Новости. Обзор СМИ  Рубрикатор поиска + личные списки

Россия. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2911795 Валерий Зорькин

Апология Вестфальской системы

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2004

В.Д. Зорькин – д. ю. н., профессор, председатель Конституционного суда Российской Федерации.

Резюме Вестфальскую политическую систему атакуют давно, но по-настоящему серьезная угроза нависла над ней в начале XXI века, и особенно после событий 11 сентября 2001 года. Это значит, что под сомнение поставлены сами основы конституционного устройства суверенных государств.

Несмотря на глубокие и многочисленные изменения, происходящие в мире в последние полтора десятилетия, государственный суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств. В отличие от ситуации, сложившейся после заключения Вестфальского мира в 1648 году, сегодня объем суверенитета демократических правовых государств существенно ограничен внутренними и внешними факторами, а также правовыми нормами. Однако положения, закрепленные вестфальскими мирными договорами, остаются незыблемыми, в том числе и в Российской Федерации: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства, независимость в международном общении, обеспечение целостности и неприкосновенности территории.

Сейчас много говорят о необходимости пересмотра ряда международно-правовых норм и принципов. В первую очередь это касается пункта 7 статьи 2 главы I Устава Организации Объединенных Наций, в котором провозглашается принцип невмешательства «во внутреннюю компетенцию любого государства».

Принципы соблюдения государственного суверенитета предлагается заменить принципами управления глобальной безопасностью, которое осуществляла бы «обновленная» ООН и ее Совет Безопасности. При этом как-то забывается, что сама ООН возникла и существует только благодаря воле суверенных государств, которые поставили цель не допускать впредь всемирных катастроф, подобных Второй мировой войне.

Вместе с тем ООН является наследницей Вестфальской политической системы, в рамках которой сформировались и начали активно действовать первые межправительственные и международные неправительственные организации. (Так, еще в первой половине XIX века, после победы над Наполеоном, учреждается Постоянная комиссия по судоходству по Рейну, затем появляются Международный телеграфный союз, Всемирный почтовый союз и т. п.) Две мировые войны ХХ века не смогли поколебать эту систему, существенно окрепшую после создания ООН.

И вот теперь, в начале XXI века, и особенно после событий 11 сентября 2001-го, возникла самая серьезная и самая вероятная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самих основ конституционного устройства суверенных государств.

Вестфальскую систему атакуют по двум направлениям. Во-первых, права человека и права нации на самоопределение противопоставляются принципам государственного суверенитета и территориальной целостности. Во-вторых, национальные государства упрекают в неспособности обеспечить эффективное управление в условиях глобализации.

Суверенитет и угроза распада России

Чем чреват первый подход, известно: достаточно вспомнить распад СССР и Югославии. Возможно, именно этот трагический опыт способствовал тому, что сейчас опаснейшая тенденция, ставящая под сомнение принцип суверенитета и способная, в частности, уничтожить единую российскую государственность, в значительной степени преодолена. Правда, говорить о том, что центробежные силы в России утратили свою динамику, преждевременно. Ведь до сих пор, даже после президентских выборов 2004 года, из уст отдельных региональных руководителей время от времени звучат слова о необходимости строить федерацию на «разделенном суверенитете». И это несмотря на принятые Конституционным судом (КС) решения: положения о суверенитете должны быть исключены из Конституций субъектов Российской Федерации. Согласно позиции КС, «Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. То есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».

Уверен: в течение тех десяти лет, что действовала Конституция РФ, наибольшую и самую реальную угрозу для страны представлял собой развал государства. Не дефолт, не постоянно усиливающееся социальное неравенство, не рост масштабов бедности и распространение социальных пороков, таких, как преступность, коррупция, пьянство, наркомания и проституция, а именно распад страны! Потому что если все другие социальные кризисы и антисоциальные явления можно пережить или преодолеть, то распад государства необратим. Только действующая Конституция позволила остановить развал Российской Федерации.

Новейшая история показывает: распад государства практически всегда сопряжен с актами массового насилия, ущемления прав граждан или даже геноцида. Что же способно предотвратить развал суверенных государств, реально защитить государственный суверенитет от сепаратизма и нарушений территориальной целостности? Важную роль здесь играют нормы международного права, сформулированные в процессе взаимодействия международного и внутригосударственного права.

Преодолеть негативные последствия распада государств может помочь международный регламент выхода той или иной национально-территориальной единицы из состава суверенных государств. Без такого регламента мировое сообщество каждый раз будет стоять перед трудной дилеммой: как определить то или иное событие – как следствие национально-освободительного движения или как проявление сепаратизма, сопряженного с терроризмом? Формула данного регламента должна основываться только на признании принципов суверенитета, заложенных в Конституциях суверенных государств. То есть стороны национально-политического противоборства должны отказаться от взрывов, убийств и захвата заложников и взять на вооружение обращение к международно-правовым процедурам, которые предстоит выработать.

Глобализация против права

Существует и второе направление наступления на Вестфальскую систему: национальные государства, мол, не способны обеспечить эффективное управление в условиях глобализации. Дескать, мешают «застарелые территориальные инстинкты национальных государств» (Ришар Ж.-Ф. Двадцать лет спустя. Глобальные проблемы и способы их решения // Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1. № 2. С. 164). В связи с этим выдвигается идея управления по сетевому принципу и построения по тому же принципу организаций, призванных решать глобальные проблемы.

Идеологи «сетевых структур» признаюЂт, что «новое мышление» не застраховано от серьезных просчетов. Но это, по их мнению, «необходимая цена, которую приходится платить». По мнению того же Жана-Франсуа Ришара (он является первым вице-президентом Всемирного банка по делам Европы), «нынешняя международная структура и любая косметическая реформа этой структуры сами по себе не произведут блага» (там же). Иными словами, с точки зрения такой идеологии, «под снос» предназначено все: Вестфальская система, государственные суверенитеты, территориальная целостность и, следовательно, сложившаяся система международного права. И все это окажется той необходимой ценой, которую надо платить.

Отказ от Вестфальской системы мироустройства, помимо всего прочего, приведет к тому, что политика, требующая механизма многосторонних согласований (мультилатерализм), будет вытеснена (и уже вытесняется после 11 сентября 2001 года) односторонней эгоистической политикой (унилатерализм). Нельзя не согласиться с Мануэлем Кастельсом, утверждающим, что, когда мультилатеральному миру навязывают унилатеральную логику, наступает хаос (Сеть и хаос (интервью с М. Кастельсом) // Эксперт. 2003. № 18. С. 75—76). В этом смысле мы действительно попали в абсолютно хаотичный мир, где все становится непредсказуемым. В неправовом мировом хаосе действует лишь одно право – право сильных и агрессивных: и сверхдержавы, и диктаторов, и лидеров мафиозных и террористических сообществ.

В американской политической аналитике все чаще встречается словосочетание «мягкие суверенитеты». «Право этносов и регионов на самоопределение» и «гуманитарные интервенции» противопоставляются национальным суверенитетам. Такой крупный политик, как Генри Киссинджер, в одном из прошлогодних интервью немецкой газете Die Welt заявил о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов.

Более того, уже имеется агрессивное «научное» обоснование уничтожения Вестфальской системы. Так, Майкл Гленнон, один из американских идеологов, работающих в этом направлении, полагает, что «создатели истинно нового мирового порядка должны покинуть эти воздушные замки и отказаться от воображаемых истин, выходящих за пределы политики, таких, например, как теория справедливых войн или представление о равенстве суверенных государств. Эти и другие устаревшие догмы покоятся на архаических представлениях об универсальной истине, справедливости и морали... Крайне разрушительной производной естественного права является идея равной суверенности государств... Отношение к государствам, как к равным, мешает относиться к людям, как к равным» (Гленнон М. Совет Безопасности: в чем причина провала? // Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1. № 3. С. 118–120).

Логика такого подхода ясна, а позиция более чем откровенна: любое национальное право архаично и не требует защиты. Нет «архаичной» морали (а значит, нет никакой морали), нет и права, «соответствующего политике». Есть уничтожение международной и национальной законности, как таковой.

Поразительно, как подобные взгляды похожи на идеи одного из идеологов германского фашизма Альфреда Розенберга. Тот еще в начале 1930-х призывал начать «наступление на старые понятия о государстве, на пережитки средневековой политической системы» (цит. по книге Э. Генри «Гитлер над Европой? Гитлер против СССР» М.: ИПЦ «Русский раритет», 2004. С. 82). Последствия такого наступления мир помнит до сих пор.

В XXI веке на смену расовым идеям Розенберга пришла еще более изощренная философия отрицания суверенного национального государства и демократии, как таковой. Своеобразным манифестом этой философии является книга шведских ученых Александра Барда и Яна Зодерквиста «NЕТОКРАТИЯ». Авторы считают: 11 сентября 2001 года станет в будущем символом того, как «информационное общество пришло на смену капитализму в качестве доминирующей парадигмы». По их мнению, «сеть заменит человека в качестве великого общественного проекта. Кураторская сеть (некая высшая каста сетевого общества. – В.З.) заменит государство в его роли верховной власти и верховного провидца. Сетикет (сетевой этикет. – В.З.) заменит собой закон и порядок по мере того, как основные виды человеческой деятельности все больше переместятся в виртуальный мир. Одновременно авторитет и влияние государства сойдут на нет в силу сокращения числа налоговых преступлений и ликвидации национальных границ. Кураторы примут на себя функцию государства по контролю за соблюдением норм морали» (Бард А., Зодерквист Я. NETOКРАТИЯ. Новая правящая элита и жизнь после капитализма. / Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2004. С. XII).

Вестфальская система ставится под сомнение и рядом международных соглашений, в рамках которых значительные объемы государственного суверенитета делегируются либо наднациональным органам, либо тем или иным субъектам в рамках одного и того же государства.

Пример первого — Маастрихтский договор 1992-го и первое «сетевое государство» – Евросоюз. Уже сейчас звучат мнения о том, что европейская экономика будет находиться в состоянии «полустагнации» до тех пор, «пока Европа не преодолеет синдром национального государства, который уходит корнями в эпоху Вестфальского мира и остается и поныне нормой международного права. Пока политические деятели Европы не перестанут считать, что британский парламент, французское Национальное собрание или Германский бундестаг важнее Европейского парламента в Страсбурге» (Скоров Г. Не единая Европа // Ведомости. 2004. 11 мая.). Естественно, что при таком подходе деятельность парламентов стран – новых членов Евросоюза может быть сведена к декоративным процедурам. Пример второго — «принцип субсидиарности», согласно которому проблемы должны передаваться на тот самый низкий уровень, на котором имеются ресурсы и возможности для их решения.

Права человека как цель и средство

Сама ООН разрывается между жесткой вестфальской интерпретацией государственного суверенитета, с одной стороны, и возрастающим влиянием международного гуманитарного права и прав человека, которые ограничивают власть государственных лидеров над гражданами их стран, – с другой. На это указал генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, после того как в 1999 году — без санкции Совета Безопасности – началась война в Косово.

Сегодняшняя опасная тенденция ведет к тому, что конкретные политические понятия «государство» и «граница» вытесняются юридически неопределенными, не имеющими опоры ни в одном праве географическими и социально-экономическими терминами.

Отсюда и насущная потребность в том, чтобы международное сообщество специалистов по конституционному праву тщательно проанализировало современное понятие полноценного суверенитета. Этот анализ должен учитывать как императивы либеральной демократии, так и необходимость обеспечивать все компоненты сильной и правовой (именно правовой) власти. От этого сейчас зависит сохранение и укрепление мировой субъектности суверенных государств во всех ее измерениях — политическом, экономическом, социальном.

Вопросы терминологии имеют отношение и к пересмотру указанного выше положения Устава ООН. Оно посвящено невмешательству во внутреннюю компетенцию суверенного государства, и тем более важно определить, что входит в эту внутреннюю компетенцию, а что может быть отнесено к компетенции наднациональных органов, в частности ООН. Процесс определения компетенций не может быть простым. Нельзя руководствоваться упрощенными формулами типа «государства-изгои» или «несостоявшиеся государства». Такие формулы, как показала международная практика начала XXI века, годятся не для конструирования международно-правовых норм, а только лишь для поверхностного политологического анализа. Упрощенные схемы не ведут к простым и правильным решениям, а, наоборот, отвлекают от глубокого и всестороннего анализа.

Что касается нормативного определения перечня ситуаций, при которых может быть ограничен государственный суверенитет, то и здесь возникает больше вопросов, чем возможных решений. И прежде всего потому, что такую ситуацию можно создавать искусственно. Различные политические силы, спецслужбы, террористические и мафиозные организации накопили в этом плане большой опыт.

События 11 сентября 2001 года не только положили начало масштабным атакам на национальные суверенитеты и целостность государств, но и подтолкнули наступление еще на один из элементов конституционных основ – права человека. Такое наступление прокатилось практически по всему миру — от США и Европы до Юго-Восточной Азии, где были приняты жесткие антитеррористические законы, ограничивающие права граждан.

Само по себе принятие таких законов, конечно, не угрожает конституционным основам государств, их принимающих. Чаще всего это вполне адекватная реакция на всё более разрастающиеся проявления терроризма, организованной преступности, наркобизнеса и незаконной миграции — на все то, что принято называть новыми вызовами и угрозами человечеству.

Другое дело — до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Рецепты здесь предлагаются самые разные. Формируется даже своеобразная идеология отказа от основополагающих прав человека. В США, например, вышла книга Алана Дершовица «Почему терроризм работает?». Известный ученый, в недавнем прошлом ярый правозащитник призывает использовать принцип коллективного возмездия по отношению к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; ратует за применение любых видов пыток; выступает за то, чтобы существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира…

Подобные взгляды получают все большее распространение в других странах, в том числе и в России. И не только среди ученых, но и политиков, за которых отдали голоса большие группы избирателей.

Может ли сообщество специалистов в сфере конституционного права игнорировать такие тенденции? Где черта, за которой ограничение прав человека превращается в их отрицание? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Как обеспечить баланс безопасности государства и соблюдения прав человека? Нам, очевидно, важно не только не выпасть из глобального пространства, в котором мы уже пребываем, но и построить с ним взаимовыгодные отношения открытости. А при этом необходимо точное понимание степени связанного с открытостью риска. Речь идет о риске раствориться в этом далеко еще не определившемся мире. Об опасности вобрать в себя и воспроизвести на собственной

территории неправовой хаос, наступающий на мировую политическую систему.

Мир преображается, он не становится ни лучше, ни хуже – он становится другим. Перемены, происходящие в мире, диктуют необходимость изменения международно-правовых норм, которые в свою очередь регулировали бы новые явления и процессы. Важно, чтобы эти изменения не заслоняли самого главного, во имя чего они проводятся, – человека с его правами и свободами.

Валерий Зорькин

Россия. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2911795 Валерий Зорькин

Россия. США. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2851567 Александр Бовин

Интеграция в свободу

© "Россия в глобальной политике". № 3, Май - Июнь 2004

А.Е. Бовин – журналист-международник, Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ. Когда номер готовился к печати, пришло скорбное известие о скоропостижной кончине автора. Эту публикацию редакция посвящает памяти человека, вклад которого в российскую международную журналистику и аналитику невозможно переоценить.

Резюме Многополюсный мир не должен быть антиамериканским (равно как анти- любым другим). Иначе он станет прелюдией к большой войне, по сравнению с которой конфликты XX века покажутся играми расшалившихся детей.

В каком мире нам суждено жить и какую роль будет играть Россия в международной политике? Наше будущее зависит прежде всего от нас самих, от нашей способности осмыслить собственную историю и освоить новое историческое пространство. Однако в том, что касается эволюции системы международных отношений, перестройки мирового порядка, определяющую роль играет не Россия и даже не Америка. Ведь общее направление изменений в мировой политике и экономике формируется под воздействием сложнейшего переплетения и столкновения разнородных и разнонаправленных интересов. В этом смысле мы сталкиваемся с историческими тенденциями объективного характера, пробивающими себе дорогу сквозь уйму случайных отклонений.

На первое место среди этих тенденций я бы поставил процессы, объединенные понятием «глобализация». Оставим в стороне суждения нео-, пост- и супермарксистов, трактующих глобализацию как целенаправленную и непременно злокозненную политику «золотого миллиарда», и в первую очередь США. Попробуем не выходить за пределы здравого смысла.

Понятие «глобализация» связано прежде всего с глобальными проблемами современности, решение которых требует совместных усилий если не всего человечества, то значительной его части. В конце 60-х – начале 70-х годов прошлого века приоритетными считались такие задачи, как прекращение гонки вооружений и ядерное разоружение. Далее следовали проблемы, вызванные демографической и экологической ситуацией, нарастающими дисбалансами в топливно-энергетической, транспортной, продовольственной и других областях жизни общества.

За прошедшие десятилетия в этих сферах в принципе мало что изменилось. Окончание холодной войны, заключение нескольких фундаментальных соглашений о ядерных вооружениях, очевидно, притупили остроту разоруженческой проблематики. А на глобальный уровень вышли опасности и риски другого типа, связанные с пугающим и чуть ли не безнадежным разломом мира на процветающее, прогрессирующее меньшинство (государства, по традиции обозначаемые как Север) и застывшее в сонной апатии большинство (опять же по традиции именуемое Югом). И не случайно международный терроризм активизировался вдоль линии разлома – безнадежность конвертируется в отчаяние. Более тревожными стали и кризисные явления по линии взаимодействия биосферы и техносферы, так называемых первой и второй природы.

Еще одна группа проблем, к которым также применимо слово «глобализация», возникла в результате нарастающего взаимодействия субъектов международного общения, то есть как следствие интернационализации, преодолевающей национальные границы и пронизывающей политику, экономику, культуру всех народов и стран. Происходит «усреднение» образов жизни. Люди в разных государствах пользуются одними и теми же техническими устройствами, смотрят одни и те же фильмы, слушают одну и ту же музыку. В общем, впитывают одни и те же ароматы времени. Этот процесс, формирующий единую историю единого человечества, начался задолго до ХХ века и вряд ли завершится в веке нынешнем. Он неизбежен и неотвратим.

Неизбежна и острая борьба внутри сферы, охваченной процессами глобализации. Глобализация, понимаемая как интернационализация жизни, движется вперед, преодолевая существующие противоречия и порождая новые, ломая сопротивление одних социальных групп и выводя им на смену другие. Плоды глобализации, связанные с ней плюсы и минусы «усреднения» распределяются неравномерно. Бедным и слабым, как всегда, не везет. Будучи обществом, ушедшим вперед, Америка получает от глобализации больше, чем, допустим, Россия или Восточный Тимор. Традиционные культуры, уходящие корнями в седую древность, оттесняются и вытесняются всякого рода агрессивными субкультурами, опирающимися на материальные возможности авангарда глобализации.

Протест порождает антиглобализм. В конечном счете он обречен, как в свое время были обречены луддиты. Но если не иметь в виду крайние экстремистские формы, протест полезен. Он помогает высветить неприемлемые крайности глобализации, нащупать пути и методы сохранения разнообразия в единстве, способствует усилению внимания к поискам альтернатив, качественно иной цивилизации.

Итак, глобализация в обеих своих ипостасях (и как поиск глобальных решений глобальных проблем, и как интернационализация жизни мирового социума) – объективная историческая данность. Ее невозможно «объехать», нельзя заговорить антиглобалистскими речами. Глобализацию нужно понять, и в нее необходимо включиться.

На втором месте среди ведущих тенденций мирового развития – дрейф системы международных отношений в сторону многополюсности, то есть постепенное и неравномерное вызревание новых «полюсов» (центров силы) за пределами «великолепной восьмерки».

По модулю «полярности» можно выделить три класса систем международных отношений: однополюсную, двухполюсную и n-полюсную. В первой доминирует один центр силы. Бывает такое не так уж часто. Вспоминается Древний Рим, а дальше – долгая пауза. И в начале XXI века – Соединенные Штаты Америки. Однополюсный мир достаточно удобен (особенно для того, кто и есть «полюс»). Нападение на этот самый «полюс» исключено почти по определению. Решающее превосходство центра силы позволяет поддерживать дисциплину и равновесие. И наводить порядок там, где он нарушается.

Но часто случается так, что порядок, дисциплина и равновесие на политической поверхности скрывают зреющие под ней разброд и недовольство. В критических ситуациях возможен бунт, хоть и на коленях. Поэтому гегемон вынужден изнурять себя повышенной и постоянной бдительностью.

Двухполюсный мир, как помнят многие из нас, тревожнее. Теоретически мирное сосуществование СССР и США не исключало возможность истребительной войны между ними. Чтобы не допустить ее на практике, потребовалось ракетно-ядерное равновесие и согласие «полюсов»-соперников на принцип взаимного гарантированного уничтожения. Двухполюсный мир характеризуется жесткой блоковой дисциплиной интересов и идеологий. В период холодной войны блоки, конфронтационные центры готовились к войне большой, настоящей. Но они и предотвращали ее, выталкивая локальные военные конфликты на периферию ойкумены.

Главная опасность соперничества обоих центров силы – постоянная гонка вооружений. Пользуясь своим техническим и экономическим превосходством, американцы шли впереди и держали «социалистический» противополюс в режиме постоянной необходимости догонять. Сохранение ракетно-ядерного равновесия далось нам только ценой полной разбалансировки народного хозяйства. Ноша, которую мы на себя взвалили, оказалась неподъемной…

Все прелести двухполюсного, а теперь уже и однополюсного мира мы смогли попробовать на зуб. А мир многополюсный существует для нынешнего поколения лишь в книгах по истории дипломатии.

Мировое сообщество, опирающееся на взаимодействие нескольких центров силы, несравненно сложнее и потенциально опаснее, чем мир, держащий равнение на один или два центра. Не случайно обе мировые войны разразились вследствие нарушения именно многомерного баланса, призванного удерживать великие державы тех лет от резких движений. Логика тут простая: чем больше независимых элементов образуют систему, тем труднее установить и поддерживать равновесие между ними. Процветающий Pax Americana или привычная конфронтация двух сверхдержав обойдутся человечеству дешевле, чем постоянное выяснение отношений между новыми актерами мировой сцены.

Возможно, это и так. Однако выбора-то у нас как раз и нет. Ведь новые центры силы формируются, возникают и утверждаются на международной арене не в результате реализации планов, замыслов, воли тех или иных исторических деятелей, а в результате глобализации, вызывающей стихийные сдвиги в мировой расстановке сил.

Контуры надвигающегося многомерного мира уже намечены. Первая очередь претендентов на мировое лидерство дышит Америке в затылок: Китай, Западная Европа, Япония. Подальше, но все же видны Индия, Бразилия, Индонезия. Пока еще лишь маячат у линии горизонта расплывчатые очертания возможных конгломератов арабских, африканских, иберо-американских стран. О России – разговор особый и отдельный.

Многополюсное устройство неизбежно отразится на характере глобализационных процессов. Наличие центров силы, каждый из которых вместе со своим ближайшим окружением будет нести на себе отпечаток той или иной самобытной цивилизации, создаст благоприятные условия для сохранения мировой полифонии культур. Формирование и отработка механизмов регулирования отношений между центрами силы, внедрение в эти отношения «принципов мирного сосуществования» позволят свести к нулю вероятность столкновения цивилизаций, которым пугал нас Самьюэл Хантингтон.

По мере движения к многополюсности удельный вес США в мировой экономике и политике будет снижаться, а однополюсный мир – постепенно растворяться в иной структуре международных отношений. Зависимость мира от США съеживается. Такой процесс – это еще одна ведущая тенденция мирового развития, но проходить он будет неравномерно и займет, возможно, полтора-два десятилетия.

Полезно напомнить, что превращение Соединенных Штатов в единственную сверхдержаву было обусловлено совпадением нескольких случайных обстоятельств. Это, с одной стороны, удаленность Америки от центра мировых бурь и потрясений, а с другой – неожиданная самоликвидация второго полюса международной жизни после самоуничтожения Советского Союза.

Политическая элита США оказалась на высоте: она постаралась выжать из возникшей ситуации максимальную пользу для Америки. Возможно, даже перестаралась. Ведь за океаном «державников» ничуть не меньше, чем у нас. И хотя американским «державникам» помогали «державники» российские, задача укрепить систему международных отношений как систему американоцентричную так и не была (если иметь в виду официальный уровень) поставлена достаточно четко.

Присущий американцам здравый смысл сдерживал столь же свойственную им самонадеянность силы. Даже в таком подчеркнуто «державном» документе, как Концепция национальной безопасности, опубликованном 20 сентября 2002 года, заявлено: «Мы… руководствуемся убежденностью в том, что ни одна страна не может построить более безопасный, лучший мир, действуя в одиночку. Альянсы и многосторонние институты могут умножить силу свободолюбивых стран. Соединенные Штаты привержены таким надежным, устойчивым институтам, как ООН, Всемирная торговая организация, Организация американских государств и НАТО, а также другим давно существующим альянсам. Коалиции единомышленников могут дополнять эти постоянные институты».

Все правильно. Ведь, строго говоря, однополюсного мира в буквальном смысле не было и нет. Америке всегда приходилось оглядываться по сторонам, с течением времени – все больше и больше. Зависимость США от остального мира возрастает и в наши дни. Умные люди в Вашингтоне понимают это. А неумные, надеюсь, будут умнеть.

Верю, что поумнеют и политики в Москве. Все они, естественно, против однополюсного мира. Но далеко не все, рассуждая о мире многополюсном, способны отказаться от привычного антиамериканского угла зрения и отнестись к Вашингтону не как к глобальному сопернику, а как к глобальному партнеру. Отсюда и политическая комбинаторика, выкраивание из «остального мира» фигур антиамериканской направленности. К примеру, знаменитый треугольник Москва – Пекин – Дели. Боюсь, эта идея напугала китайцев и индийцев едва ли не больше, чем американцев. А иракский кризис повел «многополюсную» мысль европейскими коридорами. Греша политическим наивом, Москва выдвигала против американцев тройственное франко-германо-российское взаимодействие. Те даже не оглянулись…

Многополюсный мир не должен быть миром антиамериканским (равно как антикитайским, антироссийским или анти- любым другим). В противном случае он станет прелюдией к мировой войне, по сравнению с которой войны XX века покажутся играми расшалившихся детей.

Усложнение всей сети общественных отношений, возросшая вероятность катастрофических последствий стихийного развития событий, находящегося за пределами социально-политического контроля, вызывают множащиеся попытки сознательно регулировать, направлять ход международной жизни. После Первой мировой войны родилась Лига Наций. Ее незавидная судьба отразила судьбу человечества, делавшего робкие попытки подняться над разрушительной силой истории.

После Второй мировой эти попытки стали более интенсивными и эффективными. Опыт регулирования внутренних проблем государств упорно переносился на мировую арену. Отдельные решения постепенно формировали важное направление перемен в международных делах. Вокруг ООН создавалось плотное облако институтов, органов и организаций, имевших отношение практически ко всем сторонам общественной жизни. До выработки «сознательного направления», до появления «на выходе» практически реализуемых решений было очень далеко. Однако накапливался опыт квалифицированного наблюдения, анализа, изучения социальной действительности, выработки рекомендаций, предлагавших оптимальные для тех или иных условий стратегии. Множилось число специалистов, знавших положение дел в разных странах и регионах и умевших сопоставлять несравнимые, казалось бы, явления и процессы. Экономика формально шла в ногу с политикой, но, по существу, опережала ее. Международный банк реконструкции и развития и Международный валютный фонд уже с конца 1940-х становятся заметными факторами мирового хозяйства.

Холодная война, ставшая буднями послевоенного мира, конфронтация двух мировых идеологий, ориентация обеих систем на игру с нулевой суммой изначально подрывали любую попытку единого подхода к формированию общего экономического и политического климата в глобальном масштабе. На таком фоне Восток вообще считал разговоры о мировом правительстве пустой тратой времени и уходил в глухую интеллектуальную изоляцию. Запад предпочел бы вовсе избавиться от Востока, а пока стремился дополнить его интеллектуальную самоизоляцию изоляцией политической и экономической.

Официальные международные организации для этого не годились. Началась самодеятельность. В 1954 году в Голландии прошло первое сугубо закрытое совещание высокопоставленных (но не значившихся на государственной службе) деятелей из США и Западной Европы. Повестка дня была вполне глобальна: приспособление капитализма к новым историческим условиям – в частности, защита Европы от коммунизма. Выработка рекомендаций правительствам. По месту проведения заседаний (отель «Бидельсберг») эти встречи получили наименование «Бидельсбергский клуб».

Потребовалось два десятилетия, чтобы дополнить эту неформальную трансатлантическую ассамблею. В 1973-м по инициативе Дэвида Рокфеллера создается Трёхсторонняя комиссия, объединяющая представителей деловых и политических кругов США, Западной Европы и Японии. Задачи остались прежние: разработка мировой стратегии стабилизации капитализма, противостояние напору коммунизма.

Параллельно проходило объединение и академической элиты, пытавшейся сформулировать глобальные проблемы и найти способы их решения. Дискуссии в рамках заседаний Римского клуба, созданного в 1968 году, отличались меньшим антикоммунистическим накалом и более внимательным отношением к самым актуальным вопросам современности. Знаменитые доклады Римского клуба, посвященные диагностике болезней цивилизации и методам их лечения, стали на долгие годы мировыми бестселлерами. Боюсь, правда, что они пользовались успехом в научных библиотеках, а не в правительственных учреждениях.

После арабо-израильской войны 1973-го резко взлетели цены на нефть, и «инфаркт экономики», пережитый капитализмом, заставил лидеров ведущих государств Запада срочно создать механизм регулярных контактов. Приходилось действовать по принципу: «Спасение утопающих – дело рук самих утопающих».

«Мир несчастен, – говорил в 1974 году президент Франции Жискар д’Эстен. – Он несчастен потому, что не знает, куда идет. А если бы знал, то обнаружил бы, что идет к катастрофе». Катастрофы удалось избежать. Во многом благодаря регулярным встречам клуба капитанов капитализма, «великолепной семерки». Первая из таких встреч состоялась в 1975-м в Рамбуйе под Парижем (тогда это была еще «пятерка»). Первоначально группа G5-G7 занималась экономическими сюжетами, но постепенно сфера ее интересов расширялась, охватив по существу весь спектр глобальных проблем. В целом Запад достиг нужного эффекта. В отличие от своего социального оппонента он сумел использовать научно-техническую революцию для укрепления политической и экономической стабильности капитализма.

Кризис и развал мировой социалистической системы, самоликвидация Советского Союза, окончание холодной войны вызвали к жизни принципиально новую ситуацию. Человечество стало гораздо более однородным. Постепенно создаются условия для формирования глобального механизма исполнительной власти – мирового правительства, которое могло бы наводить всемирный порядок. На первом плане – предотвращение военно-политических кризисов, а коль скоро они возникают, то скорейший и максимально безболезненный выход из них. Есть, разумеется, второй, третий и прочие планы, которые охватывают как уже существующие, так и вновь возникающие глобальные проблемы.

В рамках указанных тенденций неизбежен ренессанс ООН. Вопреки тому, чтЧ сегодня часто говорят и пишут, иракский кризис – не конец ООН, а исходная точка ее подлинной истории. Это начало не обещает быть легким. Необходимы радикальные реформы, чтобы покончить с пережитками Второй мировой войны, из-за которых ООН до сих пор сохраняется как организация, закрепляющая преимущества победителей. Крупные сражения, несомненно, развернутся вокруг права вето. Но в нынешнем виде оно обречено. Вероятное направление поиска – изменение состава Совета Безопасности ООН.

Многополюсное устройство мира – устройство, по существу, олигархическое. Реальной властью, то есть реальной возможностью оказывать решающее воздействие на ход глобального политического и экономического развития, будут располагать центры силы, мировые олигархи XXI века. Но такая власть и такая возможность вряд ли потребуют закрепления в виде права вето.

Формирование международной олигополии не вызывает особых симпатий. Но перепрыгнуть через этот этап эволюции миропорядка вряд ли удастся. Можно лишь предположить, что по мере упрочения демократического правосознания мировой элиты противостояние олигархического порядка основополагающим положениям Устава ООН будет постепенно утрачивать остроту.

Укрепление в ходе глобализации либерально-демократических начал общественной жизни, стабильные, выдерживающие нестандартные нагрузки отношения между мировыми центрами силы, общая демократизация и демилитаризация международных отношений позволят создать в рамках ООН эффективные институты и механизмы, которые можно будет использовать, чтобы минимизировать риски и опасности, угрожающие человечеству.

Центр таких рисков и опасностей постепенно перемещается в сторону экологических проблем. Но пока будут сохраняться и паразитировать на людских слабостях тиранические режимы, не исчезнет опасность геноцида, гражданских войн, агрессии, расползания оружия массового уничтожения. Следовательно, сохранится и необходимость совместными усилиями развязывать такие узлы, а еще лучше – не допускать их появления. В этом контексте правомерна постановка вопроса о «гуманитарных интервенциях», то есть о праве Совета Безопасности ООН использовать международные миротворческие силы (или вооруженные силы стран – членов ООН) для наведения порядка. Даже если для этого придется нарушать суверенитет того или иного государства и вмешиваться в дела, которые международное право традиционно считало и считает внутренними.

Гегель писал, что история – это прогресс в сознании свободы. И хотя бывали чудовищные «черные дыры» несвободы, в которые проваливались целые века и страны, немецкий философ прав. Ведущие тенденции развития современной системы международных отношений показывают, что движение к свободе в «западном», либерально-демократическом смысле продолжается. И темпы выздоровления России, ее роль в мировой истории будут зависеть от того, насколько полно она сможет интегрироваться в эту свободу. Как в свете внутренних преобразований, так и с точки зрения приспособления к требованиям нового мирового порядка.

Россия. США. Весь мир > Внешэкономсвязи, политика > globalaffairs.ru, 24 июня 2004 > № 2851567 Александр Бовин

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 7 апреля 2004 > № 2899036 Юрий Дубинин

Ядерный дрейф Украины

© "Россия в глобальной политике". № 2, Март - Апрель 2004

Ю.В. Дубинин – Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, заместитель министра иностранных дел РФ в 1994–1999 годах.

Резюме Как заставить государство отказаться от ядерного статуса или от стремления его получить? Ведь собственная «бомба» – это символ особого военно-политического могущества и принадлежности к числу избранных. Опыт сложных переговоров с Украиной, которую все-таки убедили расстаться с арсеналом, доставшимся ей в наследство от СССР, может быть полезен тем, кто сегодня решает подобные проблемы с другими странами.

Кризис режима ядерного нераспространения в условиях нарастающей угрозы международного терроризма и очевидного стремления ряда государств обладать самым смертоносным оружием заставляет искать новые формы противодействия этому явлению. В начале 1990-х годов автору этих строк довелось участвовать в переговорах с целью убедить молодое украинское государство отказаться от ядерного статуса. Процесс «ядерного разоружения» Киева (арсенал, оставшийся на территории Украины, превышал ядерные арсеналы Великобритании, Франции и КНР, вместе взятые) затянулся на два года с лишним. Сегодня, когда в ядерный клуб стремятся войти новые страны, полезно возвратиться к событиям тех лет и проанализировать наш тогдашний опыт.

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

Незадолго до ликвидации Советского Союза, 31 августа 1991 года, СССР и США подписали первый в истории Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ). Ратифицировать его не успели, а распад Союза привел к появлению новых государств, на территории которых осталось ядерное оружие (ЯО) бывшего СССР, – Белоруссии, Казахстана, России и Украины. Процесс сокращения стратегических наступательных вооружений, таким образом, застопорился. Подписанный Россией и США в начале 1993-го Договор СНВ-2 стал заложником ратификации Договора СНВ-1. К тому же на весну 1995-го была намечена конференция по продлению действия Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), стоял вопрос о присоединении к нему новых независимых государств.

Белоруссия и Казахстан не заявляли претензий на ядерный статус. От Украины поначалу тоже не ожидали сюрпризов. В Декларации Верховного Совета Украинской ССР от 16 июля 1990 года о государственном суверенитете Киев «торжественно» заявил о намерении «стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не принимает участия в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерного оружия». Безъядерный статус был подтвержден и в документах Верховного Совета уже независимой Украины.

30 декабря 1991 года в Минске руководители государств СНГ договорились, что «решение о необходимости применения ядерного оружия принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с главами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Украины, в консультациях с главами других государств – участников Содружества». Ядерное оружие, размещенное на территории Украины, должно было до полного уничтожения «находиться под контролем объединенного командования Стратегических сил с целью его неиспользования и разукомплектования». Срок разукомплектования – конец 1994-го, в том числе тактического ядерного оружия – до 1 июля 1992 года.

18 апреля 1992-го президенты России и Украины подписали Соглашение о порядке перемещения ядерных боеприпасов с территории Украины на центральные предзаводские базы Российской Федерации для разукомплектования и уничтожения. В мае все тактическое ядерное оружие было вывезено с украинской территории.

Наконец, в 1992 году Киев поставил вопрос о признании Украины, Казахстана и Белоруссии в качестве сторон Договора о сокращении СНВ путем достижения договоренности с участием США. И Вашингтон, и Москва поддержали это предложение. В письме президенту США Джорджу Бушу-старшему от 7 мая его украинский коллега Леонид Кравчук гарантировал ликвидацию всех ядерных, в том числе стратегических, наступательных вооружений, находящихся на территории Украины, «в течение семилетнего периода времени, как это предусмотрено Договором о сокращении СНВ, а также в контексте Заявления о безъядерном статусе Украины».

23 мая 1992 года пять государств – Россия, США, Украина, Казахстан и Белоруссия – подписали Лисабонский протокол, согласно которому Украина, Казахстан и Белоруссия наряду с Россией и США становились участниками Договора о сокращении СНВ. Статья 5 этого протокола фиксировала обязательства Украины, Белоруссии и Казахстана присоединиться «в возможно короткие сроки к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государств-участников, не обладающих ядерным оружием…».

В Лисабонском протоколе была предусмотрена необходимость ратификации Договора о сокращении СНВ вместе с самим протоколом всеми пятью участниками. России, Украине, Казахстану и Белоруссии надлежало произвести обмен ратификационными грамотами с США, причем этот договор вступал в силу в день последнего обмена. От Украины, Казахстана и Белоруссии требовалось также присоединение к ДНЯО.

Белоруссия и Казахстан выполнили свои обязательства. Сенат США дал согласие на ратификацию Договора о сокращении СНВ в октябре 1992-го. 4 ноября 1992 года он был ратифицирован Верховным Советом Российской Федерации.

Что же касается Украины, то ее позиция начала вызывать настороженность.

Вскоре после провозглашения страной независимости там стала набирать силу тенденция к изменению принципов внешней политики и отношения к ЯО. Началось с того, что Киев отказался практически от всех договоренностей в рамках СНГ, касавшихся общего военно-стратегического пространства. В состав Стратегических сил СНГ не была включена ни одна из дислоцированных на украинской территории частей, располагавших стратегическим ядерным оружием.

Более того, в апреле 1992 года Украина включила размещенные на ее территории Стратегические силы в состав украинской армии. Обслуживание ядерных боезарядов представляет собой комплекс сложных и деликатных операций. Самые ответственные из них, особенно если речь идет о боеприпасах в аварийном состоянии, и вовсе могут осуществляться только на заводе – изготовителе боезаряда. Техническим обеспечением боезарядов руководили из единого центра – одного из главных управлений Министерства обороны Советского Союза, а затем России. Но чем дальше шел процесс переподчинения Украине расположенных на ее территории Стратегических сил и приведения к украинской присяге их личного состава, тем больше путаницы возникало с обслуживанием ядерного оружия. Шаг за шагом размывались критерии физического доступа к боезарядам.

11 декабря 1992 года МИД Украины разослал всем посольствам, аккредитованным в Киеве, меморандум по вопросам ядерной политики. Украинская сторона поставила вопрос о «праве собственности на все компоненты ядерных боеголовок… дислоцированных на ее территории». Между тем в ДНЯО говорится о «ядерном оружии» или «других ядерных взрывных устройствах», обладание которыми является признаком принадлежности государства к ядерному клубу. Избежав употребления в меморандуме этих терминов, украинская дипломатия как бы предупредила возможные упреки в стремлении обладать ядерным оружием, хотя в действительности «все компоненты ядерных боеголовок» как раз и составляют «взрывное устройство».

ЯДЕРНЫЙ СОБЛАЗН

Ядерная тема стала центральной в ходе встречи президентов России и Украины в Москве 15 января 1993 года. Президент Ельцин заявил о готовности до ратификации Украиной Договора СНВ-1 и ее присоединения к ДНЯО предоставить Киеву гарантии безопасности, которые вступили бы в силу после того, как Украина стала бы участницей этих договоров.

Президенты поручили правительствам обеих стран незамедлительно начать переговоры по урегулированию сложных вопросов, связанных с реализацией Договора СНВ-1, в том числе с условиями разукомплектования, транспортировки и уничтожения размещенных на Украине ядерных боезарядов. В повестке дня стояли также вопросы переработки ядерных компонентов в целях использования их в качестве топлива для украинских АЭС.

Российскую делегацию поручили возглавить мне, украинскую – Юрию Костенко, министру охраны окружающей среды и руководителю специальной рабочей группы Верховного Совета Украины по подготовке к ратификации Договора СНВ-1. Будучи одним из лидеров националистической партии Рух, он еще до нашей встречи успел заявить, что переговоры могут продолжаться и двадцать, и тридцать лет. Нам же было очевидно, что столь важный для стратегической стабильности вопрос необходимо решить в кратчайшие сроки. Желая предотвратить затяжку переговоров, тем более превращение их в торг, мы определили, какой итог переговоров максимально устроит российскую сторону и одновременно полностью удовлетворит все законные интересы Украины. Следовало договориться о том, что:

– все ядерные боезаряды стратегического ядерного оружия, находящегося на территории Украины, вывозятся в Россию, где утилизируются;

– Украина получает мирный дивиденд в виде топлива для своих атомных электростанций в количестве, эквивалентном количеству расщепляющихся материалов, извлеченных из вывезенных с ее территории ядерных боезарядов.

Переговоры начались 26 января в санатории Министерства обороны «Ирпень» под Киевом. Во вступительном слове Костенко неожиданно заявляет о «праве собственности» Украины на «ядерные боезаряды». Уже не слышно замысловатых формулировок вроде той, что была употреблена в меморандуме МИДа (право собственности на все компоненты ядерных боеголовок). Говорится и о том, что «Украина не определилась, где именно будут проводиться разукомплектование ядерных боезарядов и переработка оружейного урана и плутония».

Провозглашение права собственности на ядерное оружие, находящееся на территории Украины, – это уже претензия на статус ядерной державы. В ответном слове я указываю, что прозвучавшее заявление означает изменение позиции в отношении ЯО, отступление от обязательств, зафиксированных в государственных актах Украины, в международных документах, подписанных ею и в рамках СНГ, и в Лисабоне. Разумеется, Украине, как государству суверенному и независимому, самой решать, какой политике следовать. Но Россия, являясь ядерным государством – участником ДНЯО, не имеет права передавать кому бы то ни было ядерное оружие или контроль над ним, содействовать неядерным странам в производстве или приобретении ЯО, поощрять или склонять их к обладанию этим оружием. Украина ранее провозгласила намерение стать неядерным государством, и мы не можем быть причастны к изменению этого статуса. Вопрос же о том, куда предполагается вывозить ядерные боезаряды для разукомплектования и утилизации, решен еще в связи с ликвидацией тактического оружия на основе соглашения, подписанного президентами двух стран. Так что и здесь украинское правительство становится на путь пересмотра своих обязательств.

Я подчеркнул позитивный характер нашей программы. Разъяснил, каким путем российская сторона собирается компенсировать Украине отказ от ядерного оружия. Мы готовы, отметил я, незамедлительно разработать порядок обеспечения экологической безопасности ядерных боезарядов на территории Украины на весь период до вывоза оружия в Россию.

Украинские коллеги чувствуют себя неуютно. Просят не предавать гласности их заявление, но продолжают стоять на своем. Мы пытаемся на ходу сориентироваться и понять: провозглашение права собственности на ядерное оружие – это попытка Украины обеспечить себе ядерный статус или тактический ход с целью добиться наибольших выгод от отказа от ЯО?

Разбиваемся на рабочие группы. Одна – по вопросам, относящимся к ведению министерств обороны, – должна решить вопрос о графике вывоза ядерного оружия с территории Украины. Задача другой (там тон задают специалисты по атомной энергетике) состоит в том, чтобы определить размер мирного дивиденда для Украины. Наконец, специалисты по оборонным отраслям промышленности занялись подготовкой проекта соглашения об осуществлении гарантийного и авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил. В Советском Союзе часть ракет выпускалась в России, часть – в Украине. В результате после распада СССР в России оказались ракеты украинского производства, в Украине – российского. Поддержание их в технически исправном состоянии – дело тех заводов, откуда они родом.

Военную группу с украинской стороны представляет замминистра обороны Иван Бижан. Предложения по графику вывоза ядерных боезарядов с территории Украины мы представляем в письменном виде. Украинским коллегам они не нравятся, но собственного проекта у них нет. Звучат витиеватые заявления, из которых невозможно понять, намеревается ли Киев вообще выполнять обязательства по ликвидации всего ЯО.

– Иван Васильевич, – говорю я, зачитав уже упоминавшееся письмо президента Кравчука Джорджу Бушу-cтаршему от 7 мая. – Здесь написано о ликвидации всего, именно всего ядерного оружия, находящегося на территории Украины. Собирается ли Украина выполнить то, что обещал ее президент?

Бижан вновь пускается в рассуждения общего характера. Еще и нас упрекает: мол, стоит ли так много говорить об одном и том же?

Я предлагаю оставить пререкания и сделать перерыв, после которого украинская сторона представила бы нам письменное изложение своей позиции, «чтобы не было кривотолков».

– Это быстро не сделать, – отвечает Бижан.

– Сколько потребуется времени?

– До утра.

– Хорошо, давайте завтрашнее утро начнем с обсуждения украинской формулировки.

Но утром Юрий Костенко заявляет, что для подготовки требуется, как минимум, несколько дней.

У специалистов по атомной энергетике обстановка иная. Украинские коллеги откровенно говорят, что не хотели бы просчитаться: мол, в Киеве у них недостаточно данных, чтобы выбрать наилучший из всех возможных вариантов получения мирного дивиденда. Это можно понять. Первый замминистра России по атомной энергии Виталий Коновалов старается ответить на все вопросы, но украинцы просят всё новых уточнений.

Между тем практически готов проект Соглашения о порядке осуществления гарантийного и авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил, расположенных как в России, так и на территории Украины. Мы договариваемся представить этот проект лидерам обеих стран с предложением подписать его на уровне глав правительств незамедлительно и без связи с другими вопросами.

По поводу обслуживания ядерных боезарядов также передаем свой проект соглашения, суть которого проста: российская сторона продолжает нести ответственность за всю специальную деятельность с боезарядами, украинская – создает российским специалистам необходимые для этого условия и обеспечивает внешнюю безопасность объектов и их функционирование. Но у украинцев есть свой проект, предусматривающий признание Россией права собственности Украины на ЯО. Однако после дискуссии на пленарном заседании партнеры снимают этот проект с обсуждения. При этом работать по нашему документу они не хотят и говорят, что надо подумать.

Эскалация ядерных амбиций Киева становится все более очевидной. Чувствуется, что Костенко не осознаёт международной значимости этого вопроса-гиганта. Украина так тверда, заявляет он мне, что готова противостоять кому угодно. Вот и американцы пробовали оказывать давление, но мы поставили их на место…

16 февраля, как было условлено, в Москву прилетели украинские эксперты по атомной энергетике. В соответствии с договоренностью, достигнутой в «Ирпене», мы передали им все материалы, касающиеся ядерных боезарядов и элементов ракетных комплексов Cтратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, а также переработки ядерных компонентов. Они попросили дать им время на изучение этих документов в Киеве.

24 февраля в Москве проходит заседание рабочей группы военных представителей. Мы ждем обещанного изложения в письменном виде позиции Киева относительно ликвидации украинских стратегических наступательных вооружений и сроков ее осуществления, но гости отказываются даже обсуждать эту тему. Звоню Костенко.

– Что происходит?

– МИД Украины считает, что по этому вопросу разговоры вести не следует. Ничего поделать не могу.

В довершение ко всему Киев отказывается подписать Cоглашение об авторском и гарантийном обслуживании ракетных комплексов, о котором мы договорились в «Ирпене».

В ходе второго тура переговоров под Москвой мы настаиваем на заключении четкой договоренности по обеспечению безопасности ЯО. В ответ опять слышим: пусть Россия признает право собственности Украины на ядерные боезаряды. Однако вопрос ядерной безопасности настолько важен для нас, что, столкнувшись с нежеланием договориться по комплексному соглашению, мы предлагаем ряд конкретных мероприятий. Следует снять до 1 августа 1993 года полетные задания со всех средств доставки ядерного оружия на территории Украины; вывезти на центральные предзаводские базы России до 1 августа 1994-го головные части межконтинентальных баллистических ракет и их боевые блоки с целью последующего разукомплектования; перевести в пониженную степень боевой готовности и вывезти на центральные предзаводские базы России до 1 августа 1993 года ядерные боеприпасы крылатых ракет большей дальности для тяжелых бомбардировщиков с целью их последующей ликвидации.

Ответа нет. А письменных формулировок, о которых мы вроде бы договорились ранее, нам больше даже не обещают. Один из моих партнеров в доверительной беседе говорит: Кравчук, конечно, президент Украины. Но не думайте, что он в состоянии добиться всего, чего хочет, выполнить все, под чем подписался. Времена, мол, на Украине меняются…

В результате – лишь один конкретный результат: еще раз договорились подписать соглашение о техническом обслуживании ракетных комплексов и вновь условились передать это соглашение на подпись главам правительств.

«ВПОЛЗАНИЕ В ЯДЕРНЫЙ СТАТУС»

10 марта в Верховном Совете Украины состоялись первые публичные слушания специальной рабочей группы, которой руководил Юрий Костенко. Он отметил, что «в Украине не осталось ни одной серьезной политической группировки, которая безоговорочно выступала бы за ратификацию Договора СНВ-1 и присоединение к ДНЯО». Последовало заявление, что Декларация о государственном суверенитете Украины была не обязательством, а лишь уведомлением о «перспективных» намерениях в отношении проблемы ядерного оружия. В качестве условия ратификации документов выдвигается гарантированное получение Украиной всех прав субъекта международного права и международных отношений в качестве ядерного государства.

В конце августа ВС Украины в закрытом режиме рассмотрел проект военной доктрины. В ходе обсуждения стало ясно: сопротивление Украины в вопросе о ликвидации всего ядерного оружия исходит теперь от высших эшелонов государственной власти. Затем последовало заявление 162 депутатов (это больше трети Верховного Совета), в котором Украина прямо называлась ядерной державой. Среди подписавшихся был и мой визави по переговорам.

Новый сюрприз ждал нас 2 июля, когда Верховный Совет принял документ «Основные направления внешней политики Украины». «Ввиду кардинальных изменений, которые произошли после распада СССР и определили современное геополитическое положение Украины, – говорилось в этом документе, – провозглашенное ею в свое время намерение стать в будущем нейтральным и внеблоковым государством должно быть адаптировано к новым условиям и не может считаться препятствием ее полномасштабного участия в общеевропейских структурах безопасности». Украина провозглашалась «собственницей ядерного оружия».

Приказом от 3 июля украинское Министерство обороны включило ядерные арсеналы на территории Украины в состав 43-й ракетной армии. Личный состав ядерно-технических частей должен был принять украинскую присягу. Еще в мае 1992 года к украинской присяге был приведен личный состав двух ядерно-технических частей 46-й воздушной армии. А поскольку присягу принял и летный состав стратегических бомбардировщиков, Украина, как писал начальник Генерального штаба Вооруженных сил России Михаил Колесников, приобретала «принципиальную возможность применения ядерного оружия».

30 июля председатель постоянной Комиссии Верховного Совета Украины по иностранным делам Дмитро Павлычко утверждает: Украина должна сохранить «неполный ядерный статус». «46 ракет с твердым топливом (речь идет о самых современных ракетах СС-24. – Ю.Д.), – уточняет он, – должны оставаться в Украине до тех пор, пока в 1995 году не будет пересмотрен Договор о нераспространении ядерного оружия». По оценке генерала Колесникова, все эти действия выстраивались в стройную схему «медленного вползания в ядерный статус».

5 августа российское правительство заявило, что предпринимаемые Киевом шаги «ведут к весьма серьезным последствиям для международной стабильности и безопасности… Создается опасный прецедент, которым могут воспользоваться страны, стоящие на пороге обладания ядерным оружием».

В августе я отправился в Киев для продолжения переговоров. Со мной полетел министр по атомной энергии Виктор Михайлов. К концу второго дня решены все вопросы кроме одного – сроков вывода. Мы договорились о ликвидации всех ядерных боезарядов, дислоцированных на Украине, об их утилизации в России, а также о порядке расчетов по всем операциям. Мирный дивиденд Украина должна была получить за счет поставок тепловыделяющих сборок для атомных электростанций. Затраты России на эти поставки предполагалось компенсировать продажей части урана, извлеченного из выведенных ядерных боезарядов. О праве собственности Украины на ядерное оружие речь больше не шла.

Договоренности сформулировали в проектах трех документов: это «Соглашение об утилизации ядерных боезарядов», «Основные принципы утилизации ядерных боезарядов стратегических сил, дислоцированных на Украине», «Соглашение о порядке осуществления гарантийного авторского надзора за эксплуатацией стратегических ракетных комплексов Стратегических сил, расположенных на территории России и Украины».

Это был очень важный прорыв на фоне всплеска обеспокоенности, которую мировое сообщество испытывало по поводу украинского ядерного оружия и ратификации Договора СНВ-1. Ранее, в начале июля, на встрече «большой семерки» в Токио президенты Ельцин и Клинтон договорились перевести переговоры о ратификации Договора СНВ-1 в трехсторонний формат: Россия – США – Украина. Первая рабочая встреча в данных рамках должна была состояться в Лондоне сразу после двусторонних переговоров в Киеве, где мы, однако, решили практически все вопросы. Меня срочно включили в команду, вылетавшую в Лондон на те самые трехсторонние переговоры. Ее возглавлял заместитель министра иностранных дел Георгий Мамедов. США представлял первый заместитель госсекретаря Строуб Тэлботт.

Проекты соглашений, которые я привез в Лондон, развязывали все основные узлы острейшей мировой проблемы. Казалось бы, это должно было вызвать у американского представителя если не радость, то хотя бы удовлетворение. Не тут-то было. Реакция Тэлботта на сообщенные нами хорошие новости свелась к просьбе обсудить наши проекты документов с американскими экспертами. Последние вели себя более непосредственно и не скрывали: они и предположить не могли, что мы сможем договориться с украинцами без посредничества США. Коллеги поздравили нас и заметили, что обсуждать в трехстороннем формате в Лондоне уже нечего. Возможно, это и было причиной разочарования Тэлботта.

На встрече в Массандре 3 сентября президенты России и Украины быстро договорились одобрить все три проекта соглашений, которые предстояло подписать премьерам Черномырдину и Кучме. Был также решен последний остававшийся открытым вопрос: срок вывоза с территории Украины стратегического ЯО. Это оружие – разумеется, всё, как и было записано в проектах соглашений, – надлежало вывезти не позднее чем в течение 24 месяцев после ратификации Украиной Договора СНВ-1. Вопрос имел столь принципиальное значение, что эту договоренность постановили оформить специальным протоколом, не подлежавшим публикации. Момент истины приближался. Очевидно, именно поэтому глубокие разногласия, существовавшие в Украине по вопросу о ядерном оружии, вырвались наружу. Министр обороны Константин Морозов на пленарном заседании раскритиковал достигнутые договоренности, выступив против собственного президента. И хотя Кравчук с ним не согласился, при подготовке итоговых документов с украинской стороны было сделано все возможное, чтобы извратить суть договоренностей. По накалу дипломатическая схватка напоминала рукопашный бой. Но изменить что-либо в проектах трех соглашений украинским коллегам не удалось. Протокол о вывозе всех ядерных боезарядов получился кратким и четким. Собственно, переговоры больше вести было не о чем.

Дальнейшие события развивались следующим образом. 21 сентября было опубликовано официальное сообщение МИДа России, извещавшее о том, что «газета “Киевские ведомости” 9 сентября 1993 года опубликовала фотокопию “Протокола о вывозе всех ядерных боезарядов Стратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, в Российскую Федерацию”». В сообщении также подробно говорилось о сути договоренностей, достигнутых сторонами в ходе состоявшихся переговоров в Массандре.

«Однако, – указывалось в официальном сообщении, – советник Президента Украины А.Д. Бутейко, воспользовавшись тем, что документы оказались в его руках, внес от руки два корректива в текст, что полностью изменило содержание договоренности. Эти коррективы хорошо читаются на опубликованной в Киеве копии: вычеркнуто слово “все” и после слов “Стратегических ядерных сил” вставлены слова “подпадающих под договор”. По сути, эти изменения означают, что Украина, то есть в данном случае определенная часть аппарата правительства, стремится, вопреки взятым Украиной на себя международным обязательствам, оставить за Украиной часть ядерного оружия.

Несмотря на протест с Российской Стороны на высоком уровне, представители Украины отказались восстановить прежний текст. В связи с такими, мягко говоря, необычными для дипломатической практики действиями Украинской Стороны, Российская Сторона официально аннулировала этот Протокол, о чем немедленно были уведомлены представители Украины.

Таким образом, юридически “Протокол о вывозе всех ядерных боезарядов Стратегических ядерных сил, дислоцированных в Украине, в Российскую Федерацию” как документ не существует, что, разумеется, никак не затрагивает сути договоренностей, достигнутых между Россией и Украиной на уровне глав государств и правительств».

А в середине ноября разразился открытый кризис. В ходе голосования в Верховном Совете Украины за предложение Леонида Кравчука ратифицировать пакет из необходимых документов было подано менее 170 голосов, в то время как требовалось 221. Правда, 18 ноября ВС принял постановление «О ратификации Договора между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений, подписанного в Москве 31 июля 1991 г., и протокола к нему, подписанного в Лисабоне от имени Украины 23 мая 1992 г.».

Однако правительство России справедливо охарактеризовало это постановление как «надругательство над важными международными документами, базовые положения которых были фактически перечеркнуты украинскими законодателями». Дело в том, что Верховный Совет сформулировал длинный ряд оговорок: он провозгласил государственную собственность Украины на ядерное оружие; отклонил статью 5 Лисабонского протокола, где содержалось обязательство Украины присоединиться к ДНЯО. ВС также декларировал намерение ликвидировать не все ядерное оружие на украинской территории, а лишь 36 % ракетоносителей и 42 % ядерных боезарядов, оставив остальной ракетно-ядерный арсенал за Украиной, и т. д.

Фактически был создан новый, удобный для определенных политических сил в Киеве документ, не имевший с Договором СНВ-1 ничего общего. На этом основании правительство России заявило, что решение Верховного Совета Украины в отношении Договора СНВ-1 не может быть признано. Об этом же заявил и Вашингтон.

Неприсоединение к ДНЯО президент Кравчук назвал «крупнейшей политической ошибкой» Верховного Совета, который «нанес колоссальный удар по авторитету Украины, по ее международному престижу». Как признавал глава государства, «мы были на грани экономической блокады и международной изоляции».

Способна ли Украина действительно стать ядерной державой? Теоретически да. Страна располагает необходимым научным и техническим потенциалом. Между тем такой авторитет в этой области, как министр Михайлов, написал в 1994 году: «Чтобы Украине стать ядерной державой, нужно много и много десятков лет. И средств, которых у нее нет… Освоить можно все. Но чего это будет стоить!.. На создание нашего (советского. – Ю.Д.) ядерного комплекса работала вся страна... Нужны соответствующая научная база, производственная квалификация специалистов, инфраструктура».

А вот что сказал Леонид Кравчук в телеинтервью в связи с решением Верховного Совета: «Я задавал оппонентам вопрос: против кого нацелено наше оружие? Если поставить задачу перекодирования ракет, то нужно выбрать объект, на который они будут направлены. К примеру, мы определим объект. А какова будет реакция, если на нас никто ничего не направил, поскольку коды остались еще от бывшего СССР, а мы определим себе “врага” и направим на него свои ракеты? Какова будет реакция в мире и отношение к Украине?»

ФИНИШНЫЙ РЫВОК

Несмотря на неблагоприятное развитие событий в Киеве, Россия стремилась помочь Украине выйти на решения, отвечающие интересам всего мира. 14 января 1994 года в Москве были подписаны трехсторонние договоренности президентов России, США и Украины. В Приложении излагались ключевые обязательства Украины по выполнению в полном объеме взятых ею на себя обязательств в отношении всего ЯО, находящегося на украинской территории, содержались положения о получении Киевом мирного дивиденда в виде тепловыделяющих сборок для атомных электростанций. Оговаривалось также предоставление Украине гарантий безопасности со стороны России и США, как только Договор СНВ-1 вступит в силу и Украина станет государством – участником ДНЯО, не обладающим ядерным оружием. США предоставляли России 60 млн долларов в качестве предоплаты по расходам на разукомплектование стратегических боезарядов, а также изготовление тепловыделяющих сборок. Эти суммы должны были вычитаться из полагающихся России платежей в рамках российско-американского контракта по высокообогащенному урану.

4 февраля 1994 года ВС Украины постановил снять оговорки к статье 5 Лисабонского протокола, что открывало возможность присоединения к ДНЯО. Правительству поручалось осуществить обмен грамотами о ратификации Договора СНВ-1 и активизировать работу по заключению межгосударственных соглашений, направленных на выполнение Постановления Верховного Совета от 18 ноября 1993-го. 10 мая 1994 года руководители правительств России и Украины подписали Соглашение по реализации трехсторонних договоренностей президентов России, США и Украины.

Закон о присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия был принят Верховным Советом 16 ноября 1994 года. Президент Кучма произнес яркую речь, отметив, что для создания замкнутого цикла производства ядерных боезарядов понадобилось бы за десять лет вложить по меньшей мере 160–200 млрд долларов. «Кто из приверженцев ядерных игр, – спросил он, – встанет и скажет, кому нужно продать, заложить все имущество Украины, чтобы взамен осчастливить ее собственным ядерным арсеналом?»

Но в тексте закона снова содержался ряд оговорок. Согласно одной из них, Украина объявлялась «собственницей ядерного оружия, которое она унаследовала от бывшего СССР». Возвращение к этой, казалось, давно снятой претензии вновь вернуло в повестку дня вопрос о том, в каком статусе Украина намерена присоединиться к ДНЯО: как неядерное государство, к чему ее обязывали принятые международные обязательства, или же в качестве новой ядерной державы? Впрочем, быть собственником ядерного оружия – значит быть ядерной державой. Признание международным сообществом присоединения Украины к ДНЯО на таких условиях означало бы признание за ней ядерного статуса.

Уже 17 ноября последовало заявление российского МИДа: Москва с удовлетворением восприняла известие о принятом Верховным Советом Украины законе о присоединении к ДНЯО. В то же время в заявлении отмечалось: «…Остается неясным вопрос, в качестве какого государства – ядерного или не обладающего таким оружием – намерена присоединиться Украина к ДНЯО... В данный момент завершается разработка депозитариями ДНЯО документа о гарантиях безопасности Украине, которые имеется в виду предоставить ей как государству, не обладающему ядерным оружием. Вполне понятно значение, которое имело бы внесение ясности в эти вопросы».

Определенности требовала не только Россия, но и все международное сообщество. Ситуация особенно обострилась во время Будапештского саммита СБСЕ, в ходе которого должна была пройти церемония сдачи Украиной грамоты о присоединении к ДНЯО и подписания Россией, США, Великобританией и Украиной меморандума о гарантиях безопасности Киеву. Украина оказалась перед выбором: либо официально заявить о своем неядерном статусе – и тогда получить гарантии безопасности, либо снова вернуться за стол переговоров со всем комплексом проблем. 5 декабря, после продолжавшихся всю ночь напряженных переговоров с участием США, Украина представила ноту Министерства иностранных дел о присоединении к ДНЯО в качестве государства, не обладающего ядерным оружием. «Когда президент Украины Леонид Кучма передал из рук в руки Борису Ельцину, Биллу Клинтону и Джону Мейджору документ о присоединении его страны к Договору о нераспространении ядерного оружия, зал, где проходила Будапештская встреча СБСЕ, вздохнул облегченно», – так написала на следующий день газета «Известия».

С марта 1994 по июнь 1996 года с территории Украины было вывезено для разборки на российских предприятиях около 2 тысяч ядерных боеприпасов стратегических комплексов. С учетом тактического оружия на российскую территорию всего было перемещено около 5 тысяч ядерных боезарядов, на что потребовалось около 100 железнодорожных эшелонов. Договор СНВ-1 и Лисабонский протокол были полностью выполнены. А эпопея, связанная с отказом Украины от ядерного статуса, еще может послужить положительным примером. Ведь в результате многотрудных переговоров их участники пришли к решениям, которые приветствовало все мировое сообщество.

Россия. Украина > Внешэкономсвязи, политика. Армия, полиция > globalaffairs.ru, 7 апреля 2004 > № 2899036 Юрий Дубинин

Россия > Армия, полиция > globalaffairs.ru, 2 февраля 2004 > № 2911812 Сергей Иванов

Вооруженные силы России и ее геополитические приоритеты

© "Россия в глобальной политике". № 1, Январь - Февраль 2004

С.Б. Иванов – министр обороны Российской Федерации.

Резюме Российское военное ведомство обладает четким видением приоритетов строительства армии и флота. Это видение основано на учете места и роли России в современной системе международных отношений, а также на том принципиальном положении, что военное планирование должно отныне строиться, исходя из реальных потребностей в области национальной безопасности.

Мы последовательно выступаем за то, чтобы значение военной силы при решении международных проблем было сведено к минимуму, а ее функции ограничивались сдерживанием войн и вооруженных конфликтов. Однако с учетом тенденций мирового развития российское военно-политическое руководство вынуждено корректировать свое видение роли и места военной политики и военных инструментов. Наличие у России достаточного военного потенциала, прежде всего современных и эффективных Вооруженных сил, становится одним из условий ее успешной и безболезненной интеграции в строящуюся систему международных отношений.

ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ МИРОВОГО РАЗВИТИЯ

Во-первых, в глобальной системе военно-политических отношений наиболее актуальным становится противодействие вызовам, стимулированным процессами глобализации. В числе этих вызовов распространение оружия массового поражения и средств его доставки, международный терроризм, демографические проблемы и этническая нестабильность, деятельность радикальных религиозных сообществ и группировок, незаконный оборот наркотиков, организованная преступность. Характер вызовов таков, что с ними невозможно эффективно бороться в рамках отдельных государств. В связи с этим резко повышается важность международного сотрудничества силовых структур, включая спецслужбы и вооруженные силы.

Во-вторых, реальностью становится осуществление международных силовых операций вне традиционных военно-политических организаций и институтов. Военная сила все чаще применяется в рамках коалиций, сформированных на временной основе. Такая практика, вероятно, станет расширяться и в дальнейшем. Россия продолжает настаивать на строгом соблюдении норм международного права при формировании подобных коалиций и будет вступать в них только в том случае, если этого потребуют ее национальные интересы.

В-третьих, экономические интересы государств становятся приоритетными по сравнению с интересами военно-политическими. Больше того, возникает все более сложное сочетание экономических интересов отдельных государств и интересов крупных транснациональных компаний. В результате, если раньше основанием для принятия решения об использовании военных средств, как правило, служило наличие прямой угрозы безопасности, то сейчас военная сила все чаще применяется и для обеспечения экономических интересов. Это объективно расширяет сферу востребованности военной силы.

В-четвертых, произошло сращивание внутреннего и международного терроризма. Попытки разделения террористической активности на внутреннюю и международную становятся бессмысленными. Это касается как подходов к политической оценке террористической угрозы, так и силовых мер по ее нейтрализации. Очевидно, что доля ответственности вооруженных сил, в частности Вооруженных сил России, в противодействии терроризму существенно увеличилась.

В-пятых, в определении характера внешнеполитических приоритетов различных государств мира все большую роль играют негосударственные субъекты системы международных отношений. Неправительственные организации, международные движения и сообщества, межгосударственные организации и неформальные «клубы» оказывают значительное, зачастую противоречивое, воздействие на политику отдельных государств.

Данные тенденции дополняют, а порой и видоизменяют процессы, разворачивающиеся на уровне двусторонних политических отношений, а также в рамках традиционных межгосударственных организаций.

Важнейшим аспектом, определяющим подходы к строительству и развитию Вооруженных сил России, является также характер отношений нашей страны с наиболее значимыми институтами современной системы международных отношений.

Россия стремится к активному участию в основных международных организациях для обеспечения различных аспектов своих внешнеполитических интересов.

Организация Объединенных Наций и Совет Безопасности ООН рассматриваются Россией в качестве важнейших инструментов, обеспечивающих глобальную стабильность. Принижение их роли и переход к практике применения вооруженных сил на основании решений, принятых отдельными государствами, представляются крайне опасной тенденцией. В перспективе она способна создать серьезную угрозу политическим и военно-политическим интересам России.

Развитие отношений с Содружеством Независимых Государств (СНГ) является для России одним из приоритетных направлений внешней политики. Наша страна стремится и впредь укреплять потенциал координации военно-политической деятельности стран СНГ в рамках существующих структур и институтов, и прежде всего Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Россия и в дальнейшем будет выступать за ее превращение в эффективную межгосударственную организацию, оказывающую стабилизирующее влияние на общую военно-политическую обстановку в Содружестве Независимых Государств и прилегающих к нему регионах.

Отношения России с Организацией Североатлантического договора (НАТО) определяются Римской декларацией 2002 года. Россия внимательно следит за процессом трансформации НАТО и рассчитывает на полное изъятие из военного планирования и политических деклараций стран – членов НАТО как прямых, так и косвенных компонентов антироссийской направленности. Но если НАТО сохранится в качестве военного альянса с действующей сегодня наступательной военной доктриной, то российское военное планирование и принципы строительства российских Вооруженных сил, включая их ядерную составляющую, будут адекватно пересмотрены.

Россия готова к дальнейшему развитию конструктивного и взаимовыгодного сотрудничества со странами Европейского союза (ЕС) при безусловном признании территориальной целостности Российской Федерации и уважении ее права на борьбу со всеми проявлениями международного терроризма.

Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) играет важнейшую роль в обеспечении стабильности в Центральной Азии и в Дальневосточном регионе. Дальнейшее укрепление потенциала ШОС позволит сформировать зону мира и стабильности на юго-восточном и дальневосточном направлениях, что, в свою очередь, исключит или сделает маловероятным возникновение там крупномасштабной военной угрозы.

В случае неблагоприятного развития военно-политической ситуации на данных направлениях Россия вынуждена будет рассматривать регион как потенциальный источник нестабильности.

Особое значение для России имеют ее отношения с Соединенными Штатами Америки. Мы рассчитываем на расширение разностороннего сотрудничества с США, в том числе по проблемам обеспечения глобальной и региональной стабильности, а также укрепления режима нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки. Россия исходит из того, что компромиссные решения по любым международным проблемам должны достигаться на основе строгого соблюдения норм международного права и взаимного уважения национальных интересов.

Итак, современная международная обстановка характеризуется динамизмом, противоречивостью, а также эволюцией ряда ключевых международных институтов. Эта ситуация требует по-новому оценить систему угроз безопасности Российской Федерации и сформулировать приоритеты военного строительства, соответствующие международному статусу России и имеющимся у нее ресурсам.

УГРОЗЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Существует три типа угроз, нейтрализация которых является в той или иной степени функцией Вооруженных сил Российской Федерации: внешние, внутренние и трансграничные.

При этом необходимо отметить, что даже традиционные внешние угрозы приобретают новые аспекты. В частности, относительно новыми для российского военного планирования следует считать такие из них, как вмешательство во внутренние дела Российской Федерации со стороны иностранных государств или организаций, ими поддерживаемых, нестабильность в приграничных странах, порожденную слабостью их правительств, и некоторые другие.

Возрастает роль Вооруженных сил в противодействии таким угрозам, как осуществление государствами, коалициями государств или общественно-политическими движениями программ по созданию оружия массового поражения либо получение ими доступа к наиболее опасным видам вооружений.

Особенности современных внешних угроз требуют от российских Вооруженных сил выполнения задач различного характера в разных регионах мира. Нельзя абсолютно исключать и превентивное применение силы, если этого будут требовать интересы России или ее союзнические обязательства.

К наиболее важным внутренним угрозам, нейтрализация которых относится к числу задач Вооруженных сил, следует причислить:

попытки насильственного изменения конституционного строя и нарушения территориальной целостности России;

создание, оснащение, подготовку и функционирование незаконных вооруженных формирований;

незаконный оборот на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ;

широкомасштабную деятельность организованной преступности, угрожающую политической стабильности в масштабах отдельных субъектов Российской Федерации;

деятельность сепаратистских и радикальных религиозно-националистических движений.

Особо следует остановиться на трансграничных угрозах, которые, будучи внутренними по форме проявления, являются внешними по своей сути.

Например, такие из них, как:

деятельность на территории России структур, связанных с международным террористическим сообществом;

подготовка на территории других государств вооруженных формирований для действий на территории России или ее союзников;

трансграничная преступность, контрабандная и иная противозаконная деятельность.

Необходимость противодействия трансграничным угрозам будет возрастать, что должно найти отражение в военном планировании. Вооруженные силы будут участвовать в нейтрализации внутренних и трансграничных угроз совместно с другими силовыми структурами, действуя на основе Конституции РФ и законодательства России. В столь сложный для страны период было бы безответственно ограничивать деятельность Вооруженных сил только внешней сферой. Опыт Чечни нас многому научил. Ведь именно здесь, противодействуя угрозе, которая имела форму внутреннего мятежа, Россия столкнулась с внешней агрессией со стороны международных террористических организаций.

Особо следует учитывать возможность возвращения ядерному оружию свойств реального военного инструмента. Это крайне опасная тенденция, подрывающая глобальную и региональную стабильность. Даже незначительное понижение порога применения ядерного оружия потребует от России перестройки системы управления войсками и принципов их боевого применения.

В целом можно констатировать, что ни одна из существующих конфликтных ситуаций за пределами территории России не создает прямой военной угрозы ее безопасности. Однако необходимо просчитывать ситуацию, которая может сложиться в будущем.

В обозримой перспективе российское военное планирование будет определяться существованием ряда факторов неопределенности, то есть конфликтов или процессов, развитие которых может существенно изменить геополитическую обстановку в приоритетных для интересов России регионах или создать прямую угрозу ее безопасности. К таким факторам относится, например, внутренняя ситуация в ряде стран СНГ и приграничных с ними районах.

Современное военное планирование должно учитывать и опыт, полученный в ходе вооруженных конфликтов конца прошлого – начала нынешнего века. Правильное усвоение этого опыта требует отказа от привычных стереотипов.

За прошедший период не выявилось какого-либо одного доминирующего типа вооруженного конфликта. Это означает, что боевая подготовка, планирование операций, военно-техническое обеспечение должны быть максимально гибкими. Ясно и то, что прежняя концепция обычных войн, как ограниченных, так и широкомасштабных, претерпевает значительные изменения. Поэтому необходимо готовиться и к боевым действиям в их классической форме, и к борьбе с терроризмом. Большинство конфликтов последнего времени развивались на ограниченной территории в пределах одного театра военных действий, но с широким использованием сил и средств, размещенных за его пределами. Это требует готовности не просто обороняться в случае внешней агрессии, а и умения тем или иным способом перенести боевые действия на территорию противника.

Совершенно ясно, что ход и исход вооруженной борьбы будут определяться главным образом противоборством в воздушно-космической сфере и на море, а сухопутные группировки закрепят достигнутый успех и непосредственно обеспечат достижение политических целей. Тот, кто до сих пор считает, что в современной войне по-прежнему решающими станут удары танковых клиньев, живет устаревшими представлениями.

Ясно также, что успех будет на стороне того, кто сможет функционально интегрировать все информационные потоки и в режиме реального времени корректировать планы боевого применения войск в зависимости от меняющейся обстановки. Поэтому в оперативном построении группировки войск должны присутствовать разведывательно-информационный центр, автоматизированная, высокозащищенная система управления войсками и оружием, а главное – воздушно-космический эшелон, выполняющий как разведывательные, так и ударные функции.

Особенности современных войн и вооруженных конфликтов заставляют сформулировать новые задачи Вооруженных сил Российской Федерации. Эти задачи должны учитывать как уже проявившиеся особенности развития военно-политической обстановки в зонах интересов России, так и возможные направления развития принципов вооруженной борьбы.

ЗАДАЧИ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИИ

Задачи российских Вооруженных сил классифицируются по четырем основным направлениям:

1. Сдерживание военных и военно-политических угроз безопасности, включая обеспечение стратегической стабильности и территориальную оборону страны.

2. Обеспечение экономических и политических интересов, что может включать в себя проведение по решению президента РФ операций с использованием Вооруженных сил.

3. Осуществление силовых операций мирного времени, включая выполнение союзнических обязательств, а также проведение миротворческих операций по мандату ООН или СНГ. Замечу, мы прорабатываем вопрос о создании в 2004 году действующей на постоянной основе отдельной миротворческой бригады в составе Сухопутных войск.

4. Применение военной силы для нейтрализации военной угрозы, в том числе и в условиях использования оружия массового поражения.

С учетом всего этого можно констатировать, что российские Вооруженные силы должны быть способны:

в мирное время и в чрезвычайных ситуациях успешно решать задачи силами постоянной готовности одновременно в двух вооруженных конфликтах любого типа, сохраняя потенциал стратегического сдерживания и без проведения дополнительных мобилизационных мероприятий, а также осуществлять миротворческие операции как самостоятельно, так и в составе многонациональных контингентов;

в случае обострения ситуации обеспечить стратегическое развертывание и сдерживать эскалацию обстановки за счет стратегических сил и маневра силами постоянной готовности;

в военное время наличными силами отразить воздушно-космическое нападение противника, а после полномасштабного стратегического развертывания решать задачи одновременно в двух локальных войнах.

Таким образом, геополитические потребности развития России и характер задач, возлагаемых на ее Вооруженные силы в сфере обеспечения национальной безопасности, позволяют сформулировать основные приоритеты строительства и развития российских армии и флота с учетом их нынешнего состояния.

АРМИЯ И ФЛОТ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ

За годы, прошедшие после обретения Российской Федерацией суверенитета, ее Вооруженные силы прошли сложный путь. Они, как и страна в целом, находились в процессе активного реформирования, связанного с глобальными изменениями геополитической обстановки в мире и становлением обновленной российской государственности. В условиях незавершенных преобразований социально-экономической структуры общества политическое руководство страны поставило задачу по осуществлению масштабных количественных и качественных изменений армии и флота России. И несмотря на все сложности, были достигнуты серьезные результаты.

Прежде всего сформированы правовая база развития Вооруженных сил и основы системы политического и общественного контроля их деятельности. Создана система взаимодействия армии и флота с другими силовыми структурами страны.

Осуществлены структурные преобразования, обеспечившие повышение эффективности системы военного управления. Вооруженные силы перешли на новую структуру, которая в большей степени соответствует сегодняшним требованиям.

В основном завершилось и сокращение численности армии и флота. Данный процесс был болезненным, в значительной мере из-за его масштабности. Напомню, что в 1993-м Вооруженные силы России составляли 2 млн 750 тыс. военнослужащих. Отрицательно сказывался и экономический кризис прошедших лет. Однако российские Вооруженные силы с честью выдержали испытание. В дальнейшем крупных сокращений не предусматривается, численность ВС выведена на уровень оборонной достаточности, соответствующей примерно миллиону военнослужащих.

Значительным изменениям подверглась система комплектования Вооруженных сил. Начат активный переход к контрактному принципу комплектования должностей солдат и сержантов.

Созданы предпосылки для развертывания современной системы социального обеспечения военнослужащих, хотя пока не решен ряд сложных вопросов, в частности обеспечения военнослужащих жильем.

В целом можно констатировать: масштабные изменения в Вооруженных силах, связанные с коренной перестройкой в рамках военной реформы, завершены. Достигнутые результаты дали возможность перейти от решения проблем выживания Вооруженных сил к полноценному военному строительству.

Перед военно-политическим руководством страны, Министерством обороны встала новая масштабная задача – разработка концепции дальнейшего развития армии и флота. И она была разработана.Ее основные положения изложены 2 октября 2003 года на совещании с участием военно-политического руководства страны и высшего командного состава Вооруженных сил России и обнародованы в доктринальном, по сути, документе «Актуальные задачи развития Вооруженных сил Российской Федерации».

Теперь мы можем с полным основанием заявить, что российское военное ведомство обладает четким видением приоритетов строительства армии и флота, основанным на учете места и роли России в современной системе международных отношений и на том принципиальном положении, что военное планирование должно отныне строиться, исходя из реальных потребностей в области национальной безопасности.

ПРИОРИТЕТЫ СТРОИТЕЛЬСТВА И РАЗВИТИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИИ

Сохранение потенциала стратегических сил сдерживания. Главной целью политики Российской Федерации в области стратегического сдерживания является недопущение любого вида силового давления и агрессии против нашей страны или ее союзников. Сдерживание будет основываться на способности ответными действиями нанести ущерб, размеры которого поставили бы под сомнение достижение целей возможной агрессии. В любом случае ни у кого не должно вызывать сомнений, что будет задействован весь потенциал, гарантирующий защиту суверенитета, территориальной целостности и других жизненно важных национальных интересов России или ее союзников.

Наращивание количества соединений и частей постоянной готовности и формирование на их основе группировок войск. Долгосрочной задачей военного строительства с учетом опыта боевого применения войск является создание группировок, объединенных единым управлением и способных выполнять боевые задачи составом мирного времени. Основу таких группировок войск (сил) должны составлять соединения и воинские части постоянной готовности.

К соединениям и воинским частям постоянной готовности относятся те, что способны в мирное и военное время выполнять боевые задачи без проведения мероприятий по доукомплектованию мобилизационными ресурсами. Группировки сил постоянной готовности создаются на всех стратегических направлениях. Их состав различен, но адекватен степени угроз национальной безопасности. Как один из главных приоритетов развития Вооруженных сил России на ближайшие годы следует рассматривать увеличение числа частей и соединений постоянной готовности, повышение их способности к переброске на большие расстояния силами военно-транспортной авиации.

Активизация перевода Вооруженных сил на контрактную основу. Перевод Вооруженных сил на контрактную основу является не самоцелью, а средством повышения боеготовности Вооруженных сил. Принята федеральная целевая программа «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004—2007 годы. При этом реализация программы частичного перехода Вооруженных сил на контракт не снимает необходимости сохранения подготовленного мобилизационного резерва.

Совершенствование оперативной и боевой подготовки войск. Оперативная и боевая подготовка Вооруженных сил должна проводиться с учетом военных и иных угроз для России, гарантированного выполнения задач по обеспечению военной безопасности страны, новых тенденций в характере вооруженной борьбы и способов действий войск, оперативного предназначения группировок, особенностей театра военных действий и вероятного противника.

За последнее время сделан серьезный рывок в улучшении качества боевой подготовки. Количество учений и мероприятий боевой подготовки в 2003 году по всем видам Вооруженных сил превысило показатели 2002-го почти в два раза.

В проекте бюджета Министерства обороны на 2004 год на развитие системы боевой подготовки планируется направить около 16 % всех средств. В ходе проведения учений в 2004-м акцент будет сделан на отработку вопросов мобильности разнородных сил и средств, в том числе на проверку возможности осуществить межтеатровую перегруппировку. Мы должны исходить из того, что нашим войскам в большинстве возможных вооруженных конфликтов будет противостоять противник, чаще всего состоящий из разнотипных формирований, активно применяющий тактику партизанских и диверсионно-террористических действий.

Важным направлением военного строительства является интеграция всего обеспечивающего процесса Вооруженных сил и других войск Российской Федерации через переход к межведомственным системам технического и тылового обеспечения.

Главная цель такого перехода – повышение эффективности технического и тылового обеспечения всех воинских формирований на основе интеграции соответствующих органов силовых министерств и ведомств России, а также рационального использования материально-технической базы и инфраструктуры.

Задачу своевременного оснащения Вооруженных сил современным вооружением и военной техникой не решить без оптимизации системы заказов вооружения и военной техники в соответствии с требованиями времени. Уже сегодня для Вооруженных сил установлено двадцать генеральных заказчиков вооружения и военной техники (на 1997 год их было пятьдесят семь, на 1999-й – двадцать девять). В целях сокращения заказывающих структур во всех видах Вооруженных сил и родах войск оставлено по одной.

Для централизации заказов и поставок вооружения и военной техники в Министерстве обороны и других органах, имеющих войсковые формирования, Указом Президента России № 311 от 11 марта 2003 года при Министерстве обороны учрежден Государственный комитет по оборонному заказу.

Совершенствование военного образования. Модернизация Вооруженных сил требует постоянного совершенствования профессиональных знаний и мастерства офицерского корпуса. Реформы в системе военного образования необходимы, в том числе в связи с частичным переводом должностей сержантского и рядового состава на контрактную основу. Офицеры должны быть способны эффективно руководить подчиненными, имеющими порой большой жизненный опыт и высокий образовательный уровень.

Для решения наиболее сложных проблем военного образования Правительством Российской Федерации 27 мая 2002 года принята Федеральная программа «Реформирование системы военного образования в России на период до 2010 года». В ближайшие годы система военного образования будет совершенствоваться с учетом формирования межведомственной системы подготовки кадров по военным специальностям для Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов страны.

Перспективной представляется уже опробованная практика подготовки будущих офицеров на военных кафедрах гражданских вузов с обязательным призывом их в ряды Вооруженных сил.

Особая тема – подготовка офицеров запаса на военных кафедрах. Их количество не соответствует плановым цифрам, устанавливаемым для военных кафедр вузов, и сегодня востребован только каждый десятый специалист, подготовленный на этих кафедрах. Количество военных кафедр, готовящих фактически не востребованных Министерством обороны специалистов по малочисленным военным специальностям, неоправданно возросло. Очевидно, следует ставить вопрос об оплате функционирования военных кафедр, исходя из фактического выполнения плановых заданий, что должно или стимулировать сохранение военных кафедр, или поставить вопрос об их сокращении в связи с нецелесообразностью.

Совершенствование системы социального обеспечения. Основой социальной политики Министерства обороны, помимо повышения уровня денежного довольствия военнослужащих, является решение жилищной проблемы.

Понятно, что за год или два эту проблему не решить. Действующая система обеспечения военнослужащих жильем требует кардинальных изменений. Необходимо не только увеличить ассигнования на строительство жилья, но и незамедлительно начинать переход на накопительную систему обеспечения военнослужащих жильем.

В настоящее время фонд служебного жилья Минобороны составляет всего 98 тыс. квартир. А для того чтобы каждый человек, пока он служит в армии, гарантированно имел крышу над головой, требуется около 450 тыс. служебных квартир.

Расчеты показывают, что полностью проблема предоставления военнослужащим служебного жилья будет решена к 2012—2015 годам. Для этого, помимо строительства новых квартир, под служебное жилье будут активно перестраиваться казармы и другие здания, освободившиеся в ходе планового сокращения численности войск. Только ускоренное формирование фонда служебного жилья в сочетании с продолжением рассчитанной на 2002—2010 годы программы «Государственные жилищные сертификаты» и реализацией накопительной системы обеспечения военнослужащих жильем даст возможность выйти из ситуации, кажущейся сегодня тупиковой.

Правительство Российской Федерации одобрило план подготовки нормативных правовых актов и проведения мероприятий по переходу к накопительной системе обеспечения военнослужащих жильем. Разрабатываемая Минобороны, Минфином и Минэкономразвития программа позволит создать принципиально новый механизм. По сути, предусматривается накопление бюджетных средств на счету каждого военнослужащего с таким расчетом, чтобы по достижении 20 лет выслуги он мог приобрести собственное благоустроенное жилье в различных регионах России. А после этого срока предусматриваются так называемые бонусные начисления на лицевой счет, что будет стимулировать дальнейшее пребывание военнослужащего в рядах Вооруженных сил.

Переход к накопительной системе обеспечит социальную справедливость и на деле подтвердит, что военнослужащие – это граждане, имеющие особый государственный статус.

Совершенствование системы воспитания и морально-психологического обеспечения военнослужащих, патриотическое воспитание граждан России. Во все времена успех в бою решала не техника, а люди. От их боевого духа и моральной силы зависит решение поставленных задач. Поэтому воспитание личного состава, поддержание высокого уровня воинской дисциплины всегда были, есть и будут одной из основных задач военных руководителей всех уровней.

Высокий боевой дух и моральная сила военнослужащих не возникают вдруг. Они представляют собой результат сознательного, целенаправленного воздействия на мировоззрение, интеллект, моральное состояние и психику.

Несмотря на массированное воздействие всего комплекса факторов, негативно влияющих на обстановку в войсках, личный состав Вооруженных сил продолжает оставаться одним из самых законопослушных социальных слоев общества. Известно, что уровень преступности среди военнослужащих в два раза ниже, чем в целом по Российской Федерации.

* * *

Руководство страны, Министерства обороны имеют четкую программу развития и повышения эффективности Вооруженных сил, основанную на реалистичном понимании возможностей государства, а также задач, которые стоят перед Россией в процессе ее интеграции в современную систему международных отношений.

Применение военной силы мы рассматриваем как вынужденную крайнюю меру, целесообразную только в том случае, если исчерпаны все другие возможности. Взаимодействие с различными международными институтами существенно облегчает реализацию внешнеполитических целей России, но не дает полной и безусловной гарантии безопасности. Такую гарантию может дать только наличие высокоэффективных армии и флота.

Сегодня можно с уверенностью констатировать, что период кризисного развития российской военной организации завершился. Проблемы, имевшие место в недалеком прошлом, относятся к неизбежным трудностям роста. Теперь главное – модернизировать военную организацию в рамках обозначенных приоритетов ее развития.

В XXI веке Вооруженные силы России должны соответствовать статусу нашей великой державы.

Россия > Армия, полиция > globalaffairs.ru, 2 февраля 2004 > № 2911812 Сергей Иванов