерным арсеналом?»

Но в тексте закона снова содержался ряд оговорок. Согласно одной из них, Украина объявлялась «собственницей ядерного оружия, которое она унаследовала от бывшего СССР». Возвращение к этой, казалось, давно снятой претензии вновь вернуло в повестку дня вопрос о том, в каком статусе Украина намерена присоединиться к ДНЯО: как неядерное государство, к чему ее обязывали принятые международные обязательства, или же в качестве новой ядерной державы? Впрочем, быть собственником ядерного оружия – значит быть ядерной державой. Признание международным сообществом присоединения Украины к ДНЯО на таких условиях означало бы признание за ней ядерного статуса.

Уже 17 ноября последовало заявление российского МИДа: Москва с удовлетворением восприняла известие о принятом Верховным Советом Украины законе о присоединении к ДНЯО. В то же время в заявлении отмечалось: «…Остается неясным вопрос, в качестве какого государства – ядерного или не обладающего таким оружием – намерена присоединиться Украина к ДНЯО... В данный момент завершается разработка депозитариями ДНЯО документа о гарантиях безопасности Украине, которые имеется в виду предоставить ей как государству, не обладающему ядерным оружием. Вполне понятно значение, которое имело бы внесение ясности в эти вопросы».

Определенности требовала не только Россия, но и все международное сообщество. Ситуация особенно обострилась во время Будапештского саммита СБСЕ, в ходе которого должна была пройти церемония сдачи Украиной грамоты о присоединении к ДНЯО и подписания Россией, США, Великобританией и Украиной меморандума о гарантиях безопасности Киеву. Украина оказалась перед выбором: либо официально заявить о своем неядерном статусе – и тогда получить гарантии безопасности, либо снова вернуться за стол переговоров со всем комплексом проблем. 5 декабря, после продолжавшихся всю ночь напряженных переговоров с участием США, Украина представила ноту Министерства иностранных дел о присоединении к ДНЯО в качестве государства, не обладающего ядерным оружием. «Когда президент Украины Леонид Кучма передал из рук в руки Борису Ельцину, Биллу Клинтону и Джону Мейджору документ о присоединении его страны к Договору о нераспространении ядерного оружия, зал, где проходила Будапештская встреча СБСЕ, вздохнул облегченно», – так написала на следующий день газета «Известия».

С марта 1994 по июнь 1996 года с территории Украины было вывезено для разборки на российских предприятиях около 2 тысяч ядерных боеприпасов стратегических комплексов. С учетом тактического оружия на российскую территорию всего было перемещено около 5 тысяч ядерных боезарядов, на что потребовалось около 100 железнодорожных эшелонов. Договор СНВ-1 и Лисабонский протокол были полностью выполнены. А эпопея, связанная с отказом Украины от ядерного статуса, еще может послужить положительным примером. Ведь в результате многотрудных переговоров их участники пришли к решениям, которые приветствовало все мировое сообщество.

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 7 апреля 2004 > № 2899036 Юрий Дубинин

США. Весь мир. Россия > Финансы, банки > globalaffairs.ru, 28 ноября 2003 > № 2911758 Ольга Буторина

Международная финансовая система: конец единовластия

© "Россия в глобальной политике". № 4, Октябрь - Декабрь 2003

О.В. Буторина – д. э. н., заведующая кафедрой европейской интеграции МГИМО МИД РФ, член научно-консультативного совета журнала «Россия в глобальной политике»

Резюме В ближайшие десять-пятнадцать лет мировая гегемония доллара будет разрушена. Костяк новой международной системы составят два-три десятка наиболее значимых валют, замкнутых в высокоэффективную сеть скоростных расчетов. Такая смена формата может кардинально улучшить позиции российского рубля и сменить ориентиры национальной валютной политики.

В ближайшие десять-пятнадцать лет мировая гегемония доллара будет разрушена. Ей на смену придет не единая мировая валюта, как предлагали Кейнс и Манделл, не множественность денежных единиц в рамках одного государства, как считал Хайек, и не раздел мира на несколько валютных зон. Костяк новой международной системы составят два-три десятка наиболее значимых валют, которые посредством новейших технологий будут замкнуты в высокоэффективную сеть скоростных расчетов. Такая смена формата может кардинально улучшить позиции российского рубля и сменить ориентиры национальной валютной политики.

Если Россия войдет в число стран, денежные единицы которых подключатся к общемировой паутине политвалютных платежей, то отечественные предприятия смогут расплачиваться рублями за импортные товары. Одновременно российский рубль станет главной валютой СНГ. Это резко расширит сферу его применения, понизит спрос на иностранные валюты и спровоцирует выведение долларов из внутреннего обращения. Как следствие, значительно увеличатся внутренние инвестиционные источники, а также возрастут количественные и качественные характеристики российского фондового рынка. Банку России не придется иметь огромные валютные резервы ради поддержания стабильности рубля. В целом же Россия сможет воспользоваться многими благами рыночной экономики, которые сейчас для нее не доступны из-за того, что в условиях глобализации ее валюта и финансовая система ежедневно вступают в конкуренцию с неизмеримо более сильными соперниками.

Чтобы подобный шанс был реализован, России следует уже сегодня делать три вещи. Во-первых, всеми доступными способами расширять сферу обращения рубля. Во-вторых, максимально использовать современные технологии расчетов. И в-третьих, быть готовой к системным изменениям в международных валютных отношениях, включая масштабные и плохо поддающиеся оценке перемены в глобальной роли американского доллара.

ОТ ЗОЛОТА К ДОЛЛАРУ

История человечества знает четыре международные валютные системы. Первая – Парижская – была создана в 1867 году и просуществовала до Первой мировой войны в общей сложности 47 лет. Самой недолговечной оказалась Генуэзская: возникнув в 1922-м, она распалась уже в 1931 году с началом Великой депрессии. Бреттон-Вудская система продержалась с 1944 по 1971 год, когда США прекратили размен долларов на золото, – то есть 27 лет. Ровно столько же действует нынешняя Ямайская система, официально оформленная совещанием стран – членов МВФ в Кингстоне в январе 1976 года.

Смена валютной системы всегда означала упразднение одних элементов международного денежного устройства и введение других. Закат Парижской системы – это отмена золотомонетного стандарта. С расстройством Генуэзской системы обменные курсы перестали фиксироваться по отношению к золоту. По Бреттон-Вудским соглашениям лишь доллар сохранил связь с золотом, а все остальные валюты привязывались к нему. Ямайская система упразднила последнее звено в цепи, связывавшей деньги с золотом, – мир раз и навсегда перешел к плавающим курсам.

Современный мировой валютный рынок невообразимо далек от того, каким он был в момент создания Ямайской системы. Однако способ его регулирования остался тем же, что и в 1976 году. Тогда, вспомним, в Китае прощались с Великим кормчим, в Москве открылся XXV съезд КПСС, а в Калифорнии два приятеля собрали в гараже первый персональный компьютер.

ВАЛЮТНО-ФИНАНСОВЫЕ РЫНКИ: ГЛОБАЛЬНОЕ ИЗМЕНЕНИЕ КЛИМАТА

В последней четверти XX века валютные рынки оказались под воздействием пяти новых факторов: 1) всеобщая либерализация движения капиталов, 2) развитие информационных технологий, 3) изменение природы курсообразования, 4) распад социалистической системы и 5) введение евро.

О размахе валютной либерализации говорит следующий факт: в 1976 году обязательства по VIII статье Устава МВФ (она запрещает ограничения по текущим платежам, дискриминационные валютные режимы и барьеры на пути репатриации средств иностранных инвесторов) выполняла 41 страна, в 2002 году – 152. Сравнительно недавно даже самые развитые страны Запада имели множество валютных ограничений. Так, например, в Англии до середины 1970-х резидентам запрещалось приобретать наличную иностранную валюту сверх установленного крайне низкого лимита, а во Франции в 1983 году были введены жесткие правила репатриации экспортной выручки, покупки валюты для импорта, покрытия валютных сделок на срок финансирования инвестиций за границей.

Для многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой результаты валютной либерализации конца прошлого века оказались далеко не однозначными. По утверждению МВФ, валютная либерализация должна была содействовать интеграции в мировую экономику и росту конкурентоспособности. На практике же отмена валютных ограничений часто выпадала из макроэкономического контекста и ее темпы не соизмерялись с темпами формирования механизмов и институтов рынка. Как следствие, была создана почва для долларизации, утечки инвестиционных ресурсов, беспорядочного движения спекулятивных капиталов.

Революция в средствах связи и обработки информации сделала международные финансовые потоки еще более подвижными. В 1970–1980-е годы во многих странах были созданы общенациональные системы расчетов в режиме реального времени (Real Time Gross Settlement – RTGS). В 1990-е между ними возникли связующие звенья. Например, в Гонконге существуют такие системы расчетов в гонконгских долларах, в долларах США, а с апреля 2003-го – в евро, причем все они функционально дополняют друг друга. Кроме того, усовершенствованы традиционные системы международного клиринга, повышена их надежность, увеличены лимиты кредитования, расширен круг участников и набор функций. Это позволило перемещать огромные суммы денег из одной точки мира в другую простым нажатием клавиши.

За последнюю четверть века произошел и другой серьезный качественный сдвиг: обменный курс той или иной валюты перестал формироваться во внешней торговле. Это было вызвано стократным увеличением объемов международных валютных рынков. Действительно: если в 1970-е ежедневный объем валютных операций в мире составлял 10–20 млрд дол. (то есть приближался к стоимости ВВП, производимого в развитых странах в течение одного рабочего дня), то в 2001 году эта цифра равнялась 1,2 трлн долларов. На обслуживание товарных сделок теперь приходится всего 2 % от совершаемых в мире валютообменных операций. Поэтому возможность отклонения рыночного курса валюты от паритета покупательной способности (по которому курсовое соотношение двух валют должно отражать соотношение цен в данных странах) намного возросла. К примеру, на один доллар в России можно купить вдвое больше товаров, чем в США. То есть рыночный курс рубля составляет 50 % от паритета его покупательной способности (ППС). Такое положение характерно для большинства государств Центральной и Восточной Европы. В некоторых странах курс национальной валюты занижен еще больше, например, в Индии и Китае он находится на уровне 20 % от ППС.

Если в 1971 году обменные курсы оторвались от золотого якоря, то потом они оторвались и от казавшегося естественным товарного якоря. Несмотря на глобализацию и наличие развитого мирового рынка (который, правда, составляет менее 20 % от мирового ВВП), в настоящее время нет и намека на выравнивание внутренних цен между странами. Иначе говоря, коридор возможных колебаний курса той или иной валюты резко расширился. Моментальное обесценение валюты в два или в четыре раза, как это было с российским рублем, теперь никого не удивляет.

На рубеже 1980–1990-х годов распалась социалистическая система, бывшие страны СЭВ начали переход к рыночной экономике. Большинство из них сразу сделали конвертируемыми свои валюты и сняли основные ограничения по текущим операциям. В России в 1992 году был принят закон «О валютном регулировании и валютном контроле», разрешивший конверсионные операции и трансграничное движение капиталов. К мировым валютным рынкам добавился не существовавший ранее сегмент. Это серьезно изменило облик международной валютной системы, хотя на указанные регионы приходится только 2 % совершаемых в мире конверсионных операций. Достаточно вспомнить, что все новые валюты пережили периоды высочайшей инфляции и резкого обесценения. Одновременно произошла глубокая долларизация постсоветского пространства. Американские деньги, будучи гораздо сильнее и надежнее, чем встававшие на ноги местные валюты, выдавили последние из большой части внутреннего оборота. А в 1998 году Россию поразил финансовый кризис.

Еще один новый фактор современных валютно-финансовых отношений – введение с 1 января 1999 года единой европейской валюты. Два первых года своей жизни она теряла в цене, а уже на рубеже 2002–2003 годов евро стал стоить дороже доллара. Это показало частным и государственным инвесторам, что европейская валюта может использоваться как средство диверсификации их накоплений. Никогда еще европейские денежные единицы не использовались в международном масштабе столь широко, сколь теперешний евро. И если курс единой валюты останется стабильным, то ее привлекательность будет расти и впредь. С прежними национальными денежными единицами этого не могло случиться в принципе.

В то же время для мировых финансовых рынков евро стал еще одним фактором турбулентности. Связано это с тем, что у операторов появилась реальная альтернатива доллару (пусть не во всех сферах), а у Евросоюза – возможность проводить более независимую от США экономическую и валютную политику. В 2001 году, по данным Банка международных расчетов в Базеле, волатильность (краткосрочная изменчивость) курса евро по отношению к доллару США была в три раза (!) больше, чем аналогичный показатель для немецкой марки в 1998 году. Одновременно увеличилась амплитуда и частота колебаний в большинстве других важнейших валютных пар. Введение евро, конечно, явилось не единственной причиной, обусловившей нестабильность валютных рынков, однако налицо его «вклад» в сложившуюся ситуацию.

Все эти процессы привели в 1990-е годы к росту нестабильности международной валютной системы. Серию региональных кризисов открыл кризис Европейской валютной системы 1992–1993 годов. Тогда атакам впервые подверглись валюты даже тех стран, правительства которых придерживались вполне адекватного и грамотного курса. Экономисты заговорили о кризисах «второго поколения», когда решающим оказывается не качество национальной политики, а соотношение денежных средств, которые правительство с одной стороны и валютные спекулянты с другой готовы бросить в схватку. Спекулянты рассчитывают, какую сумму государство может потратить на интервенции, и если их собственные возможности оказываются весомее, то игра на понижение начинается.

В 1997–1998 годах на мир обрушился очередной ряд финансовых потрясений. Началось с Юго-Восточной Азии и России, дальше завибрировали валютные системы Латинской Америки, в 2001 году разразился кризис в Турции, в 2002-м – в Аргентине. Как бы ни хотелось считать эти события случайными, они, увы, таковыми не являются. Дело здесь не в безответственности властей и не в фатальном стечении обстоятельств, а в изменении глобального валютно-финансового климата как такового.

Что же мировое сообщество готово предпринять в ответ?

УПРАВЛЕНИЕ ВАЛЮТНЫМИ КУРСАМИ: КЛАССИКА ЖАНРА

Основными методами управления курсами до сих пор являлись валютные интервенции, изменение процентной ставки, регулирование текущего баланса и привязка национальной денежной единицы к более сильной. Однако с каждым из них в последние полтора десятилетия произошла глубокая метаморфоза.

Количество средств для интервенций снизилось. Не то чтобы их число в целом сократилось (напротив, с 1990 по 2002 год совокупные валютные резервы всех стран мира увеличились с 640 до 1730 млрд СДР (специальные права заимствования, расчетная единица МВФ. – Ред.) – почти в 3 раза) – их мало относительно объема рынка. Если потребуется поддерживать курс евро или доллара, то имеющихся запасов (все валютные резервы Европейской системы центральных банков составляют 300 млрд евро, а Федеральной резервной системы (ФРС) США – 60 млрд дол.) хватит лишь на косметические мероприятия. Осенью 2000 года Европейский центральный банк четырежды проводил интервенции в поддержку евро. Результат оказался минимальным: после первой интервенции, проведенной совместно с ФРС и Банком Японии, курс поднялся с 0,86 до 0,89 доллара за один евро, а после последней – котировки колебались вокруг отметки 0,85. О размере средств, потраченных зоной евро на интервенции, косвенно можно судить по тому, что за ноябрь 2000 года валютные резервы ЕЦБ (без золота, СДР и резервной позиции в МВФ) уменьшились на 13 млрд евро.

Крупнейшими в мире держателями золотовалютных резервов являются страны Юго-Восточной Азии. В середине 2003 года официальные валютные запасы Японии выросли до 540 млрд дол., Китая – до 350 млрд дол., Тайвань, Южная Корея и Сянган (Гонконг) имели по 100 с лишним миллиардов каждый. Получается, что главные мировые валюты эмитируют одни страны, а основной частью резервов владеют другие. Асимметрия налицо. В случае падения курса доллара или евро едва ли азиатские государства пожертвуют сколько-нибудь крупными средствами ради укрепления хотя и важных для них, но все-таки чужих валют.

Что касается процентной ставки, то ее влияние на обменный курс тоже довольно ограниченно. Связь между двумя показателями прослеживается более или менее отчетливо только для валют, имеющих широкое международное признание, в основном для доллара и евро. (В Японии последние годы процентные ставки близки к нулю, и на фоне вялой конъюнктуры власти не скоро смогут их повысить. В Великобритании естественным ограничителем роста ставки является высокая задолженность домохозяйств, большинство британских семей выплачивает ипотеку. В Швейцарии ставка традиционно низка благодаря банковской тайне, владельцы капиталов сомнительного происхождения мирятся с нулевой или отрицательной доходностью депозитов, обеспечивая швейцарским предприятиям дешевый доступ к внешнему финансированию.) Но и это происходит не всегда. Так, с лета 2001 года рыночные ставки в зоне евро превысили американские, но подъем евро начался полтора года спустя. Для нерезервных валют повышение ставки рефинансирования мало способствует притоку иностранных капиталов, затрудненному не только в силу отсутствия доверия, но и вследствие слабости местных финансовых рынков. Внешние операторы резонно опасаются, что, вложившись в редкую валюту или номинированные в ней ценные бумаги, они не смогут в нужный момент продать данные активы по прежней цене. Ведь резкие колебания конъюнктуры – обычное дело для неразвитых рынков.

Важнейшим фактором курсообразования считается состояние баланса по текущим операциям. Выдача кредитов на урегулирование текущих балансов стран-членов – один из основных инструментов МВФ в деле содействия курсовой стабильности. Однако неотрицательный баланс по текущим операциям в странах, чьи валюты не участвуют в международном обороте, на практике не гарантирует ровной курсовой динамики, хотя и благоприятствует ей (в 1998 году Россия имела положительное сальдо в размере 700 млн дол., но это никак не уберегло рубль от девальвации). В государствах же, чья валюта доминирует в мире, отрицательный текущий баланс может вполне компенсироваться притоком долгосрочного капитала, что и происходит в США уже многие годы.

До кризисов в Юго-Восточной Азии и России МВФ с подачи США настойчиво рекомендовал развивающимся странам и странам с переходной экономикой жестко привязывать свои валюты к наиболее сильным валютам мира, главным образом к американскому доллару. Считалось, что такой режим валютного курса быстро восстанавливает доверие инвесторов к местной денежной единице, подавляя инфляцию и увеличивая приток капиталов из-за рубежа. События 1997–1998 годов показали, насколько тяжелыми могут быть средне- и долгосрочные последствия такой политики. Обязательства правительств поддерживать жесткие паритеты и прозрачность сведений о работе центральных банков (в том числе о величине официальных резервов) позволили спекулянтам «правильно» сориентироваться на местности, точно определить время и характер наступательных действий.

НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ – НОВЫЕ РЕЦЕПТЫ

Если испытанные методы действуют все с меньшей эффективностью и явно не соответствуют вызовам времени, значит, нужны новые решения. Их усиленно ищут, особенно после 1997 года. Новые или значительно модернизированные в последнее время способы валютно-финансовой стабилизации можно разделить на три группы: 1) региональное сотрудничество, 2) международное регулирование и 3) использование новых операционных технологий. Кроме того, в стадии обсуждения находится еще одно средство международной валютной стабилизации – увязка курсов основных валют.

Валютная стабилизация в рамках отдельного региона – процесс, в принципе, отработанный. Таким путем шла Западная Европа после Второй мировой войны: в 1950 году был создан Европейский платежный союз, в 1972 году – уже под эгидой Европейского экономического сообщества – «валютная змея», в 1979 году – Европейская валютная система, наконец, в 1999 году – Экономический и валютный союз. Упорство европейцев диктовалось хозяйственной необходимостью: для большинства стран региона торговля с соседями составляла больше половины всего внешнеэкономического оборота, а разнонаправленное движение курсов после распада Бреттон-Вудской системы нарушало традиционные товарные потоки.

Европейский опыт давно стал образцом для подражания: им попытались воспользоваться в Центральной Америке (в 1964 году Гватемала, Коста-Рика, Никарагуа и Сальвадор подписали Соглашение о Центральноамериканском валютном союзе) и в Африке (в 1975 году 16 стран Экономического сообщества Западной Африки (ЭКОВАС) создали Западноафриканскую клиринговую палату). В ноябре 1997 года 14 стран Юго-Восточной Азии создали Манильскую рамочную группу (Manila Framework Group), которая должна была разработать механизмы управления кризисами. Затем Индонезия, Малайзия, Филиппины, Сингапур и Таиланд заключили СВОП-соглашение (ASEAN Swap Arrangement) о кредитах. Система (аналогичная действовавшей в ЕС в 1980–1990-е годы) позволяет стране, валюта которой подверглась атаке, получить иностранную валюту для интервенций под залог государственных ценных бумаг. В мае 2000 года все страны АСЕАН, а также Китай, Япония и Южная Корея подписали в Таиланде соглашения о соответствующем расширении зоны действия данного механизма. Документы получили название «Инициативы Чианг-Май» (Chiang Mai Initiative). К весне 2003 года действовало уже 10 двусторонних кредитных линий на общую сумму 29 млрд дол. и еще три находились в процессе согласования.

Как видно, объем кредитов, предоставляемых в рамках инициативы, совсем не велик. Тем не менее организаторы считают, что она дает важный сигнал рынкам, так как центральные банки, не увеличивая резервы, получают дополнительные возможности противостоять спекуляциям. По мнению азиатских экономистов, ценно и то, что данные средства доступны по первому зову, тогда как финансовая помощь МВФ приходит с большим опозданием. Кроме того, кредиты МВФ всегда являются жестко обусловленными. Правительства не спешат обращаться за ними, боясь морального давления, вмешательства во внутреннюю политику и усиления оттока капиталов из страны.

Из остальных регионов мира, где имеются планы валютного сотрудничества, реальный шанс есть, разве что, у СНГ. Хотя в ближайшие 20–30 лет единая валюта здесь наверняка не появится, тем не менее страны Содружества способны значительно продвинуться по пути консолидации своего валютно-финансового пространства. Определенные результаты уже достигнуты. В 2000 году начали действовать банковская ассоциация «Объединенная платежная система Содружества» и Международная Ассоциация бирж (МАБ) стран СНГ. В 2001 году Межпарламентская ассамблея СНГ приняла модельные законы «О рынке ценных бумаг» и «О валютном регулировании и валютном контроле», также было разработано Соглашение о принципах организации и функционирования валютных рынков стран Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭс). В 2002 году девять стран СНГ договорились о создании Совета руководителей государственных органов по регулированию рынков ценных бумаг, была разработана Конвенция об интеграции фондовых рынков стран СНГ.

Перечисленные шаги сегодня имеют лишь косвенное отношение к проблеме стабилизации валютных курсов. И все же они содействуют увеличению масштабов и степени развития национальных валютно-финансовых рынков, что является одной из ключевых предпосылок для повышения их устойчивости. В перспективе введение коллективной расчетной единицы (подчеркну – не единой валюты), совместные действия по дедолларизации и реализация мер, аналогичных азиатской инициативе, могли бы заметно укрепить позиции валют СНГ.

Из международных инструментов валютно-финансовой стабилизации наиболее известным является налог Тобина. В 1972 году американский экономист, будущий лауреат Нобелевской премии Джеймс Тобин выступил с идеей обложить в масштабах всего мира спекулятивные движения капиталов особым налогом в размере до 0,1 % от суммы операции, а вырученные средства направить на нужды развивающихся стран. После финансовых кризисов 1997–1998 годов дискуссия об этом налоге наконец перешла в практическую плоскость. О его необходимости официально заявили правительство Финляндии, парламент Канады, президент Бразилии, а также различные парламентские фракции США, Великобритании, Франции, Бельгии, Италии. В 2001 году 40 членов Европейского парламента и национальных парламентов Евросоюза призвали ввести в ЕС налог Тобина, установив его на двух уровнях: нормальном и экстренном. Последний мог повышаться до 50 % при угрозе резкого обесценения той или иной валюты. Однако руководство Союза отклонило инициативу, сославшись на то, что налог вынудит бизнес уйти в офшорные зоны и в результате он скорее дестабилизирует рынки, нежели упорядочит их. Сейчас меры, аналогичные налогу Тобина, применяются на некоторых фондовых площадках: в Сингапуре сделки облагаются налогом в размере 0,2 %, в Сянгане – 0,4 %, в США – 0,0034 %, во Франции – от 0,3 до 0,6 %. Перспективы того, что налог Тобина будет введен сразу во всем мире – а только в этом случае он имеет смысл, – весьма призрачны.

Наконец, еще один тип методов валютной стабилизации – применение новых информационных технологий. Здесь основную нагрузку несет частный бизнес, а не государство. Как отмечалось выше, в 1990-е годы многие страны создали системы скоростных расчетов, сначала национальные, а потом трансграничные. В ЕС сейчас действует две крупные международные системы. Первая из них – ТАРГЕТ – проводит двусторонние расчеты между банками из разных стран через их центральные банки и специальную стыковочную платформу. Вторая – Евробанковская ассоциация – работает на основе многостороннего клиринга между коммерческими банками-участниками, а роль расчетной палаты выполняет Европейский центральный банк. Эти системы не только сократили время прохождения платежей (до нескольких минут), но и устранили валютные риски, поскольку по своей природе они могут работать только в одной валюте.

Что касается страхования валютных рисков, то это еще одна сфера, где требуются и уже начались перемены. Такие давно существующие на рынках инструменты страхования валютных рисков, как форварды, фьючерсы, опционы, уже не способны удовлетворить растущие требования бизнеса к инфраструктуре рынка. С сентября 2002 года в США начал действовать БПСР – Банк продолженных связанных расчетов (Continuous Linked Settlement Bank), созданный крупнейшими банками мира при взаимодействии с семью центральными банками. Данный механизм позволяет значительно снизить риск при проведении многовалютных платежей (возникающий из потенциальной возможности не получить купленную валюту после поставки проданной). В системе участвуют финансовые институты США, Европы и Юго-Восточной Азии – их число возросло с 42 в ноябре 2002 года до 70 в июле 2003 года. За это же время доля нового банка в общем объеме мирового валютообменного рынка увеличилась с 16 до 50 %, теперь он ежедневно осуществляет сделки на сумму более 600 млрд долларов. Операции ведутся в семи валютах: долларах США, евро, японских иенах, фунтах стерлингов, швейцарских франках, канадских и австралийских долларах. К ним планируется добавить еще шесть валют: шведскую, датскую и норвежскую кроны, а также сингапурский, гонконгский и новозеландский доллары.

Еще одно широко обсуждаемое средство международной валютной стабилизации – увязка курсов доллара, евро и, возможно, иены. В 1985 и 1987 годах страны «большой семерки» заключили сначала Соглашение «Плазы» (Plaza Agreement), а потом Луврское соглашение (Louvre Accord) с целью снизить завышенный тогда курс доллара и выровнять курсовую динамику. При отклонении котировок на 2,5 % начинались добровольные односторонние интервенции, при отклонении на 5 % – обязательные многосторонние. Больше подобные действия никогда не предпринимались.

В конце 1998 года – перед введением евро – идея увязать курсы двух или трех основных валют снова вышла на авансцену. Возможность создания коридора долго обсуждалась лидерами США, ЕС и, отчасти, Японии, но в конце концов она была отвергнута. Главное препятствие состоит в том, что модели рыночной экономики в США, ЕС и уж тем более Японии, сильно отличаются друг от друга. Не совпадают и не будут совпадать их экономические циклы, что делает невозможной синхронизацию инфляции и процентных ставок. Кроме того, объявление пределов колебаний наверняка дало бы повод спекулянтам для атак на одну из валют, а средства центральных банков США и ЕС не достаточны для результативных интервенций. Вопрос об увязке курсов вновь поднимался на недавней встрече «большой восьмерки» в Эвиане, однако вероятность того, что такая увязка действительно состоится, минимальна. Лучшим исходом данной дискуссии может быть закрытая договоренность о координации общих направлений валютной политики, например об управлении официальными резервами.

Казалось бы, в решении специфических валютных проблем развивающихся стран и стран с переходной экономикой одну из ключевых ролей должны играть МВФ и другие международные организации. Тем не менее они почти ничего не сделали в этой области. Наличие у развивающихся и «переходных» стран особых механизмов курсообразования, отличных от тех, что характеризуют промышленно развитые государства, до сих пор не получило официального признания. Им все еще предлагаются рецепты, пригодные для доллара, евро, иены и других международных валют. При этом игнорируются очевидные факты – а именно то, что инфляция там может расти и при зажиме денежной массы (она пополняется за счет иностранной валюты); что вследствие долларизации целые сегменты денежного рынка выводятся из-под влияния центрального банка; что импорт не оплачивается национальной валютой, а валютные рынки неглубоки и плохо держат удар.

Региональные кризисы конца 1990-х годов, вернее, неспособность их предвидеть и купировать, стали основанием для резкой критики МВФ со стороны как пострадавших государств, так и лидеров промышленно развитых стран, деловых кругов и мировой элиты в целом. Выяснилось, что фонд, располагавший первоклассными специалистами и проводивший жесткую «воспитательную работу» с развивающимися странами, оказался беспомощным в ситуации, когда от него требовались решительные действия.

В конце 2001 года МВФ опубликовал доклад о реализованных и готовящихся инициативах по предотвращению кризисов. Представленные в нем меры в основном касаются финансовых рынков, а непосредственно валютному регулированию посвящен всего один подраздел – о золотовалютных резервах. Точно так же в центре внимания Форума финансовой стабильности, созданного в 1999 году «большой семеркой», находится не что иное, как финансовый и пруденциальный надзор, координация действий и обмен информацией в данной области. (Форум собирается дважды в год на уровне министров финансов, представителей центральных банков и органов банковского надзора стран «большой семерки», Нидерландов, Сингапура, Австралии и Гонконга.) Бесспорно, курсовая динамика зависит от экономической политики, от состояния финансовой сферы и поведения зарубежных инвесторов. Но дело не только в этом. В 1990-е природа валютных кризисов изменилась. Теперь они имеют собственные причины, далеко не всегда проистекающие из слабой бюджетной дисциплины и безответственной государственной политики.

НА ПУТИ К ПЯТОЙ ВАЛЮТНОЙ СИСТЕМЕ

Последовательная смена четырех международных валютных систем включала в себя два параллельных процесса: вытеснение из обращения золота и переход валютного лидерства от одной страны к другой. В первом случае мы имеем дело с эволюцией собственно денег, во втором – с использованием национальной валюты в качестве мировой.

Выше было показано, что современная Ямайская система становится все менее эффективной. Ее конструктивные элементы не справляются с возрастающей нагрузкой. Пустоты, возникающие из-за снижения активности традиционных инструментов, заполняются лишь в небольшой части. Что может спровоцировать закат системы? До сих пор таким толчком являлись войны или тяжелые экономические кризисы, однако, как показал опыт Югославии и Ирака, локальный характер военных конфликтов XXI века, в которых к тому же применяются точечные удары и высокотехнологичное, нелетальное оружие, только лишь деформирует траекторию обменных курсов. К счастью, невелика и возможность глубочайшей депрессии в мире или в США.

Ямайскую систему подточат не катаклизмы, а высокие технологии. Они заявят о своих институциональных правах. До XIX века, когда мировыми деньгами были серебро и золото, покупателя и продавца не интересовало, чей герб красовался на монетах. По мере отступления золотого стандарта одни валюты приобретали функции мировых, а другие уходили с международной арены. Критерием отбора было то, насколько те или иные национальные валюты могли выполнять функции денег на внешних рынках. К концу XX века большинство национальных денежных единиц стали конвертируемы, однако они по-прежнему не обслуживают мировую торговлю. Россия не покупает китайские товары за рубли, а Китай не продает их за юани, хотя ни та ни другая сторона не ограничивает движение капитала по текущим операциям. Двусторонний бартер крайне неудобен, а многосторонний возможен только в общей расчетной единице.

Таким образом, доллар, евро и несколько других общепризнанных валют работают в качестве мировых денег именно потому, что урегулирование гигантской паутины международных платежей технически невозможно в поливалютном режиме. Это касается не только торговли и инвестиций, но и валютных рынков, на которых девять сделок из десяти совершаются с целью купли или продажи долларов. Поскольку большинство валют не обмениваются друг на друга напрямую, доллар США выполняет функцию денег на рынках, где продаются и покупаются деньги других стран.

Как только удастся наладить поливалютные многосторонние платежи, спрос на главенствующие валюты, особенно на доллар, уменьшится, а международное значение прочих валют начнет возрастать. Искомое техническое решение, скорее всего, будет найдено в течение десяти лет – к нему, как видно на примере применения оптико-волоконных технологий, уже подбираются. Балансировать платежи в 150 валютах не обязательно – для радикального перелома достаточно сделать это в валютах 20–30 стран, на которые приходится более 4/5 мировой торговли и финансовых потоков. Третьи страны, например Грузия, смогут перевести свою внешнюю торговлю с долларов на валюты основных партнеров – евро, российские рубли, турецкие лиры.

Данная система значительно сократит трансакционные издержки. Новая парадигма, кроме того, будет означать, что мировые деньги совершат виток в развитии, вернувшись в ином качестве на линию, от которой они начали движение при отмене золотомонетного стандарта. Единой мировой валюты не потребуется. А в процессе интернационализации имеющиеся центростремительные силы (региональные валютные организации) будут сочетаться с валютной полифонией.

В целом пятая валютная система может иметь следующий вид: развитая сеть поливалютных платежей для двух-трех десятков наиболее значимых денежных единиц плюс несколько региональных ареалов продвинутого валютно-финансового сотрудничества. Первый, ключевой элемент схемы имеет шанс материализоваться до конца десятилетия. Возможно, это произойдет и раньше, по крайней мере в отдельных сегментах финансовых рынков. Ждать осталось недолго.

США. Весь мир. Россия > Финансы, банки > globalaffairs.ru, 28 ноября 2003 > № 2911758 Ольга Буторина

Россия. Евросоюз > Нефть, газ, уголь. Электроэнергетика > globalaffairs.ru, 16 июня 2003 > № 2908009 Леонид Григорьев, Анна Чаплыгина

Разговор о будущем

© "Россия в глобальной политике". № 2, Апрель - Июнь 2003

Материал подготовлен Л.М. Григорьевым и А.В. Чаплыгиной по итогам закрытой дискуссии, организованной журналом «Россия в глобальной политике». В ней принимали участие ведущие отечественные специалисты в энергетической области.

Резюме К началу XXI века Россия и Европа экономически больше привязаны друг к другу, чем когда-либо в истории. Энергетический экспорт впервые приобрел для континента столь серьезную роль, и в перспективе она будет возрастать. Россия при этом не меньше зависит от своего главного клиента, чем ЕС – от своего основного поставщика.

Рубеж тысячелетий ознаменовался ростом политических рисков в мировом энергоснабжении. Связаны они и с последствиями событий 11 сентября 2001 года, и с иракской кампанией. Эти факторы, наряду со структурными сдвигами в энергопотреблении (особенно от угля к газу), интеграционными процессами в Европе и на постсоветском пространстве, обусловили повышение интереса к России как крупнейшему в мире экспортеру углеводородов. Основные мировые потребители энергоресурсов (Европейский союз, США, Япония, Китай) потенциально могут даже оказаться конкурентами за право обеспечить будущие поставки газа и нефти из России, а также участвовать в развитии экспортной инфраструктуры страны.

Первым углубленный энергодиалог с Москвой начал Евросоюз. Диалог стартовал на фоне замедления экономического роста в развитых странах и обострения конкуренции на мировых рынках. Россия же после десятилетия упадка обрела к осени 2000-го политическую стабильность и продемонстрировала высокие темпы роста. Признание России страной с рыночной экономикой, хотя и затянувшееся до осени 2002 года, стало частью возврата нашей страны в мировое сообщество на новой пореформенной основе.

Конъюнктура на энергетическом рынке складывается в результате взаимодействия различных, часто противоречащих друг другу интересов стран, энергокомпаний и производителей энергоемкой продукции. Сложность ситуации требует от российских политиков поиска сбалансированного и ответственного решения в пользу долгосрочных национальных интересов. При этом в отношениях с ЕС Москва лишена возможности маневрировать между позициями различных стран: единственным партнером по переговорам выступает Еврокомиссия (исполнительный орган ЕС) выражающая консолидированную волю 15, а в скором будущем и 30 государств. Сама эта позиция – результат сложного согласования интересов правительств (бюджеты), различных директоратов Еврокомиссии (по энергетике и по конкуренции), потребителей, крупных компаний по торговле энергоносителями; и наконец, собственных производителей. Иллюзий быть не должно: партнер станет проявлять максимальное упорство и неуступчивость, отстаивая интересы европейцев в понимании Еврокомиссии. Вести успешный диалог с единой Европой Россия сможет только в том случае, если внутри страны, где тоже есть различные интересы (бюджет, экспортеры энергоносителей, экспортеры энергонасыщенных товаров, экономика в целом как область реинвестирования экспортных доходов), будет достигнут устойчивый консенсус относительно существа национальных интересов в области энергетики.

Европа и Россия – взаимозависимость

Диалог России и ЕС по энергетическим проблемам начался на саммите в Париже в октябре 2000-го, хотя сама идея интеграции нашей страны в европейское экономическое и социальное пространство была включена в Общую стратегию ЕС в отношении России от 4 июня 1999 года. Эти шаги последовали за Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, которое вступило в силу в декабре 1997-го, однако не принесло значительных результатов. В мае 2001 и мае 2002 годов вице-премьером правительства России Виктором Христенко и главой генерального директората Еврокомиссии по энергетике и транспорту Франсуа Ламуре были подготовлены два «Обобщающих доклада». Основными целями ЕС в энергодиалоге являются устойчивость энергоснабжения в условиях жестких требований к экологии и повышение конкурентоспособности европейской промышленности.

В ближайшие годы в непосредственной близости от России образуется единый рынок, потенциально включающий в себя 30 стран. (Здесь и далее данные приведены в расчете на 30 стран будущего ЕС: нынешние 15 членов, 12 кандидатов от Центральной и Восточной Европы, Прибалтики и Средиземноморья, а также Турция, Норвегия, Швейцария, поскольку наша политика должна строиться с перспективой на поколения.) Этот массив с 450 миллионами жителей (около 8 % от мирового населения в 2001-м) и 22-процентной долей в мировом ВВП (по паритетам покупательной способности в 2001-м) ввозит преобладающую часть российского энергетического экспорта. Сложилась ситуация, когда столь важные поставки энергии идут из европейской страны, но не регулируются по европейским правилам. И если, например, нефть и газ из Африки, c Ближнего Востока Евросоюз может воспринимать как импорт из отдаленных источников, то близость России позволяет ЕС взглянуть на проблему под углом потенциальной интеграции.

В последние 12 лет реинтеграция России в глобальную экономику при распаде «социалистического лагеря» сопровождалась шоковой ликвидацией значительной части рынков для нашей обрабатывающей промышленности. На мировых рынках машиностроения страна сохранила конкурентные позиции лишь в сфере вооружений и в некоторых отдельных нишах.

Преодоление переходного кризиса, финансирование развития и достижение положительного торгового баланса обеспечиваются сегодня в России за счет небольшого набора энергоемких и энергетических товаров. Интеграция в Европейское экономическое пространство (ЕЭП) через энергетику важна для России как способ ускорения развития, модернизации и – в конечном итоге – относительного сокращения роли энергетического экспорта в национальной экономике.

В 1990-е годы сформировалась устойчивая модель торговых отношений России с Европой. В экспорте доминируют две группы товаров: энергоносители (преимущественно нефть и газ), а также такие энергоемкие товары, как металлы и химическая продукция.

Российский импорт из Европы включает товары потребления, машиностроительную продукцию, а также такую массовую и дорогостоящую услугу, как туризм. Миграция рабочей силы из России в Европу не столь существенна. Движение капиталов характеризуется вывозом его из России в различных формах и ввозом в форме кредитов и облигационных займов (частично собственно российских средств).

К началу XXI века Россия и Европа оказались более привязаны друг к другу экономически, чем когда-либо в истории. Энергетический экспорт впервые приобрел столь серьезную роль в экономике континента, и в перспективе она будет, скорее всего, возрастать. Одновременно ввиду чрезвычайно высокой доли энергоносителей в экспорте (65 %) возникает новый вид зависимости нашей страны. Посол ЕС в Москве Ричард Райт в целом прав, когда подчеркивает, что у России нет иного выбора, кроме постепенного сближения ее нормативной базы с ЕС. В то же время сближение с Европой не снимает вопроса о приспособлении российского бизнеса к реалиям рынков в Азии и других регионах мира, где роль экспорта продукции обрабатывающей промышленности России заметно выше, чем в Европе.

С российской стороны движение в сторону европейского законодательства во многом объективно задано как собственно рыночными реформами, так и ожидаемым вступлением во Всемирную торговую организацию. Правда, вряд ли стоит рассчитывать на возможность селективно брать от соседей те или иные положения вне системы. Но именно энергетические рынки в наименьшей степени подвержены регулированию в ВТО, что делает сферу энергодиалога более инновационной и двусторонней по своей природе. Ожидаемый рост спроса на энергоносители в Европе в последующие 20 лет предполагает капиталовложения со стороны компаний, которые (независимо от страны принадлежности) должны будут продавать энергоносители внутри ЕС, а добывать их вне его. Чем больше схожи условия инвестиционного климата, тем меньше издержки развития бизнеса, о чем заранее печется Еврокомиссия. Специфика многомиллиардных инвестиций в добычу и доставку больших масс энергоносителей на расстояния, исчисляемые в тысячах километров, требует учета политических факторов, коммерческих рисков, длительности строительства, конкуренции не только между компаниями, но и между странами, чье благосостояние зависит от экспорта энергоресурсов.

Существо диалога с Европой невозможно понять без учета объективных тенденций спроса на различные виды энергоносителей в «тридцатке» будущей большой Европы. Последние четверть века Европа быстро смещается от потребления традиционных видов топлива, прежде всего угля и нефти, к газу и отчасти атомной энергии. Если сравнить с 1973-м, последним годом дешевой нефти, то к 2000-му доля угля упала с 25 % до 14 %, нефти – с 60 % до 42 %, доля природного газа выросла с 10,5 % до 23 %; а атомной энергии – с полутора до 15 % с лишним. (Остальное приходится на гидроэлектроэнергию и прочее.) В 1990-х годах по экологическим причинам, а также в связи с требованиями эффективности резко усиливается тенденция к более интенсивному выводу угля и переходу на газ.

Внутри расширенной Европы только Великобритания, Голландия и Норвегия представляют собой величины сколько-нибудь значимые в энергетике. В Голландии пик добычи газа уже пройден. Великобритания, оставаясь экспортером нефти, станет к 2005 году или чуть позже нетто-потребителем газа. В Норвегии добыча нефти стабилизируется, хотя есть перспективы роста добычи газа.

Прогноз спроса на газ в Европе, млрд м3

	2000 г.	2010 г.	2020 г.
ЕС-15	400	470–550	540–660
Новые страны-члены	100	130–170	170–240
ЕС-30	500	600–720	700–900
Добыча в ЕС-30	310	300	250–310
Импорт в ЕС-30	190	300–420	450–590

Экспертная оценка – международные источники дают разброс показателей в пределах 10–15 %. Под новыми странами-членами подразумеваются Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Норвегия, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Чехия, Швейцария, Эстония.

Если в мире потребление газа за последнее десятилетие выросло на 20 %, то в Европе – почти на 40 %. Правда, европейские страны прилагают усилия по развитию собственных возобновляемых ресурсов (энергия ветра, биомасса, солнечная энергия). Однако в обозримой перспективе использование возобновляемых видов энергоносителей не решит энергетические проблемы. Появились теории роста при стабильных, не увеличивающихся объемах энергии. Франция и Германия добились в этом направлении успехов, но темпы их роста оставались низкими, к тому же одновременно приходилось увеличивать долю газа. Так что повышения спроса на российский газ можно ожидать и в условиях стабильного общего потребления энергии.

Решение основных проблем своего энергетического сектора – повышение конкурентоспособности продукции ЕС и минимизация негативного влияния на окружающую среду – Европа видит в увеличении доли газа в энергобалансе. Это подразумевает переход на импортный ресурс: к 2020 году от 60 % до 70 % газоснабжения Европы будет обеспечиваться за счет импорта. И один из его главных источников – импорт из России и СНГ.

Реформы энергетических рынков Eвропы

Европейские рынки электроэнергии и газа переживают реформы, которые сначала назывались дерегулированием, а теперь – либерализацией. До недавнего времени в таких странах, как Франция и Италия, доминировали национальные монополии, защищенные государством. В Германии, где действует строгое антимонопольное законодательство, ключевые позиции занимали несколько крупнейших компаний. Подобная структура газовой отрасли была связана с тем, что ее развитие на протяжении последних 30 лет (активное использование газа в Европе началось в 70-е) происходило при непосредственном участии государства. Газ поступал преимущественно из внешних источников на основании межправительственных соглашений. Мощная инфраструктура доставки и потребления газа создавалась с помощью всевозможных преференций, в результате в данной сфере действовали экономические механизмы, от которых давно отказались в других отраслях.

Дорогие энергоресурсы – один из серьезнейших минусов для конкурентоспособности Европы. Решение этой проблемы пытаются найти на путях сокращения доли посредников, либерализации рынка и пр. Успешная либерализация газового рынка была проведена в Великобритании, но там этот процесс облегчало наличие собственных месторождений и отсутствие столь сложной налоговой системы, как на континенте.

Другой пример – либерализация электроэнергетики ЕС. Ранее каждая страна полагалась на самодостаточность: для Германии основой ее был уголь, для Италии – мазут и так далее. Это противоречило основополагающим принципам Европейского союза (единство рынков, конкуренция в масштабах ЕС и т.п.), и реформы в электроэнергетике в последние годы развивались стремительно. Там, где физически возможны перетоки, страны с избыточным внутренним производством электроэнергии стали экспортировать ее за границу, что привело к падению цен до 50 %. Избыток мощностей электроэнергетики существует сейчас во всей Центральной и Северной Европе. Сложившиеся в результате этого низкие цены (например, в Германии – 2,5 цента за кВт) отражают, видимо, только переменную часть затрат и не способствуют окупаемости новых мощностей. По оценкам, потребность в новых инвестициях в электроэнергетику ЕС может появиться не ранее 2010 года, тогда и цены могут вырасти. Именно поэтому в Европе пока не наблюдается серьезной активности в связи с вопросом о выходе на единый рынок РАО «ЕЭС России». Этот пункт энергодиалога пока в тени, но интерес к нему может повыситься, когда при нынешнем низком уровне инвестиций возникнет угроза нехватки мощностей. Важно, что либерализация электроэнергетического рынка ЕС произошла в условиях избытка мощностей и на базе собственного производства внутри ЕС – в этом существенное отличие от ситуации с газом.

Директивы ЕС, направленные одновременно на либерализацию и создание единого общеевропейского рынка (1996 год – электроэнергетика, 1998-й – газ), запустили процессы, которые на десятилетия вперед будут влиять на условия поставок энергоносителей. В 2002 году было принято решение, что процесс либерализации завершится в 2005-м (а не в 2008-м, как планировалось изначально). За разделением счетов по видам деятельности следует организационное разделение компаний, являющихся одновременно крупными газотранспортными и газосбытовыми, на два самостоятельных типа компаний.

Решение ЕС носило политический характер и предусматривало запуск процесса либерализации, не слишком вдаваясь в такие вопросы, как налоги, поведение поставщиков и др. Логика процесса предусматривала право потребителя на доступ к транспортным мощностям, на заключение и перезаключение любых контрактов. Но, как оказалось, газовый рынок нелегко вписать в подобные схемы. Он никогда не базировался на биржевой торговле, его основу составляют устойчивые долгосрочные связи. Торговля газом (кроме сжиженного природного газа) невозможна без системы крайне дорогостоящих трубопроводов, требует долгосрочных вложений как в трубы, так и в добычу. Переходя от рынка поставщиков к созданию рынка покупателей, Еврокомиссия рассчитывает одновременно решить две проблемы: добиться надежности долгосрочных поставок (с вероятным значительным ростом объемов импорта) и снижения цен на газ для крупных потребителей (химия и энергетика) и населения.

Либерализация газового рынка идет не слишком быстро и с трудом. Если в электроэнергетике производителями являются местные и довольно мощные компании, обладающие реальной конкурентоспособностью на общеевропейском рынке, то в газовой отрасли местные компании не склонны разрушать сложившиеся связи, а поставщики представляют собой внешний по отношению к ЕС фактор. Крупные покупатели и транспортировщики газа поняли, что им больше не гарантирована комфортная ситуация в рамках национальных границ, и стараются закрепиться на новом рынке. Но даже крупнейшие из этих компаний, такие, как Ruhrgas, недостаточно велики, чтобы легко стать общеевропейским игроком. Идет крупная реструктуризация, происходит покупка компаний, имеют место попытки создания альянсов. Рынок реагирует на либерализацию не лобовой конкуренцией и снижением цен, как это бывает в других случаях, а реорганизацией и укрупнением компаний. Для нас важно, что речь идет о начальной стадии длительного динамического процесса, а не о сложившейся системе, к которой можно было бы приспосабливаться. Внешним поставщикам трудно рассчитать саму эффективность крупных долгосрочных вложений в добычу и транспортировку газа, поскольку условия на европейском рынке постоянно меняются.

Готовится вторая газовая директива ЕС. Первая директива была нелегким компромиссом между отдельными странами, что нашло отражение в положении о взаимности (синхронизация степени открытости энергетических рынков страны А и страны Б друг другу). Сейчас это положение является частью внутреннего регулирования ЕС, затем может стать элементом единого экономического пространства (например, для Норвегии), а впоследствии важным элементом энергодиалога между ЕС и Россией.

Примером изменений в позиции ЕС в процессе внутренней трансформации может служить история с Транзитным протоколом к Энергетической хартии, подписанной Россией в 1994 году, но еще не ратифицированной. Комплекс вопросов регулирования транзита сам по себе сложен: положения о наличных мощностях, о тарифах за транзит, о «праве первого отказа» в отношении сторон действующего транзита и т. д. По существу, обсуждалась прозрачность для российского поставщика процедур доставки газа в страны ЕС в рамках долгосрочных контрактов, то есть де-факто «дедушкина оговорка».

Совсем иная ситуация сложилась в отношении вопроса о применимости Транзитного протокола к странам – членам ЕС. Вопрос этот возник достаточно неожиданно осенью 2001-го, когда делегация Евросоюза предложила внести в текст этого протокола конкретное указание о применении его к ЕС как единому образованию. Согласно этой поправке о «региональных экономических объединениях», под определение понятия транзита подпадают только такие случаи перемещения энергоносителей, когда они пересекают территорию ЕС как целое. Тем самым ЕС снимает с себя связанные с транзитом обязательства в отношении внешних поставщиков, поскольку движение газа должно будет регулироваться внутренними законами ЕС, а не международным договором. Такое понимание транзита означает, что в отношении экспорта газа из России оно будет применяться в считанном числе случаев – например, транзит через страны ЕС в Швейцарию. С учетом расширения ЕС в 2004 году в данном случае для экспортируемых российских энергоносителей сфера применимости положений Транзитного протокола практически сводится к транзиту через Белоруссию, Молдавию и Украину, а эти вопросы могут решаться и на двусторонней основе. В то же время вопросы транзита энергоносителей через Россию из третьих стран стали бы покрываться этим протоколом в полной мере, что сделало бы его международным договором о транзите через территорию России.

Попытки поставщиков сохранить долгосрочные газовые контракты и ясность своих перспектив вполне сродни желаниям западных инвесторов найти в России устойчивый инвестиционный климат, получить «дедушкину оговорку» по крупным контрактам или заключить контракт на условиях раздела продукции. Трудные переговоры о содержании будущего режима торговли газом в ЕС шли несколько лет. За это время со скрипом, но все-таки во «Втором обобщающем докладе» Христенко и Ламуре была подтверждена важность долгосрочности контрактов: «Комиссия ясно понимает незаменимость долгосрочных контрактов на условии “бери или плати”». (Неясно, является ли это окончательной позицией Еврокомиссии, – антимонопольный директорат имеет особое мнение.)

Важное отличие газового рынка от нефтяного – это очень высокая доля транспортных издержек. Прежний баланс интересов между поставщиками и потребителями базировался на том, что производитель газа имел гарантированный многолетний сбыт и мог рассчитывать на окупаемость инвестиций. Ценовой риск у поставщика оставался, поскольку газовые цены привязаны к нефтяной корзине, что не позволяет давать четких прогнозов. Но зато поставщику не приходилось думать о розничном сбыте. Теперь газотранспортные компании ожидает трудный период адаптации, сократится число посредников.

В будущем российские поставщики смогут вести конкурентную борьбу за конечного потребителя, но риск увеличивается. Это потребует высокой эффективности управления и проработки нового подхода, доступа к местной инфраструктуре. В принципе поставщики могут и остаться в выигрыше, но твердо предсказать это невозможно. Уход от долгосрочных контрактов, переход на биржевую торговлю, на краткосрочные сделки являются одной из основных целей либерализации. И хотя политически существование долгосрочных контрактов пока подтверждено в ходе энергодиалога, в будущем определение цены на основе краткосрочных сделок – как спотовый рынок на нефтяном рынке – может переложить риски на производителя. В этом случае газотранспортная компания берет свой тариф, а разница между спотовой ценой и тарифом окажется выручкой производителя газа. Последняя может колебаться столь же заметно, как и цена нефти. Если это цель либерализации ЕС, то для обеспечения такого рынка желателен избыток газа на основных региональных рынках. Цена поставки газа в Германию (115 дол.) при высокой цене на нефть (23 дол. за баррель) гарантирует достаточно высокую прибыль. Но в случае 16 дол. за баррель нефти цена газа опускается до 80 дол., что за вычетом стоимости доставки дает 10—15 долларов. На месторождении многие новые проекты этой цены уже не выдержат. Высокие риски поставщиков с учетом коммерческого риска неизбежно отражаются на желании инвестировать.

В настоящий момент определяется будущее инвестиций в снабжение развитых или быстро развивающихся стран с большой потребностью не столько в нефти, сколько именно в природном газе. Европейское пространство – попытка объединения ради повышения конкурентоспособности континента в соперничестве с Юго-Восточной Азией (включая Китай) и НАФТА. Либеральный рынок, конкуренция среди его участников – это принятые в Европе принципы. Однако высокая цена газа для конечных потребителей в Европе – результат не столько дорогого импорта, сколько внутриевропейской системы перераспределения и высокого налогообложения.

Газ, поставляемый в центр Европы примерно по 100 дол. за тысячу кубометров, доходит по цепочке до конечного потребителя по цене 120–150 для крупных и 300–350 дол. для отдаленных и мелких потребителей. Разница между ценой поставки энергетического сырья и конечными ценами для потребителей обусловлена налоговой и социальной политикой. За счет налогов на энергоносители частично решаются социальные задачи или поддерживаются капиталовложения в энергетику следующего поколения, хотя несбалансированность налоговых систем разных стран ЕС является очевидным препятствием для торговли энергоресурсами. В каком-то смысле за счет полученных прибылей и налогов осуществляется модернизация Европы. Этому надо учиться, и это надо использовать в целях собственного развития, сделать предметом энергодиалога.

Защита экономических интересов Европы должна превратиться во взвешенную и надежную защиту интересов всех участников единого экономического пространства, если уж Россия решает к нему присоединиться. Скорость внутренних изменений в ЕС растет, и требуется все более глубокий анализ ожидаемых последствий этих изменений для России и ее компаний, чтобы четко представлять себе состояние нашего основного рынка сбыта на следующее поколение.

Российские интересы и перспективы

Формулирование целей российской энергетической политики в Европе, масштабы нашего участия в снабжении ЕС, ограничения и риски в этом процессе, использование доходов от экспорта для развития страны – на все эти принципиальные вопросы четкие ответы еще не получены. Вряд ли кто-то в России сомневается в том, что цель торговли энергоресурсами – не максимизация объема экспорта того или иного отдельного энергоносителя, а получение и реинвестирование стабильных доходов в долгосрочном плане (на 20–30 лет). Изначально позиция России была проста: как часть Европы, Российская Федерация несет определенную долю ответственности за энергетическую безопасность континента. Поэтому она вступила в энергодиалог с ЕС и готова рассматривать возможности увеличения поставок энергии при определенных условиях:

* дополнительные поставки электроэнергии сопровождаются инвестициями и передачей России технологий;

* особое внимание уделяется технологиям сбережения энергии, которое рассматривается как самостоятельный источник расширения поставок;

* свобода транзита всех наших энергоносителей в ЕС-15 через Восточную Европу (которая сейчас растворяется в ЕС);

* расширение поставок энергии охватывает не только первичные энергоносители, но и электроэнергию (в том числе с АЭС), ядерное топливо, энергоемкие товары (удобрения, металлы), нефтепродукты и так далее.

В области нефти и угля значительное число частных российских компаний конкурируют на европейском рынке, стремясь закрепиться в Восточной Европе перед ее вхождением в ЕС. Доля бывшего СССР в европейском импорте нефти составляет примерно 37 %. С учетом проектов по выходу российской нефти на рынки США и Китая эта доля будет расти, скорее всего, за счет экспорта казахстанского сырья. Российские компании, видимо, будут увеличивать поставки нефтепродуктов, хотя не обязательно с российских НПЗ. В этом смысле врастание российского бизнеса в ЕЭП идет полным ходом.

В области электроэнергии Россия заинтересована в создании мостов в Европу для повышения устойчивости систем энергоснабжения, возможности маневрировать ресурсами в течение дня, обеспечивать выход вероятного (вследствие реформы электроэнергетики) избытка мощностей на рынки Европы. Программа строительства АЭС в России может иметь и экспортную составляющую. Ситуация по ядерному топливу – отдельная проблема, потому что в данном случае все соответствующие закупки лицензируются и тем самым искусственно сдерживается доля российского экспорта, хотя это и нарушает статью 22-ю СПС. Рано или поздно российская сторона должна будет сформулировать свои приоритеты в отношении всех видов и форм поставок на экспорт.

Внутренние интересы России по тарифам на электроэнергию и газ состоят в том, чтобы избежать серьезного конфликта между экспортерами металлов и удобрений, с одной стороны, экспортерами чистой энергии – с другой, и бюджетом – с третьей. Современная система ценообразования в газовой отрасли построена на том, что вся наша газовая инфраструктура была создана в 1970–80-е годы за счет государства и в ущерб другим социальным факторам. Чтобы создать экспортную отрасль, деньги «изымались» из других отраслей и из сферы потребления населения. Советский Союз ежегодно вкладывал в газовую промышленность порядка 10–12 млрд дол. Кажущаяся дешевизна тарифов сегодня – это игнорирование стоимости строительства тогдашней инфраструктуры. Условно можно сказать, что дешевый газ внутри страны есть не только результат наших естественных преимуществ (богатые ресурсы), но и «подарок» от жителей СССР: все построено на их скрытые сбережения.

Недавно Еврокомиссия выдвинула определенные требования именно в этой области по переговорам о вступлении в ВТО. Позиция ЕС выражена комиссаром по торговле Паскалем Лами: «Ключевым вопросом для ЕС является вопрос двойного ценообразования на энергопродукты. Стоимость энергии в России искусственно занижена. Стоимость природного газа составляет лишь одну шестую мировой цены. В результате низкие цены приводят к ежегодному субсидированию российской промышленности в размере около $5 млрд. Производители могут экспортировать свои товары по неоправданно низким ценам. Этот вопрос слишком важен для ЕС, чтобы игнорировать его» (цитируется по газете «Коммерсант»).

В Евросоюзе, судя по всему, хотят, чтобы российские энергонасыщенные товары стоили дороже. В печать просачивались неофициальные сведения, что целью переговоров со стороны ЕС является цена 45–60 дол. за тысячу кубометров для российской промышленности. В результате наши энергетики получили бы больше доходов для вложения в экспортные проекты, а конкуренция для европейской металлургической и химической промышленности снизилась бы.

Резкое повышение тарифов на газ стало бы в России, во-первых, разовым ценовым шоком внутри экономики, для которой крайне важно в ближайшие годы сократить уровень инфляции. Во-вторых, здесь не учитывается эффект кросс-субсидирования промышленностью российского частного потребителя в условиях колоссального социального неравенства. Заметим, что различие между уровнем ВВП на душу населения в ЕС и России (21 тысяча дол. к 2,5 тысячи по текущим курсам) слишком велико, чтобы его можно было бы игнорировать в контексте европейского экономического пространства. Наконец, для России важны процессы либерализации внутреннего рынка газа и электроэнергии, которые приведут к естественному росту тарифов, возможно, до уровня в 40 дол. против сегодняшней цифры в 21 дол., названной в неопубликованном докладе Всемирного банка по этому вопросу (приводится по The Financial Times).

Российская позиция состоит в том, что низкие внутренние цены на энергию – естественное преимущество богатой ресурсами страны. Иными словами, население, которое десятилетиями инвестировало (через плановую систему) в развитие энергетики, имеет право на более низкие энергетические цены. Россия сегодня в основном добывает еще «старый советский» газ, но замещает его частично «новым российским». Растет потребность в ремонте трубопроводов, а с 2010 года нужно будет осуществлять масштабные проекты – освоение новых регионов и строительство транспортных систем. Повторить вложения в советских масштабах при нынешних ценах (не только низких внутренних, но и экспортных, скажем, 100 дол.) сложно, поскольку значительная часть новых ресурсов газа пойдет на замещения выбытия, а не на прирост объемов.

Для долгосрочного планирования нужны ответы на целый ряд политических вопросов. Важно знать: как будет работать консорциум на Украине и сможет ли он обновить трубы в разумные сроки? Тянуть ли балтийскую трубу в обход всех стран, что приведет к росту начальной стоимости проекта, но позволит сократить территориальные тарифы? Получат ли в процессе реформы газовой отрасли нефтяные и другие компании приемлемые финансовые условия для добычи газа внутри России? Опыт США, например, подсказывает, что для рационального долгосрочного использования энергоресурсов целесообразно осваивать малые и средние месторождения. Новый газ нефтяных компаний или небольших месторождений, разрабатываемых независимыми компаниями, в будущем мог бы помочь упорядочить газовый баланс страны и разгрузить экспортные направления. Этой же цели объективно служит и программа строительства АЭС, которая снижает будущий спрос на газ в европейской части России.

Отдельной проблемой является вопрос о том, какую долю внутреннего потребления газа ЕС готов допустить из одного источника. Официально ограничений нет, но на уровне рекомендаций говорится о 30 %, особенно в связи с большой зависимостью от российского газа будущих членов ЕС. В Большую Европу Россия поставляет сейчас 36 % газа (31 % приходится на Великобританию, 16 % на Норвегию, далее по убывающей идут Алжир, Нидерланды, Нигерия), причем внутренняя добыча ЕС, скорее всего, не превысит в обозримом будущем 300 млрд кубометров. В целях сохранения своей доли (порядка 30 %) на расширяющемся европейском рынке требуется увеличение поставок с 130 млрд куб. м до 200–210 в 2010 году. Это означает необходимость строительства примерно трех ниток трубопроводов (по 30 млрд куб. м в год каждая) и расширение добычи до уровня обеспечения таких поставок плюс учет постепенного оживления спроса в России и СНГ. В этом случае остается неясной возможность одновременного выхода на другие экспортные рынки.

Трудным вопросом остается и соотношение между поставками собственных энергоресурсов и транзитом «чужих» в Европу. Россия, конечно, будет обеспечивать пропуск энергоресурсов через свою территорию. С точки зрения обслуживания старого «советского» капитала, вложенного в трубопроводный транспорт, при различных моделях ценообразования тарифы должны бы включать стоимость его обновления.

Учитывая будущую ситуацию в ЕС-30, Еврокомиссия пытается создать в перспективе «рынок покупателя» (то есть избыток предложения) газа в ЕС путем вывода на рынок максимальных объемов сырья из отдаленных регионов: Ирана, Катара, Нигерии, Центральной Азии. При этом создать избыток могут только сами страны или компании-поставщики, если они пойдут на «опережающие» долгосрочные инвестиции в расчете на быстро растущий европейский рынок. Альтернативой для поставщиков является переход на производство сжиженного газа, что позволит экспортировать его на весь мировой рынок, как это сложилось постепенно в нефтяной промышленности. Правда, стоимость доставки пока высока, а первоначальные вложения в строительство заводов и причалов сравнимы по стоимости с новыми газопроводами. Поскольку речь идет об огромных затратах, цена ошибки в прогнозе для инвесторов здесь поистине колоссальна.

Российский энергетический экспорт в Европу пока не имеет альтернативы для обеих сторон. Необходимо определиться с экспортными приоритетами, маршрутами, стоимостью и источниками финансирования проектов. До сих пор публично не проводилось сколько-нибудь детальной проработки схем и источников крупных европейских инвестиций в экономику России. При этом нужно четко понимать, что ответственные решения по стратегии сотрудничества придется принимать, не дожидаясь, пока российская правовая среда «дорастет» до европейских стандартов. Либо поставщики, желающие расширять экспорт, инвестируют сами и несут все риски, выбирая, на какой рынок им ориентироваться. Либо европейцы инвестируют свои средства, получив гарантии того, что добываемое сырье будет поступать именно в ЕС. Чем выше неопределенность с будущими условиями продаж в Европе, тем сложнее мобилизовать для таких проектов финансовые ресурсы.

Обязанности, которые накладывает на Россию участие в общем экономическом пространстве, должны дополняться правами. Например, инфраструктурные гранты ЕС на развитие бедных районов могли бы быть частью совместного финансирования в развитие России там, где вложения в добычу энергоресурсов затрагивают экологию и условия жизни местного населения.

Мы исходим из того, что в ближайшее десятилетие ЕС и Россия будут двигаться к формированию общего экономического пространства, предусматривающего более глубокую интеграцию. Но они сохранят различия, взаимно дополняя друг друга именно на энергетическом рынке. Россия имеет полное моральное право больше знать о будущем газового рынка в Европе, поскольку всегда, даже в условиях тяжелого кризиса 1990-х годов, оставалась абсолютно надежным партнером по устойчивому снабжению континента энергией.

Решение вопроса об инвестициях в добычу и экспорт энергоресурсов возвращает нас к целям Энергетической стратегии России в целом. В большинстве стран при выработке долгосрочной стратегии необходимо учитывать меньшее количество факторов. Это одна, максимум две энергетические отрасли, обрабатывающая промышленность (цена на энергоносители), интересы населения (тарифы) и государства (налоги). В России же полноценных энергетических отраслей сразу четыре (электричество, нефть, газ, уголь), их интересы где-то совпадают, а где-то конфликтуют, причем формы собственности на компании разных секторов различны.

Речь идет о существенных для населения вопросах, поэтому России жизненно необходима долгосрочная энергетическая политика, стратегия собственного развития, увязанная с ее внешнеэкономическими аспектами, а значит, и с энергодиалогом Россия – ЕС. В конечном итоге государство, озабоченное модернизацией экономики России в целом, будет интересовать не физический объем экспорта и даже не его стоимостной объем, а реинвестируемые в развитие российской экономики доходы от экспорта.

Россия. Евросоюз > Нефть, газ, уголь. Электроэнергетика > globalaffairs.ru, 16 июня 2003 > № 2908009 Леонид Григорьев, Анна Чаплыгина